Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 14.08.1995, Az.: BVerwG 4 NB 43/94

Der Antragsteller, ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Verein, wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen zwei auf einer gemeinsamen Planurkunde zusammengefaßte Vorhaben- und Erschließungspläne für ein Industriegebiet, in dem ein Betonwaren- und Transportbetonwerk errichtet werden soll. Für das Plangebiet existieren naturschutzrechtliche Schutzgebietsausweisungen, deren Gültigkeit und Abgrenzung allerdings zwischen den Beteiligten streitig sind. An dem Aufstellungsverfahren für den im Juli 1992 bekanntgemachten Plan ist der Antragsteller nicht beteiligt worden. Das Normenkontrollgericht hat den Antrag als unzulässig abgelehnt, weil der Antragsteller nicht gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sei. Gegen diese Entscheidung wendet sich der Antragsteller mit der Nichtvorlagebeschwerde.

Die auf die Verletzung der Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO gestützte Beschwerde ist gemäß § 47 Abs. 7 VwGO zulässig; sie ist jedoch unbegründet. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO; das Normenkontrollgericht ist auch nicht von dem Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. August 1994 - 4 N 2204/90 - im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 abgewichen.

1. Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage, ob ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan einen die Antragsbefugnis in einem Normenkontrollverfahren begründenden Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erlitten habe, wenn bei der Aufstellung des Plans sein Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG verletzt worden sei. Diese Frage setzt voraus, daß - entgegen der Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts - ein anerkannter Naturschutzverband bei der Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplans gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG beteiligt werden muß. Auch diese Frage hält die Beschwerde für klärungsbedürftig. Wegen beider Fragen war das Normenkontrollgericht jedoch nicht vorlagepflichtig.

Die Frage, ob sich die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren aus einer Verletzung des Mitwirkungsrechts nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ergeben kann, ist nicht klärungsbedürftig. Denn auf der Grundlage der bisher ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, daß auch ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Verein grundsätzlich berechtigt sein kann, eine Rechtsnorm, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO sein kann, zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen, wenn sein Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG verletzt worden ist. Zwar hat der erkennende Senat in seinen Beschlüssen vom 13. März 1989 - BVerwG 4 NB 9.88 - und - BVerwG 4 NB 12.88 - (nicht veröffentlicht) noch offengelassen, ob ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Verein einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO durch eine Rechtsverordnung erleiden könne, wenn diese Norm ohne seine an sich gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gebotene Mitwirkung ergehe. Er hat dann jedoch mit Urteil vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 7.88 - (BVerwGE 87, 62 (68 f) [BVerwG 31.10.1990 - 4 C 7/88]) entschieden, daß ein anerkannter Naturschutzverein, der gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG in einem Planfeststellungsverfahren zu beteiligen ist, den Planfeststellungsbeschluß mit der Behauptung anfechten könne, sein Beteiligungsrecht sei verletzt; der Verein sei gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil dem Verein mit § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung im Verfahren eingeräumt worden sei. Daraus folgt, daß der Verein insoweit auch antragsberechtigt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist. Denn die Anfechtungsbefugnis im Normenkontrollverfahren ist erheblich weiter gefaßt als die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO und schließt Rechtsbeeinträchtigungen im Sinne dieser Vorschrift ohne weiteres mit ein (BVerwG, Beschluß vom 17. Dezember 1992 - BVerwG 4 N 2.91 - BVerwGE 91, 318 (320) [BVerwG 17.12.1992 - 4 N 2/91]). Hiervon ist auch das Normenkontrollgericht ausgegangen.

Voraussetzung eines Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jedoch weiter, daß dem naturschutzrechtlichen Verein ein Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG beim Erlaß der Rechtsnorm zu Seite steht. Daß ihm aber § 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG bei der Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplans und dem Erlaß der entsprechenden Satzung kein Mitwirkungsrecht gewährt, ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut dieser Vorschrift und bedarf nicht erst der Klärung in einem Vorlageverfahren. Gelegenheit zur Äußerung und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten ist dem Verein nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG nämlich nur bei der Vorbereitung von Programmen und Plänen im Sinne von §§ 5 und 6 BNatSchG - soweit sie dem einzelnen gegenüber verbindlich sind - zu geben. Zu den in den §§ 5 und 6 BNatSchG geregelten Landschaftsprogrammen, Landschaftsrahmenplänen und Landschaftsplänen gehören Bauleitpläne, ebenso wie Vorhaben- und Erschließungspläne, jedoch nicht. Die vom Gesetzgeber vorausgesetzte Unterscheidung von Landschafts- und Bauleitplanung kommt beispielsweise in § 6 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG zum Ausdruck, wenn es dort heißt, auf die Verwertbarkeit des Landschaftsplans für die Bauleitplanung sei Rücksicht zu nehmen. Daß § 29 Abs. 1 BNatSchG den anerkannten Verbänden kein Mitwirkungsrecht im Bauleitplanverfahren gewährt, nimmt auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof an (vgl. Beschluß vom 25. Februar 1988 - 3 NG 3923/87 - ESVGH 38, 162 - UPR 1988, 353; ebenso BezG Dresden, Urteil vom 19. Februar 1992 - 2 BDK 41/91 - NVwZ 1992, 900). Sein von der Beschwerde zitierter Beschluß vom 25. August 1994 - 4 N 2204/90 - ist zu einem "Bebauungsplan mit Landschaftsplan" ergangen; in ihm brauchte der Verwaltungsgerichtshof der Frage nicht nachzugehen, ob im Falle einer solchen Kombination ein Verstoß gegen das Beteiligungsrecht beim Erlaß des Landschaftsplans auch die Antragsbefugnis für ein Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan begründet, weil der Verband angehört worden war.

Nichts anderes ergibt sich aus der von der Beschwerde herangezogenen (landesrechtlichen) Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchG. Abgesehen davon, daß das Verfahren der Vorlage an das Bundesverwaltungsgericht und das Verfahren der Nichtvorlagebeschwerde nach § 47 Abs. 5 und 7 VwGO nicht der Klärung nichtrevisiblen Landesrechts dient, sei hierzu nur bemerkt: Wenn nach § 7 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchG die Darstellungen der Grünordnungspläne als Festsetzungen in die Bebauungspläne oder Vorhaben- und Erschließungspläne aufzunehmen sind, so bedeutet dies nicht, daß diese Bauleitpläne generell zugleich auch Landschaftspläne im Sinne von § 6 BNatSchG sind. Aus dem Zusammenhang der Vorschrift mit § 7 Abs. 1 BbgNatSchG, nach dem die örtlichen Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege von den Trägern der Bauleitplanung in Landschafts- und Grünordnungsplänen darzustellen sind, ergibt sich vielmehr, daß § 7 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchG davon ausgeht, daß diese Pläne während der Aufstellung des jeweiligen Bauleitplans bereits vorhanden sind, und daß er in diesem Fall die Übernahme ihrer Darstellungen als Festsetzungen verlangt.

2. Zugleich unter Berufung auf den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. August 1994 - 4 N 2204/90 - macht die Beschwerde ferner geltend, das Normenkontrollgericht hätte die Sache auch zur Klärung der Frage vorlegen müssen, ob ein Naturschutzverband durch einen Bebauungs- bzw. einen Vorhaben- und Erschließungsplan einen Nachteil erlitten habe, wenn der Plan erlassen werde, ohne daß zuvor ein Verfahren zur Aufhebung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsausweisung durchgeführt worden sei. Mit dieser Frage knüpft die Beschwerde an die Ausführungen des Normenkontrollgerichts an, ein Nachteil des Antragstellers sei auch dann zu verneinen, wenn man davon ausgehe, daß die Wirksamkeit des Vorhaben- und Erschließungsplans davon abhänge, daß vor seiner Inkraftsetzung ihm entgegenstehender Landschaftsschutz aufgehoben werden müßte, und daß ferner der Antragsteller in diesem Aufhebungsverfahren förmlich zu beteiligen sei. Auch wegen dieser Frage bestand jedoch keine Vorlagepflicht.

Allerdings hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (a.a.O.) angenommen, daß ein Bebauungsplan, der ohne vorherige Änderung einer entgegenstehenden Landschaftsschutzverordnung in Kraft gesetzt werde, auch wegen Verstoßes gegen die Beteiligungsvorschrift des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ungültig sei; er hat ferner erwogen, ob ein Naturschutzverband diesen Verstoß gegen die Beteiligungsvorschriften im Normenkontrollverfahren geltend machen könne. Gleichwohl liegt eine Abweichung im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO nicht vor. Denn die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf diesen Überlegungen; der Verwaltungsgerichtshof hat die Rechtsfrage letztlich unentschieden gelassen, weil die in seinem Verfahren zu berücksichtigende Landschaftsschutzverordnung unwirksam war. Wegen einer Abweichung vorlagepflichtig ist ein Gericht jedoch nur dann, wenn es von einem entscheidungstragenden Rechtssatz eines anderen in § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO genannten Gerichts abweichen will.

In einem solchen Fall kann zwar eine Vorlagepflicht nach Nr. 1 der Vorschrift gegeben sein. Auch sie fehlt hier jedoch; die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts im vorliegenden Verfahren erweist sich ohne weiteres als zutreffend. Die Gegenauffassung übersieht nämlich, daß die Unterlassung eines an sich gebotenen Aufhebungsverfahrens für eine bestehende untergesetzliche Rechtsvorschrift im Sinne von § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG das Mitwirkungsrecht des anerkannten Naturschutzverbandes überhaupt nicht berühren kann. Denn wenn die naturschutzrechtliche Norm nicht aufgehoben wird, bleibt sie auch dann in Kraft, wenn die Gemeinde einen mit ihr unvereinbaren Bauleitplan erläßt. Der frühere § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG 1960, der dem Bebauungsplan einen Vorrang vor Landschaftsschutzverordnungen einräumte, ist durch das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl I, S. 2221) aufgehoben worden. Nach dem allgemeinen Rechtssatz, daß eine Norm nicht höherrangigem Recht widersprechen darf, gilt seitdem auch für Bebauungspläne, daß sie, wenn ihre Festsetzungen den Regelungen einer Landschaftsschutzverordnung widersprechen, wegen Verstoßes gegen bindendes Recht nichtig sind (vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. November 1988 - BVerwG 4 B 212.88 - Buchholz 406.11 § 6 BBauG/BauGB Nr. 5 - ZfBR 1989, 77).

Zu Recht hat das Normenkontrollgericht ausgeführt, daß der Erlaß eines Bauleitplans ohne vorherige Aufhebung entgegenstehender Schutzgebietsausweisungen nicht mit der Umgehung des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG durch die Zulassung eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens mittels einer einfachen Plangenehmigung vergleichbar ist. Während hier das rechtswidrige Unterlassen der Planfeststellung durch die Wahl eines Verfahrens, in dem § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG an sich nicht anwendbar ist, das Beteiligungsrecht der ankannten Naturschutzverbände vereiteln würde, so daß es geboten sein kann, auch bei einer Umgehung ein Beteiligungsrecht nach dieser Vorschrift anzunehmen, weicht die Gemeinde beim Erlaß eines Bauleitplans, der einer Schutzausweisung widerspricht, nicht in ein falsches Verfahren aus, sondern erläßt einen aus materiellen Gründen fehlerhaften Plan. Zwar mag der Naturschutzverband daran interessiert sein, die Fehlerhaftigkeit des Bauleitplans förmlich feststellen zu lassen, um zu verhindern, daß er - trotz seiner Nichtigkeit - faktisch verwirklicht wird. Dieses Interesse ist jedoch durch § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht geschützt, weil der Bauleitplan die Fortgeltung der Schutzausweisung unberührt läßt.

3. Keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung hat die Frage, ob ein anerkannter Naturschutzverband wie eine Behörde auch ohne einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO im Normenkontrollverfahren antragsbefugt sei. Sie ist ohne weiteres zu verneinen, weil sie im Ergebnis auf eine partielle Zulassung der (altruistischen) Verbandsklage hinauslaufen würde, die der Bundesgesetzgeber gerade nicht einführen wollte. Im übrigen würde sich eine generelle Antragsbefugnis der anerkannten Naturschutzverbände im Normenkontrollverfahren, wie sie von der Beschwerde in Anspruch genommen wird, nicht einmal bei einer entsprechenden Anwendung des Behördenprivilegs in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf diese Verbände ergeben. Denn auch Behörden (zum Behördenbegriff vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG) sind nur hinsichtlich solcher Rechtsvorschriften antragsbefugt, die sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten haben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. März 1989 - BVerwG 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38 - DVBl 1989, 662). Die Anwendung von Bauleitplänen gehört jedoch nicht zu den Aufgaben der Naturschutzverbände.

4. Soweit die Beschwerde geltend macht, für zukünftige Entscheidungen sei klärungsbedürftig, ob ein Naturschutzverband nach Einführung der §§ 8 a bis 8 c BNatSchG bei der Aufstellung von Bebauungs- und von Vorhaben- und Erschließungsplänen ein Mitwirkungsrecht habe, kommt eine Verletzung der Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Frage für das vorliegende Normenkontrollverfahren nicht entscheidungserheblich ist. Denn der streitige Plan ist im Jahre 1992 und damit vor Inkrafttreten dieser Vorschriften am 1. Mai 1993 (vgl. Art. 5 Nr. 2, Art. 16 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 - BGBl I S. 466) erlassen worden.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Den Wert des Streitgegenstandes setzt der Senat gemäß § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG fest.

Gaentzsch

Hien

Lemmel