Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.03.1989, Az.: BVerwG 4 NB 10/88

I.

Die Antragstellerin hat im Normenkontrollverfahren ohne Erfolg die Bestimmung einer Vorrangfläche für den Kies- und Sandabbau auf ihrem Gebiet in einem Regionalplan der Region München angegriffen. Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Im Gemeindegebiet der Antragstellerin möchte die Firma G... GmbH und Co. auf einer Fläche von ca. 70 ha im Bereich des Forstes Kasten etwa 7,65 Mio. Kubikmeter Kies abbauen. Die Antragstellerin verweigerte zu dem hierfür gestellten Bauantrag ihr Einvernehmen. Gegen den daraufhin vom Landratsamt erteilten ablehnenden Bescheid hat die Firma GfHB nach erfolglosem Widerspruch Verpflichtungsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht München hat zur Neubescheidung verurteilt, weil die Antragstellerin ihr Einvernehmen zu Unrecht versagt habe: Ihre Planungshoheit werde nicht verletzt. Die gemeindliche Bauleitplanung sei an die Bestimmungen des Regionalplans der Region München (14) gebunden. Dieser am 15. Februar 1987 in Kraft getretene Plan erkläre zwar unter B III 3.3 die Fläche, auf der der Kiesabbau beabsichtigt sei, zum Bannwald, nehme davon aber unter B III 3.4 den notwendigen Flächenbedarf für den Abbau von Kies und Sand aus (Vorrangfläche Nr. 817) und bestimme unter B IV 6.5.1 die für den Kiesabbau in Aussicht genommene Fläche als Vorrangfläche. Damit stehe das Vorhaben im Einklang. Gegen dieses Urteil hat die Antragstellerin Berufung eingelegt, über die noch nicht entschieden ist.

Im Normenkontrollverfahren hat die Antragstellerin beantragt, den Regionalplan für die Region München (14) in Teil B IV 6.5.1 hinsichtlich der Bestimmung einer Vorrangfläche Nr. 817 für Kies und Sand und in Teil B III 3.4 hinsichtlich der Bestimmung einer Ausnahme von der Bannwalderklärung für die Vorrangfläche Nr. 817 auf die Dauer des Kiesabbaus für nichtig zu erklären. Sie hat einen rechtswidrigen Eingriff in ihre Planungshoheit durch fehlerhafte Abwägung geltend gemacht und dazu vorgetragen, die Bestimmung einer Vorrangfläche für Kies und Sand sei mit der Erklärung eines Waldgebietes zum Bannwald (Art. 11 des Bayerischen Waldgesetzes) unvereinbar; letztlich sei - ohne Auflösung dieses Widerspruches - dem Kiesabbau ungerechtfertigterweise der Vorrang vor der Erhaltung des Waldes in seiner Flächensubstanz eingeräumt worden.

Mit Besehluß vom 4. Februar 1988 hat das Normenkontrollgericht den Antrag abgelehnt: Dieser sei zwar statthaft; die angegriffenen Festlegungen des Regionalplans seien Rechtsvorschriften. Der Antragstellerin fehle aber die Antragsbefugnis. Sie könne nicht geltend machen, daß sie durch den Regionalplan in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt werde. Allerdings unterliege sie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 5 des Raumordnungsgesetzes (ROG) der raumordnerischen Bindungswirkung der im Regionalplan enthaltenen Bestimmungen und müsse ferner bei ihrer Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. H BauGB die Ziele der Raumordnung und Landesplanung beachten. Mit diesen Rechtswirkungen sei aber zunächst nur eine abstrakte Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit verbunden. Ein konkretes Betroffensein in der Planungshoheit und damit ein "Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebe sich - ähnlich wie bei dem auf die Planungshoheit gestützten gemeindlichen Klagerecht - nur dann, wenn die angegriffene Norm entweder unmittelbar rechtliche Auswirkungen oder zumindest unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art habe und zugleich hinreichend konkretisierte örtliche Planungen beeinträchtige. An letzterem fehle es hier. Die Antragstellerin habe nichts dafür vorgetragen, daß die angegriffenen Festlegungen des Regionalplanes über eine abstrakte Beschränkung ihrer Planungshoheit hinaus konkreten oder zumindest hinreichend konkretisierten eigenen Planungsvorstellungen zuwiderliefen. Anhaltspunkte dafür, daß durch ein großräumiges Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren Planung gänzlich entzogen würden, bestünden ebenfalls nicht.

Mit ihrer Beschwerde gegen die Nichtvorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht macht die Antragstellerin geltend, daß das Normenkontrollgericht von der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg abgewichen sei. Ferner habe die Rechtssache auch grundsätzliche Bedeutung.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich als Vertreterin des öffentlichen Interesses am Verfahren.

II.

1.

Die Beschwerde ist zulässig (§ 47 Abs. 7 in Verbindung mit § 132 Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO). In der Beschwerdeschrift wird dargelegt (§ 47 Abs. 7 Satz 3 VwGO), daß der angegriffene Beschluß, soweit er die Antragsbefugnis der beschwerdeführenden Gemeinde verneint, vom Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. Juni 1984 - 5 S 2397/83 - (NuR 1984, 274) abweicht.

Ob das Normenkontrollgericht die Sache ferner auch wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung zur Auslegung des revisiblen Rechts dem Bundesverwaltungsgericht hätte vorlegen müssen (§ 47 Abs. 5 Nr. 1 VwGO), bedarf keiner gesonderten Prüfung.

2.

Die Beschwerde ist auch begründet. Die von der Beschwerde geltend gemachte Abweichung vom Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. Juni 1984 - 5 S 2397/83 -(a.a.O.) ist gegeben; denn diese Entscheidung wird von der Erwägung getragen, daß eine Gemeinde stets als Behörde, d.h. ohne das Erfordernis, einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen zu müssen, die gerichtliche Prüfung der Gültigkeit einer in ihrem Gebiet geltenden (überörtlichen) Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO beantragen kann, sofern nur diese Rechtsvorschrift sie überhaupt in ihrer Tätigkeit berührt (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. Februar 1987 - 5 S 2472/86 - NVwZ 1987, 1088). Hiervon ist das Normenkontrollgericht im vorliegenden Fall schon deshalb abgewichen, weil es für die Antragsbefugnis der Beschwerdeführerin den Gesichtspunkt nicht in Betracht gezogen hat, daß diese als Gemeinde "Behörde" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist und deshalb - sofern nur die angegriffene Festlegung des Regionalplans sich für ihr Gebiet auswirkt - einen Nachteil von vornherein nicht geltend machen muß. Darauf, ob die Gemeinde eine Beeinträchtigung in bereits konkretisierten Planungsabsichten darlegen muß, kommt es nur an, wenn von ihr überhaupt das Geltendmachen eines Nachteils verlangt werden darf.

Die gerügte Abweichung ist für die angegriffene Entscheidung auch erheblich. Denn das Normenkontrollgericht hat den Antrag gegen die Festlegungen des Regionalplans imübrigen als statthaft angesehen. Diese enthalten nach seiner Auffassung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO prüfungsfähige Rechtsvorschriften. Das ist als Ergebnis der Auslegung des irrevisiblen bayerischen Landesplanungsrechts (vgl. Art. 17, 18 in Verbindung mit Art. 8 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes - BayLplG -) nicht zu überprüfen (vgl. zur Rechtsnormqualität von Festlegungen in den nach Landesplanungsrecht aufgestellten Plänen auch OVG Lüneburg, Urteil vom 11. April 1986 - 6 OVG C 17/83 -, ZfBR 1986, 287; hierzu auch BVerfGE 76, 107 <114> "Wilhelmshaven").

III.

Eine Gemeinde kann die Prüfung der Gültigkeit einer von ihr zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde zu beachten hat. Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, daß die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt.

§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unterscheidet zwischen - einerseits - natürlichen und juristischen Personen und - andererseits - Behörden als möglichen Antragstellern eines Normenkontrollverfahrens. Nur natürliche und juristische Personen, nicht auch Behörden müssen zur Darlegung ihrer Antragsbefugnis geltend machen, daß sie durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nacheil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten haben.

Die Gemeinde ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts juristische Person. Sie ist aber auch Behörde (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG). In dieser Eigenschaft ist sie unter erleichterten Voraussetzungen antragsbefugt: Behörden können die gerichtliche Prüfung von Rechtsvorschriften betreiben, ohne einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO darlegen zu müssen. Ein solcher "Nachteil" wäreübrigens für eine Behörde auch kaum denkbar.

Für die Antragsbefugnis der Gemeinde als Behörde ist insoweit ausreichend, daß die angegriffene Norm im Gemeindegebiet gilt und von ihr bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten ist. Rechtliche Bindungen dieser Art können auch aufgrundüberörtlicher Vorschriften bestehen, welche die Gemeinde bei ihren Planungen berücksichtigen muß (vgl. OVG Lüneburg, Beschluß vom 23- November 1972 - 1 OVG C 2/72 -, DVBl. 1973, 151 <152>; VGH Baden-Württ., Urteil vom 12. Juni 1984 - 5 S 2397/83 -, NuR 1984, 274 <275>; Grziwotz, DVBl. 1988, 768 <770>; vgl. aber auch BayVGH, Beschluß vom 26. Juli 1977 - Nr. 40 V 76 -, BayVBl. 1979, 719 <721>). Nur eine in diesem Sinne weite Auslegung entspricht dem Zweck des behördlichen Antragsrechts, mit dem eine allgemeinverbindliche Klärung der Gültigkeit von untergesetzlichen Normen erreicht werden soll (§ 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). Anders liegen Dinge beispielsweise, wenn die Gemeinde sich gegen die Festsetzungen eines Bebauungsplans einer Nachbargemeinde wendet (vgl. VGH Baden-Württ., Beschluß vom 21. Dezember 1976 - III 415/76 -, NJW 1977, 1465 und NVwZ 1987, 1088; OVG Lüneburg, Urteil vom 23- November 1982 - 6 C 7/79 -, BauR 1983, 220; OVG NW, Beschluß vom 9. Februar 1988 - 11 B 2505/87 -, DÖV 1988, 843; Dürr, Die Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen <1987> S. 114 ff., 120 ff.); solche Festsetzungen gelten nicht auf ihrem Gebiet und treten ihr gegenüber auch nicht mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit für die gemeindliche Aufgabenerfüllung auf. Insoweit kommt nur eine Antragsbefugnis der Gemeinde als juristische Person in Betracht, sofern sie einen Nachteil - etwa in ihrer eigenen Planungshoheit - geltend machen kann.

Auch eine Behörde ist freilich nicht schlechthin, sondern nur dann antragsbefugt, wenn ihr ein Rechtsschutzinteresse zur Seite steht. Das ist aber immer dann gegeben, wenn sie nur mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befaßt ist, ohne selbst über die Norm verfügen - insbesondere sie aufheben oder ändern - zu können (vgl. BayVGH, Beschluß vom 26. Juni 1974 - Nr. 71 IV 73 -, BayVBl. 1975, 114 <115> und Urteil vom 1. April 1982 - Nr. 15 N 81 A.1679 -, BayVBl. 1982, 654 <655>; VGH Baden-Württ., Beschluß vom 10. Dezember 1976 - III 1149/76 -, BauR 1977, 182 <184> = NJW 1977, 1469 <1470>; OVG NW, Beschluß vom 31. März 1978 - X a ND 8/77 -, DVBl. 1979, 193; OVG Bremen, Beschluß vom 3. Juni 1979 - 1 T 2/78 -, DVBl. 1980, 369; OVG Rhl.-Pf., Beschluß vom 8. Juli 1980 - 10 C 7/80 -, DÖV 1981, 231; Stüer, DVBl. 1985, 469 <477 f.>; Papier, Festschrift für Menger, S. 517 <526 f.>; Kopp, VwGO <7. Aufl.>, § 47 Rn. 32; Redeker/von Oertzen, VwGO <9. Aufl.>, § 47 Rn. 25).

Für den vorliegenden Fall ergibt sich danach: Die gebietsbezogenen Festlegungen des Regionalplans, die das Normenkontrollgericht als Rechtsvorschriften qualifiziert hat, gelten auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin. Die im Regionalplan niedergelegten Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 5 Abs. 3 ROG, Art. 17 BayLplG) sind gemäß § 5 Abs. 4 in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG von der Antragstellerin bei ihren Planungen zu beachten. Ferner ist die Antragstellerin gemäß § 1 Abs. 4 BauGB gehalten, ihre Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Überprüfung ihrer Gültigkeit auf Antrag der mit der Bauleitplanung betrauten Gemeindeorgane ist erkennbar gegeben.

übrigens wäre der Auffassung des Normenkontrollgerichts selbst dann nicht zu folgen, wenn es für die Antragsbefugnis der Gemeinde hier auf einen "Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ankäme. Für die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist allerdings bei einer Gemeinde, die sich gegenüber einer überörtlichen Planung auf ihr Selbstverwaltungsrecht beruft, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig erforderlich, daß die Gemeinde geltend machen kann, die angegriffene Planung durchkreuze bereits konkretisierte gemeindliche Planungsabsichten oder beeinträchtige diese doch nachhaltig (vgl. Urteile vom 11. Mai 1984 - BVerwG 4 C 83.80 - UPR 1985, 130 und vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 <261 f.>; vgl. aber auch Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>). Der Begriff des "Nachteils" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jedoch weiter als der der Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO: Zwar soll auch das Erfordernis eines "Nachteils" für die Antragsbefugnis einen Popularantrag ausschließen. Dafür genügt aber nach Sinn und Zweck des Normenkontrollverfahrens jede bestehende oder in absehbarer Zeit zu erwartende Beeinträchtigung in rechtlich geschützten Interessen des Antragstellers (vgl. BVerwGE 56, 172 <175>; 64, 77 <80>). Von einem "Popularantrag der Gemeinde" könnte angesichts der in § 4 Abs. 5, § 5 Abs. 4 ROG sowie § 1 Abs. 4 BauGB getroffenen Regelungen keine Rede sein.

Die angegriffene Entscheidung des Normenkontrollgerichts beruht darauf, daß es die Antragsbefugnis der Antragstellerin abweichend von der Auffassung des beschließenden Senats verneint hat. Die Sache ist deshalb gemäß § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO an das Normenkontrollgericht zurückzuverweisen, damit es unter Aufhebung seines Beschlusses vom 4. Februar 1988 über den Normenkontrollantrag neu entscheiden kann.

IV.

Da die Beschwerde gegen die Nichtvorlage zulässig und begründet ist, sind Gerichtskosten für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben (§ 1 Abs. 1 Buchst, c,§ 11 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 1271 des Kostenverzeichnisses <Anlage 1 zu § 11 GKG>). Die Entscheidung über die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens richtet sich nach der vom Normenkontrollgericht zu treffenden neuen Entscheidung über den Antrag.

[...].