I.

Der Kläger, ein nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - anerkannter Verband, begehrt die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses für den Ausbau der Bundesbahnstrecke Erfurt-Bebra von km 201, 352 bis km 205, 455 in der Gemeinde Ronshausen - Planfeststellungsabschnitt 3 - um Regelungen über naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen.

Bei diesem Vorhaben der Beklagten handelt es sich um einen Teilabschnitt einer von neun "Lückenschlußmaßnahmen". Betroffen sind davon die Eisenbahnstrecken zwischen Ost- und Westdeutschland, die als wichtigste Verbindungen für das Zusammenwachsen der alten und neuen Bundesländer angesehen werden.

Das Planfeststellungsverfahren wurde am 15. November 1991 eingeleitet. Der Kläger, dem die Planfeststellungsunterlagen zur Äußerung übersandt wurden, vertrat die Auffassung, die Elektrifizierung der Strecke sei ein Eingriff in Natur und Landschaft. Soweit das Landschaftsbild betroffen sei, lasse sich dieser Eingriff nicht ausgleichen; den Auswirkungen auf die Vogelwelt müsse durch die Gestaltung der Masten und ihres Umfeldes sowie durch eine Markierung der Drähte begegnet werden. Für den nicht ausgleichbaren Eingriff fordere er eine Verkabelung von Mittelspannungsleitungen, die im Bereich der Planungsabschnitte 1 bis 6 vorhanden seien.

Im Termin zur Erörterung der Stellungnahmen und Einwendungen konkretisierte und erweiterte er sein Vorbringen. Er schlug vor, die bestehende 20 kV-Leitung von Bebra nach Obersuhl als Erdkabel zu verlegen, und beanstandete, daß die Unterlagen zur Umweltverträglichkeitsprüfung unzureichend seien. Die Beklagte hielt dem entgegen, daß sie keine Verfügungsbefugnis über die 20 kV-Leitung habe.

Nach Erlaß der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl. I S. 1014) wurde das Planfeststellungsverfahren nach den Vorschriften des Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) vom 16. Dezember 1991 (BGBl. I S. 2174) weitergeführt. Unter dem 20. August 1992 erließ die Beklagte den Planfeststellungsbeschluß.

Mit seiner Klage macht der Kläger geltend: Der Planfeststellungsbeschluß verletze zahlreiche Vorschriften des hessischen und des Bundesnaturschutzrechts. Dadurch werde er in seinen satzungsmäßigen Aufgaben berührt, zu denen der umfassende Schutz der Natur und Umwelt gehöre. Entgegen der Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sei er auch berechtigt, nach § 36 des hessischen Naturschutzgesetzes - HENatG - gegen Verwaltungsakte von Bundesbehörden zu klagen. Bei der Verbandsklage nach hessischem Recht handele es sich weniger um eine verwaltungsprozessuale, sondern eher um eine materiell-naturschutzrechtliche Vorschrift, die in systematischem Zusammenhang mit dem Beteiligungsrecht des Vereins und seiner vorherigen Anerkennung stehe und zu deren Erlaß der Landesgesetzgeber befugt sei. Selbst wenn man aber von einer rein prozessualen Natur des Verbandsklagerechts ausgehe, sei die Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht zu vertreten; denn § 42 Abs. 2 VwGO beschränke die den Landesgesetzgebern eingeräumte Befugnis nicht auf Verbandsklagen gegen Landesbehörden. Die somit zulässige Klage sei auch begründet, weil der Eingriff in Natur und Landschaft sowohl hinsichtlich des Landschaftsbildes als auch hinsichtlich des Naturhaushaltes weder ausgeglichen sei noch für den nicht ausgeglichenen Teil des Eingriffs ausreichende Ersatzmaßnahmen zur Verfügung gestellt würden.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie erwidert: Die Klage sei unzulässig. Eine bundesrechtskonforme Auslegung von § 36 HENatG könne nur zu dem Ergebnis führen, daß diese Vorschrift keine Klagebefugnis gegen Verwaltungsakte von Bundesbehörden eröffne. Eine bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur landesrechtlichen Einführung der Verbandsklage finde sich nicht im Bundesnaturschutzgesetz. Zwar räume § 29 Abs. 1 dieses Gesetzes anerkannten Vereinen ein qualifiziertes Mitwirkungsrecht ein. Eine Klage sei jedoch keine Mitwirkung in diesem Sinne. Diese ende mit Erlaß des Verwaltungsakts. Deshalb sei § 36 HENatG keine Ausfüllung des Bundesnaturschutzgesetzes, sondern eine selbständige Form der parlamentarischen Kontrolle. Dieser Kontrollerweiterung könnten nur Landesbehörden unterworfen sein; denn der Landesgesetzgeber sei auch bei Ausfüllung des in § 42 Abs. 2 VwGO zu seinen Gunsten enthaltenen Vorbehalts nicht berechtigt, in die Zuständigkeiten des Bundes einzugreifen. Unstreitig liege aber die Kompetenz zur Regelung von Art und Umfang der Kontrolle von Bundesbehörden kraft Natur der Sache ausschließlich beim Bund. Unabhängig davon sei die Klage auch nicht begründet. Entgegen der Auffassung des Klägers seien die geplanten Maßnahmen auf Bahnbetriebsgelände kein Eingriff im Sinne des hessischen Naturschutzgesetzes. Dies ergebe sich aus § 38 des Bundesbahngesetzes - BBahnG - sowie § 38 BNatSchG. Insoweit nutze sie, die Beklagte, ihr Betriebsgelände bestimmungsgemäß. Soweit - Eingriffe in Natur und Landschaft vorlägen, seien diese nach § 6 Abs. 2 Satz 3 HENatG ausgeglichen.

Der Oberbundesanwalt hält die Klage ebenfalls für unzulässig: § 36 HENatG eröffne kein Klagerecht gegen Verwaltungsakte von Bundesbehörden, weil die Kompetenz zur Regelung einer solchen Kontrolle kraft Natur der Sache ausschließlich beim Bund liege. Eine Ausnahme könne allenfalls dann in Betracht gezogen werden, wenn die Länder ausdrücklich zur Regelung dieser Materie ermächtigt würden. Eine derartige Ermächtigung sei nicht ersichtlich; der Bund habe vielmehr ausweislich der Gesetzesmaterialien seinen entgegenstehenden Willen im Bereich des Bundesnaturschutzgesetzes klar zum Ausdruck gebracht.

II.

Die Klage ist unzulässig. Der Kläger ist nicht befugt, den Planfeststellungsbeschluß der Beklagten mit der Begründung anzugreifen, er beeinträchtige Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Zwar gewährt § 36 HENatG den nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten Verbänden zulässigerweise das Recht der Verbandsklage (1.); dieses umfaßt jedoch nicht Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen von Bundesbehörden (2.).

1.

Das Land Hessen war nicht aufgrund höherrangigen Rechts gehindert, die naturschutzrechtliche Verbandsklage einzuführen. Zwar schließt § 42 Abs. 2 VwGO mit dem Verlangen, daß der Kläger eine Verletzung eigener Rechte geltend machen muß, die Popularklage grundsätzlich aus und setzt damit das durch die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG vorgegebene subjektiv-rechtliche Konzept des Rechtsschutzes gegen die öffentliche Gewalt auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit um. Die Vorschrift gilt jedoch nur, "soweit gesetzlich nichts anders bestimmt ist". Diese Ermächtigung richtet sich auch an den Landesgesetzgeber (vgl. BVerfGE 20, 238 (255) [BVerfG 11.10.1966 - 2 BvL 15/65][BVerfG 11.10.1966 - 2 BvL 15/64]; BVerwGE 35, 173 (174)[BVerwG 22.04.1970 - V C 80/68]; 37, 47 (51) [BVerwG 10.12.1970 - VIII C 84/69]; BVerwG, Beschluß vom 14. September 1987 - 4 B 178.87 - DVBl. 1987, 1278). Eine kraft dieser Ermächtigung erlassene Vorschrift ist § 36 HENatG, der den nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbänden unter bestimmten Voraussetzungen ein Klagerecht gegen Maßnahmen verleiht, die geeignet sind, Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu beeinträchtigen. Zum Erlaß einer solchen Vorschrift war das Land unbeschadet des Umstandes befugt, daß der Bund in dem von ihm kraft seiner Kompetenz zur Rahmengesetzgebung (Art. 75 Nr. 3 GG) erlassenen Bundesnaturschutzgesetz den in Rede stehenden Verbänden nur ein Mitwirkungsrecht gemäß § 29 Abs. 1, also insbesondere beim Erlaß von Verordnungen, Plänen und bestimmten Verwaltungsakten eingeräumt, von der Einführung der im Gesetzgebungsverfahren ausgiebig erörterten Verbandsklage dagegen abgesehen hat (vgl. BT-Drucks. 7/5251, S. 13). Diese Ablehnung des Bundesgesetzgebers, die Verbandsklage auf Bundesebene einzuführen, bedeutet nicht, daß die Länder gehindert wären, ihrerseits eine Verbandsklage für Naturschutzverbände einzuführen. Eine abschließende Regelung mit entsprechender Sperrwirkung im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG, die den Ländern die Möglichkeit nähme, von der Ermächtigung des § 42 Abs. 2 VwGO Gebrauch zu machen, enthält das Bundesnaturschutzgesetz insoweit nicht. Hätte der Bund dem Erlaß derartiger Landesregelungen vorbeugen wollen, hätte er sich nicht mit bloßem Schweigen begnügen dürfen, weil Rahmenvorschriften in der Regel auf eine Ausfüllung hin angelegt sind (BVerfGE 25, 142 (152) [BVerfG 21.01.1969 - 2 BvL 11/64][BVerfG 21.01.1969 - 2 BvL 11/64]; 67, 1 (12) [BVerfG 10.04.1984 - 2 BvL 19/82]). Die Gesetzgebungskompetenz der Länder soll durch sie im Zweifel nicht weiter eingeschränkt werden, als der Wortlaut solcher Regelungen es zwingend erfordert (BVerfGE 80, 137 (158) [BVerfG 06.06.1989 - 1 BvR 921/85][BVerfG 06.06.1989 - 1 BvR 921/85]). Zwar kann auch "beredtes Schweigen" des Gesetzgebers die Wirkung des Art. 72 Abs. 1 GG auslösen (vgl. dazu BVerfGE 51, 77 (89 ff.) [BVerfG 27.03.1979 - 2 BvL 7/78] [BVerfG 27.03.1979 - 2 BvR 1011/78] sowie Lässig, NVwZ 1989, 97 (100)). Ein solches beredtes Schweigen kann aber nur dann angenommen werden, wenn die Auslegung der Norm nach den herkömmlichen Auslegungsmethoden dies rechtfertigt, wenn also insbesondere die ratio legis und die Systematik des Gesetzes hinreichend klar auf einen entsprechenden Regelungswillen des Gesetzgebers hindeuten.

2.

Die somit zulässigerweise eingeführte Verbandsklage erfaßt jedoch nicht Verwaltungsakte von Bundesbehörden. Zwar erklärt § 36 HENatG - anders als beispielsweise § 39 b des Berliner und § 44 des bremischen Naturschutzgesetzes - "Maßnahmen" generell für angreifbar, ohne danach zu differenzieren, wer diese erlassen hat. Eine bundesrechts- und damit verfassungskonforme Auslegung zwingt jedoch dazu, das Klagerecht auf Maßnahmen von Landesbehörden zu beschränken.

Die Länder sind durch § 42 Abs. 2 VwGO nicht ermächtigt worden, die Verbandsklage gegen Akte der Bundesbehörden einzuführen. Solche Klagen sind zwar als gerichtliche Rechtsbehelfe dem Gebiet des Verwaltungsprozeßrechts und nicht dem des Verwaltungsverfahrensrechts zuzuordnen (vgl. BVerwGE 78, 347 (349)[BVerwG 18.12.1987 - 4 C 9/86]). Sie dienen jedoch nicht der Durchsetzung individueller Rechte des Bürgers, sondern ausschließlich einer objektivrechtlichen Kontrolle über Bundesbehörden. Eine solche Kontrolle ist ihrer Art nach allein bundesgesetzlicher Regelung vorbehalten. Sie kann daher nicht Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Nr. 1 GG sein, auch wenn diese Vorschrift eine solche Einschränkung ihrem Wortlaut nach nicht enthält. Dies schließt eine entsprechende, aus der Natur der Sache, insbesondere der jeweiligen Organisationshoheit von Bund und Ländern folgende Einschränkung aber nicht aus; so sind etwa Regelungen, die die Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder betreffen, diesen vorbehalten. Die Ermächtigung des § 42 Abs. 2 VwGO eröffnet damit den Ländern ebensowenig die Möglichkeit, eine besondere, vom subjektiven Rechtsschutz des Bürgers gelöste verwaltungsgerichtliche Kontrolle gegenüber Verwaltungsakten von Bundesbehörden einzuführen, wie die Ermächtigung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sie - unbeschadet ihres weitergehenden Wortlauts - befugt, Vorschriften über die Vertretung des Bundes im Rechtsstreit zu treffen (vgl. BVerwGE 14, 330 (332)[BVerwG 03.08.1962 - VII C 133/61]). Ob und unter welchen Voraussetzungen der Bund in Bereichen, in denen er kraft Natur der Sache allein zur Gesetzgebung befugt ist, auch die Länder entsprechend der in Art. 71 GG getroffenen Regelung zur Rechtsetzung ermächtigen kann, braucht der Senat aus Anlaß dieses Falles nicht zu entscheiden; eine solche Ermächtigung müßte jedenfalls ausdrücklich ausgesprochen werden. Dies ist jedoch weder in § 42 Abs. 2 VwGO noch in § 29 BNatSchG geschehen. Vielmehr zeigt die Entstehungsgeschichte des § 29 BNatSchG, daß es dem Bund ferngelegen hat, Maßnahmen seiner Behörden im Wege der Verbandsklage überprüfen zu lassen.