I.

Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan "Hausen/Fasanengarten 1, Weilimdorf 183/1" der Landeshauptstadt Stuttgart (Antragsgegnerin) vom 13. Dezember 1990. Sie sind Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plans, das bisher im Außenbereich lag und landwirtschaftlich genutzt wurde. Der Bebauungsplan setzt das Grundstück als allgemeines Wohngebiet für besonderen Wohnbedarf gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB fest. Es dürfen nur Wohngebäude errichtet werden für Berechtigte im Sinne des § 25 II. WoBauG, insbesondere kinderreiche und junge Familien, Alleinerziehende mit einem oder mehreren Kindern, Schwerbehinderte mit spezifischen Wohnungsversorgungsproblemen, alte Menschen, Aus- und Übersiedler sowie sonstige Wohnungsnotfälle, oder für folgende Personengruppen, deren Einkommen die Einkommensgrenzen des § 25 II. WoBauG um höchstens 40 % überschreiten: junge Familien (kein Ehepartner älter als 40 Jahre), kinderreiche Familien (drei und mehr Kinder) sowie Alleinerziehende. Die Antragsteller erfüllen diese Voraussetzungen nicht.

Die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB gelten für den größten Teil des eine Fläche von 6,5 ha umfassenden Geltungsbereichs des streitigen Bebauungsplans Fasanengarten 1; im übrige ist in ihm eine Fläche für Gemeinbedarf festgesetzt. Bei diesem Bebauungsplan handelt es sich um die erste Ausbaustufe der geplanten Ortserweiterung Stuttgart-Hausen. Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin dient der Plan dem dringenden Wohnbedarf insbesondere junger, kinderreicher Familien mit geringem Einkommen. Eine Beschränkung auf diesen Personenkreis ist in den künftigen Bebauungsplänen Fasanengarten 2 und 3 nicht vorgesehen.

Die Antragsteller haben beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg beantragt, den Bebauungsplan Fasanengarten 1 für nichtig zu erklären, weil er nicht mit § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB vereinbar sei. Die Festsetzung für den besonderen Wohnbedarf beschränke sich weder auf "einzelne" Flächen noch auf Personengruppen mit einem "besonderen" Wohnbedarf. Ihnen selbst würde jegliche Nutzungsmöglichkeit genommen. Der zu erzielende Grundstückspreis liege zudem weit unter demjenigen für erschlossene Baugrundstücke.

Die Antragsgegnerin hält die Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB für beachtet. Auch seien die Eigentümerinteressen gerecht abgewogen.

Das Normenkontrollgericht hat dem Bundesverwaltungsgericht folgende Rechtsfragen wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zur Entscheidung vorgelegt:

1.
Erleidet ein Grundstückseigentümer einen Nachteil, dessen Außenbereichsgrundstück durch die Ausweisung in einem Bebauungsplan zwar eine - wertsteigernde - Baulandqualität erlangt, der Grundstückswert aber durch eine beschränkende Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB nicht den üblicherweise für Wohngrundstücke erzielbaren Wert erreicht?

2.
Sind einzelne Flächen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB nur eingestreute Flächen innerhalb eines Plangebiets oder genügt es, wenn

a)
am Rande eines einheitlich als allgemeines Wohngebiet für besonderen Wohnbedarf ausgewiesenen Plangebietes eine Teilfläche mit einer anderen Zweckbestimmung (hier: Gemeinbedarf) ausgewiesen ist, oder

b)
es sich bei der Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes für besonderen Wohnbedarf um einen Teilbebauungsplan einer insgesamt geplanten Wohngebietserweiterung durch mehrere Bebauungspläne handelt?

3.
Muß der Wohnbedarf für besondere Bevölkerungsgruppen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen oder genügt es, wenn die begünstigten Personengruppen hinreichend bestimmt im Bebauungsplan benannt sind?

Das Normenkontrollgericht möchte die erste Frage verneinen. Die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wirke sich nicht nachteilig aus, weil das Grundstück der Antragsteller vor der Planaufstellung als Außenbereichsgrundstück baulich nicht nutzbar gewesen sei und daher einen unbedeutenden Wert gehabt habe. Die zweite Frage sei im Sinne der ersten Alternative zu beantworten.

Die Ausweisung eines geschlossenen, verhältnismäßig großen Plangebiets sei nicht mehr als "einzelne" Fläche im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB zu begreifen. Es dürfe auch nur auf den konkreten Plan und nicht etwa auf ein weiteres, nicht präzise faßbares Planungskonzept abgestellt werden. Hinsichtlich der dritten Frage ist das Normenkontrollgericht der Auffassung, daß eine Bezeichnung der begünstigten Personengruppe ausreiche.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses und der Oberbundesanwalt beteiligen sich am Verfahren. Der Vertreter des öffentlichen Interesses möchte die erste Vorlagefrage ebenfalls verneinen. Zur dritten Vorlagefrage vertritt er die Auffassung, der "besondere Wohnbedarf" könne nicht in subjektiven Eigenschaften der Bewohner liegen, sondern müsse städtebaulich und baulichstrukturell begründet werden. Der Oberbundesanwalt ist der Auffassung, daß ein Eigentümer, der durch einen Bebauungsplan mit einschränkenden Festsetzungen der baulichen Nutzung betroffen werde, einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleide, ohne daß es dabei entscheidend darauf ankommen könne, ob das Grundstück vor der Planaufstellung einen geringeren Wert besessen habe. Hinsichtlich der zweiten und dritten Vorlagefrage stimmt der Oberbundesanwalt dem Normenkontrollgericht zu.

II.

1.

Die Vorlage ist zulässig. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Höchstrichterliche Rechtsprechung zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB ist bisher nicht vorhanden. Insoweit werden mit der Vorlage Fragen aufgeworfen, die der Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht bedürfen. Dasselbe gilt für die erste Vorlagefrage. Zwar betrifft sie den Begriff des Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, der bereits Gegenstand zahlreicher höchstrichterlicher Entscheidungen war. Mit der Frage, ob ein Nachteil immer dann schon ausgeschlossen ist, wenn der Wert eines Grundstücks durch den im Normenkontrollverfahren angegriffenen Bebauungsplan erhöht wird, hat sich das Bundesverwaltungsgericht jedoch bisher nicht ausdrücklich befaßt.

Die Vorlagefragen sind auch entscheidungserheblich. Zwar käme auf sie nicht an, wenn der Normenkontrollantrag unabhängig von ihrer Beantwortung schon wegen fehlenden Rechtsschutzinteressen als unzulässig verworfen werden müßte. An diese Möglichkeit ist zu denken, weil die Antragsteller mit ihrem Antrag ihr eigentliches Ziel, ihr Grundstück einer uneingeschränkten Wohnnutzung, zuzuführen, unmittelbar nicht erreichen können. Denn bei einem Erfolg des Normenkontrollantrages müßte der Bebauungsplan Fasanengarten 1 für nichtig erklärt werden. In diesem Fall läge das Grundstück der Antragsteller wieder im Außenbereich und wäre dann ebenfalls einer allgemeinen Wohnnutzung entzogen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit von Vortragen ist jedoch die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern sie nicht handgreiflich fehlerhaft ist (BVerwG, Beschluß vom 15. April 1988 - BVerwG 4 N 4.87 - BVerwGE 79, 200). Hier hat sich das Normenkontrollgericht zum Rechtsschutzinteresse nicht ausdrücklich geäußert. Das kann nur bedeuten, daß es insoweit keine Bedenken hat. Dieser Rechtsauffassung wäre zu folgen. Für die Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, daß sich die Rechtsstellung des Antragstellers aktuell verbessern kann, daß also die begehrte Entscheidung im Hinblick auf das angestrebte eigentliche Ziel nicht offensichtlich nutzlos ist. Eine derartige Verbesserung der Rechtsstellung der Antragsteller kann hier bei einer Nichtigerklärung des Bebauungsplans eintreten, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, daß die Antragsgegnerin einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für die Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird oder wenn sie objektiv-rechtlich gemäß § 1 Abs. 3 BauGB sogar zur Neubeplanung verpflichtet ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1992 - BVerwG 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61 = BauR 1992, 187 <189>; Dürr DÖV 1990, 136 <143>). Daß eine derartige Entwicklung ausgeschlossen ist, kann den Ausführungen des Normenkontrollgerichts nicht entnommen werden.

2.

Die erste Vorlagefrage ist dahin zu beantworten, daß der Eigentümer eines Grundstücks einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich geltend machen kann, wenn Inhalt und Schranken seines Grundeigentums durch einen Bebauungsplan bestimmt werden. Dies gilt auch dann, wenn ein zuvor im Außenbereich gelegenes Grundstück durch die Ausweisung im Bebauungsplan zwar eine wertsteigernde Baulandqualität erlangt, der Plan jedoch Nutzungsbeschränkungen enthält, die eine aus der Sicht des Eigentümers günstigere Nutzung des Grundstücks verhindern (hier: Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB).

Mit dieser Antwort weicht der Senat nur scheinbar von der ihm vom Normenkontrollgericht gestellten Frage ab. Die formulierte Vorlagefrage bezieht sich zwar allein auf die Beschränkung eine Wohngebietsausweisung durch eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB. In der Begründung des Vorlagebeschlusses wird aber hierauf nicht näher eingegangen. Das Normenkontrollgericht geht vielmehr davon aus, daß allgemein Festsetzungen, die - bei isolierter Betrachtung - die Nutzung eines Grundstücks einschränken, zu keinem die Antragsbefugnis begründenden Nachteil führen können, wenn die Planung insgesamt für den Eigentümer vorteilhaft ist, weil sie die Nutzbarkeit des Grundstücks verbessert und dadurch seinen Wert steigert. Es kommt dem Gericht also nicht auf die spezielle Beschränkung durch eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB an. Und es will auch nicht wissen, ob bei einer solchen Festsetzung - immer - ein Nachteil besteht, sondern, ob er - immer - ausgeschlossen ist, wenn der Eigentümer bei saldierender Betrachtung durch einen Bebauungsplan einen Vorteil erhält, weil das Grundstück besser nutzbar und deshalb wertvoller geworden ist. Geklärt werden soll also, ob der Eigentümer eines Außenbereichsgrundstücks einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleiden kann, wenn sein Grundstück durch die Ausweisung in einem Bebauungsplan zwar eine wertsteigernde Baulandqualität erlangt, der Plan jedoch Nutzungsbeschränkungen enthält, die eine höhere Wertsteigerung verhindern.

Diese Frage ist - in Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Oberbundesanwalts - zu bejahen. Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Das bedeutet zugleich, daß die Nutzungsbefugnisse, die das Eigentum vermittelt, nur durch Gesetze und durch auf ihnen beruhende untergesetzliche Normen eingeschränkt werden dürfen. Voraussetzung hierfür ist, daß diese Normen, zu denen auch der gemäß § 10 BauGB als Satzung erlassene Bebauungsplan gehört, rechtswirksam sind. Ob dies der Fall ist, kann der von den Festsetzungen eines Bebauungsplans betroffene Grundeigentümer grundsätzlich im Normenkontrollverfahren überprüfen lassen. Der Begriff des Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist weit auszulegen. Die Anfechtungsbefugnis im Normenkontrollverfahren ist erheblich weiter gefaßt als die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO und schließt Rechtsbeeinträchtigungen im Sinne dieser Vorschrift ohne weiteres mit ein (BVerwG, Beschluß vom 11. November 1988 - BVerwG 4 NB 5.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 30 = DVBl. 1989, 359 f.). Der vom Normenkontrollgericht herangezogene Beschluß des Senats vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2-4.79 - (BVerwGE 59, 87) hat nur die äußersten Grenzen für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO abgesteckt. Darum geht es aber nicht, wenn eine aktuelle Einschränkung der mit dem Grundeigentum verbundenen Nutzungsrechte geltend gemacht wird. Auf das Vorliegen und die Erkennbarkeit schutzwürdiger abwägungserheblicher Interessen kommt es für den Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht an, wenn eine die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO begründende Beeinträchtigung rechtlicher Interessen geltend gemacht wird (so auch Dürr DVBl. 1989, 360 <361>; Groß DVBl. 1989, 1076 <1079> Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl. 1991, § 47 RdNr. 24; Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 47 RdNr. 25).

Das Normenkontrollgericht verkennt mit seiner Rechtsauffassung daß die Antragsbefugnis des Eigentümers eines beplanten Grundstücks stets ausgeschlossen sei, wenn dessen Wert wegen einer besseren Ausnutzbarkeit aufgrund der Bauleitplanung gesteigert werde, daß es im Rahmen der planerischen Abwägung nicht nur auf die objektive, sondern auch auf die subjektive Interessenlage ankommen kann. So wird beispielsweise die Ausweisung einer landwirtschaftlichen Fläche als Baugebiet bei rein objektiver Betrachtung regelmäßig zwar vorteilhaft sein, weil sie den Verkehrswert erhöht; sie kann aber gleichwohl von dem Landwirt, der auf die weitere Nutzung der Fläche für seinen Betrieb angewiesen ist, als nachteilig empfunden werden. Wegen der potentiellen Erheblichkeit von subjektiven Interessen im Rahmen der Planaufstellung kann das Vorliegen eines Nachteils nicht aus objektiv Gründen und deshalb auch nicht wegen einer sich aus der Planung ergebenden Erhöhung des Verkehrswerts des Grundstücks prinzipiell verneint werden. Die Ansicht des Normenkontrollgerichts hätte auch zur Folge, daß Bebauungspläne, durch die erstmalig Bauland, geschaffen wird, selbst bei schweren materiellen Mängeln nicht von den betroffenen Grundstückseigentümern im Normenkontrollverfahren angegriffen werden könnten. So könnte beispielsweise nicht geltend gemacht werden, daß der Plan willkürlich Baugrenzen festsetzt und damit eine städtebaulich sinnvolle Ausnutzung des Baugrundstücks verhindert. Denn schon durch eine fehlerhafte Festsetzung einer überbaubaren Fläche kann die Nutzbarkeit des Grundstücks verbessert und sein Wert gesteigert werden. Dasselbe würde gelten, wenn der Plan die für die in ihm festgelegte Nutzungsart erforderliche ausreichende Erschließung nicht festsetzt. Zu Recht hat der 5. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in einem solchen Fall die Antragsbefugnis eines Planbetroffenen nicht an dem bereits durch die fehlerhafte Planung eingetretenen Planungsvorteil scheitern lassen (Urteil vom 17. Oktober 1989 - 5 S 839/89 -; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1992, a.a.O.).

Die Verneinung der Antragsbefugnis würde schließlich dem Zweck des Normenkontrollverfahrens, der Beschleunigung des Rechtsschutzes zu dienen und möglichst verwaltungsgerichtliche Einzelentscheidungen über die Gültigkeit der Norm zu vermeiden, widersprechen. Denn wenn die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks durch einen Bebauungsplan eingeschränkt wird, kann der Eigentümer regelmäßig eine Inzidentprüfung dieser Beschränkung oder des gesamten Planes durch die Verwaltungsgerichte herbeiführen, indem er beispielsweise einen - auf der Grundlage des Bebauungsplans nicht genehmigungsfähigen - Bauantrag stellt und gegen die Versagung der Baugenehmigung Klage erhebt (vgl. Dürr, Die Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen, 1987, S. 61). Mit der Regelung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sollen Popularklagen ausgeschlossen werden; ihr Sinn besteht nicht darin, auch den von den Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar Betroffenen eine Überprüfung seiner Wirksamkeit zu versagen.

Im übrigen könnte das Vorliegen eines Nachteils auch bei Anwendung der Grundsätze aus dem Beschluß des Senats vom 9. November 1979 (a.a.O.) nicht verneint werden. Denn wenn eine Gemeinde die Nutzbarkeit eines Grundstücks, das bereits - wie im vorliegenden Fall - im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt ist, gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB beschränken will, so muß sie - unabhängig von vorgetragenen Bedenken und Anregungen des Eigentümers - das private Interesse an einer uneingeschränkten Festsetzung eines Wohngebiets in ihrer Planungsentscheidung berücksichtigen. Erst recht gehören die privaten Interessen des Eigentümers zum Abwägungsmaterial, wenn dieser während des Planaufstellungsverfahrens entsprechende Wünsche äußert und wenn möglicherweise sogar deutlich wird, daß er selbst nicht zu dem begünstigten Personenkreis gehört. Das bedeutet freilich nicht, daß sich diese privaten Interessen in der Abwägung auch durchsetzen müssen. Diese Frage ist erst im Rahmen, der materiellen Prüfung des Bebauungsplans zu entscheiden. Das Normenkontrollgericht kann sich ihr aber nicht dadurch entziehen, daß es schon das Vorliegen der Antragsbefugnis verneint.

Unter Berücksichtigung der erörterten Grundsätze stellt auch eine Beschränkung der Nutzungsrechte auf Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf in einem neu festgesetzten allgemeinen Wohngebiet einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für den Eigentümer der betroffenen Fläche dar.

3.

Die Vorlagefragen zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB beantwortet der Senat wie folgt:

"Einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB sind Flächen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf, die in eine durch Bebauungsplan geplante oder bereits vorhandene Bebauung mit einem anderen Nutzungszweck eingestreut sind und wegen ihrer geringen Größe ungeeignet sind, das Entstehen einseitiger Bevölkerungsstrukturen zu begünstigen.

Der "besondere Wohnbedarf" von Personengruppen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB muß in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen; ein geringes Einkommen begründet (allein) keinen "besonderen Wohnbedarf" im Sinne dieser Vorschrift.

Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB müssen nur die begünstigte Personengruppe mit einem besonderen Wohnbedarf bezeichnen; die jeweiligen baulichen Besonderheiten müssen grundsätzlich nicht im Bebauungsplan festgesetzt werden.

a)

Das Normenkontrollgericht unterstellt mit seiner zweiten Vorlagefrage, daß "einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB in Beziehung zu einem Plangebiet - sei es in einem einzelnen Bebauungsplan, sei es in einem aus Teilplänen bestehenden "Gesamtplan" - zu verstehen sind und jeweils nur einen Teil dieses Gebietes bilden dürfen. Diesem Ansatz ist nicht zu folgen. Aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB läßt sich nicht entnehmen, daß nur jeweils für einen (kleinen) Teil eines Plangebiets Festsetzungen nach dieser Vorschrift getroffen werden dürfen. Vielmehr können nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB im Bebauungsplan "einzelne Flächen" (mit dem besonderen Nutzungszweck) festgesetzt werden. Das muß nicht bedeuten, daß die Festsetzung nur zulässig ist, wenn auch weitere Flächen mit einem anderen Nutzungszweck ausgewiesen werden. Es kann auch heißen, daß für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf nicht Gebiete oder Flächen, sondern nur "einzelne" Flächen, also nur einzelne Grundstücke oder Grundstücke, die zusammen nur eine geringe Fläche einnehmen, ausgewiesen werden dürfen. Nur diese Auslegung entspricht dem Sinn der Regelung. Mit der Begrenzung auf "einzelne Flächen" soll nämlich das Entstehen einseitiger Bevölkerungsstrukturen vermieden werden. Von einer ausdrücklichen Aufnahme dieses Merkmals in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1976, der wörtlich mit § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB übereinstimmt, ist allein deshalb abgesehen worden, weil die Vermeidung einseitiger Bevölkerungsstrukturen bereits nach § 1 Abs. 6 BBauG 1976 (§ 1 Abs. 5 Nr. 2 BauGB) zu den Planungsleitlinien gehört (vgl. BT-Drucks. 7/4793, S. 28). Dieses Ziel wird auch erreicht, wenn ein Bebauungsplan innerhalb des (beplanten oder unbeplanten) Innenbereichs ein kleines Gebiet insgesamt mit einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB ausweist. Das Ziel kann andererseits sogar verfehlt werden, wenn eine Gemeinde ein sehr großes Gebiet in einem einzigen Bebauungsplan beplant und dabei zwar nur einen (relativ) kleinen Teil des Gebiets nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB festsetzt, dieser Teil jedoch (absolut) eine größere Fläche ausmacht. Einseitige Bevölkerungsstrukturen werden vermieden, wenn unterschiedliche Nutzungsarten nebeneinander vorhanden sind; dabei sind die Grenzen eines Bebauungsplans und der Anteil bestimmter Nutzungen nach Prozentsätzen unerheblich. Dies zeigt auch der vorliegende Fall: Die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts hätte zur Konsequenz, daß die Antragsgegnerin gehindert wäre, die streitige Planung in einem selbständigen Bebauungsplan (als Teilplan 1) vorzunehmen. Sie könnte aber dieselben Festsetzungen in einem größeren Plan, der die vorgesehenen Teilpläne 2 und 3 mitumfaßt, treffen, wenn sie in deren Geltungsbereich keine weiteren Ausweisungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB vornehmen würde. Die materielle Vereinbarkeit einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB mit § 1 Abs. 5 Nr. 2 BauGB kann aber nicht davon abhängen, in welchen Verfahrensschritten eine städtebauliche Planung durchgeführt wird.

Aus dem Gebot, einseitige Bevölkerungsstrukturen zu vermeiden, ist vielmehr abzuleiten, daß "einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB Flächen sind, die - gleichsam als Enklaven - in eine geplante oder bereits vorhandene Bebauung mit einem anderen Nutzungszweck eingestreut und wegen ihrer geringen Größe ungeeignet sind, einer "Ghetto-Bildung" für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf Vorschub zu leisten. Regelmäßig wird es sich um kleine Flächen innerhalb eines überwiegend in anderer Weise ausgewiesenen Bebauungsplans handeln. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB können aber auch der alleinige Inhalt eines Bebauungsplans mit einem sehr kleinen Geltungsbereich (sogenannter Briefmarkenbebauungsplan) sein, wenn seine Umgebung durch weitere Bebauungspläne in anderer Weise beplant oder nach § 34 BauGB baulich nutzbar ist.

b)

Diese Auslegung des Begriffs der "einzelnen Flächen" wäre allerdings unzutreffend, wenn der Wohnbedarf der in § 9 Abs. Nr. 8 BauGB begünstigten Personengruppen überhaupt nicht auf einzelnen eingestreuten Grundstücken befriedigt werden könnte. Insoweit kommt es darauf an, was mit dem Merkmal des "besonderen Wohnbedarfs" gemeint ist und welche Personengruppen von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB erfaßt werden.

Nach der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin bilden auch Personengruppen mit geringem Einkommen eine Personengruppe mit einem besonderen Wohnbedarf. Der streitige Bebauungsplan läßt nur Wohngebäude zu für Berechtigte im Sinne des § 25 II. WoBauG sowie für bestimmte Personengruppen, deren Einkommen die Einkommensgrenzen des § 25 II. WoBauG um höchstens 40 % überschreiten. Dementsprechend wird in der Begründung des Bebauungsplans als Zweck der Festsetzung die Berücksichtigung dringender Wohnungsnotfälle und spezifischer Wohnungsversorgungsprobleme sowie ein familienpolitischer Beitrag auf dem angespannten Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt genannt. Wenn § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB auch zur Lösung dieser Probleme geeignet wäre, dann ließ sich schwerlich rechtfertigen, daß Festsetzungen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf auf einzelne Flächen zu bei schränken seien.

Der Auffassung der Antragsgegnerin kann aber nicht gefolgt werden. Denn zu den Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB gehört die Gruppe einkommensschwacher Wohnungssuchender nicht. Vielmehr muß der besondere Wohnbedarf von Personengruppen in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (vgl. Brügelmann/Gierke, BauGB, § 9 RdNr. 199). So liegen beispielsweise besondere Wohnbedürfnisse bei Alten und Behinderten (z.B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.) oder bei Studenten (z.B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen) vor. Der besondere Wohnbedarf muß, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses zutreffend ausführt, städtebaulich und baulich-strukturell begründet sein. Ein derart besonderer Wohnbedarf besteht bei sozial schwachen Bürgern nicht; sie haben - sofern sie nicht zusätzlich unter die durch besonderen Wohnbedarf gekennzeichneten Personengruppen fallen - dieselben Wohnbedürfnisse wie alle anderen Bürger. Soweit sich ihr Interesse wegen ihres geringen Einkommens auf einfache, nicht übergroße Wohnungen richtet, kann die Gemeinde dem durch Festsetzung von Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Rechnung tragen. Für eine nach der Einkommenshöhe gestaffelte Sozialpolitik ist § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB dagegen nicht bestimmt. Nicht die allgemeine Wohnungsnot, die freilich einkommensschwache Bürger am härtesten trifft, ist Regelungsgegenstand von Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB, sondern nur der besondere Wohnbedarf einzelner Personengruppen, der unabhängig von ihr besteht.

Eine hiervon abweichende Auffassung wird im Schrifttum nicht vertreten. Soweit Ausländer sowie Aus- und Übersiedler als begünstigte Personengruppen genannt werden, ist zu prüfen, ob sie einen besonderen, artspezifischen Wohnbedarf haben (vgl. Bielenberg, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9 RdNr. 37 c; Schlichter, in Schlichter/Stich/Tittel, BBauG, 3. Aufl. 1979, § 9 RdNr. 12). Geht es aber nur darum, den besonders von der Wohnungsnot betroffenen Ausländern oder Aussiedlern bevorzugt Wohnraum zur Verfügung zu stellen, so fehlt es auch bei ihnen an einem besonderen Wohnbedarf.

Für dieses Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB. Sein Vorbild war § 11 Abs. 2 StBauFG in der Fassung vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125):

In dem für diese Gebiete (Ersatz- und Ergänzungsgebiete außerhalb des Sanierungsgebiets) aufzustellenden Bebauungsplan kann für die einzelnen Grundstücke die besondere Nutzungsart festgesetzt werden, um den mit der förmlichen Festlegung verfolgten Zweck zu verwirklichen. Hierbei können auch Festsetzungen getroffen werden, die dazu dienen, die Unterbringung bestimmter Bevölkerungsgruppen unter Berücksichtigung des Sozialplans zu gewährleisten.

Diese Vorschrift wurde mit § 9 Abs. 1 Nrn. 6 bis 8 BBauG in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221) verallgemeinernd in das Bundesbaugesetz übertragen. Mit der Übernahme in das allgemeine Städtebaurecht wurde jedoch der Bevölkerungskreis, der durch Festsetzungen nach diesen Vorschriften begünstigt werden kann, verändert. War er in § 11 Abs. 2 Satz 2 StBauFG 1971 auf die aus dem Sanierungsgebiet verdrängte Bevölkerungsgruppe begrenzt, so wurde er nun zwar einerseits auf die gesamte Bevölkerung erweitert, zugleich aber jedenfalls in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1976 erneut, jedoch nach einem anderen Kriterium, nämlich dem besonderen Wohnbedarf, beschränkt. Wäre es richtig, daß allein soziale Gründe den besonderen Wohnbedarf im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1976/BauGB begründen könnten, so hätte § 11 Abs. 2 Satz 2 StBauFG 1971 ersatzlos entfallen können. Dies ist jedoch nicht geschehen. Mit dem BBauGÄG vom 18. August 1976 wurde zwar § 11 Abs. 2 StBauFG 1971 gestrichen, dafür aber § 10 StBauFG 1971 um einen neuen Absatz ergänzt. Er lautet:

§ 9 Abs. 1 Nr. 9 des Bundesbaugesetzes findet mit der Maßgabe Anwendung, daß besondere städtebauliche Gründe gegeben sind, wenn die Festsetzung des besonderen Nutzungszwecks für einzelne Grundstücke den mit der förmlichen Festlegung verfolgten Zwecken dient. Hierbei können auch Festsetzungen getroffen werden, die über § 9 Abs. 1 Nr. 8 des Bundesbaugesetzes hinaus dazu dienen, die Unterbringung bestimmter Bevölkerungsgruppen zu gewährleisten.

Nach § 10 Abs. 4 Satz 2 StBauFG 1976 (BGBl. I S. 2319) konnten also in den Bebauungsplänen in einem Sanierungsgebiet über § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1976 hinaus auch Festsetzungen getroffen werden, die nicht an den besonderen Wohnbedarf von Personengruppen anknüpften, sondern der Unterbringung bestimmter Bevölkerungsgruppen dienten. Der Vergleich der gleichzeitig erlassenen Vorschriften zeigt somit, daß der Gesetzgeber nur in § 10 Abs. 4 Satz 2 StBauFG 1976 eine Regelung des Unterbringungsbedarfs getroffen hat, in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1976 dagegen ein spezifischer Wohnbedarf gemeint ist (Bielenberg, StBauFG <1985>, § 10 RdNr. 25). Diese Rechtslage hat sich mit dem Inkrafttreten des Baugesetzbuchs nicht geändert.

Eine erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wäre schließlich nicht mit dem Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob und in welchem Umfang eine Eigentumsbeschränkung zugunsten der allgemeinen Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zulässig wäre. Eine solche Beschränkung müßte jedenfalls vom Gesetzgeber selbst vorgenommen werden. Das ist hier nicht geschehen, wie § 10 Abs. 4 Satz 2 StBauFG 1976 zeigt. Der Unterbringungsbedarf für bestimmte Bevölkerungsgruppen sollte nur in Bebauungsplänen für Sanierungsgebiete ausreichen, um die Allgemeinheit von der Wohnnutzung auf einzelnen Grundstücken auszuschließen. Im allgemeinen Städtebaurecht hat der Gesetzgeber eine entsprechende Regelung nicht getroffen.

c)

Für die Auslegung des Begriffs der "einzelnen Flächen" folgt daraus, daß typischerweise nur einzelne Grundstücke gemeint sein, können. Denn ein besonderer Wohnbedarf besteht jeweils nur bei kleinen Minderheitsgruppen. Die zahlenmäßig große Personengruppe, sozial schwacher Bürger, für die größere Bauflächen benötigt würden, ist durch § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB nicht privilegiert. Insoweit kommen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB und andere spezifische Festsetzungen (etwa mehrgeschossige Wohngebäude usw.) in Betracht.

d)

Nicht hinreichend deutlich ist, ob die dritte Vorlagefrage (auch) auf die Grenzen der materiellen Befugnis der Gemeinde zur Festsetzung einzelner Flächen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf abzielt oder ob sie sich auf die Frage beschränken soll, in welcher Weise eine - materiell zulässige - Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB getroffen werden kann. Wie sie gemeint ist, kann jedoch offenbleiben. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich bereits, daß sich der "besondere Wohnbedarf" aus den typischen Bedürfnissen der jeweiligen Personengruppe hinsichtlich der Gestaltung ihrer Wohnung ergeben muß. Er muß deshalb in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen. Fehlt ein sich in der baulichen Gestaltung niederschlagender "besonderer Wohnbedarf", wie dies bei Wohnungssuchenden mit geringem Einkommen der Fall ist, so kommt eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB nicht in Betracht.

Dagegen ist die Frage nach der Art und Weise einer (materiell zulässigen) Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB im Sinne der Auffassung des Normenkontrollgerichts dahin zu beantworten, daß grundsätzlich die Bezeichnung der begünstigten Personengruppe ausreicht. Denn damit wird zugleich bestimmt, daß nur Wohngebäude, die dem Sonderbedarf der jeweiligen Gruppe genügen, zulässig sind. Gibt es mehrere Möglichkeiten, auf die besonderen Wohnbedürfnisse einer Personengruppe planerisch zu reagieren - z.B. durch Planung von Wohnheimen oder von besonderen Wohnungen für alte Menschen -, so steht es der Gemeinde allerdings frei, auch konkrete Bautypen festzusetzen.