I.

Der Kläger wendet sich gegen einen Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten für das Grundstück Lgb.Nr. ... der Gemarkung H., dessen Miteigentümer er ist. Das Grundstück grenzt an die Südseite der Straße "..." die im Stadtteil S. auf dem nach Norden, zum Neckar, abfallenden Hang verläuft. Diese etwa 500 m lange Straße verläuft weitgehend parallel und mit etwa gleichem Abstand zum tiefer liegenden H.-Weg und zur höher gelegenen Straße "A.", in die sie an ihrem östlichen Ende einmündet. Im Westen schließt sie mit einer Wendebucht ab, von der aus ein Treppenweg mit etwa 100 Stufen zu dem tiefer gelegenen H.-Weg führt. Etwa 370 m östlich von der Wendebucht, in der Nähe des Grundstücks des Klägers, bildet der befahrbare M. eine weitere Verbindung zwischen beiden Straßen. Die Straße "A." und der Treppenweg liegen im Planbereich des Bebauungsplanes Lindenried vom 31. August 1960, der im wesentlichen auf beiden Seiten eine Bebauung vorsieht. Westlich vom Treppenweg fällt das Gelände steil nach Westen ab, so daß von ihm her die dort liegenden bebauten Grundstücke nicht zugänglich sind. Zwei auf der Ostseite des Treppenweges ausgewiesene Baugrundstücke (Lgb.Nrn. ... und ...) sind bereits bebaut und besitzen Zugänge zum Treppenweg. Das eine von ihnen hat als Eckgrundstück talseitig Zugang zum H.-Weg; das andere grenzt bergseitig an die Straße "A.". Die Straße "A." der Treppenweg wurden zwischen 1960 und 1965 von der Beklagten hergestellt.

Nach einem Beschluß des Bauausschusses vom 11. Januar 1966 ermittelte die Beklagte den Aufwand für die Straße "A." und den Treppenweg insgesamt und zog den Kläger mit Bescheid vom 17. August 1966 zu einem Erschließungsbeitrag von 2.537,48 DM für die Herstellung heran. Davon entfallen 414 DM auf den Treppenweg. Den Widerspruch des Klägers, mit dem dieser sich gegen die Heranziehung zu den Kosten des Treppenweges wandte, wies die Beklagte zurück.

Auf die von dem Kläger erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Beitragsbescheid der Beklagten und den Widerspruchsbescheid aufgehoben, soweit ein Erschließungsbeitrag für den Treppenweg in Höhe von 414 DM verlangt wird.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Berufung eingelegt. Mit Urteil vom 4. Februar 1971 hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Der Treppenweg sei eine Sammelstraße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG -. Er sei weder nach den Vorstellungen der Beklagten noch nach Gestaltung und Verlauf als Teil der Straße "A." anzusehen. Für sich allein betrachtet sei er auch nicht zum Anbau bestimmt. Zwar hätten die bebauten Grundstücke Lgb. Nrn. ... und ... Zugang zu ihm; aber zum Anbau "bestimmt" könnten nur solche öffentlichen Straßen, Wege und Plätze sein, denen nach den Planungsabsichten der Gemeinde diese Funktion zugedacht sei. Anhaltspunkte für eine solche Zweckbestimmung des Treppenweges seien nicht erkennbar, denn die Zugänglichkeit der beiden bebauten Grundstücke auch vom Treppenweg habe mehr zufälligen Charakter. Sie sei allenfalls eine bis zu einem gewissen Grad erwünschte Nebenfolge des in erster Linie als kurze Fußwegverbindung zwischen zwei Straßen gedachten Treppenweges. Dieser Weg sei auch im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG zur Erschließung notwendig, weil der Anschluß der Grundstücke an der Straße "A." an das allgemeine Verkehrsnetz im übrigen nicht allen Verkehrserfordernissen voll gerecht werde oder nur unter Zurückstellung berechtigter Wünsche der Verkehrsteilnehmer als gerade noch ausreichend bezeichnet werden könne. Der Fußgängerverkehr erfordere neben dem M. weg diese zweite, westliche Verbindung zwischen der Straße "A." und dem H. Weg. die einen erheblichen Umweg erspare und gefahrlos sei. Die Notwendigkeit des Treppenweges, die nach dem Verkehrsdenken eines objektiven Außenstehenden zu beurteilen sei, werde auch durch die dinglich gesicherten Durchgangsrechte verschiedener Anlieger der Straße "A." zum H.-Weg nicht in Frage gestellt. Die Beklagte habe auch zu Recht den Erschließungsaufwand für den Treppenweg und die Straße "A." insgesamt ermittelt, da Straße und Weg ein verkehrsmäßig zusammenhängendes System bildeten, in dem der Treppenweg die Funktion eines ohne die Straße wenig sinnvollen Sammelweges habe.

Nach Zulassung durch den erkennenden Senat hat der Kläger Revision eingelegt. Er begehrt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückweisung der Berufung. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält in Übereinstimmung mit der Beklagten das angefochtene Urteil für richtig.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil Bundesrecht nicht verletzt.

Nach § 127 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - gehören zu den beitragsfähigen Erschließungsanlagen neben den "öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wegen und Plätzen" (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG) auch "Sammelstraßen innerhalb der Baugebiete", nämlich "öffentliche Straßen, Wege und Plätze, die selbst nicht zum Anbau bestimmt, aber zur Erschließung der Baugebiete notwendig sind". Das Berufungsgericht hat diesen bundesrechtlichen Begriff der "Sammelstraße" jedenfalls im Ergebnis richtig verstanden und fehlerfrei auf den vorliegenden Fall angewendet.

Daß der Begriff "Sammelstraßen" sich nicht auf - befahrbare - Straßen beschränkt, sondern - ebenso wie § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG - auch "Wege" umfaßt, gestattet die Auslegung, daß jedenfalls grundsätzlich auch Fußwege "Sammelstraßen" sein können. Dies muß auch für einen Fußweg mit Stufen oder Treppen (Treppenweg) gelten, der im übrigen die gesetzlichen Voraussetzungen einer Sammelstraße erfüllt.

Der vom Berufungsgericht vorgenommenen Kennzeichnung des hier in Rede stehenden Treppenweges als einer "Sammelstraße" steht nicht entgegen, daß die Grundstücke der zu Beiträgen für den Aufwand dieser Sammelstraße herangezogenen Eigentümer unmittelbar bereits anderweitig erschlossen und an das Verkehrsnetz angeschlossen sind. Denn ein Grundstück kann der Beitragspflicht für mehrere Straßen unterliegen, durch die es - unmittelbar oder auch mittelbar - erschlossen wird; und Sammelstraßen dienen nach ihrer gesetzlichen Kennzeichnung, da sie selbst nicht zum Anbau bestimmt sind, der mittelbaren Erschließung von Grundstücken ohne Rücksicht darauf, daß diese häufig unmittelbar schon anderweitig erschlossen sind.

Rechtsfehlerfrei ist jedenfalls im Ergebnis auch die Kennzeichnung des Treppenweges als eines "selbst nicht zum Anbau bestimmten" Weges. Zu eng und übrigens auch wenig praktikabel ist allerdings die Ansicht des Berufungsgerichts, "zum Anbau bestimmt" im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG sei eine Straße nur dann, wenn ihr nach den Planungsabsichten der Gemeinde eine solche Funktion zugedacht sei, so daß hier der Treppenweg schon deshalb nicht "zum Anbau bestimmt" sei, weil eine entsprechende Willensrichtung der Gemeinde für ihn nicht feststellbar sei. "Zum Anbau bestimmt" im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG ist vielmehr eine Straße dann, wenn an ihr (tatsächlich) gebaut werden kann und (rechtlich) gebaut werden darf, oder genauer: wenn von Baugrundstücken zu ihr Zugang genommen werden kann und darf. Da der Begriff "selbst nicht zum Anbau bestimmt" in § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG das Gegenstück zu dem Begriff "zum Anbau bestimmt" in § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG ist, ist mithin eine Sammelstraße dann "selbst nicht zum Anbau bestimmt", wenn entweder aus tatsächlichen Gründen von ihr kein Zugang zu den anliegenden Grundstücken genommen werden kann oder wenn der Zugang zwar tatsächlich möglich ist, aber rechtlich - z.B. durch einen Bebauungsplan oder durch straßenrechtliche Vorschriften - verwehrt wird. Im vorliegenden Fall mag zwar kein rechtliches Hindernis bestehen, von dem Treppenweg Zugang zu den angrenzenden Grundstücken zu nehmen. Der Treppenweg ist aber angesichts des steilen Geländes in tatsächlicher Hinsicht nur sehr beschränkt anbaufähig. Außerdem ergeben die besonderen Umstände des Falles, daß er tatsächlich die Funktion hat, nicht die ihm anliegenden Grundstücke zu erschließen, sondern die Verbindung zwischen der als Sackgasse am Hang endenden Straße "A." und dem H.-Weg herzustellen und damit die Grundstücke an der Straße "A." zusätzlich zu erschließen. Die gleichwohl gegebene unmittelbare Zugänglichkeit zweier Grundstücke vom Treppenweg aus hat - wie das Berufungsgericht zutreffend bemerkt hat - nur zufälligen Charakter. Deshalb hat das Berufungsgericht den Treppenweg im Ergebnis zu Recht als "selbst nicht zum Anbau bestimmt" angesehen.

Der Treppenweg ist auch im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG zur Erschließung des Baugebietes "A." notwendig. Derart "notwendig" ist eine Sammelstraße stets dann, wenn ihre Anlage nach städtebaulichen Grundsätzen zur Erschließung geboten ist. Das ergibt sich - in seiner Rechtfertigung wie in seiner Tragweite - aus folgendem: Das vom Gesetz verwendete Wort "notwendig" bezeichnet sprachlich einen in verhältnismäßig hohem Grade dringlichen Bedarf. Im normativen Sinne "notwendig" ist nicht schon das Nützliche, irgendwelchen einleuchtenden Zwecken Dienliche und deshalb Wünschenswertet sondern erst das - aus welchem Grunde immer - Gesollte und insofern Gebotene. Diese Erkenntnis erfaßt jedoch nur die eine Seite des Zusammenhanges. Ob nämlich etwas nur wünschenswert oder aber geboten ist, hängt wesentlich einerseits von dem dabei verfolgten Ziel und andererseits von dem dabei herangezogenen Maßstab ab. Beispielsweise kann, was "an sich" nur wünschenswert ist, geboten sein, wenn eine optimale Lösung erreicht werden soll. Deshalb kommt es auch innerhalb des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG für das Gewicht des Tatbestandsmerkmals "notwendig" entscheidend darauf an, auf welches Ziel und auf welchen Maßstab die Anforderung zu beziehen ist. Das bereitet zumindest im Ansatz keine Schwierigkeiten, soweit es um das Ziel geht. Nach § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG muß die Sammelstraße "zur Erschließung der Baugebiete" notwendig sein. Von einem besonderen Maßstab hingegen ist in dieser Vorschrift - anders als in der nachfolgenden Nr. 3 ("nach städtebaulichen Grundsätzen") - keine Rede. Hätte es dabei sein Bewenden, so bliebe es uneingeschränkt bei der verhältnismäßig hohen Anforderung, die in dem Merkmal "notwendig" zum Ausdruck kommt: Notwendig wären dann nur solche Sammelstraßen, die ohne jeden relativierenden Maßstab zur Erschließung überhaupt unentbehrlich, unerläßlich, ja, für die Erschließung geradezu eine conditio sine qua non sind. Eine derartige Auslegung vermag der Senat jedoch bei § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG ebensowenig für sinngerecht zu halten, wie sie sich bei § 127 Abs. 2 Nr. 3 BBauG für Grünanlagen rechtfertigen läßt (vgl. dazu das Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 72.69 - in BVerwGE 36, 155 [BVerwG 21.10.1970 - IV C 72/69] [157]). Würde eine solche Verengung der Beitragsfähigkeit vorgenommen, wäre § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG im wesentlichen gegenstandslos. In diesem engen, sozusagen bezugslosen Sinne "notwendig" sind Sammelstraßen erfahrungsgemäß nur sehr selten. Das legt nahe, auch im Rahmen des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG auf den in der Nr. 3 benannten Maßstab der "städtebaulichen Grundsätze (n)" zurückzugreifen. Diese Auslegung kann sich zudem auf den Zusammenhang zwischen § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG einerseits und den §§ 1 und 125 Abs. 1 BBauG andererseits stützen. Da nämlich auch Sammelstraßen nach Maßgabe der für das Bundesbaugesetz grundlegenden städtebaulichen Grundsätze zu planen sind, spricht alles dafür, daß sie auch unter Berücksichtigung dieses Ansatzes beitragsfähig sein sollen. Aus dieser Verknüpfung mit den städtebaulichen Grundsätzen folgt im übrigen weiterhin, daß es sich bei der so verstandenen, d.h. auf städtebauliche Grundsätze bezogenen Notwendigkeit um einen unbestimmten, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle voll unterliegenden Rechtsbegriff handelt (vgl. insoweit zu den städtebaulichen Grundsätzen das Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [308]). Darin unterscheidet sich das Merkmal "notwendig" - zusätzlich - von dem in § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG verwendeten, ihm an sich sprachlich nahestehenden Wort "erforderlich" (vgl. zum Verwaltungsermessen bei § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG das Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 51.69 - in Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 10 S. 11 [13]), ein Unterschied, der nur der im Vergleich zu § 127 BBauG andersartigen Funktion des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG Rechnung trägt.

Die Anlegung des nach alledem auch im Zusammenhang mit § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG anwendbaren Maß Stabes führt in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht zu dem Ergebnis, daß der in Rede stehende Treppenweg als zur Erschließung des Baugebietes notwendig angesehen werden muß. Denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts steht ohne den Treppenweg für die Bewohner (und Besucher) des Baugebietes "A." als Zugang zum H.-Weg im allgemeinen, zu den dortigen der Versorgung dienenden Ladengeschäften und vor allem zur Schule im besonderen nur der schmale, dem Autoverkehr der Anlieger dienende und nicht mit Gehwegen ausgestattete M. zur Verfügung. Das mag im gewissermaßen technischen Sinne zur Erschließung ausreichen, also die Genehmigung der Bebauung gestatten bzw. gestattet haben (vgl. dazu die §§ 30 ff. BBauG) und dementsprechend auch - von allen Einzelheiten abgesehen - als Erschließungsaufwand abrechenbar (gewesen) sein. Damit ist jedoch über die Beitragsfähigkeit des Treppenweges als Sammelstraße nichts Abschließendes gesagt. Deshalb steht seiner Notwendigkeit auch nicht entgegen, daß er erst mehrere Jahre nach der Bebauung der Straße "Am Aukopf" angelegt worden ist. Zu den städtebaulichen Grundsätzen, nach denen sich die Bauleitpläne zu richten haben, gehört - mit einem sich aus der Natur der Sache ergebenden hohen Stellenwert - die "Sicherheit und Gesundheit" der Bevölkerung (§ 1 Abs. 4 Satz 1 BBauG). Die Anlage einer Sammelstraße, die ernstzunehmende Verkehrsgefahren der ohne sie gegebenen Erschließung ausgleicht, ist nach städtebaulichen Grundsätzen geboten und somit im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG notwendig. Das trifft für den hier zu beurteilenden Treppenweg zu.

Der Einnahme eines Augenscheines bedurfte es für das Berufungsgericht zu dieser Feststellung nicht; vielmehr konnte es die Notwendigkeit des Weges an Hand des Lageplanes unter Berücksichtigung der nicht umstrittenen Geländeschwierigkeiten beurteilen.

Dem Kläger ist einzuräumen, daß der Erschließungsbeitrag einen Vorteil ausgleichen muß. Die Frage des Vorteilsausgleiches ist aber objektiv zu beurteilen, so daß es nicht darauf ankommt, ob der Kläger selbst den Weg benutzen will oder nicht und ob alle Anlieger der Straße "A." den Treppenweg subjektiv als einen eigenen individuellen Vorteil empfinden. Denn eine Individualisierung, die auf den konkreten im Einzelfall eintretenden Sondervorteil abstellt, ist dem Beitragsrecht im allgemeinen fremd (vgl. Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - in BVerwGE 40, 182 [184]). Bei objektiver Beurteilung indessen stellt der Treppenweg ersichtlich einen Vorteil für die Bewohner der Straße "A." dar, weil er eine zusätzliche, abkürzende Verbindung zum H.-Weg und den dort liegenden Geschäften und der Schule schafft, die zudem frei von den Gefahren des Kraftfahrzeugverkehrs ist. Dieser Vorteil besteht im Hinblick auf die geringere Verkehrsgefährdung auch für die östlich der Einmündung des M. gelegenen Grundstücke der Straße "A.". Bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes auf die durch die gesamte Anlage erschlossenen Grundstücke ist die Beklagte mithin zu Recht davon ausgegangen, daß alle von der Straße "A." erschlossenen Grundstücke auch vom Treppenweg im Sinne von § 131 Abs. 1 BBauG erschlossen sind. Die Kosten für die Herstellung des Treppenweges konnten daher durch Bildung einer Erschließungseinheit nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG zusammen mit den Kosten der Straße "Am Aukopf" umgelegt werden.

In diesem Sinne hat auch das Berufungsgericht entschieden. Die vom Kläger hiergegen eingelegte Revision war daher mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO für den Kläger ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.