I.

Der Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer lehnte den Antrag des Wehrpflichtigen Jürgen W., ihn als Kriegsdienstverweigerer anzuerkennen, ab. Auf den Widerspruch des Wehrpflichtigen hob die Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer am 10. März 1961 diese Entscheidung auf und erkannte W. als Kriegsdienstverweigerer an. Der Kläger erhob deshalb Anfechtungsklage gegen die Bundesrepublik, vertreten durch die Wehrbereichsverwaltung III. Auf den Hinweis des Verwaltungsgerichts, daß die Bundesrepublik im Rechtsstreit durch die Prüfungskammer und nicht durch die Wehrbereichsverwaltung vertreten werde, änderte der Kläger die Bezeichnung des Vertreters der Beklagten nicht. Das Verwaltungsgericht stellte die Klage deshalb der Wehrbereichsverwaltung zu und wies sie durch Urteil vom 7. September 1961 als unzulässig ab.

In den Gründen seines Urteils führte das Verwaltungsgericht aus: Als Anfechtungsklage sei die Klage zutreffend gegen die Bundesrepublik gerichtet (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Vorschrift des § 5 Abs. 2 des auf Grund der gesetzlichen Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erlassenen nordrheinwestfälischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung vom 26. März 1960, wonach die Anfechtungsklage gegen die Behörde und nicht gegen ihren Rechtsträger zu richten ist, erfasse nur die Landesbehörden; weiter gehe die bundesrechtliche Ermächtigung nicht. Zu Unrecht bezeichne der Kläger aber als Vertreter der Beklagten die Wehrbereichsverwaltung. Da er hierauf bestanden habe, sei das Gericht daran gebunden; denn der Kläger könne gemäß § 82 Abs. 1 VwGO den Vertreter der Beklagten benennen, und die Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, daß zur Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde genüge, stehe nicht entgegen. Rechtmäßiger gesetzlicher Vertreter der Beklagten sei der Prüfungsausschuß. Die Anordnung des Bundesministers für Verteidigung über die Vertretung des Bundes in Prozessen vom 10. Februar 1959, wonach die Vertretung des Bundes vor dem Verwaltungsgericht den Wehrbereichsverwaltungen übertragen ist, gelte nicht für den Streit über die Kriegsdienstverweigerung, wenn der Wortlaut der Anordnung diese Einschränkung auch nicht enthalte. Aus Art. 65 GG ergebe sich zwar die Vertretungsbefugnis des Bundesministers für Verteidigung in Angelegenheiten seines Geschäftsbereichs, sie sei aber an seine Befugnis zur Ausübung der öffentlichen Gewalt geknüpft. Daß eine Aufgabe förmlich in den Geschäftsbereich eines Bundesministers falle, genüge daher nicht; Art. 65 GG setze eine echte eigene Verantwortlichkeit innerhalb des Geschäftsbereichs voraus. Die Vertretungsbefugnis beruhe nicht auf der funktionellen Stellung eines Staatsorgans, sondern ergebe sich aus der ihm im materiellen Recht zugewiesenen eigenverantwortlichen Ausübung der öffentlichen Gewalt. Den Prüfungsausschüssen und Prüfungskammern für Kriegsdienstverweigerer sei durch das Wehrpflichtgesetz eine eigene Verantwortung übertragen, sie seien nicht weisungsgebunden, sondern vom allgemeinen Verwaltungsaufbau losgelöst. Wie unter der Geltung der MRVO 165 die Klage gegen sie und nicht gegen das Bezirks-Wehrersatzamt zu richten war (Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Mai 1958 in BVerwGE 7, 66 [69]), so seien jetzt nur sie selbst auch zur Vertretung der beklagten Bundesrepublik befugt. Auch eine Prozeßvollmacht in dem in § 81 ZPO vorgesehenen Umfang könne der Bundesminister für Verteidigung in einem Rechtsstreit über die Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer nicht erteilen, weil er nicht sachbefugt sei, einen derartigen Streit durch Vergleich, Verzicht oder Anerkennung des Anspruchs zu beseitigen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger rechtzeitig die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Zur Begründung trägt er vor: Ein Prozeßurteil habe nicht ergehen dürfen, weil es nicht an einem prozeßfähigen Vertreter der Beklagten fehle, sei dies nun der Präsident der Wehrbereichsverwaltung oder der Vorsitzende der Prüfungskammer. Wenn dieser für die Beklagte vor Gericht nicht handele, so gehe dies nicht zu Lasten des Klägers, in diesem Falle habe das Verwaltungsgericht zur Sache entscheiden müssen. In Anfechtungssachen sei die klagende Partei nicht mit der Bezeichnung des Vertretungsberechtigten belastet; nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO genüge die Angabe der beklagten Partei, damit sei dem Kläger auch die Ermittlung des Vertreters der Beklagten abgenommen. Das Gericht habe einen etwaigen Mangel von Amts wegen richtigstellen müssen. Die Klage habe den Vorschriften der §§ 78 und 82 VwGO entsprochen. Überdies sei der Präsident der Wehrbereichsverwaltung zur Vertretung der Beklagten berechtigt. Das ergebe sich aus der vom Bundesminister für Verteidigung auf Grund seiner Befugnis (Art. 65 GG) erlassenen Anordnung. Die gesetzlich nicht geregelte Vertretungsbefugnis sei nicht aus der Sachbefugnis einer Behörde herzuleiten. Daß die Prüfungsgremien für Kriegsdienstverweigerer in ihrer Entscheidungsfunktion weisungsfrei seien, rechtfertige ihre Vertretungsbefugnis nicht. Ein Verfügungsrecht des Vertreters durch Anerkenntnis, Verzicht und Vergleich hänge von seiner Sachbefugnis ab; im Rechtsstreit über die Kriegsdienstverweigerung entziehe sich die Feststellung des Weigerungsrechts ohne weiteres einer prozessualen Erledigung durch Anerkenntnis, Verzicht oder Vergleich. Deshalb gehe auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf den Umfang der prozeßrechtlichen Vollmacht (§ 81 ZPO) fehl.

Die Beklagte ist im Revisionsverfahren nicht vertreten gewesen.

II.

Die verfahrensrechtlichen Rügen der Revision sind begründet.

1.

Obwohl die Revision mit dem angefochtenen Urteil darin übereinstimmt, daß die Bundesrepublik und nicht die Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer der richtige Klagegegner ist, ist diese Frage wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung nachzuprüfen (§ 137 Abs. 3 VwGO); das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen vertritt in seinem der Revision in der Sache BVerwG VII C 60.62 unterbreiteten Urteil vom 12. April 1962 die Auffassung, auch für Bundesbehörden gelte die landesrechtliche Regelung des § 5 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung vom 26. März 1960 (GVBl. S. 47), wonach die Anfechtungsklage gegen die Behörde und nicht gegen ihren Rechtsträger zu richten ist, während das Verwaltungsgericht in der vorliegenden Streitsache diese landesrechtliche Vorschrift im. Hinblick auf § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf Landesbehörden beschränken will. Ob das in Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung ergangene landesrechtliche Verfahrensrecht revisibel ist, kann hier dahinstehen. Jedenfalls ist nur die im angefochtenen Urteil vertretene, aus der Bedeutung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO hergeleitete Auffassung mit dem Bundesrecht in Einklang zu bringen. Der Wortlaut dieser bundesrechtlichen Vorschrift, die dem Landesrecht die Regelung überläßt, ob die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gegen den Rechtsträger der Behörde oder "gegen die Behörde selbst" zu richten ist, ist nicht eindeutig, weil auch in der unmittelbar vorhergehenden, den Rechtsträger als Klagegegner bestimmenden Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 nur von der "Behörde" die Rede ist. Die Auffassung, der Landesgesetzgeber dürfe auf Grund der nachfolgenden Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 den bundesrechtlich zum Prinzip erhobenen Prozeßstand des Rechtsträgers in vollem Umfang wieder umstoßen, ist aber mit dem Sinn und Zweck des Bundesgesetzes unvereinbar. Nach der bundesrechtlichen Verfahrensordnung ist die Behörde regelmäßig weder beklagte Partei noch fähig, am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein (§ 61 Nr. 3 VwGO); schon im Bundesverwaltungsgerichtsgesetz vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625), der ersten bundesrechtlichen Verfahrensordnung, war in § 23 Abs. 2 für Bundesbehörden nicht die Klage gegen die Behörde, sondern gegen den Bund als Rechtsträger vorgesehen und damit die bisher landesrechtlich verschieden geregelte Frage (MRVO 165 § 50, VGG § 46 Abs. 1, VGG Rheinland-Pfalz § 38) im Sinne des Rechtsträgerprinzips gelöst. Diese gesetzgeberische Linie ist in der Verwaltungsgerichtsordnung fortgesetzt worden. Daß sie die Länder zu einer abweichenden Regelung ermächtigt, kann nur auf der Anerkennung eines etwaigen Bedürfnisses beruhen, die bisher für ihre Behörden geltende Regelung beizubehalten. Der Ermächtigung kann aber nicht entnommen werden, daß die für die Bundesbehörden erreichte einheitliche Regelung wieder preisgegeben, ein Rückschritt in die Zeit vor der Geltung des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes getan und der Bund mit seinen Behörden der Möglichkeit unterschiedlicher Regelung der Beteiligungsfähigkeit und des Klagegegners unterworfen werden sollte. Mit Recht hebt die Vorinstanz hervor, daß damit der in der Verwaltungsgerichtsordnung im Interesse der Rechtssicherheit angestrebten Einheitlichkeit des Rechts entgegengewirkt würde und dem Bund insbesondere die Bestimmung seiner Vertretung im Rechtsstreit unmöglich gemacht werden könnte. Da dies nicht im Sinne der §§ 61 und 78 Abs. 1 VwGO liegen kann, stimmt nur die Auslegung, die das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall dem § 5 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes gegeben hat, mit dem Bundesrecht überein. So ist die bundesrechtliche Ermächtigung auch von den Ländern Niedersachsen (§ 7 des Ausführungsgesetzes vom 12. April 1960 [GVBl. S. 21]) und Schleswig-Holstein (§ 6 des Ausführungsgesetzes vom 29. März 1960 [GVOBl. S. 86]) gehandhabt worden.

2.

Da die Klage den Erfordernissen des § 82 Abs. 1 VwGO entsprach, ist sie vom Verwaltungsgericht aber zu Unrecht als unzulässig abgewiesen worden. Sie enthielt insbesondere die Bezeichnung des Beklagten, indem die Bundesrepublik als beklagte Partei aufgeführt war; zweifelhaft war nur die Bezeichnung der zur Prozeßvertretung der Beklagten berufenen Stelle. Da es sich um eine Anfechtungsklage handelt, kann die Frage, ob die klagende Partei den Vertreter der beklagten Partei (§ 62 Abs. 2 VwGO) ermitteln und richtig bezeichnen muß (Klinger, VwGO, Anm. D 1 zu § 62; Köhler, VwGO, Anm. VI 2 zu § 62), dahinstehen. Denn hier gilt schon für die Bezeichnung des Beklagten die in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vorgesehene Erleichterung, daß die Angabe der sachbeteiligten Behörde genügt. In diesem Falle ist es Sache des Gerichts, den richtigen Beklagten zu ermitteln. Erst recht ist dem Kläger damit auch die Sorge abgenommen, den Prozeßvertreter des Beklagten festzustellen und richtig anzugeben (Klinger, a.a.O., Anm. 2 A zu § 78; Köhler, a.a.O., Anm. II 2 und 5 zu § 78), auch das ist Sache des Gerichts. Den Kläger trifft diese Pflicht auch dann nicht, wenn er die beklagte Partei richtig und vollständig bezeichnet; die Möglichkeit, sich auf die Bezeichnung der Behörde zu beschränken, entlastet ihn auf jeden Fall von der richtigen Bezeichnung des Vertreters. Auch daraus, daß er den Vertreter nach Auffassung des Gerichts unrichtig bezeichnet, kann ihm kein Nachteil erwachsen, weil ihm insoweit jedes Risiko durch die in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vorgesehene Erleichterung abgenommen ist. Das hat das Verwaltungsgericht verkannt. Das Recht des Klägers, einen Vertreter des Beklagten zu benennen, bewirkt - jedenfalls bei der Anfechtungsklage - keine Bindung des Gerichts an die Rechtsauffassung der klagenden Partei. Da das Gericht insoweit selbst tätig zu werden hat, kommt hier auch die gemäß § 62 Abs. 3 VwGO nur "entsprechend" anwendbare Vorschrift des § 56 Abs. 2 ZPO, wonach das Gericht dem Kläger den späteren Nachweis der gesetzlichen Vertretung ermöglichen kann, nicht in Betracht.

Da das Verwaltungsgericht nicht durch Prozeßurteil hätte entscheiden dürfen, muß das angefochtene Urteil aufgehoben und die Sache zurückverwiesen werden, ohne auf den weiteren - von der Revision nicht gerügten - Mangel einzugehen, daß der sachbeteiligte Wehrpflichtige vom Verwaltungsgericht nicht zum Verfahren beigeladen worden ist, obwohl dies notwendig gewesen wäre (§ 65 Abs. 2 VwGO).

3.

Um nach erneuter Entscheidung durch das Verwaltungsgericht die Rüge einer gesetzwidrigen Vertretung der Beklagten von vornherein auszuschließen, ist es aber zweckmäßig, diese Frage bereits jetzt nachzuprüfen. Sie ist von den Verwaltungsgerichten bisher verschieden beurteilt worden. Für die Vertretung durch die Prüfungsgremien haben sich die Verwaltungsgerichte Hannover (II A 153/60 vom 20. Dezember 1960) und Düsseldorf (vorliegendes Urteil und NJW 1961, 2277), für die Wehrbereichsverwaltungen dagegen die Verwaltungsgerichte Oldenburg (A 62/60 vom 16. August 1960) und Darmstadt (NJW 1961, 2276) entschieden. Auch im Schrifttum ist die Frage verschieden beurteilt worden (Kreutzer in NJW 1961, 1197 [BGH 21.12.1960 - VIII ZR 214/59], Schäfer in NJW 1961, 2243 [BGH 14.03.1961 - VI ZR 146/60], Zwingenberger in NZ für Wehrrecht 1962, 112).

Der im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung ist nicht zu folgen. Für die Bundesrepublik handelt vor Gericht ihr gesetzlicher Vertreter. Er ist in der Verwaltungsgerichtsordnung, anders als früher in § 46 Abs. 2 südd. VGG, nicht bestimmt. § 78 VwGO regelt die Prozeßvertretung nicht; aus der Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, wonach durch Landesrecht die sachbeteiligte Behörde als Beklagte bestimmt werden kann, ergibt sich für die Vertretungsbefugnis nur, daß in diesem Fall eine organisationsrechtliche Regelung der Prozeßvertretung bedeutungslos wird, nicht dagegen, daß der Vorstand der fraglichen Behörde auch den beklagten Rechtsträger zu vertreten hat (unzutreffend also Eyermann-Fröhler, VwGO, Anm. 5 zu § 78). Auch im Wehrpflichtgesetz ist die Prozeßvertretung nicht ausdrücklich geregelt. Die Befugnis zur Vertretung der Bundesrepublik folgt aus Art. 65 GG, wonach jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung leitet. Das schließt das Recht ein, die Bundesrepublik vor Gericht zu vertreten und die Befugnis hierzu im Verwaltungswege zu regeln (Wieczorek, ZPO, Anm. D III b 2 zu § 51). Demgemäß haben hierüber mehrere Bundesminister für ihren Bereich amtlich veröffentlichte Verwaltungsanordnungen getroffen (abgedr. bei Wieczorek, a.a.O.). Der Bundesminister für Verteidigung hat für seinen Bereich die Verwaltungsanordnung vom 10. Februar 1959 (Vert.MinBl. S. 552) erlassen und darin (Ziff. 1 a) den Wehrbereichsverwaltungen für ihren regionalen Bereich die Vertretung des Bundes in Prozessen vor den Verwaltungsgerichten übertragen, soweit nicht andere Regelungen bestehen. Damit sind die Leiter der Wehrbereichsverwaltungen auch in Streitigkeiten aus dem Wehrpflichtgesetz zur Vertretung des Bundes vor den Verwaltungsgerichten ermächtigt worden.

Die Bedenken des Verwaltungsgerichts dagegen sind unbegründet. Seine Auffassung, ein Bundesminister sei zur Vertretung der Bundesrepublik im Rahmen seines Geschäftsbereichs nur soweit befugt, als er für seine Person öffentliche Gewalt ausüben dürfe, ist mit Art. 65 GG nicht vereinbar. Dem Bundesminister ist die Befugnis zur Vertretung des Bundes durch diese Vorschrift in seiner Eigenschaft als Ressortchef eingeräumt. Diese Befugnis fließt nicht aus der obersten Verwaltungsfunktion des Ministeriums, sondern aus der staatsrechtlichen Position, die der Bundesminister als für seinen Bereich selbständiges Mitglied der Bundesregierung innehat. Er vertritt den Staat vor Gericht, um ihn als Rechtsträger der Behörden des jeweiligen Geschäftsbereichs zu verteidigen, nicht dagegen, um als Behörde Verwaltung auszuüben.

Auch vom Umfang der dem Bundesminister für Verteidigung oder der von ihm organisationsrechtlich bestimmten Wehrbereichsverwaltung vor Gericht zustehenden Vertretungsmacht hängt die Vertretungsbefugnis nicht ab. Handelt es sich um eine Angelegenheit, die zu den weisungsgebundenen behördlichen Aufgaben gehört, so ist insoweit die Prozeßvertretung durch eine im Behördenaufbau vorgesetzte Stelle im Hinblick auf die behördliche Sachbefugnis kaum problematisch. Bildet dagegen die Entscheidung einer nicht weisungsgebundenen, alleinverantwortlichen Behörde den Streitgegenstand, so wäre es mit dem Gesetz nicht vereinbar, wenn ihr Verwaltungsakt durch eine Prozeßerklärung des Prozeßvertreters aufgehoben oder geändert würde; diese Sachbefugnis steht vor dem Rechtsstreit nur der in der Sachentscheidung unabhängigen Behörde und im Rechtsstreit auch dem zur Rechtskontrolle berufenen Verwaltungsgericht zu. Über die Kriegsdienstverweigerung entscheiden als Behörden weisungsfreie Prüfungsgremien (§§ 26 Abs. 3 und 4, 33 Abs. 3 WehrPflG), an ihrer Entscheidung kann der Prozeßvertreter also nichts ändern; das würde aber auch dann gelten, wenn die Bundesrepublik durch den Vorsitzenden des Prüfungsausschusses oder der Prüfungskammer vertreten würde. Diese Beschränkung des Umfanges der Vertretungsmacht sieht das Gesetz für den Prozeßvergleich in § 106 VwGO ausdrücklich vor. Er ist nur soweit zulässig, als die Beteiligten über den Gegenstand der Klage verfügen können; eine Verfügung des Prozeßvertreters über den Inhalt der Entscheidung der Prüfungsgremien für Kriegsdienstverweigerer wäre rechtlich unwirksam. Wenn Anerkenntnis und Verzicht im Anfechtungsprozeß zulässig sind, was die Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich regelt, so würde das auch für diese Prozeßerklärungen gelten (vgl. Ule, VwGO, Anm. II 1 zu § 107; Eyermann-Fröhler, a.a.O. Anm. I 1 zu § 106 und Anm. 2 b ee zu § 107; Köhler, a.a.O., Anm. V 3 e zu § 107; Redecker-v. Oertzen, VwGO, Anm. B zu § 86). Der vom Verwaltungsgericht gezogene Vergleich mit dem Umfang der Vollmacht im Zivilprozeß (§ 81 ZPO) läßt diese Verbindlichkeit einer behördlichen Entscheidung außer acht; überdies können auch im Zivilprozeß Vergleich, Anerkenntnis und Verzicht durch die Prozeßvollmacht wirksam ausgeschlossen werden (§ 83 Abs. 1 ZPO).

Mit der Vertretung des Beklagten im Prozeß befaßt sich das vom Verwaltungsgericht erwähnte Urteil des Senats vom 23. Mai 1958 (BVerwGE 7, 66) nicht. Dieses Urteil ist zur Vorschrift des § 50 MRVO 165, also zur Frage nach dem richtigen Klagegegner ergangen; nach dem Sinngehalt dieser in die Verwaltungsgerichtsordnung gerade nicht übernommenen Vorschrift ist dort ausgeführt, daß nicht die Wehrersatzämter, sondern die Prüfungskammern für Kriegsdienstverweigerer wegen ihrer behördlichen Zuständigkeit und alleinverantwortlichen Sachbefugnis die richtigen Beklagten seien (BVerwGE 7, 69 [BVerwG 23.05.1958 - VII C 218/57] und 71). Diese Erwägungen sind für die Verwaltungsgerichtsordnung nicht mehr am Platze, weil in ihre Regelung (§ 78 VwGO) weder der § 50 MRVO 165 noch die Vorschrift des § 46 Abs. 2 VGG über die Vertretung des Beklagten übernommen ist.