Die Klägerin hat die Genehmigung einer Leuchtreklameanlage beantragt, die an der Ostseite der Autobahn ca. 70 m vom Rand der Fahrbahn entfernt angebracht werden soll. Die Baugenehmigungsbehörde lehnte den Antrag mit der Begründung ab, die Beklagte habe als oberste Landesstraßenbaubehorde die nach dem Bundesfernstraßengesetz erforderliche Zustimmung versagt; später hat sie ihren Bescheid dahin geändert, daß wegen der Versagung der Zustimmung über den Genehmigungsantrag noch nicht entschieden werden könne. Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit der Begründung stattgegeben, es sei nicht nötig, die Zustimmung zu der Baugenehmigung zu versagen, da nach den örtlichen Umständen Verkehrsunfälle durch die beabsichtigte Leuchtreklame nicht wahrscheinlich seien. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hält die auf Verpflichtung der obersten Landesstraßenbaubehörde gerichtete Klage für zulässig, da die Versagung der Zustimmung durch die oberste Landesstraßenbaubehörde ein Verwaltungsakt sei. Die Zustimmung zur Baugenehmigung sei aber zu Recht versagt worden. Neben der Verpflichtungsklage habe die auf Aufhebung des die Versagung aussprechenden Bescheides gerichtete Anfechtungsklage keine Bedeutung. Mit der Revision erstrebt die Klägerin die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie rügt Verletzung des § 9 Abs. 3 des Bundesfernstraßengesetzes.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

I.

Die Revision war insoweit zurückzuweisen, als die Klägerin die Verurteilung der obersten Landesstraßenbaubehörde zur Erteilung der Zustimmung zur Baugenehmigung begehrt.

1.

Nach § 9 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 in der Fassung des Gesetzes vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - darf die Baugenehmigung für eine Bauanlage, die in einer Entfernung bis zu 100 m vom Rand der Autobahn entfernt errichtet werden soll, nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde erteilt werden. Die Zustimmung darf nur versagt werden, soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist. Anlagen der Außenwerbung stehen den Bauanlagen im Sinne des § 9 Abs. 2 gleich (§ 9 Abs. 6 FStrG). Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsirrtum dargelegt, daß diese Vorschriften auf das Baugesuch der Klägerin Anwendung finden. Es kann ihm aber nicht darin gefolgt werden, daß die Klägerin im Wege der Verpflichtungsklage die Verurteilung der obersten Landesstraßenbaubehörde zur Erteilung der Zustimmung zur Baugenehmigung verfolgen kenne. Die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG ist kein mit der Klage erstreitbarer Verwaltungsakt, sondern ein verwaltungsinterner Vorgang.

Das Berufungsgericht hat für seine gegenteilige Auffassung im wesentlichen auf folgende Gesichtspunkte abgestellt: Während im allgemeinen die Baupolizeibehörde alle bei der Erteilung der Baugenehmigung auftretenden Fragen zu prüfen habe, übertrage § 9 Abs. 2 FStrG die Prüfung der mit dem Verkehr auf den Bundesfernstraßen zusammenhängenden Gesichtspunkte der obersten Landesstraßenbaubehörde. Da nach dem Bundesfernstraßengesetz alle wichtigen Entscheidungen über die Bundesfernstraßen in der Hand der obersten Landesstraßenbaubehörde lägen, müsse gefolgert werden, daß die Verkehrsgesichtspunkte in den Fällen des § 9 Abs. 2 FStrG nicht von der Baupolizei, sondern allein von der obersten Landesstraßenbaubehörde beurteilt werden sollten. Es handele sich bei § 9 Abs. 2 FStrG nicht um eine organisatorische, sondern um eine materiell-rechtliche Vorschrift. Durch die Zustimmung solle sichergestellt werden, daß die bei der fortschreitenden Motorisierung immer problematischer werdenden Belange des Verkehrs auf den Bundesfernstraßen unter allen Umständen sachgemäße Berücksichtigung fänden. Da eine unverbindliche Äußerung der obersten Landesstraßenbaubehörde nicht ausreichen könne, diesen Zweck zu gewahr leisten, sei es erforderlich, die Beurteilung der verkehrsmäßigen Belange der Zuständigkeit der örtlichen Baugenehmigungsbehörde zu entziehen und der überregionalen, besonders sachkundigen Fachbehörde zur verbindlichen Entscheidung zu übertragen.

Schließlich spreche für die materiell-rechtliche Art der Regelung die genaue Festlegung der Tatbestandsmerkmale für eine Versagung der Zustimmung in § 9 Abs. 3 FStrG. Die Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde äußere Tatbestandswirkung für die Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde. Es werde hiernach mit der Erteilung oder der Versagung der Zustimmung ein Einzelfall geregelt, der es rechtfertige, die Zustimmung bzw. ihre Versagung als einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt anzusehen.

Diesen Erwägungen vermag der erkennende Senat im Ergebnis nicht zu folgen.

2.

Für die Entscheidung dieses Teiles der Streitsache kommt es ausschließlich auf die Frage an, ob die Zustimmung zur Baugenehmigung mit der Verpflichtungsklage erstritten werden kann (§ 42 VwGO). Es müssen daher alle Erörterungen darüber außer Betracht bleiben, welche Wirkung der Versagung der Zustimmung zukommt und ob diese mit der Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Der Umstand, daß im Falle der Versagung der Zustimmung eine beantragte Baugenehmigung abgelehnt werden muß und daher ein geplantes Bauvorhaben nicht ausgeführt werden darf, rechtfertigt nicht den Schluß, daß deshalb die Zustimmung den Gegenstand einer Verpflichtungsklage darstellen könne.

Mit der Verpflichtungsklage kann die gerichtliche Feststellung eines Anspruchs und die hiernach sich ergebende Verurteilung des Beklagten zum Erlaß des den Anspruch konkretisierenden Verwaltungsaktes verfolgt werden. Die Klägerin kann daher mit ihrer auf Verurteilung der obersten Landesstraßenbaubehörde zur Erteilung der Zustimmung gerichteten Klage nicht durchdringen, weil zwischen ihr und der obersten Landesstraßenbaubehörde auf Grund des § 9 Abs. 2 FStrG keine rechtlichen Beziehungen bestehen. Die oberste Landesstraßenbaubehörde ist nach dieser Vorschrift nicht befugt, im Verhältnis zur Klägerin eine rechtliche Entscheidung über einen der Klägerin zustehenden Anspruch zu treffen. § 9 Abs. 2 FStrG regelt - von seinem materiell-rechtlichen Gehalt abgesehen - das Innenverhältnis zwischen der Baugenehmigungsbehörde und der obersten Landesstraßenbaubehörde bei der Entscheidung über ein Baugesuch. Im Außenverhältnis, d.h. im Verhältnis zwischen Bürger und Behörde kommt ausschließlich der Baugenehmigungsbehörde die Entscheidungsbefugnis zu.

Daher kann mit der Verpflichtungsklage auch nur die Verurteilung zur Erteilung der Baugenehmigung, nicht aber die Verurteilung zur Erteilung der Zustimmung durchgesetzt werden. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

a)

Eine Beteiligung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 FStrG kommt nur in Betracht, wenn das geplante Bauvorhaben einer Genehmigung auf Grund anderer Vorschriften bedarf. Die hiernach als erforderlich vorausgesetzte Baugenehmigung ist ein Verwaltungsakt, durch den das Bestehen eines baurechtlichen Anspruchs festgestellt wird. Sie verleiht dem Bauwerber nicht erst das Recht zu bauen, sondern setzt dieses voraus. Der Ausübung des Rechts zu bauen ist aber zur Sicherung der öffentlichen Belange durch ein präventives Verbot mit dem Vorbehalt der Erlaubniserteilung eine vorläufige Sperre gesetzt, die mit der Genehmigung aufgehoben wird. Der Bauwillige, dessen Vorhaben mit den materiell-rechtlichen Vorschriften in Einklang steht, hat gegenüber der Baugenehmigungsbehörde einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung.

Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des materiellen Rechts, ein Bauwerk zu errichten, werden durch die Gesamtheit der in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften bestimmt. Im einzelnen Baufall hat hiernach der Bauwillige dann einen Anspruch auf die Baugenehmigung, wenn alle Voraussetzungen des sachlichen Rechts vorliegen, die für das konkrete Bauvorhaben maßgeblich sind. Unter diesen Voraussetzungen kann die Behörde im Weigerungsfall zur Erteilung der Baugenehmigung verurteilt werden.

b)

Dieses Verhältnis des baurechtlichen Anspruchs, seine verfahrensmäßige Behandlung im Genehmigungsverfahren und seine gerichtliche Durchsetzbarkeit wird in § 9 Abs. 2 und 3 FStrG vorausgesetzt und zugleich in sachlich-rechtlicher und verfahrensrechtlicher Hinsicht ergänzt. Diese Ergänzung besteht aber nicht darin, daß das Gesetz neben dem aus der Baufreiheit sich ergebenden baurechtlichen Anspruch, über den die Baugenehmigungsbehörde zu befinden hat, die Grundlage für einen weiteren Anspruch enthielte, über den die oberste Landesstraßenbaubehörde zu entscheiden hätte. Das Gesetz geht vielmehr davon aus, daß ein unteilbarer baurechtlicher Anspruch besteht, der im Baugenehmigungsverfahren geltend zu machen ist und der allein gerichtlich durchgesetzt werden kann.

§ 9 Abs. 2 FStrG enthält zunächst zusammen mit § 9 Abs. 3 FStrG materielles Baurecht: Nach diesen Vorschriften ist die Errichtung baulicher Anlagen im Schutzstreifen des § 9 Abs. 2 FStrG erlaubt, soweit die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nicht eine Baubeschränkung nötig machen. Nach der Regelung des § 9 Abs. 2 FStrG darf nur gebaut werden, wenn Hinderungsgründe des § 9 Abs. 3 FStrG nicht vorliegen. Trotz der aus gesetzesmethodischen Gründen erfolgten Verknüpfung der versagungsgründe mit dem Zustimmungserfordernis bestimmt § 9 Abs. 3 FStrG nicht nur die Voraussetzungen, unter denen der formelle Akt der Zustimmung zur Baugenehmigung versagt werden darf, sondern enthält - in der Form einer Vorschrift mit negativer Geltungsanordnung - sachliches Baurecht. Beide Absätze bilden einen zusammengehörigen Rechtssatz, der die Freiheit des Bauens längs der Bundesfernstraßen in bestimmter Weise beschränkt. Es handelt sich um einen ergänzenden (unvollständigen) Rechtssatz, der zu den allgemeinen baurechtlichen Vorschriften hinzutritt. Er legt fest, welche sachlichen Voraussetzungen zusätzlich zu denen des Bauordnungsrechts und des Bundesbaugesetzes gegeben sein müssen, um für ein Bauvorhaben, das an einer Bundesfernstraße errichtet werden soll, eine Baugenehmigung zu erlangen. Er bestimmt zusammen mit den übrigen baurechtlichen Vorschriften den Inhalt des objektiven öffentlichen Baurechts für Bauvorhaben längs der Bundesfernstraßen und umschreibt somit einen Teil der Voraussetzungen für die materielle Legalität eines Bauvorhabens.

Im Rahmen dieses objektiven Baurechts hat der Bauwillige einen Anspruch auf Erteilung der zur Durchführung des Baues erforderlichen Baugenehmigung. Für diesen die formelle Legalität des Bauwerks betreffenden Bereich hat § 9 Abs. 2 FStrG ebenfalls eine ergänzende Regel aufgestellt: Die Baugenehmigung darf nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde erteilt werden. Nach dem eindeutigen Wortlaut und dem Sinn des Gesetzes ist diese Zustimmung nicht zu einer Rechtshandlung oder tatsächlichen Maßnahme des bauwilligen Bürgers erforderlich, sondern steht in einem unlösbaren Zusammenhang mit der im Baugenehmigungsverfahren zu treffenden behördlichen Entscheidung. Sie ist überhaupt nur von rechtlicher Bedeutung, wenn die Baugenehmigungsbehörde über ein Bauvorhaben zu befinden hat, das am Rande einer Bundesfernstraße errichtet werden soll. Das Gesetz schreibt nicht vor, daß der Bauherr neben seinem Bauantrag einen weiteren Antrag bei der Zustimmungsbehörde stellen müsse; es verlangt auch nicht, daß ihm die Zustimmung oder Versagung besonders eröffnet wird.

Das Zustimmungserfordernis des § 9 Abs. 2 FStrG ergibt somit weder materiell-rechtliche noch verfahrensrechtliche Beziehungen zwischen dem Bauherrn und der obersten Landesstraßenbaubehörde. Die Vorschrift ordnet das Zusammenwirken von Baugenehmigungsbehörde und oberster Landesstraßenbaubehörde für die Erteilung einer Baugenehmigung an. Die Zustimmung ist auch der rechtlichen Wirkung nach ein im Verfahrensbereich verbleibender behördeninterner Vorgang, der der Vorbereitung der Entscheidung über den im Baugesuch geltend gemachten Anspruch dient. Nach der gesetzlichen Regelung ist zwar die Wahrung der Verkehrsbelange bei der Errichtung von Bauanlagen längs der Bundesfernstraßen in gewissem Umfange der obersten Landesstraßenbaubehörde anvertraut; diese Verkehrsbelange sind aber nicht aus den Tatbestandsvoraussetzungen des baurechtlichen Anspruchs herausgelöst und verselbständigt. Das Gesetz läßt keine Auslegung in der Richtung zu, da das Recht, ein Bauwerk errichten zu dürfen, unter den sachlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG in zwei Teilansprüche aufgespalten sein soll, über die verschiedene Behörden zu entscheiden hätten. Die oberste Landesstraßenbaubehörde hat zwar über gewisse Tatbestandsvoraussetzungen des baurechtlichen Anspruchs zu befinden; diese Befugnis kommt ihr aber nur im Verhältnis zur Baugenehmigungsbehörde zu. Sie hat dagegen hinsichtlich dieser Voraussetzungen gegenüber dem Bauwilligen keine Entscheidung zu treffen. Daher ist für eine Verurteilung der obersten Landesstraßenbaubehörde zum Erlaß einer solchen Entscheidung kein Raum.

3.

Die für die gegenteilige Auffassung vorgebrachten Gesichtspunkte greifen gegenüber dieser Rechtslage nicht durch.

a)

Es trifft nicht zu, daß die Beurteilung der verkehrsmäßigen Belange der Zuständigkeit der örtlichen Baugenehmigungsbehörde entzogen wäre und daß hierüber nur die oberste Landesstraßenbaubehörde mit bindender Wirkung entscheiden solle.

Nach § 9 Abs. 2 FStrG ist die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nur zur Erteilung der Baugenehmigung erforderlich. Dagegen besagt die Vorschrift nicht, daß die Behörde die Genehmigung auch nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde versagen dürfe. Die Ansicht, die Genehmigungsbehörde dürfe den Bauantrag ohne die Einholung einer entsprechenden Stellungnahme der Zustimmungsbehörde nicht aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs ablehnen, hat den Wortlaut und den Sinn des Gesetzes gegen sich. Durch die Einschaltung der obersten Landesstraßenbaubehörde in das Baugenehmigungsverfahren soll sichergestellt werden, daß die besonderen Belange des Verkehrs bei der Errichtung oder Änderung von Bauanlagen an Bundesfernstraßen berücksichtigt werden. Entgegen ihrer Auffassung soll eine Baugenehmigung nicht erteilt werden dürfen. Dieser Zweck entfällt aber, wenn die Baugenehmigungsbehörde von sich aus die Voraussetzungen des objektiven Baurechts verneint. Das Recht und die Pflicht der Baugenehmigungsbehörde, ein Baugesuch auch ohne Beteiligung der obersten Landesstraßenbaubehörde abzulehnen, wenn Hinderungsgründe des § 9 Abs. 3 FStrG vorliegen, ergibt sich daraus, daß sie über den vom Gesetz als nicht teilbar angesehenen baurechtlichen Anspruch zu entscheiden hat. In der Baugenehmigung wird festgestellt, daß das Bauvorhaben den Vorschriften des objektiven Baurechts entspricht und daß es daher erlaubt ist. Diese von der Baugenehmigungsbehörde zu treffende Entscheidung setzt voraus, daß sie das Vorliegen aller gesetzlichen Tatbestandsmerkmale prüft und feststellt. Nur unter dieser Voraussetzung darf die Genehmigung ausgesprochen werden. Besteht aber eine Baubeschränkung aus Gründen des § 9 Abs. 3 FStrG, fehlt es somit an einer der sachlichen Voraussetzungen für den baurechtlichen Anspruch, so kann sie die Bauerlaubnis nicht erteilen.

Die Regelung rechtfertigt also nicht den Schluß, daß der Baugenehmigungsbehörde schlechthin die Entscheidungsbefugnis über die verkehrsmäßigen Belange an Bundesfernstraßen entzogen sein solle.

b)

Der Hinweis, der Gesetzgeber habe bei § 9 Abs. 2 FStrG auf die Anordnung eines besonderen Genehmigungsverfahrens verzichtet, um das Verfahren nicht zu komplizieren, trifft nicht zu. Durch die genaue Unterscheidung zwischen Zustimmung zur Baugenehmigung und der von der obersten Landesstraßenbaubehörde im Fall des § 9 Abs. 5 FStrG aus zusprechenden Genehmigung ist ein sachlicher Unterschied in der verfahrensmäßigen Behandlung der Baufälle gemacht. Würde die Zustimmung als eine Entscheidung aufgefaßt, die im Ergebnis einer besonderen Genehmigung gleichkäme, so würde die Zustimmung einer Erlaubnis kraft Vorbehaltes gleichgestellt. Für die Annahme eines doppelten Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt fehlt aber jeder Anhaltspunkt. Sie wäre auch verfassungsrechtlich bedenklich, da im Baugenehmigungsvorbehalt die legitimen öffentlichen Interessen ausreichend gewahrt werden können (vgl. BVerfGE 8, 71 [76]). Zustimmung und Genehmigung haben auch begrifflich und dem Zweck nach eine unterschiedliche Bedeutung: Die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG ist auf die Feststellung beschränkt, daß die in § 9 Abs. 3 FStrG genannten Bauhindernisse nicht gegeben sind und somit die materielle Grundregel des § 9 Abs. 2 FStrG zum Zuge kommt. Durch die Zustimmung wird festgestellt, daß dem konkreten Bauvorhaben verkehrsmäßige Bedenken nicht entgegenstehen. Die aus dieser Feststellung für den erhobenen Bauanspruch sich ergebenden rechtlichen Konsequenzen hat allein die Baugenehmigungsbehörde zu ziehen.

c)

Aus § 9 Abs. 8 FStrG, der die oberste Landesstraßenbaubehörde ermächtigt, eine "Ausnahme von den Absätzen 1, 2 und 4 bis 6" zuzulassen, kann kein maßgebliches Argument für die vom Senat abgelehnte Auffassung hergeleitet werden. Die Meinung, die Erwähnung des Abs. 2 in § 9 Abs. 8 FStrG sei nur verständlich, wenn die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle, übersieht den rechtssatzmäßigen Zusammenhang von § 9 Abs. 2 und Abs. 3 FStrG Stellt man allein auf ein formelles Zustimmungserfordernis ab, dann entbehrt die Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 8 FStrG in bezug auf Abs. 2 in der Tat eines vernünftigen Sinnes, und zwar unabhängig davon, wie die Zustimmung rechtlich qualifiziert wird. Das gleiche gilt aber auch, wenn allein auf den sachlichen Inhalt des § 9 Abs. 2 FStrG abgestellt wird. Die Bewilligung einer Ausnahme von einer gesetzlichen Regel ist nur möglich, wenn eine repressive Verbotsnorm mit Befreiungsvorbehalt vorliegt. Das müßte bedeuten, daß das Bauen in dem in § 9 Abs. 2 FStrG umschriebenen Schutzstreifen schlechthin verboten wäre und dieses Verbot durch eine Ausnahme aufgehoben werden müßte, wenn gebaut werden soll. Wäre aber § 9 Abs. 2 FStrG eine repressive Verbotsnorm, so bestünden gegen die Vorschrift erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, da eine solche Regelung kaum als legitime Festlegung des Eigentumsinhalts im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG angesehen werden könnte (vgl. BVerwGE 2, 172;  3, 351 [BVerwG 25.06.1956 - V C 29/55];  4,57 [BVerwG 12.07.1956 - I C 91/54]und BVerfGE 8, 71 [80]). Das Problem löst sich aber ohne Schwierigkeiten, wenn § 9 Abs. 2 und Abs. 3 FStrG - wie oben dargelegt - als ein zusammengehöriger Rechtssatz aufgefaßt werden. Dann erscheint es sinnvoll und ist es sachgerecht, "Ausnahmen" von der Baubeschränkung, die sich aus § 9 Abs. 2 mit Abs. 3 FStrG ergeben, zuzulassen. Das bedeutet: Die oberste Landesstraßenbaubehörde kann ihre Zustimmung ausnahmsweise auch dann geben, wenn dem Bauvorhaben die in § 9 Abs. 3 FStrG genannten öffentlichen Belange an sich entgegenstehen.

d)

Der Verwaltungsaktcharakter der Zustimmung kann auch nicht daraus hergeleitet werden, daß die Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde für die Baugenehmigungsbehörde bindend ist. Der Senat vermag zwar nicht der Auffassung zu folgen, daß die Zustimmung nur eine unverbindliche gutachtliche Äußerung darstelle; die Bindung der Baugenehmigungsbehörde hat aber nur in einem Fall praktische Bedeutung, nämlich wenn die oberste Landesstraßenbaubehörde die Zustimmung versagt. Daß eine Bindung der Baugenehmigungsbehörde dann nicht angenommen werden kann, wenn diese bei eigener Prüfung Hinderungsgründe des § 9 Abs. 3 FStrG trotz erteilter Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde für gegeben hält, ergibt sich aus den Darlegungen zu I 3 a. Der in diesem Zusammenhang erhobene Hinweis, der Versagung der Zustimmung und der Zustimmung selbst müsse deshalb selbständige Bedeutung im Verhältnis zum Bürger beigemessen werden, weil die Bindung der Baugenehmigungsbehörde an die Beurteilung der Zustimmungsbehörde mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar sei, entbehrt der Berechtigung. Der Gesetzgeber kann den Gegenstand und die Form der Mitwirkung mehrerer Behörden für das Verwaltungsverfahren nach seinem Ermessen festlegen. Die Auffassung, es könne der Baugenehmigungsbehörde nicht zugemutet werden, die von der obersten Landesstraßenbaubehörde vertretene Ansicht gegen ihren Willen zu verteidigen, enthält keinen rechtlich relevanten Gesichtspunkt.

e)

Schließlich kann auch nicht das Argument durchgreifen, der Rechtsschutz des Baugesuchstellers sei bei der vom Senat vertretenen Auffassung nicht hinreichend sichergestellt. Die Ansicht, eine Klage gegen die Baugenehmigungsbehörde auf Erteilung der Bauerlaubnis könne deshalb keinen Erfolg haben, weil die Baugenehmigungsbehörde nicht zu einer rechtlich unmöglichen "Leistung" verurteilt werden dürfe, übersieht, daß die Zustimmung zur Baugenehmigung weder im Verhältnis zum Bürger noch im Verhältnis zur Baugenehmigungsbehörde eine "Leistung" der obersten Landesstraßenbaubehörde darstellt. Im übrigen ist folgendes zu berücksichtigen: In einem auf Erteilung der Baugenehmigung gerichteten gerichtlichen Verfahren begehrt der Kläger zunächst die Feststellung, daß sein Bauvorhaben dem öffentlichen Recht entspricht und daß er deshalb einen subjektiv öffentlichen Anspruch auf den formellen Akt der Baugenehmigung habe. Dieser Anspruch besteht dann, wenn alle materiell-rechtlichen Voraussetzungen des objektiven Baurechts gegeben sind. Wird vom Gericht festgestellt, daß neben den übrigen Tatbestandsvoraussetzungen des sachlichen Baurechts keine - dem sachlichen Recht angehörenden - Hinderungsgründe des § 9 Abs. 3 FStrG vorliegen, so ist gleichzeitig festgestellt, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Versagung der Zustimmung, die die Baugenehmigungsbehörde allein bindet, nicht vorliegen. Hieraus ergibt sich die rechtliche Konsequenz, daß die Baugenehmigungsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung verurteilt werden muß. Eines besonderen Ausspruchs gegen die oberste Landesstraßenbaubehörde bedarf es nicht, da das Gericht nur über den gesetzlichen Anspruch, nicht aber über verwaltungs-verfahrensmäßige Mitwirkungsakte zu befinden hat. Die oberste Landesstraßenbaubehörde kann ihre Rechtsauffassung im Rahmen der Beiladung geltend machen.

4.

Da die Klägerin somit im Wege der Verpflichtungsklage die Zustimmung zur Baugenehmigung nicht erstreiten kann, hat das Berufungsgericht die Klage insoweit im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Daher war die Revision hinsichtlich der Verpflichtungsklage zurückzuweisen.

II.

Dagegen mußte die Revision insoweit Erfolg haben, als die Klägerin die Versagung der Zustimmung zur Baugenehmigung durch die oberste Landesstraßenbaubehörde im Wege der Anfechtungsklage angegriffen hat.

1.

Wenn auch die Klägerin die Zustimmung zur Baugenehmigung nach § 9 Abs. 2 FStrG im Wege der Verpflichtungsklage nicht erstreiten kann, so schließt das nicht aus, gegen die Versagung mit der Anfechtungsklage vorzugehen. Zwar gibt die Vorschrift der obersten Landesstraßenbaubehörde keine rechtliche Handhabe für den Erlaß eines Verwaltungsaktes gegenüber der Klägerin. Da sie sich aber geriert hat, als wäre sie ermächtigt, eine für die Klägerin verbindliche Entscheidung zu treffen, kann sie der Klägerin nicht entgegenhalten, es liege keine diese bindende Erklärung vor. Die dieser gegenüber erklärte Versagung der Zustimmung bedeutet zwar nicht eine Entscheidung über ihren baurechtlichen Anspruch, sie hindert aber die Baugenehmigungsbehörde, die begehrte Bauerlaubnis zu erteilen. Von der Rechtmäßigkeit oder der Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Versagung der Zustimmung hängt somit die weitere Behandlung des Baugesuchs und damit die Entscheidung über den baurechtlichen Anspruch ab. Erweist sich die Versagung der Zustimmung als sachlich gerechtfertigt, so ist damit festgestellt, daß die Klägerin einen baurechtlichen Anspruch nicht besitzt; es ist zugleich über das Schicksal des Baugesuchs entschieden. Unter solchen Umständen stünde die Abweisung der Klage mit der Begründung, § 9 Abs. 2 FStrG ermächtige nicht zum Erlaß eines Verwaltungsakts, nicht mit einer vernünftigen Auffassung über den dem Bürger eingeräumten Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten in Einklang. Der Senat hält es nicht für gerechtfertigt, die Klägerin auf eine gegen die Baugenehmigungsbehörde zu richtende neue Klage zu verweisen, bei deren Behandlung es entscheidend darauf ankäme, ob die von der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 3 FStrG vorgeschützten Hinderungsgründe tatsächlich gegeben sind. Hierüber kann bereits im vorliegenden Verfahren entschieden werden. Im übrigen ist es der Klägerin nicht verwehrt, vor dem Berufungsgericht die ursprünglich auf Erteilung der Baugenehmigung gerichtete Klage wieder aufzunehmen. Der Senat sieht sich daher auch nicht gehindert, den sachlichen Inhalt der Entscheidung des Berufungsgerichts auf seine Übereinstimmung mit dem Gesetz nachzuprüfen. In dieser Richtung mußte das angefochtene Urteil jedoch aufgehoben und die Streitsache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

2.

Das Berufungsgericht hat zur sachlichen Begründung seiner Entscheidung folgendes ausgeführt:

§ 9 Abs. 2 FStrG lasse der Behörde nach seinem Wortlaut keinen echten Ermessensspielraum, sondern schreibe ihr durch einen unbestimmten Rechtsbegriff ihr Verhalten vor. Bei der Beantwortung der Frage, ob die Versagung der Zustimmung im Sinne des § 9 Abs. 3 FStrG "nötig" sei, müsse der obersten Landesstraßenbaubehörde aber ein Bewertungsspielraum zugebilligt werden. Die Frage nach der Verkehrsgefährdung sei zwar theoretisch, nicht aber praktisch immer einwandfrei zu beantworten. Selbst Sachverständige könnten hier häufig verschiedener Meinung sein. In solchen Fällen müsse es - wenn nur die Beurteilung der Behörde sich bei verständiger Würdigung überhaupt vertreten lasse - bei der Entscheidung der Behörde bleiben. Das Gericht könne hier nicht seine Auffassung an die Stelle der Auffassung der Behörde setzen und der Behörde die Verantwortung abnehmen. Eine Verkehrsgefährdung im Sinne des § 9 Abs. 3 FStrG liege nicht erst dann vor, wenn der Eintritt des Schadens durch eine bauliche Anlage innerhalb der Schutzzone wahrscheinlich sei. Vielmehr sei eine Anlage nach dem Sinn der Regelung schon dann nicht zu verantworten, wenn die Möglichkeit, daß die Anlage zu Unfällen führen werde, ernsthaft in Betracht zu ziehen sei. Es lasse sich nicht eindeutig voraussehen, ob die von der Klägerin beabsichtigte Leuchtreklame Kraftfahrer vom Verkehr ablenke und solche Ablenkungen zu Unfällen führen würden. Unter den - näher geschilderten - Umständen sei es zumindest möglich, daß Kraftfahrer, die für optische Reize überempfindlich seien oder sich nicht genügend auf den Verkehr konzentrieren könnten oder wollten, durch die Leuchtschrift vom Verkehr abgelenkt würden. Es ließen sich nicht alle ungeeigneten Fahrer aus dem Verkehr ausscheiden. Zudem seien die Grenzen zwischen ungeeigneten und geeigneten Kraftfahrern fließend, Auch an sich geeignete Verkehrsteilnehmer hätten Momente des Versagens, in denen sie sich von Vorgängen neben der Straße zu sehr ablenken ließen. Jedes Ablenken eines Kraftfahrers könne aber an dieser Stelle zu Unfällen führen. Die Beklagte habe auch berücksichtigen müssen, daß der Verkehr wahrscheinlich in Zukunft weiter stark zunehmen werde. Unter Berücksichtigung aller Umstände sei die Möglichkeit, daß es durch die Leuchtreklame der Klägerin zu Unfällen kommen werde, in einem solchen Maße gegeben, daß die Entscheidung der Beklagten sich im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums gehalten habe.

Diesen Erwägungen kann nur zum Teil beigetreten werden.

a)

Das Berufungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß § 9 Abs. 2 und 3 FStrG der Behörde keinen Ermessensspielraum einräumt. Das ergibt sich bereits daraus, daß die Vorschriften sachliche Voraussetzungen für das Bauen an einer Bundesfernstraße - also für den baurechtlichen Anspruch -, nicht aber Voraussetzungen, für das behördliche Verhalten festlegen. Die Rechtsfolge ist durch das Gesetz bestimmt und nicht der Entscheidung der Behörde überantwortet.

Es kann dem Oberverwaltungsgericht aber nicht darin gefolgt werden, daß der obersten Landesstraßenbaubehörde bei der Frage, ob die Versagung der Zustimmung "nötig" sei, ein gerichtsfreier Beurteilungsspielraum zugebilligt werden müsse. Das folgt zunächst aus der Auffassung, daß § 9 Abs. 3 FStrG als sachlichrechtliche Vorschrift eine Inhaltsbestimmung des Eigentums für die an den Bundesfernstraßen liegenden Grundstücke darstellt. Sie ordnet ein generelles Bauverbot für solche Bauanlagen an, die geeignet sind, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den Bundesfernstraßen zu beeinträchtigen. Für die Entscheidung, ob im konkreten Fall eine Eigentumsbeschränkung in diesem Sinne vorliegt, kann es im Hinblick auf die verfassungsmäßige Garantie des Eigentums einen gerichtsfreien Beurteilungsspielraum nicht geben. Die gegenteilige Auffassung müßte zu einer Relativierung des Grundrechtes führen. Hinzu kommt folgendes: Trotz der Aufnahme der einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 3 FStrG in eine Handlungsnorm liegen in Wirklichkeit Tatsachenbegriffe vor, die sich einer richterlichen Nachprüfung auf ihre zutreffende Anwendung durch die Zustimmungsbehörde nicht entziehen. Die Frage, ob das geplante Vorhaben gegen die, Verkehrsgesichtspunkte des § 9 Abs. 3 FStrG verstößt - mit der gesetzlichen Folge, daß es nicht zugelassen ist -, kann nur bejaht oder verneint werden. Dabei handelt es sich nicht um die Wertung im Rahmen eines Spielraums, sondern um die aus der Beobachtung des Lebens unter Ausnützung wissenschaftlicher Erfahrungen zu treffende Entscheidung, ob die öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG im konkreten Baufall eingreift. Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes mag in mancher Richtung schwierig sein, weil es teilweise auf hypothetische Tatsachen und tatsächliche Vermutungen ankommt. Das allein kann den Richter aber nicht davon entbinden, nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung zu entscheiden, was im konkreten Fall rechtens ist. Die Entscheidung, ob die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG vorliegen, ist hiernach Tat- und Rechtsfrage, die in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung und Entscheidung unterliegt.

b)

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß die von der Klägerin beabsichtigte Reklameanlage zu einer Gefährdung des Verkehrs führen werde. Es hat den Begriff der Verkehrsgefährdung im Sinne des § 9 Abs. 3 FStrG dahin ausgelegt, daß ein Verbot des Vorhabens dann gerechtfertigt sei, wenn die Möglichkeit einer Ablenkung auch bei ungeeigneten Kraftfahrern nicht verneint werden könne. Dieser. Auffassung vermag der Senat ebensowenig zu folgen wie der Ansicht, es müsse bei § 9 Abs. 3 FStrG von dem polizeilichen Gefahrenbegriff ausgegangen werden, der ein Einschreiten dann rechtfertige, wenn die Wahrscheinlichkeit bestehe, daß ein Schaden eintrete.

Nach § 9 Abs. 3 FStrG darf die Zustimmung zur Baugenehmigung versagt werden, "soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs ... nötig ist". Gründe, die ein Bauverbot nötig machen, sind "besonders" die Beeinträchtigung der Sichtverhältnisse, die Gefährdung des Verkehrs, Ausbauabsichten und die Straßenbaugestaltung. Die Verkehrsgefährdung ist hiernach ein besonders herausgestellter Gesichtspunkt, der bei der Prüfung, ob das Bauvorhaben die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt, berücksichtigt werden soll. Daneben weist das Gesetz aber auf Umstände hin, die keine Gefährdungstatbestände darstellen und einer künftigen Entwicklung Rechnung tragen sollen. Daher erscheint es dem Senat nicht gerechtfertigt, für die Auslegung des § 9 Abs. 3 FStrG schlechthin auf den im Polizeirecht entwickelten Gefahrenbegriff abzustellen. Die Vorschrift geht über das Ziel hinaus, eine im Einzelfall bestehende gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Sie enthält ein planungsrechtliches Element, worauf auch § 9 Abs. 7 in der Fassung, die die Vorschrift durch § 183 des Bundesbaugesetzes erhalten hat, hindeutet. Das Bauen längs der Bundesfernstraßen soll nach Ordnungsgesichtspunkten erfolgen, die sich aus der Lage der Grundstücke an einer Bundesfernstraße ergeben und durch diese bedingt sind. Der Zweck der Vorschrift besteht nicht nur in der Vorsorge, daß durch die bauliche Nutzung der an die Bundesfernstraßen angrenzenden Grundstücke der reibungslose Ablauf des Verkehrs nicht behindert wird, sondern auch darin, daß eine den modernen Verkehrsverhältnissen entsprechende Bebauung in dem Schutzstreifen sichergestellt bleibt und der Entwicklung des Verkehrs auf den Bundesfernstraßen Rechnung getragen werden kann.

Die Bebauungsbeschränkungen des § 9 FStrG beruhen auf der Überlegung, daß die Bundesfernstraßen als überörtliche Verbindungswege besonders frequentiert und für hohe Geschwindigkeiten eingerichtet sind. Sie können ihre Aufgabe aber nur erfüllen, wenn alle Einflüsse ferngehalten werden, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen. Verschlechterungen der gegebenen Verhältnisse, die durch Anbauten eintreten können sollen ausgeschaltet werden. Die Vorschrift dient insoweit der Erhaltung des im Gesetz vorausgesetzten Zustandes. Es muß weiter berücksichtigt werden, daß es die Eigenart der Bundesfernstraßen als Straßen des Schnellverkehrs mit sich bringt, daß die Verkehrsteilnehmer erheblichen Gefahren ausgesetzt sind. Die durch den motorisierten Verkehr für die Allgemeinheit eintretenden Gefahren müssen zwar als eine Tatsache unseres gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens hingenommen werden, es dürfen aber die vorhandenen Gefahren nicht das unvermeidbare Maß übersteigen. Dem hat die Gesetzgebung durch die Vorschriften über die Teilnahme am Verkehr und das Verhalten des Teilnehmers im Verkehr Rechnung getragen. Wegen der potentiellen Gefährlichkeit des modernen Straßenverkehrs für Teilnehmer und Dritte müssen aber auch alle den Verkehrsablauf nachteilig beeinflussenden Umstände, die von außen auf den Verkehr einwirken können, auf das Mindestmaß herabgesetzt werden. Zu den in dieser Richtung maßgeblichen Vorschriften gehört u.a. die Anbauregelung des § 9 FStrG. Sie soll - neben der Erhaltung von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs - auch sicherstellen, daß durch die Errichtung oder Änderung von Bauanlagen und ihnen gleichstehenden Werbeanlagen keine Erhöhung der an sich bereits bestehenden Gefahrensituation eintritt. Dabei geht das Gesetz in § 9 Abs. 1 FStrG davon aus, daß jeder Hochbau und die entsprechenden Werbeanlagen in einer Entfernung bis zu 40 m auf der freien Strecke zu einer Erhöhung der bereits durch den Verkehr bestehenden Gefahrensituation führen und daher ein allgemeines Bauverbot rechtfertigen. In den Fällen des § 9 Abs. 2 FStrG kommt es dagegen auf die konkreten Umstände an, nämlich ob das einzelne Bauvorhaben nach seiner Lage, Größe und Art geeignet ist, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu stören oder den Verkehrsablauf zu beeinträchtigen. Es soll die Entstehung weiterer Gefahrenquellen, nicht nur die Verwirklichung bereits bestehender Gefahren verhindert werden. Einwirkungen, die durch Bauwerke von außen auf den Verkehr eintreten können und die geeignet sind, die ohne sie schon bestehende ("normale") Gefahrensituation zu erhöhen oder die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrsablaufs zu beeinträchtigen, sind verboten.

Hiernach kann nicht allein auf die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen und auch nicht auf die Möglichkeit der Ablenkung ungeeigneter Kraftfahrer abgestellt werden. Es muß die Auswirkung des Vorhabens auf die durchschnittlichen Verkehrsverhältnisse, die bestehende Gefahrensituation und den durchschnittlichen Fahrer festgestellt werden. Es kann auch nicht allein darauf ankommen, ob Gefahren und Schäden für die Verkehrsteilnehmer eintreten können; geschützt werden soll auch ein normaler Verkehrsablauf, ohne daß die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen bestehen muß. Der reibungslose und ungehinderte Verkehr soll ebenfalls sichergestellt werden. Hierbei kann aber nicht auf die theoretische Möglichkeit, daß die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt wird oder eine Erhöhung der bestehenden Gefahrensituation eintritt, abgestellt werden. Es muß die erkennbare Möglichkeit, nicht dagegen die unbedingte Gewißheit bestehen, daß das Bauvorhaben den Verkehrsablauf auf der Bundesfernstraße beeinträchtigt oder gefährdet.

Sei der hiernach zu treffenden Entscheidung kann die baugestalterische Ausführung des Vorhabens und sein besonderer Zweck unter Umständen von ausschlaggebender Bedeutung sein. Hinsichtlich der Werbeanlagen ist in dieser Richtung zu berücksichtigen, daß es ihr Ziel ist, den Blick auf sich zu ziehen. Der Inhalt der Reklame soll nicht nur zur Kenntnis gelangen, sondern in das Gedächtnis und das Bewußtsein aufgenommen werden, um das künftige Verhalten des Angesprochenen zu beeinflussen. Der optische Reiz ist auf die Erzielung eines Werbeerfolges abgestellt. Die Reklame soll die Aufmerksamkeit auf sich hinlenken. Es ist hiernach davon auszugehen, daß eine elektrische Reklameanlage in den von der Klägerin vorgesehenen Ausmaßen an sich geeignet ist, die Aufmerksamkeit des Verkehrsteilnehmers vom unmittelbaren Verkehrsgeschehen abzulenken. Das ist gerade ihr Zweck. Den Auswirkungen der Reklame auf die Verkehrsteilnehmer hat der Gesetzgeber durch eine unterschiedliche Regelung der Außenwerbung an freien Strecken und an Ortsdurchfahrten Rechnung getragen. Die Baubeschränkung des § 9 Abs. 6 FStrG gilt nur für die freie Strecke, bei der andere Bedingungen als bei den Ortsdurchfahrten bestehen. Ob die mit der Reklame beabsichtigte Ablenkung die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf der freien Strecke beeinträchtigt, hängt einerseits ab von dem Grad ihrer Wirkung auf den Verkehrsteilnehmer und von der Intensität der Ablenkung und andererseits von der "örtlichen Normalsituation", d.h. von den besonderen verkehrsmäßigen Verhältnissen an der Stelle, an der die Reklame den Blick auf sich zieht.

c)

Da hiernach der Auffassung des Berufungsgerichts über die Voraussetzungen für die nach § 9 Abs. 3 FStrG zu treffende Entscheidung nicht gefolgt werden kann, war das angefochtene Urteil aufzuheben.

Das Berufungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Reklameanlage nach seiner eigenen Auffassung - nicht nach der der Behörde - die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs im Sinne des § 9 Abs. 3 FStrG beeinträchtigt. Hierbei kommt es nicht auf die Verhältnisse an, die im Zeitpunkt der Entscheidung der obersten Landes Straßenbaubehörde vorgelegen haben, sondern auf diejenigen, die das Berufungsgericht am Schluß der mündlichen Verhandlung feststellt.

III.

Hinsichtlich der Kostenentscheidung hat der Senat folgendes erwogen:

Das wirkliche Begehren der Klägerin kann der Sache nach nur auf die Erteilung der Baugenehmigung und nicht auf die Zustimmung der obersten Landes Straßenbaubehörde gerichtet sein, da die Zustimmung ihr noch nicht die Befugnis gibt, die Anlage zu errichten. Da die Klägerin mit ihrer Verpflichtungsklage einen Teilausschnitt aus ihrem wirklichen Begehren geltend gemacht hat, hierzu aber durch die Zweifel hinsichtlich der Auslegung dar Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes veranlaßt worden ist, erschien es dem Senat gerechtfertigt, die Kostenentscheidung auch hinsichtlich des Teiles der Revision, mit dem die Klägerin keinen Erfolg haben konnte, der Schlußentscheidung zu überlassen.

Da offen ist, ob die Klägerin im Endergebnis mit ihrem Anspruch durchdringt, wäre es nicht gerechtfertigt, ihr bereits jetzt die Kosten für die erfolglose Revision aufzuerlegen.