Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.04.1975, Az.: BVerwG IV C 55.74

I.

Der Kläger möchte an der Bundesstraße 54 eine Tankstelle errichten und begehrt dafür eine Ausnahmebewilligung nach § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG -.

Der Kläger ist Eigentümer des - bisher unbebauten - Flurstücks ... in der Gemarkung N. das mit seiner Nordostseite an die Bundesstraße 54 angrenzt. Der südöstliche Grundstücksteil wird von einem rund 20 m hohen Lärmschutzwall etwa 80 m nördlich der dort verlaufenden Bundesautobahn "Hansalinie" eingenommen; daneben führt eine Betriebszufahrt der Autobahn zur Bundesstraße 54. Ursprünglich hatte der Kläger geplant, auf dem nordwestlichen - freien - Teil seines Grundstücks außer der Tankstelle ein Wohn- und Ladengebäude sowie ein weiteres Wohngebäude zu errichten. Die Tankstelle, hinsichtlich derer er seinen Antrag auf Ausnahmebewilligung inzwischen allein noch weiterverfolgt, soll bis auf rund 5 m an den Rand der befestigten Fahrbahn der Bundesstraße 54 heranreichen und durch zwei Zufahrten an sie angeschlossen werden.

Das Grundstück des Klägers liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Es grenzt östlich an die zusammenhängende Bebauung von N. an, die in Diesem Gebiet nicht von der Bundesstraße 54, sondern von rückwärtigen Gemeindestraßen her erschlossen wird und auf eine Länge von rund 150 m durch einen etwa 25 m breiten Grünstreifen von der Bundesstraße getrennt ist. Ungefähr am Ende des Grünstreifens beginnt die durch eine Ortstafel nach straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften gekennzeichnete geschlossene Ortschaft der Gemeinde N.. Das Gebiet auf der dem Grundstück des Klägers gegenüberliegenden Seite der Bundesstraße ist in nordöstlicher Richtung unbebaut, weiter nordwestlich bebaut, aber nicht zur Bundesstraße hin erschlossen. Auf dieser ist in Höhe des Grundstücks des Klägers eine Geschwindigkeitsbegrenzung angeordnet, die für den ortsauswärts fahrenden Verkehr 70 km/h und für den ortseinwärts fahrenden Verkehr 50 km/h beträgt.

Mit Bescheid vom 13. August 1969 lehnte der Beklagte die vom Kläger beantragte Ausnahme vom Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG ab. Zur Begründung führte er aus: Mit der 150 m vom Grundstück des Klägers entfernten Ortstafel ende die durch unmittelbare Zufahrten zur Bundesstraße hin erschlossene zusammenhängende Bebauung. Auch die Grundstücke auf der östlichen Seite der Straße würden nur über rückwärtige Gemeindestraßen erschlossen. Dem Kläger wurde daher mit einer Ausnahme etwas zugesprochen werden, was allen anderen Anliegern versagt sei. Außerdem brächten Zufahrten zur Bundesstraße Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs mit sich, wobei hier erschwerend hinzukomme, daß die südliche Tankstellenzufahrt auf der Betriebszufahrt zur Bundesautobahn liegen solle. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere die Ausnahme nicht, da die Versorgung der Kraftfahrer durch benachbarte Tankstellen gesichert sei.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben mit dem Antrag, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 13. August 1969 zu verpflichten, ihm die beantragte Ausnahmebewilligung für die Errichtung einer Tankstelle, eines Wohn- und Geschäftshauses sowie eines Wohnhauses zu erteilen. Zur Begründung hat er im ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: Das Grundstück sei ihm im Flurbereinigungsverfahren zugewiesen worden, in dem der Beklagte Verfahrensbeteiligter gewesen sei. Er sei daher verpflichtet, sich dem Ziel des Verfahrens entsprechend zu verhalten, zumal öffentliche Belange nicht entgegenstünden. Es bestehe im Gegenteil ein Bedürfnis für die Errichtung der Tankstelle; denn insbesondere die südlich der Bundesstraße wohnenden und in M. beschäftigten Kraftfahrer müßten, um die vorhandene, am westlichen Ortsende von N. befindliche Tankstelle aufzusuchen, zweimal als Linksabbieger die Bundesstraße überqueren. Auch um dies zu verhindern, habe der Rat der Gemeinde N. die Anlage der Tankstelle befürwortet. Da das Vorhaben innerhalb der natürlichen Baugebietsgrenzen von N. liegen solle und auf der Bundesstraße eine Geschwindigkeitsbeschränkung bestehe, sei der betroffene Straßenabschnitt noch als Ortsdurchfahrt anzusehen. Zudem habe der Neubau einer Ortsumgehung zu einer Verkehrsentlastung geführt, so daß die beabsichtigten Zufahrten keine Verschlechterung der Verkehrssituation bewirken könnten. Das Verwaltungsgericht hat nach Einnahme eines Augenscheins die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlich ausgeführt: Die Voraussetzungen für eine Ausnahme lägen nicht vor. Eine offenbar nicht beabsichtigte Härte im Sinne des § 9 Abs. 8 FStrG sei nur dann anzunehmen, wenn die schematische Anwendung des Bauverbots in anormalen und atypischen Fällen zu einer Benachteiligung des Grundstückseigentümers führen würde, die zur Durchführung der gesetzlichen Absichten nicht erforderlich sei. Davon könne beim Kläger, dessen Vorhaben in einem Bereich errichtet werden solle, der bisher anbau- und im wesentlichen zufahrtsfrei geblieben sei, nicht die Rede sein; das Verbot habe hier die "typischen" Auswirkungen. Auf die Frage, ob das Grundstück noch innerhalb der geschlossenen Ortslage liege, komme es nicht an, da das Anbauverbot auch dort gelte. Zwar treffe das Verbot wegen der fehlenden rückwärtigen Erschließungsmöglichkeit den Kläger hart; die Härte sei aber beabsichtigt. Da auch das Wohl der Allgemeinheit die Errichtung der Tankstelle nicht erfordere, entfielen beide Alternativen einer zulässigen Ausnahme.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt, mit der er sein Klagebegehren nur noch hinsichtlich der geplanten Tankstelle weiterverfolgt. Das Berufungsgericht hat nach Vornahme einer Ortsbesichtigung das erstinstanzliche Urteil geändert und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger die beantragte Ausnahmebewilligung für die Errichtung der Tankstelle auf dem Flurstück ... zu erteilen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Das schematisch-generelle Bauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG unterliege nur dann keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die beim Verbot vernachlässigte Frage, ob im Einzelfall das Schutzgut des Verbots gefährdet ist, bei der Bewilligung von Ausnahmen hinreichend zur Geltung gebracht werde. Berücksichtige man dies, so ergebe sich, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung hier vorlägen. Die Durchführung des Bauverbots würde zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen. Eine solche Härte liege dann vor, wenn die Auswirkungen des Bauverbots dazu führen würden, daß ein Grundstück entweder überhaupt nicht oder nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bebaut werden könne, obwohl der Schutzzweck des § 9 Abs. 1 FStrG der beabsichtigten Bebauung in einer atypischen Weise nicht oder jedenfalls nicht wesentlich entgegenstehe. Dabei sei nicht auf persönliche oder wirtschaftliche Bedürfnisse des Grundstückseigentümers, sondern auf die objektiven Verhältnisse des Grundstücks abzustellen. In diesem Sinne handele es sich hier um einen atypischen Einzelfall. Die nur 150 m vom Baugrundstück beginnende Ortslage wirke sich über die angeordneten Geschwindigkeitsbeschränkungen auch in seiner Höhe noch aus. Der angrenzende Straßenbereich sei zwar anbau-, aber nicht zufahrtsfrei geblieben: So münde in die Bundesstraße an der nordwestlichen Grundstücksgrenze ein Gemeindeweg, der nur für Fußgänger zugelassen sei, tatsächlich aber als Fahrweg benutzt werde; auf der gegenüberliegenden Straßenseite mündeten ein Gemeindeweg, der für den Fahrzeugverkehr zugelassen sei, und eine Zufahrt für landwirtschaftliche Fahrzeuge in die Bundesstraße. Diese verlaufe überdies im maßgeblichen Abschnitt gerade; es herrschten - auch bei trüber und dunstiger Witterung - optimale Sichtverhältnisse, die durch die geplante Tankstelle nicht verschlechtert würden. Negative Auswirkungen auf die durchschnittlichen Verkehrsverhältnisse seien nicht zu befürchten. Der von N. kommende Verkehr könne zum Einfahren in die Tankstelle seine Geschwindigkeit auf dem rechten Streifen, der als befestigte Standspur neben der Fahrbahn verlaufe und sich für das gefahrlose Ausscheren ohne Schwierigkeiten einrichten lasse, rechtzeitig herabsetzen; der nach N. verlaufende Verkehr könne die Bundesstraße gefahrlos überqueren; denn die Sichtverhältnisse seien gut, die Geschwindigkeit sei beschränkt und außerdem könne eine Linksabbiegespur geschaffen werden. Tankstellen dürften mit anderen baulichen Anlagen nicht gleichgesetzt werden, da Tankstellen gerade der Verkehrsabwicklung dienten und bei ihnen deshalb in aller Regel ein gewisses Maß an Gefahrerhöhung hingenommen werden müsse. Schließlich werde die Bundesstraße 54 bald durch eine Umgehungsstraße entlastet werden; ihre Verbreiterung stehe nicht an. Das Grundstück des Klägers, das nur zur Bundesstraße hin zu erschließen sei und zu einem großen Teil von dem Lärmschutzwall eingenommen werde, könne bei Anwendung des Anbauverbots nicht oder nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bebaut werden. Die deshalb zulässige Abweichung vom Verbot sei auch mit den öffentlichen Belangen vereinbar. Verkehrliche Gründe stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Aus der Zustimmung der Gemeinde N. lasse sich ersehen, daß die Tankstelle auch den gemeindlichen Planungsabsichten entspreche. Das müsse zum Erfolg der Klage führen. Zwar räume § 9 Abs. 8 FStrG der Behörde bei Vorliegen der Tatbestandsmerkmale ein Ermessen ein; hier sei sie jedoch unmittelbar zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung verpflichtet. Denn gegenüber der besonderen Punktion von Tankstellen, der unzureichenden Versorgung von N. und der für das Vorhaben günstigen Lage des Grundstücks des Klägers müßten für eine Ermessensausübung zuungunsten des Klägers besonders wichtige Gründe vorliegen. Solche seien weder vom Beklagten vorgetragen noch sonst ersichtlich, so daß sein Ermessensspielraum auf Null reduziert sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er verfolgt seinen Klagabweisungsantrag weiter und rügt die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Er vertieft sein bisheriges Vorbringen und stellt den Antrag, die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt tritt dem angefochtenen Urteil entgegen. Er hält eine Zurückverweisung für erforderlich und führt aus: Eine Härte des Anbauverbots sei beabsichtigt, wenn die Anwendung des Gesetzes auf ein konkretes Vorhaben unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Falles zu einem im Sinne des Verbotes liegenden Ergebnis führe. Eine Relativierung des Anbauverbots durch die Ausnahmevorschrift des § 9 Abs. 8 FStrG sei daher nur zulässig, soweit Umstände vorlägen, die der Gesetzgeber offensichtlich nicht bedacht habe und die infolgedessen im Falle der Anwendung des Verbots zu nicht vorhersehbaren Auswirkungen führen würde. Das habe das Berufungsgericht außer acht gelassen; der von ihm festgestellte Sachverhalt ergebe keine Situation, von der angenommen werden könne, daß sie der Gesetzgeber bei Erlaß des Verbots nicht bedacht habe. Insbesondere könnten eine gerade Streckenführung, gute Sichtverhältnisse, die Verknüpfung der Bundesstraße mit Gemeindewegen sowie eine angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung nicht als Besonderheiten eines Einzelfalles angesehen werden.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Der Bescheid des Beklagten, mit dem der Antrag des Klägers auf Erteilung einer Ausnahme abgelehnt worden ist, ist in Anwendung des § 9 Abs. 1 und 8 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - in der damals geltenden Fassung seiner Bekanntmachung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741) ergangen. Inzwischen ist das Bundesfernstraßengesetz durch das Zweite Änderungsgesetz vom 4. Juli 1974 (BGBl. I S. 1401) geändert worden; es gilt jetzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413). Diese Fassung ist der vorliegenden Entscheidung zugrunde zu legen. Denn der Verpflichtungsanspruch, mit dem der Kläger sein Begehren auf Erteilung einer Ausnahme prozessual gemäß § 42 und § 113 Abs. 4 VwGO weiterverfolgt, muß - wenn die Klage Erfolg haben soll - nach dem materiellen Recht gegeben sein, das sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für diesen Anspruch Geltung beimißt (vgl. zum maßgebenden Zeitpunkt z.B. Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG VI C 104.63 - in BVerwGE 29, 304[BVerwG 26.04.1968 - VI C 104/63] [305] und Urteil vom 28. Januar 1971 - BVerwG VIII C 90.70 - in BVerwGE 37, 151[BVerwG 28.01.1971 - VIII C 90/70] [152]; zur Anwendung geänderten Rechts in der Revisionsinstanz Urteil vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - in BVerwGE 41, 227 [230]; zur anderen Beurteilung bei der Anfechtung von fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 -).

Das in diesem Sinne hier maßgebende Recht ist das Bundesfernstraßengesetz in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes, das nach seinem Art. 6 Satz 2 am 7. Juli 1974 in Kraft getreten ist und in den Übergangsregelungen seines Art. 2 keine seine Geltung zurückstellende Ausnahme im Hinblick auf die bei seinem Inkrafttreten bereits anhängigen und noch nicht unanfechtbar abgeschlossenen Verfahren nach § 9 Abs. 8 FStrG macht. Im Ergebnis wirkt sich die Gesetzesänderung hier freilich nicht entscheidend aus. Denn einerseits hat sich der Antrag auf die vom Kläger erstrebte Ausnahmebewilligung nicht etwa durch das gegenüber der bisherigen Regelung eingeschränkte Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG der Sache nach erledigt; andererseits sind die für die Ausnahmebewilligung maßgebenden Voraussetzungen des § 9 Abs. 8 FStrG durch die Neufassung des Gesetzes materiell unverändert geblieben.

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 FStrG 1974 dürfen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten längs der Bundesstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 20 m, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden. Dieses Anbauverbot gilt nach Nr. 2 der Vorschrift ferner auch für (andere) bauliche Anlagen, die über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen. Nach diesen Regelungen erstreckt sich das Anbauverbot demnach nicht mehr, wie nach der früheren Gesetzesfassung, auf einen Schutzstreifen längs der Bundesstraßen schlechthin, sondern nur noch auf einen solchen Schutzstreifen "außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten".

Das Berufungsgericht hat, bei der für seine Entscheidung maßgebenden Rechtslage folgerichtig, keine Feststellungen zu der Frage getroffen, ob das Grundstück des Klägers außerhalb der Ortsdurchfahrt von N. liegt. Das ist jedoch für die vorliegende Entscheidung ohne ausschlaggebende Bedeutung und begründet insbesondere nicht von sich aus bereits die Notwendigkeit der Zurückverweisung. Denn aus den anderweitigen Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich entnehmen, daß das für die Errichtung der Tankstelle vorgesehene Grundstück jedenfalls nicht an einen "zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten" Teil der Ortsdurchfahrt angrenzt. Dies ist indessen - wie dargelegt - nach dem neugefaßten § 9 Abs. 1 FStrG auch für solche Grundstücke, die innerhalb der Ortsdurchfahrt liegen, weitere Voraussetzung dafür, daß das Anbauverbot abweichend von der bisherigen Regelung entfällt.

Die - unter diesen Umständen freilich entscheidende - Frage, unter welchen Voraussetzungen Teile der Ortsdurchfahrten im Sinne des § 9 Abs. 1 FStrG "zur Erschließung" der anliegenden Grundstücke "bestimmt" sind, beantwortet sich nach sowohl tatsächlichen als auch rechtlichen Gesichtspunkten. Insoweit muß im Hinblick auf den Zusammenhang zwischen dem fernstraßenrechtlichen Anbauverbot und der durch das Bebauungsrecht geprägten Situation der verbotsbetroffenen Grundstücke entsprechend das gelten, was der erkennende Senat zu § 127 Abs. 2 Nr. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - für die dort vorausgesetzte Bestimmung zum Anbau entschieden hat (vgl. Urteil vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - in Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15): Ebenso wie dort eine Straße dann als zum Anbau "bestimmt" anzusehen ist, wenn an ihr - tatsächlich - gebaut werden kann und - rechtlich - gebaut werden darf, sind im Sinne des § 9 Abs. 1 FStrG Ortsdurchfahrten dann zur Erschließung der anliegenden Grundstücke "bestimmt", wenn das Vorhandensein der Straße den anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung vermittelt, wenn also ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke - etwa nach den §§ 30 ff. BBauG - sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist. Die - bei dem hier gegebenen Sachverhalt allein in Frage stehende - rechtliche Zulässigkeit folgt dabei entweder aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans oder aus der Lage der Straße in einem nach § 34 BBauG zu beurteilenden Gebiet. Darauf braucht, was die Festsetzungen eines Bebauungsplans angeht, allerdings ebensowenig näher eingegangen zu werden wie auf die Vorschrift des § 9 Abs. 7 FStrG, durch die die Geltung des Anbauverbots im Hinblick auf die Übereinstimmung des Bauvorhabens mit einem (in bestimmter Weise qualifizierten) Bebauungsplans suspendiert wird; denn das Grundstück des Klägers und der ihm zugeordnete Abschnitt der Bundesstraße 54 liegen jedenfalls nicht im räumlichen Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Ob die Bundesstraße dennoch zur Erschließung bestimmt ist, kann sich daher hier allein nach § 34 BBauG entscheiden. Denn grenzt die Straße an Grundstücke an, die im Sinne dieser bebauungsrechtlichen Vorschrift "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile" liegen und auf denen deshalb nach Bebauungsrecht Vorhaben grundsätzlich zulässig sind, so folgt daraus für die Straße, daß an ihr in dem hier verstandenen Sinn gebaut werden "darf". Dabei braucht nicht der Frage nachgegangen zu werden, ob diese aus dem Bebauungsrecht hergeleitete Folgerung möglicherweise einer Einschränkung aus straßenrechtlichen Gründen unterworfen sein kann, etwa in Auswirkung bestimmter Einschränkungen bei der straßenrechtlichen Widmung. Denn dafür, daß eine derart einschränkende straßenrechtliche Regelung für den Anbau an dem hier zur Rede stehenden Teil der Bundesstraße 54 bestehen könnte, fehlt es an jedem Anhaltspunkt.

Tatsächlich liegt das Grundstück des Klägers nicht gemäß § 34 BBauG innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile von N.. Unmittelbar an der Bundesstraße selbst ist das erste bebaute Grundstück in der Ortslage rund 150 m von dem des Klägers entfernt; insoweit kann offensichtlich von einem Bebauungszusammenhang nicht die Rede sein. Das gilt im Ergebnis aber auch für die von der Straße abgewendete Südwestgrenze. Mit ihr stößt das Grundstück des Klägers zwar an das äußerste östliche Grundstück eines zusammenhängenden Baugebiets mit reiner Wohnbebauung an. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist aber davon auszugehen, daß durch diese Grundstücksgrenze gerade auch die Grenze des Bebauungszusammenhangs selbst gekennzeichnet ist. Das Grundstück des Klägers grenzt damit zwar an den Bebauungszusammenhang an, steht aber nach den Merkmalen, die der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung zu § 34 BBauG entwickelt hat, nicht mehr innerhalb, sondern außerhalb dieses Zusammenhangs (vgl. z.B. Urteil vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 77.68 - in BVerwGE 35, 256[BVerwG 12.06.1970 - IV C 77/68]; Urteil vom 12. Oktober 1973 - BVerwG IV C 3.72 - in Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 4).

Von dem - nach alledem für das Grundstück des Klägers weitergeltenden - Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG kann die oberste Landesstraßenbaubehörde nach Absatz 8 Ausnahmen zulassen, "wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfalle zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichungen erfordern".

Ungeachtet des in dieser Vorschrift verwendeten Begriffs der "Ausnahme" enthält § 9 Abs. 8 FStrG in Wirklichkeit die Regelung einer "Befreiung" (Dispenses), nämlich nicht einen - für eine Ausnahme typischen - speziellen Ausnahmevorbehalt, sondern eine - für den Dispens charakteristische - generelle Ermächtigung der obersten Land es Straßenbaubehörde, unter den gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen im Einzelfall eine Befreiung von den zwingenden Verbotsvorschriften des Absatzes 1 zu erteilen (vgl. Urteil vom 3. September 1963 - BVerwG I C 151.59 - in BVerwGE 16, 301 [BVerwG 03.09.1963 - BVerwG I C 151.59] [307]). Insoweit entspricht § 9 Abs. 8 FStrG demnach der - teilweise auch wörtlich gleichlautenden - Befreiungsregelung des § 31 Abs. 2 BBauG. Im Hinblick auf diese Vorschrift hat der erkennende Senat wiederholt darauf hingewiesen, daß sich das Institut der Befreiung von dem Gebot oder Verbot einer Norm aus der mit einer Normierung regelmäßig verbundenen Verallgemeinerung und Schematisierung rechtfertigt. Verallgemeinerung und Schematisierung führen unvermeidbar zu Differenzen zwischen einerseits dem Regelungsinhalt und andererseits dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut mit der Folge, daß die Norm auch solche Einzelfälle erfaßt, "auf die das Gesetz wohl in seinem Tatbestand, nicht aber auch in seinem normativen Gehalt paßt" (Mussgnug, Dispens von gesetzlichen Vorschriften, 1964, S. 94). Eine Regelung, die nicht nur für einen konkreten Fall erfolgt, läuft immer Gefahr, mit ihren Aussagen besonders gelagerten Fällen - d.h. Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen "aus der Regel fallen" - nicht gerecht zu werden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen und daraus folgende Unbilligkeiten vermeiden zu können, kennt das öffentliche Recht die Möglichkeit einer Befreiung. Ihre Bewilligung setzt daher stets voraus, daß es sich um einen - aus welchen Gründen auch immer - "an sich" dem Schutzgut der Norm entzogenen Sonderfall handelt. Für die von der Norm vorausgesetzten Regelfälle ist dagegen eine Befreiung ausgeschlossen; denn eine Befreiung für den Regelfall müßte sich notwendig gerade über jene Interessenabwägung hinwegsetzen, die der Vorschrift zugrunde liegt und durch sie als maßgeblich positiviert ist (vgl. Urteil vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 69.70 - in BVerwGE 40, 268 [271/272]).

Die Voraussetzungen, unter denen nach Maßgabe dieser Grundsätze davon auszugehen ist, daß eine Differenz zwischen dem formalen Anwendungsbereich einer Vorschrift und ihrem normativen Gehalt besteht und unter denen deshalb ein Ausnahmefall konkret vorliegt, lassen sich im voraus weder tatbestandsmäßig typisieren noch überhaupt voraussehen (vgl. dazu Ossenbühl, DÖV 1968 S. 618 ff. [624]). Darin liegt gerade der Grund, aus dem sich der Gesetzgeber der ihrem Wesen nach eine generelle Ausnahmeermächtigung beinhaltenden Befreiung zur Bewältigung möglicher Konflikte aus solchen nicht beabsichtigten Differenzen bedient. Das Fehlen einer tatbestandsmäßigen Abgrenzung zwischen dem vom Gesetz materiell erfaßten Regelfall und dem von ihm nur formal, nicht aber auch der Sache nach erfaßten Ausnahmefall darf indessen nicht zu der Annahme verleiten, daß die Befreiungsermächtigung der zuständigen Behörde überhaupt voraussetzungslos übertragen wäre. In seinem ebenfalls am heutigen Tage ergangenen Urteil BVerwG IV C 43.72 hat der erkennende Senat vielmehr darauf hingewiesen, daß zu den gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen des § 9 Abs. 8 FStrG insbesondere und vorab die in der Vorschrift als Tatbestandsmerkmal ausdrücklich angeführte "Härte" als Folge der Durchführung des Anbauverbots gehört. Das bedarf hier freilich keiner weiteren Vertiefung: Darüber, daß die Anwendung des § 9 Abs. 1 FStrG für den Kläger eine Härte bedeutet, kann - anders als in dem zuvor erwähnten Rechtsstreit - keine Meinungsverschiedenheit bestehen; er darf sein Grundstück wegen des fernstraßenrechtlichen Anbauverbots nicht in der von ihm gewünschten Weise bebauen und wird dadurch ohne Rücksicht darauf, ob die Bebauung des Grundstücks damit auch schlechthin ausgeschlossen ist, im Sinne eines erheblichen Opfers nachhaltig in seinem nach Art. 14 GG geschützten Eigentum betroffen.

Die durch das Anbauverbot verursachte Härte ist jedoch - wie im Vorangegangenen bereits hervorgehoben - nur eine Ausnahmevoraussetzung. Sie rechtfertigt infolgedessen die Annahme eines Ausnahmefalles nicht um ihrer selbst willen, sondern nur in Verbindung mit weiteren Voraussetzungen, was in der Regelung des § 9 Abs. 8 FStrG seinen Ausdruck darin findet, daß sie die Gewährung einer Ausnahme von dem Erfordernis einer "nicht beabsichtigten" Härte im Einzelfall abhängig macht. Das Gesetz mutet dem von der Durchführung des Anbauverbots Betroffenen eine daraus entstehende, vom Gesetzgeber generell beabsichtigte Härte demnach grundsätzlich durchaus zu, wenn auch - was auf der Hand liegt - nicht als Selbstzweck der fernstraßenrechtlichen Regelung, so aber doch als deren unvermeidbare und darum in Kauf genommene Nebenfolge im Interesse der Erreichung der gesetzlichen Zielsetzung. Die Frage, wann eine Härte "nicht beabsichtigt" ist und eben deshalb ein von der Verbotsnorm zwar tatbestandlich, nicht aber auch materiell erfaßter Sonderfall vorliegt, muß demgemäß im Hinblick auf das hinter der gesetzlichen Regelung stehende Schutzgut beantwortet werden, wie es sich aus dem Zusammenhang der Regelung und ihrem Zweck ergibt.

Schutzgut des § 9 Abs. 1 FStrG ist, wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat, die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, deren Erfordernisse sich als eine immanente Beschränkung des Eigentums an den den Bundesstraßen in deren Verbotsbereich anliegenden Grundstücken auswirken (vgl. insbesondere das mehrfach erwähnte Urteil vom 3. September 1963 - BVerwG I C 151.59 - in BVerwGE 16, 301 [304]; Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG IV C 48.67 - in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10 Seite 7). Im Interesse von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs liegt es insbesondere, die Straßen von Sichtbeeinträchtigungen freizuhalten, Ablenkungen des fließenden Verkehrs durch Werbeanlagen oder andere bauliche Anlagen zu vermeiden und die Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten von Zufahrten oder Zugängen freizuhalten (vgl. neben den bereits angeführten Entscheidungen auch Urteil vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 148.65 - in VkBl. 1968 S. 75 sowie Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - in BVerwGE 31, 263 [271]). Die Verfolgung dieser Interessen ist Grund und zugleich auch verfassungsrechtlich ausreichende Rechtfertigung des absoluten Anbauverbots in § 9 Abs. 1 FStrG, durch das innerhalb seines sachlichen und räumlichen Geltungsbereichs alle den Verkehrsablauf nachteilig beeinflussenden Umstände, die von der Straße her auf den Verkehr einwirken und die unvermeidbar mit ihm verbundenen Gefahren erhöhen können, auf ein Mindestmaß herabgesetzt werden sollen (vgl. insoweit Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 [131]). Demgemäß ist die Regelung des Gesetzes nach ihrem Ziel darauf gerichtet, eine mit den modernen Verkehrsverhältnissen vereinbare Bodennutzung in den Schutzstreifen längs der Bundesstraßen sicherzustellen und damit zugleich auch der weiteren Entwicklung des Straßenverkehrs vorsorglich Rechnung zu tragen.

Unter diesen Gesichtspunkten kommt es für § 9 Abs. 1 FStrG daher in der Tat nicht auf die Frage an, ob und wie sich ein Vorhaben im jeweils konkreten Fall - unmittelbar - auf die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auswirken würde (vgl. BVerwGE 16, 308 [BVerwG 03.09.1963 - I C 151/59]), sondern darauf, ob ein solches Vorhaben die bauliche Situation der Straße und diejenige im Bereich ihrer Schutzzone, wie das Gesetz sie anstrebt, nachteilig beeinflussen und dadurch - insoweit also mittelbar - die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gefährden würde. So gesehen ist im Sinne des § 9 Abs. 8 FStrG eine Härte als Folge des Anbauverbots des Absatzes 1 nicht erst dann "beabsichtigt", wenn das Vorhaben unter den besonderen tatsächlichen Verhältnissen die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs konkret beeinträchtigt, sondern schon dann, wenn die Einhaltung des Anbauverbots nach seinem allgemeineren Maßstab notwendig ist, um den vom Gesetz vorausgesetzten - baulichen - Zustand im Schutzbereich der Bundesstraßen zu erhalten. Das entspricht der in den verschiedenen bereits angeführten Entscheidungen zum Ausdruck gekommenen ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das unter Hinweis gerade auf diese Zielsetzung des Absatzes 1 den darin begründeten Regelungsunterschied zu den Vorschriften der Absätze 2 und 3 und zu deren unmittelbar auf die konkreten Verkehrsverhältnisse zugeschnittener Betrachtungsweise hervorgehoben hat. Dieser Unterschied bezieht sich, wie verdeutlichend wiederholt werden mag, nicht auf die hier wie dort gleichermaßen für eine Ausnahme bzw. die Zustimmung vorausgesetzte Besonderheit des jeweils konkreten Falles, sondern auf die Verschiedenheit der gesetzlichen Zielrichtung: Das repressive Verbot des Absatzes 1 mit dem Ausnahmevorbehalt des Absatzes 8 hat zum Maßstab den vom Gesetz im Interesse von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs generell vorausgesetzten Ausbauzustand der Bundesstraßen, das präventive Verbot des Absatzes 2 mit dem (gebundenen) Erlaubnisvorbehalt in Absatz 3 stellt auf die Auswirkung des Vorhabens unmittelbar auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der konkreten Situation des Einzelfalls ab. Daraus folgt - zusammenfassend -, daß eine durch das Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG bewirkte Karte nur dann im Sinne des Absatzes 8 "nicht beabsichtigt" und ein im Rahmen dieser Vorschrift beachtlicher Ausnahmefall daher nur dann gegeben ist, wenn die Einhaltung des Anbauverbots unter den jeweils besonderen Umständen nicht erforderlich ist, und dies nicht im Hinblick auf die konkreten Verkehrsverhältnisse, sondern im Hinblick auf die vom Gesetz erstrebten baulichen Verhältnisse in den Schutzstreifen an den Bundesstraßen.

Dem Berufungsgericht kann daher, worauf der Oberbundesanwalt mit Recht hinweist, weder gefolgt werden, soweit es einen Sonderfall nach Absatz 8 hier deshalb für gegeben hält, weil das Anbauverbot für den Kläger zu "unverhältnismäßigen Schwierigkeiten" bei der Bebauung seines Grundstücks führt, noch zugestimmt werden, soweit es die Voraussetzungen für einen Sonderfall daraus entnimmt, daß die Bundesstraße 54 in ihrem hier maßgebenden Abschnitt bisher im wesentlichen anbaufrei geblieben ist und eine gerade Streckenführung mit guten Sichtverhältnissen auf weist. Denn die - gegebenenfalls nach § 9 Abs. 9 FStrG einen Entschädigungsanspruch auslösenden - Beschränkungen, die sich aus der Anwendung des Anbauverbots für die bauliche Nutzung eines Grundstücks ergeben können, begründen in Rahmen des Absatzes 8 zwar die Annahme einer "Härte"; sie können jedoch gerade deshalb nicht im Einblick auf andere Tatbestandsmerkmale dieser Vorschrift abermals unter einem anderen Gesichtspunkt als Ausnahmevoraussetzung eingesetzt werden. Zum anderen ist eine Bundesstraße, die in ihren dem Anbauverbot unterliegenden Strecken nach den bestehenden Anbau- und Ausbauverhältnissen den Anforderungen an die Straßenbaulast im Sinne der §§ 3 und 4 FStrG in optimaler Weise gerecht wird, deshalb nicht etwa in besonderem Maße für eine ausnahmsweise Durchbrechung des Anbauverbots offen, sondern gerade umgekehrt gegenüber dadurch bewirkten Eingriffen besonders schutzwürdig.

Mit der es tragenden Begründung kann das angefochtene Urteil demnach keinen Bestand haben. Eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz ist allerdings nicht möglich. Das Berufungsgericht wird unter dem hier gewonnenen Ansatz zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Absatz 8 jedenfalls mit Rücksicht darauf als gegeben anzusehen sind, daß der Kläger auf seinem Grundstück eine Tankstelle errichten will. Darauf, daß Tankstellen, weil sie in ihrer Punktion selbst der reibungslosen Abwicklung des Verkehrs dienen, nicht ohne weiteres anderen unter das Anbauverbot fallenden Anlagen gleichgestellt werden dürfen, hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung hingewiesen (vgl. insbesondere Beschluß vom 10. Dezember 1968 - BVerwG IV B 214.68 - in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 9 und Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG IV C 48.67 - in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10). Daran ist - insoweit in Übereinstimmung mit der Rechtsauffassung auch des Berufungsgerichts - festzuhalten; wegen der Bedeutung, die den Tankstellen im modernen Straßenverkehr zukommt, kann nicht davon ausgegangen werden, daß das Gesetz ihre Errichtung im Bereich des Anbauverbots an den Bundesstraßen schlechterdings habe unterbinden wollen. Gerade für Tankstellen kommt daher in Betracht, daß sie von der Verbotsnorm des § 9 Abs. 1 FStrG zwar tatbestandlich erfaßt werden, nicht aber auch materiell unter ihren normativen Regelungsgehalt fallen. Eine für die Verkehrsabwicklung erforderliche oder doch jedenfalls förderliche Tankstelle, durch die die Anbauverhältnisse im Schutzstreifen der Bundesstraßen nach den dafür maßgebenden konkreten Gegebenheiten nicht oder nur unwesentlich verschlechtert werden würden, kann mithin geradezu als Beispiel für ein Vorhaben dienen, dessen Verbot im Einzelfall "nicht beabsichtigt" zu sein braucht. Ob dies hier zutrifft, ist bisher nicht hinreichend geklärt und bedarf daher der erneuten Prüfung durch das Berufungsgericht, die, wie dargelegt, nach ihrem rechtlichen Gegenstand die Frage betrifft, ob insoweit die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG gegeben sind. An der in dem zuvor erwähnten Urteil des erkennenden Senats vom 27. Februar 1970 - BVerwG IV C 48.67 - [a.a.O.] vertretenen Ansicht, die besondere Funktion der Tankstellen für den Straßenverkehr sei (erst) bei Ausübung des der Straßenverkehrsbehörde zustehenden Ermessens zu berücksichtigen, wird demgemäß nicht festgehalten.

Bei der dem Berufungsgericht unter dem hier zur Rede stehenden Gesichtspunkt obliegenden Prüfung bedarf es einer Klärung der zwischen den Parteien umstrittenen Frage, ob für die vom Kläger geplante Tankstelle unter Verkehrsgesichtspunkten objektiv ein Bedarf besteht und ob sie deshalb eine Punktion für die Abwicklung des Verkehrs wirklich übernehmen kann, zutreffendenfalls mag auf der Seite der für einen Ausnahmefall sprechenden Gründe weiter in Erwägung gezogen werden können, daß das Baugrundstück des Klägers zwar nicht innerhalb eines zur Erschließung bestimmten Teils der Ortsdurchfahrt, andererseits aber doch auch nicht an der unbeschränkt freien Strecke der Bundesstraße, sondern in nur verhältnismäßig geringer Entfernung von der geschlossenen Ortschaft entfernt und im Bereich straßenverkehrsrechtlicher Geschwindigkeitsbeschränkungen liegt. Für einen Ausnahmefall mag ferner sprechen, daß - wie den Feststellungen des Berufungsgerichts entnommen werden kann - die Bundesstraße 54 weder in absehbarer Zeit noch im Rahmen längerfristig er Planungen in ihrem hier maßgebenden Abschnitt ausgebaut werden soll und daß ihre Verkehrsbelastung durch den Ausbau einer Umgehungsstraße in der Zukunft eher ab- als zunehmen wird, die Errichtung der vorgesehenen Tankstelle unter diesem Gesichtspunkt mithin der mit dem Anbauverbot erstrebten Regelung der baulichen Nutzung im Verbotsstreifen kaum zuwiderlaufen dürfte. Gegen die Annahme eines Ausnahmefalles mag auf der anderen Seite die Lage des Baugrundstücks in der Nähe der Kreuzung der Bundesstraße 54 mit der Bundesautobahn "Hansalinie" sprechen, ferner der damit verbundene Umstand, daß der vorgesehene Standort der Tankstelle unmittelbar im Bereich einer Betriebszufahrt von der Bundesstraße 54 zur Bundesautobahn liegt und daß diese Betriebszufahrt offenbar in die sudöstliche Tankstellenzufahrt einbezogen werden soll.

Sollte das Berufungsgericht - unter Berücksichtigung auch aller etwa weiter dafür maßgebenden Gesichtspunkte - erneut zu dem Ergebnis gelangen, daß die Anwendung des Bauverbots im vorliegenden Fall zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Ausnahmevoraussetzungen deshalb insoweit gegeben sind, so ist entsprechend dem gesetzlichen Tatbestand schließlich zu entscheiden, ob - was hier allein in Betracht kommt - die vom Kläger begehrte Abweichung von dem Bauverbot mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Dieses Erfordernis erstreckt sich in Fällen der vorliegenden Art in erster Linie auf die Frage nach den Auswirkungen der geplanten Tankstelle unmittelbar auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in dem von dem Vorhaben beeinflußten Straßenbereich. Das Berufungsgericht hat dazu zwar Feststellungen getroffen. Insoweit wird für die neue Entscheidung jedoch folgendes zu berücksichtigen sein: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann bei der straßenrechtlichen Beurteilung, ob eine Tankstelle mit den Anforderungen an Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vereinbar ist, aus Erwägungen, die sich auf den Gedanken der "Kompensation der Verkehrsgefährdungen" zurückführen lassen, zugunsten der Tankstelle ein gewisses Maß an Gefahrerhöhungen mit ihrer Benutzung hingenommen werden im Hinblick auf ihre Funktion für die reibungslose Abwicklung des Straßenverkehrs. Diese Rechtsprechung geht aber davon aus, daß das - vorrangige - Bedürfnis nach Vermeidung von Verkehrsgefahren grundsätzlich für die Errichtung doppelseitiger Tankstellen spricht und daß dieser Grundsatz die Zulässigkeit auch einseitiger Tankstellen zwar nicht von vornherein ausschließt, aber doch bei solchen einseitigen Tankstellen im besonderen Maße die Prüfung und Abwägung der damit verbundenen Nachteile für Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Verkehrs erforderlich macht (vgl. dazu insbesondere Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 99.59 - in BVerwGE 16, 133; Beschluß vom 10. Dezember 1968 - BVerwG IV B 214.68 - a.a.O. Seite 3; Beschluß vom 15. Januar 1971 - BVerwG IV B 97.70 - in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 11).

Zum anderen hat das Berufungsgericht bei der in diesem Zusammenhang vorgenommenen Überlegung, in welchem Maße durch Fahrzeuge, die die geplante Tankstelle aufsuchen und sich sodann von ihr aus in den Verkehr wieder eingliedern, Gefahrerhöhungen für den fließenden Verkehr zu erwarten sein werden, zugunsten des Vorhabens des Klägers angenommen, daß auf der Seite der geplanten Tankstelle ein "befestigter Seitenstreifen ... neben der Fahrbahn ... (verlaufe) und für das gefahrlose Ausscheren ... ohne Schwierigkeiten eingerichtet werden" könne. Für die gegenüberliegende Seite der Straße nimmt das Berufungsgericht gleichzeitig an, daß Linksabbiegevorgänge ohne nennenswerte Gefahrerhöhung möglich sein würden, weil sich der nachfolgende Verkehr rechtzeitig auf den Abbiegevorgang einrichten könne und - zudem - die Straße so breit sei, "daß ... eine Linksabbiegespur geschaffen werden" könne. Schließlich hat das Berufungsgericht - insoweit zusammenfassend - auf die für diesen Bereich bestehenden Geschwindigkeitsbeschränkungen hingewiesen. Zu diesen Erwägungen rügt der Beklagte mit Recht, daß sie einerseits - mit der möglichen Einrichtung von Stand- und Abbiegespuren - auf Umstände abstellen, deren Verwirklichung weder tatsächlich noch rechtlich gesichert erscheint und jedenfalls außerhalb der Einwirkungsmöglichkeiten des Klägers liegt, andererseits - mit der angeordneten Geschwindigkeitsbeschränkung - Verkehrsverhältnisse berücksichtigen, die grundsätzlich jederzeit einer Änderung unterliegen können. Soweit diese Umstände daher auch bei der neuen Entscheidung maßgebend zugunsten des Klägers berücksichtigt werden sollen, bedarf es demnach einer vor § 86 Abs. 1 VwGO standhaltenden Feststellung, daß die Einrichtung der Fahrspuren nicht nur möglich, sondern auch sichergestellt ist und daß mit der Aufrechterhaltung der Geschwindigkeitsbeschränkung nach Lage der Dinge auf Dauer gerechnet werden kann.