I.

Der Kläger erstrebt die Baugenehmigung für die Errichtung einer Tankstelle an der von Oldenburg nach Bremen führenden Bundesstraße 75. Auf der seinem Grundstück gegenüber liegenden Straßenseite befinden sieh eine Esso- und eine Avia-Tankstelle, gegen die Genehmigung einer weiteren Esso-Tankstelle auf einem Nachbargrundstück hat der Kläger erfolglos Klage erhoben.

Der Beigeladene, dem das Baugesuch des Klägers von der Baugenehmigungsbehörde vorgelegt wurde, lehnte in seiner Eigenschaft als oberste Landesstraßenbaubehörde gemäß § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) - FStrG - die Erteilung einer Ausnahme für das Vorhaben des Klägers ab, die Tankstelle in einer Entfernung von 16 m, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fährbahn der Bundesstraße, zu errichten, und versagte gleichzeitig nach § 9 Abs. 2 FStrG seine Zustimmung zur Genehmigung für die Errichtung der Tankstelle mit einem Abstand von 20 m, weil die Tankstelle des Klägers andere Kraftstoffmarken als die gegenüberliegenden Tankstellen führen und infolgedessen den Verkehr gefährden werde. Unter Übernahme der Begründung des Beigeladenen lehnte das Bauordnungsamt der Stadt Oldenburg den Antrag des Klägers auf Erteilung der Baugenehmigung ab. Mit der gleichen Begründung wies der Beklagte die Beschwerde des Klägers zurück, mit der er vorgetragen hatte, er wolle beim Bau seiner Tankstelle einen Abstand von 20 m vom Fahrbahnrand einhalten.

Die Klage gegen den Baubescheid und die Beschwerdeentscheidung sowie die Berufung des Klägers blieben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung und seiner eigenen Kenntnis liege der Beginn der festgesetzten Ortsdurchfahrt vom Grundstück des Klägers aus gesehen stadtwärts. Es könne deshalb dahingestellt bleiben, ob die Stadt Oldenburg sich über die behördlich festgesetzte Grenze der Ortsdurchfahrt hinaus baulich entwickelt habe. Da die geplante Tankstelle nicht im Bereich der in § 9 Abs. 7 FStrG genannten Pläne und an der Ortsdurchfahrt im formellen Sinne liege, dürfe sie nach§ 9 Abs. 2 FStrG nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde genehmigt werden. Die Versagung der Zustimmung dieser Behörde sei weder ein Verwaltungsakt noch ein Teil eines solchen, sondern ein interner Vorgang im Bereich zweier Verwaltungsbehörden. Die Baugenehmigungsbehörde habe ihrer Entscheidung über das Baugesuch nicht unbedingt die Stellungnahme der obersten Landesstraßenbaubehörde zugrunde legen, sondern selbständig prüfen müssen, ob ein Grund für die Versagung der Baugenehmigung vorliege. Infolgedessen sei im Rahmen der gegen den ablehnenden Bescheid der Baugenehmigungsbehörde erhobenen Klage die Rechtmäßigkeit der Stellungnahme des Beigeladenen zu prüfen. Wenn diese mit der Sach- und Rechtslage unvereinbar sei, müsse der Klage stattgegeben werden, falls dem Baugesuch keine weiteren Versagungsgründe entgegenstünden. Treffe hingegen die Rechtsauffassung des Beigeladenen zu, so sei auch der auf sie gegründete Bescheid der Baugenehmigungsbehörde rechtmäßig.

Der Beigeladene habe seine Zustimmung zu dem Bauvorhaben des Klägers rechtlich einwandfrei versagt, v/eil die geplante Tankstelle die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesstraße beeinträchtigen würde. Die mit der Errichtung von Tankstellen an einer Bundesstraße verbundenen Beeinträchtigungen des Verkehrs seien unter der Voraussetzung in Kauf zu nehmen, daß außerhalb der Ortsdurchfahrten die Tankstellen doppelseitig angelegt würden und möglichst gleichartige Waren und Dienste anböten. Da viele Kraftfahrer sich daran gewöhnt hätten, Treibstoff einer bestimmten Marke zu tanken, schließe nur ein gleichartiges Warenangebot auf beiden Straßenseiten mit einiger Sicherheit aus, daß wegen des Auftankens die Fahrbahn gekreuzt und durch die Benutzung einer Tankstelle der Verkehr ungebührlich gefährdet werde. Unter Berücksichtigung der Erfahrungen, die auch in einschlägigen Erlassen ihren Niederschlag gefunden hätten, gefährde die geplante Tankstelle den Verkehr, weil der Kläger nicht beabsichtige, die gleichen Erzeugnisse wie die gegenüberliegenden Tankstellen der Firmen Esso und Avia anzubieten. Die Erwägungen, die den Beigeladenen zur Versagung seiner Zustimmung veranlaßt hätten, lägen somit im Rahmen des § 9 Abs. 3 FStrG. Der Beigeladene habe ohne einen Ermessensfehler von der Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG abgesehen. Der Beklagte habe gegenüber dem Kläger nicht den Gleichheitssatz dadurch verletzt, daß er, wie der Kläger behaupte, in anderen Fällen einseitige Tankstellen genehmigt habe. Der Beklagte und der Beigeladene hätten in ihren Schriftsätzen vom 15. und 19. Mai 1959 überzeugend vorgetragen, daß die vom Kläger genannten Tankstellen an Ortsdurchfahrten lagen oder vor Inkrafttreten des Bundesfernstraßengesetzes genehmigt worden seien. Falls in einzelnen dieser Falle die Erfordernisse der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nicht gewahrt worden seien, habe der Kläger keinen Anspruch auf Wiederholung derartiger Fehler.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag, die beiden Urteile und die angefochtenen Bescheide aufzuheben, hilfsweise die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Die Revision rügt Verletzung formellen und materiellen Rechts. In verfahrensrechtlicher Hinsicht trägt sie vor: Dem Kläger sei das rechtliche Gehör versagt worden. Er habe die Ausführungen des Beigeladenen in seinem Schriftsatz vom 19. Mai 1959 nicht zur Kenntnis nehmen und sich zu ihnen nicht äußern können, weil der Schriftsatz ihm erst während der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts überreicht worden sei. Dieser vom Berufungsgericht verwertete Schriftsatz enthalte unrichtige Angaben. Denn der Beklagte habe nach Inkrafttreten des Bundesfernstraßengesetzes mehrere einseitige Tankstellen außerhalb von Ortsdurchfahrten genehmigt. Da das Berufungsgericht den Inhalt dieses Schriftsatzes des Beigeladenen trotz angebotener Gegenbeweise als richtig angesehen habe, habe es seine Aufklärungspflicht verletzt. Ein weiterer Verfahrensfehler liege darin, daß es seine Feststellung hinsichtlich des Beginns der Ortsdurchfahrt auf privates Wissen gestützt habe, ohne darzulegen, woher es diese Kenntnis besitze. Auch hätte es seiner Feststellung, der Träger der Straßenbaulast habe den einschlägigen Rechtsvorschriften der Stadt Oldenburg nicht zugestimmt, nicht die ihm glaubhaft erscheinende Erklärung des Beigeladenen zugrunde legen dürfen. In sachlich-rechtlicher Hinsicht führt die Revision aus, die Baugenehmigungsbehörde habe sich zu Unrecht an die Versagung der Zustimmung des Beigeladenen gebunden gefühlt. Da sie bei richtiger Anwendung des Gesetzes in ihrer Entscheidung frei gewesen sei, müßten die angefochtenen Bescheide aufgehoben werden. Das Berufungsgericht habe ferner die Begriffe Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs verkannt. Theoretisch beeinträchtige jedes Fahrzeug den Straßenverkehr. Das Gesetz nehme jedoch Beeinträchtigungen, die aus der Benutzung einer einseitigen Tankstelle herrührten, in Kauf. Die Auffassung des Berufungsgerichts, an Bundesstraßen dürften außerhalb von Ortsdurchfahrten nur doppelseitige Tankstellen errichtet werden, verstoße auch gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete Gewerbefreiheit. Die Abhängigkeit der Erteilung einer Baugenehmigung vom Vertrieb einer bestimmten Kraftstoffmarke stelle eine unzulässige Beschränkung der gewerblichen Betätigung dar.

Der Beklagte und der Beigeladene treten der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt vertritt die Ansicht, die Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 FStrG sei ein Verwaltungsinternum, an das die Baugenehmigungsbehörde gebunden sei.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

1.

Das Berufungsurteil beruht auf keinem Verfahrensmangel.

Der Kläger rügt die Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör mit der Begründung, im angegriffenen Urteil sei ein Schriftsatz des Beigeladenen verwertet worden, dessen Abschrift ihm erst während der der Urteilsverkündung vorausgegangenen mündlichen Verhandlung übergeben worden sei. Er behauptet, er habe während der Sitzung diesen Schriftsatz nicht lesen und zu seinem Inhalt keine Stellung nehmen können. Dieses Vorbringen vermag die Revision nicht zu rechtfertigen.

Durch die Gewährung des rechtlichen Gehörs soll den Prozeßbeteiligten Gelegenheit gegeben werden, auf die bevorstehende gerichtliche Entscheidung Einfluß zu nehmen. Der Entscheidung dürfen deshalb nur solche Tatsachen und Beweisergebnisse zugrunde gelegt werden, zu denen sie sich äußern konnten. Die Verwertung eines erst in der letzten mündlichen Verhandlung überreichten Schriftsatzes im Urteil bedeutet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs, wenn sein wesentlicher Inhalt mündlich vorgetragen wurde und der Prozeßgegner sich zu diesem Vorbringen äußern konnte. Etwas anderes gilt dann, wenn ein Beteiligter in der mündlichen Verhandlung durch ein völlig neues schriftliches oder mündliches Vorbringen der Gegenseite überrascht wurde und deshalb zu ihm vor Ergehen des Urteils keine ausreichende Stellung mehr nehmen konnte. In dem vorliegenden Verfahren ließ schon ein flüchtiger Blick erkennen, daß in dem kurzen Schriftsatz des Beigeladenen lediglich die Behauptung des Klägers in einem früheren Schriftsatz, die Behörden hätten in ähnlichen Fällen den Bau einseitiger Tankstellen gestattet, bestritten wurde. Da nicht selten in der letzten mündlichen Verhandlung den Prozeßbeteiligten Schriftsätze ausgehändigt werden und der Kläger in der mündlichen Verhandlung durch einen Rechtsanwalt vertreten war, ohne daß dieser um eine Unterbrechung oder Vertagung der mündlichen Verhandlung oder um die Gewährung einer Nachschubsfrist gebeten hat, konnte deshalb das Berufungsgericht unbedenklich davon ausgehen, daß der Prozeßbevollmächtigte des Klägers im Verlauf der mündlichen Verhandlung den wesentlichen Inhalt des Schriftsatzes zur Kenntnis genommen hatte und sich in der Lage sah, auf ihn in der gebotenen Weise einzugehen, oder jedenfalls auf eine weitere Erörterung dieses von ihm in den Prozeß eingeführten Sachverhalts keinen Wert mehr legte. In Anbetracht dieser Umstände hatte das Gericht nicht von Amts wegen den Prozeßbevollmächtigten des Klägers zu fragen, ob er sich etwa später noch zu dem Schriftsatz des Beigeladenen äußern wolle, sondern durfte annehmen, er hätte von sich aus einen entsprechenden Antrag gestellt, wenn er in der mündlichen Verhandlung auf den im Schriftsatz des Beigeladenen behandelten Sachverhalt nicht genügend eingehen konnte.

Der Kläger rügt als einen weiteren Verfahrensmangel, daß das Berufungsgericht in der mündlichen Verhandlung nicht zu erkennen gegeben habe, es werde möglicherweise bei seiner Entscheidung davon ausgehen, daß das Baugrundstück nicht innerhalb, sondern außerhalb der festgesetzten Ortsdurchfahrt liege. Diese Rüge ist unbegründet, weil nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts der Kläger im Berufungsverfahren die im Urteil des Landesverwaltungsgerichts getroffene Feststellung, sein Grundstück liege außerhalb der Ortsdurchfahrt, nicht angegriffen hat. Der Vorsitzende hatte deshalb keinen Anlaß, mit dem Kläger gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 MRVO 165 (jetzt § 104 Abs. 1 VwGO) diese Rechtsfrage zu erörtern. Falls der Kläger mit diesem Vorbringen die Verletzung der Begründungspflicht des Gerichts (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO) rügen wollte, so wäre seine Revision auch unter diesem Gesichtspunkt unbegründet. Denn das Berufungsgericht mußte nicht näher darlegen, weshalb es den schon vom Landesverwaltungsgericht festgestellten, im Berufungsverfahren unbestrittenen Sachverhalt ebenfalls als gegeben erachtete.

Entgegen der Ansicht des Klägers hat das Berufungsgericht auch seine Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts nicht dadurch verletzt, daß es trotz angebotener Beweise den - nach Behauptung des Klägers unzutreffenden - Sachvortrag des Beigeladenen hinsichtlich der bisherigen Handhabung der Tankstellenrichtlinien für richtig hielt. Nach§ 61 MRVO 165, jetzt § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen und ist dabei an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten nicht gebunden. Gemäß § 72 Abs. 1 MRVO 165, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet es nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Ob das Berufungsgericht auf Grund des schriftlichen und mündlichen Vorbringens des Beigeladenen von der Richtigkeit seines Vortrages überzeugt sein durfte, kann dahingestellt bleiben. Denn seine Entscheidung beruht nicht nur auf dem vom Kläger bestrittenen Vortrag des Beigeladenen; vielmehr liegt einer das Urteil tragenden Hilfsbegründung die Darstellung des Klägers zugrunde. Das Berufungsgericht hat in ihr vorsorglich ausgeführt, trotz etwaiger Genehmigungen anderer einseitiger Tankstellen sei das Baugesuch des Klägers rechtmäßig abgelehnt worden. Entsprechendes gilt für das Vorbringen des Klägers, entgegen den Feststellungen des Berufungsgerichts habe der Träger der Straßenbaulast den für sein Grundstück geltenden Satzungen zugestimmt. Das Berufungsgericht hat hierzu ausgeführt, der Runderlaß, nach dem unter bestimmten Voraussetzungen die oberste Landesstraßenbaubehörde der Erteilung der Baugenehmigung für bauliche Anlagen längs einer Bundesstraße nicht zuzustimmen brauche, gelte nicht für die beiden Satzungen, auf welche die Revision abhebt, sondern für andere Rechtsvorschriften.

2.

Das Berufungsurteil läßt auch in sachlich-rechtlicher Hinsieht keine Verletzung von Bundesrecht erkennen.

a)

Das Berufungsgericht ist ohne revisiblen Rechtsverstoß davon ausgegangen, daß die Bauaufsichtsbehörde nicht nach§ 9 Abs. 7 und 8 FStrG von der Einholung der Zustimmung des Beigeladenen absehen durfte. Zu Absatz 7 hat es für das Revisionsgericht bindend festgestellt, daß für das in Betracht kommende Gebiet förmlich festgestellte Pläne im Sinne dieser Vorschrift - auch unter Berücksichtigung des § 183 Nr. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - nicht vorliegen; zu Absatz 8 hat es festgestellt, daß die Mitwirkung des Beigeladenen erforderlich war, weil das Baugrundstück weder im Geltungsbereich aufsichtsbehördlich anerkannter Flächennutzungspläne noch innerhalb der Ortsdurchfahrt liege. Diese Feststellungen liegen teils auf tatsächlichem Gebiet, teils sind sie das Ergebnis der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Rechts.

b)

Der Kläger konnte seine Absicht, an der Bundesstraße eine Tankstelle zu errichten, bisher nicht verwirklichen, weil der Beigeladene in seiner Eigenschaft als oberste Landesstraßenbaubehörde - in folgendem als Zustimmungsbehörde bezeichnet - der von der Bauaufsichtsbehörde - in folgendem als Genehmigungsbehörde bezeichnet - befürworteten Baugenehmigung gemäß § 9 Abs. 2 und 3 FStrG seine Zustimmung versagt und die Genehmigungsbehörde daraufhin den Bauantrag des Klägers unter Übernahme der Begründung der Zustimmungsbehörde abgelehnt hat. Die gegen die Ablehnung des Bauantrags gerichtete Klage ist dahin zu verstehen, daß mit ihr die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung begehrt wird. Der Kläger hat deshalb seine Klage nicht gegen die Zustimmungsbehörde, sondern gegen die Behörde - nach § 50 Satz 2 MRVO 165 noch gegen die Beschwerdebehörde - gerichtet, die den von ihm beantragten Verwaltungsakt, die Baugenehmigung, unterlassen hat.

Nach § 9 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) dürfet für die Errichtung von Bauanlagen, die längs der Bundesstraßen in einer Entfernung bis zu 40 m, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, errichtet werden sollen, Baugenehmigungen nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde erteilt werden. Gemäß § 9 Abs. 3 FStrG darf die Zustimmung nach Abs. 2 nur versagt oder mit Auflagen erteilt werden, soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist. Gegen die Gültigkeit dieser Vorschriften bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Ebenso wie im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden, das vorbehaltlich der gerichtlichen Entscheidung mit der Ablehnung des Bauantrags durch den Beklagten seinen Abschluß gefunden hat, erstrebt der Kläger im Verwaltungsprozeß die Erteilung der Baugenehmigung, weil er ohne sie nicht bauen darf. Mit seinem Bauantrag hat er ein materielles Recht zum Bauen geltend gemacht und gleichzeitig von der Genehmigungsbehörde gefordert, sie solle ihre präventive Kontrolle der Rechtmäßigkeit seines Vorhabens ausüben und durch Erteilung der Baugenehmigung die formelle Sperre des bestehenden Verbots mit Erlaubnisvorbehalt beseitigen. Die erstrebte Baugenehmigung enthält lediglich die Feststellung, daß das Bauvorhaben den bei Erteilung der Genehmigung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Die Baugenehmigung verschafft demnach kein neues Recht, sondern setzt das Recht zum Bauen voraus. Ob dem Kläger ein derartiges Recht zusteht, richtet sich nach dem materiellen Baurecht. Mithin ist sein Antrag auf Verurteilung des Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung begründet, wenn sein Bauvorhaben mit dem materiellen Baurecht übereinstimmt. Er erstrebt eine gerichtliche Klärung der unter den Beteiligten umstrittenen Frage der Rechtmäßigkeit seines Bauvorhabens und der hiermit verbundenen Frage, ob er gegenüber dem Beklagten, d.h. der für die Erteilung der Baugenehmigung zuständigen Behörde, einen Rechtsanspruch auf die Beseitigung der formellen Schranke hat, die ihn an der Verwirklichung seiner Bauabsicht hindert. Über diesen Anspruch ist im vorliegenden Rechtsstreit zu entscheiden.

Die Verpflichtungsklage kann nicht schon mit der Begründung abgewiesen werden, nach § 9 Abs. 2 FStrG dürfe die Baugenehmigung nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde erteilt werden, diese habe die Zustimmung aber versagt. Die Zustimmung ist weder Voraussetzung für das materielle Recht zum Bauen, noch bedeutet die Versagung der Zustimmung sonst ein rechtliches Hindernis für das Gericht, die Bauaufsichtsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung zu verurteilen. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Die Mitwirkung der Zustimmungsbehörde im Baugenehmigungsverfahren berührt nicht das materielle Baurecht und den aus ihm sich ergebenden Anspruch des Bauwerbers auf Erteilung der Baugenehmigung. Dem § 9 Abs. 3 FStrG läßt sich auch nicht etwa unter Berufung auf seinen Wortlaut entnehmen, er bestimme lediglich die Voraussetzungen für die Versagung der Zustimmung. Eine rechtlich einwandfreie Auslegung des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG ergibt vielmehr, daß beide Absätze einen zusammengehörigen Rechtssatz bilden, der die Freiheit des Bauens längs der Bundesfernstraßen in bestimmter Weise beschränkt und damit das übrige materielle Baurecht ergänzt. Die materielle Rechtslage des Bauwerbers hängt mithin nicht von der Entschließung der Zustimmungsbehörde ab; ob er im Schutzstreifen des § 9 Abs. 2 FStrG bauen darf oder nicht, ergibt sich allein aus dem materiellen Recht. Der in § 9 Abs. 2 und 3 FStrG enthaltene Rechtssatz bestimmt mit den übrigen baurechtlichen Normen den Inhalt des Eigentums an den im räumlichen Geltungsbereich des § 9 Abs. 2 FStrG liegenden Grundstücken und umschreibt damit die Voraussetzungen für die materielle Legalität eines Bauvorhabens in diesem Bereich. Während das Gesetz für den engeren Schutzstreifen des Absatzes 1 ein absolutes Bauverbot enthält, gilt für den weiteren Schutzstreifen des Absatzes 2 nur eine Baubeschränkung. Da die Genehmigungsbehörden einerseits einem mit dem materiellen Baurecht übereinstimmenden Bauantrag stattgeben müssen, jedoch nach § 9 Abs. 2 FStrG Baugenehmigungen nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde erteilen dürfen und diese Zustimmung nach § 9 Abs. 3 FStrG nur unter den dort genannten Voraussetzungen versagt werden darf, bestimmt demnach § 9 Abs. 2 und 3 FStrG, daß Vorhaben nicht ausgeführt werden dürfen, soweit ihre Unterlassung mit Rücksicht auf die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf der betreffenden Bundesfernstraße nötig ist.

Der mit der Verpflichtungsklage geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung wäre begründet, wenn sein Vorhaben denöffentlich-rechtlichen Vorschriften entspräche. Deshalb bedarf es im Verwaltungsprozeß insoweit nur der Prüfung, ob die Versagung der Genehmigung für den Bau der Tankstelle aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs gerechtfertigt ist. Die Tatsache, daß die Zustimmungsbehörde der Genehmigungsbehörde die Erteilung des beantragten Verwaltungsaktes nicht gestattet hat, ist für die verwaltungsgerichtliche Entscheidung unerheblich. Denn eine etwaige Verletzung des materiellen Baurechts durch die Ablehnung der Baugenehmigung ließe sich nicht damit rechtfertigen, daß die Baugenehmigung auf bindende Weisung einer anderen Behörde abgelehnt wurde. Die Befugnis des Klägers zur Ausführung des Vorhabens und sein Anspruch auf Erteilung der hierfür erforderlichen Baugenehmigung hängen allein von dem geltenden Recht, nicht von der Erteilung oder Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde ab. Infolgedessen bedarf es im Verwaltungsprozeß gegen die Genehmigungsbehörde keiner gesonderten Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Versagung der Zustimmung.

Aus § 9 Abs. 2 und 3 FStrG läßt sich auch nicht folgern, das Gericht dürfe die Bauaufsichtsbehörde nur unter der Voraussetzung zur Erteilung der Baugenehmigung verurteilen, daß die oberste Landesstraßenbaubehörde ihre Zustimmung erteile. Hierzu ist folgendes auszuführen:

Nach § 9 Abs. 2 FStrG darf die Bauaufsichtsbehörde die Baugenehmigung nicht erteilen, wenn die oberste Landesstraßenbaubehörde hierzu die Zustimmung versagt hat. Diese Mitwirkung der Zustimmungsbehörde im Baugenehmigungsverfahren soll dazu beitragen, daß die in § 9 Abs. 2 FStrG genannten baulichen Veränderungen die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den Bundesfernstraßen nicht beeinträchtigen. Das Gesetz hat deshalb im Interesse der Verkehrssicherheit auf den Bundesfernstraßen die Beurteilung der Unbedenklichkeit der geplanten Veränderung nicht allein der Genehmigungsbehörde überlassen, die ohnehin darauf zu achten hat, daß bauliche Anlagen die Sicherheit oder Leichtigkeit desöffentlichen Verkehrs nicht gefährden. Mit dieser Zielsetzung des Gesetzes und mit seiner Regelung, daß Baugenehmigungen für genehmigungspflichtige Anlagen im räumlichen und sachlichen Geltungsbereich des § 9 Abs. 2 FStrG "nur mit Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde" erteilt werden dürfen, wäre es unvereinbar, wenn die Genehmigungsbehörde nicht an die Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde gebunden wäre, sondern sich über deren Standpunkt hinwegsetzen dürfte und dadurch die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung der Zustimmungsbehörde am Baugenehmigungsverfahren entwerten könnte. Diese Bindung der Genehmigungsbehörde an die rechtliche Beurteilung der Zustimmungsbehörde ist rechtsstaatlich ebenso unbedenklich wie die Weisungsgebundenheit der Beamten gegenüber ihren Vorgesetzten und der Behörden gegenüber ihren Aufsichtsbehörden. Der Gesetzgeber hat jedoch keinen Anlaß gesehen, die Beteiligung der Zustimmungsbehörde auch in den Verfahren vorzuschreiben, in denen die Genehmigungsbehörde den Bauantrag von sich aus ablehnen will. Die in diesem Zusammenhang gelegentlich vertretene Ansicht, die Genehmigungsbehörde dürfe ohne die Einholung einer entsprechenden Stellungnahme der Zustimmungsbehörde den Bauantrag nicht aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs ablehnen, läßt sich mit dem Zweck des Zustimmungserfordernisses und dem Inhalt des Gesetzes nicht vereinbaren. Aus der gesetzlichen Regelung, nach der innerhalb eines Verwaltungsverfahrens die Stellungnahme einer anderen Behörde einzuholen und die mit der Sache befaßte Verwaltungsbehörde an die rechtliche Beurteilung des Sachverhalts durch die andere Verwaltungsbehörde gebunden ist und deshalb bei der ihr obliegenden Regelung des Einzelfalles von deren Rechtsauffassung nicht abweichen darf, folgt nicht, daß die Verwaltungsgerichte der gleichen Bindung unterliegen und ebenfalls die Rechtsauffassung der betreffenden Verwaltungsbehörde hinzunehmen haben. Für die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung gilt hier nichts anderes als für die Klage gegen einen auf Weisung der vorgesetzten Behörde erlassenen Verwaltungsakt. Ebensowenig wie in einem derartigen Falle läßt sich im vorliegenden Verfahren die Versagung der Baugenehmigung mit der Feststellung rechtfertigen, die Genehmigungsbehörde habe nur das getan, was sie auf Grund derÄußerung der Zustimmungsbehörde tun mußte. Der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Prüfung des Anspruchs des Klägers auf Erteilung der Baugenehmigung in diesem Rechtsstreit läßt sich auch nicht mit der Begründung begegnen, die Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehördeäußere Tatbestandswirkung und sei deshalb ein Verwaltungsakt, der - falls er nicht nichtig sei - der Erteilung der Baugenehmigung so lange entgegenstehe, bis er aufgehoben oder zurückgenommen sei. Von einer Tatbestandswirkung im eigentlichen Sinne dieses Begriffes kann deshalb keine Rede sein, weil die Zustimmungsbehörde lediglich im Rahmen des konkreten Baugenehmigungsverfahrens mitwirkt und das Gesetz an ihre Entschließung keine Rechtsfolgen hinsichtlich der für den Bauwerber maßgebenden materiellen Rechtslage knüpft, sondern nur das Innenverhältnis der an diesem Verfahren beteiligten Verwaltungsbehörden regelt. Der Beklagte kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, seine etwaige Verpflichtung zur Erteilung der Baugenehmigung würde die Verurteilung zu einer ihm unmöglichen Leistung bedeuten, wenn nicht die Zustimmungsbehörde zur Erteilung der Zustimmung verurteilt worden sei oder sie von sich aus erteilt habe. Wie oben ausgeführt wurde, gilt der Zustimmungsvorbehalt des § 9 Abs. 2 FStrG nur für die Genehmigungsbehörde, nicht auch für das Gericht, vor dem sie verklagt ist. Gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, daß - entgegen der Ansicht der Zustimmungsbehörde - der Anspruch des Klägers auf Erteilung der Baugenehmigung gesetzlich begründet ist, so wird mit dieser Entscheidung die abweichendeÄußerung der Zustimmungsbehörde gegenüber der Genehmigungsbehörde wirkungslos. Ihre Beurteilung der Rechtslage im Verwaltungsverfahren, die zur Versagung ihrer Zustimmung geführt hat, wird durch das Urteil des Gerichts hinfällig. Ebensowenig wie im Verwaltungsprozeß gegen die Genehmigungsbehörde über die Rechtmäßigkeit der Versagung der Zustimmung gesondert zu entscheiden ist, setzt die gerichtliche Verpflichtung der Genehmigungsbehörde zur Vornahme der ihr obliegenden Amtshandlung eine entsprechende Verurteilung der Zustimmungsbehörde voraus. Die Genehmigungsbehörde hätte vielmehr bei erfolgreicher Klage der Verpflichtung des Gerichts nachzukommen, ohne daß sie nochmals die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, die im vorliegenden Verfahren ohnehin als Beigeladene sich äußern konnte und gemäß §§ 121, 63 VwGO die gerichtliche Entscheidung zu respektieren hätte, einholen müßte. Ob die geplante Bauanlage die Belange der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs derart berührt, daß seine Beeinträchtigung die Ablehnung des Bauantrages rechtfertigt, ist nach alledem eine Tat- und Rechtsfrage, die unbeschadet der Rechtsansicht der Zustimmungsbehörde im Verwaltungsprozeß gegen die Genehmigungsbehörde zu prüfen ist.

Die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG entspricht den Anforderungen an einen für den Bürger möglichst unkomplizierten Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten. Der Bauwerber kann nur mit der Klage auf Verurteilung der zuständigen Behörde zur Erteilung der Baugenehmigung eine abschließende und umfassende Entscheidung erlangen über sein materielles Recht, das geplante Vorhaben durchzuführen. Es würde dem Sinn des Gesetzes nicht entsprechen, von dem Bauwerber zu verlangen, er müsse zunächst oder gleichzeitig mit der Bauaufsichtsbehörde die oberste Landesstraßenbaubehörde auf Erteilung der Zustimmung zur Baugenehmigung verklagen. Denn er könnte das Ziel seiner Rechtsverfolgung nicht durch eine Klage gegen die Zustimmungsbehörde erreichen. Da die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 FStrG das präventive Verbot des Bauens nicht beseitigt, gestattet sie dem Kläger noch nicht die Ausführung seines Bauvorhabens. Diese Wirkung hat die Äußerung der Zustimmungsbehörde schon deshalb nicht, weil § 9 Abs. 2 FStrG nichts daran geändert hat, daß die Rechtmäßigkeit des geplanten Baues allein von der Genehmigungsbehörde festzustellen ist. Die Genehmigungsbehörde ist deshalb trotz einer ihr zugegangenen positiven Äußerung der Zustimmungsbehörde berechtigt und verpflichtet, den Bauantrag abzulehnen, wenn er den öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht entspricht. Andererseits bedeutet die der Genehmigungsbehörde mitgeteilte Versagung der Zustimmung noch nicht die Ablehnung des Bauantrages. Denn die für den Bauwerber verbindliche Entscheidung über seinen Bauantrag wird erst dadurch getroffen, daß sein Antrag von der Genehmigungsbehörde genehmigt oder abgelehnt wird. Weder die Zustimmung noch ihre Versagung wirken somit unmittelbar gegenüber dem Bauwerber als eine Regelung des konkreten Falles, sondern richten sich lediglich an die Behörde, der diese Regelung obliegt. Wenn die Genehmigungsbehörde den Bauantrag wegen Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde ablehnt und ihr Bescheid die für die Versagung der Zustimmung maßgebenden Gründe wiedergibt, so eröffnet sie damit dem Bauwerber die - ohnehin nicht an ihn, sondern an die Genehmigungsbehörde gerichtete -Äußerung der Zustimmungsbehörde nicht etwa als einen - neben ihrem ablehnenden Baubescheid anfechtbaren - Verwaltungsakt dieser Behörde, sondern begründet damit nur die ihr obliegende Entscheidungüber den Bauantrag. Da der Bauwerber mit seinem Bauantrag nicht die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, sondern die Genehmigung der Bauaufsichtsbehörde begehrt, geht es ihm auch bei seiner Rechtsverfolgung vor den Verwaltungsgerichten nicht darum, daß die oberste Landesstraßenbaubehörde der Bauaufsichtsbehörde die Zustimmung erteilt, sondern um die Erteilung der Baugenehmigung durch die Bauaufsichtsbehörde. Die Einholung der Zustimmung ist demgegenüber lediglich ein von der Genehmigungsbehörde zu beachtender verfahrensrechtlicher Vorgang. Der Kläger nimmt mit anderen Worten die Verwaltungsgerichte nicht in Anspruch, damit sie dieses - in der Vergangenheit liegende - interne Zusammenwirken der beiden Verwaltungsbehörden bei der Bearbeitung seines Bauantrages prüfen, sondern im Interesse seines - auf sein Recht zum Bauen und dessen künftige Verwirklichung bezogenen - Rechtsschutzes.

Der Bauwerber hat nach dem Sinn des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG neben seinem an die Bauaufsichtsbehörde gerichteten Antrag auf Baugenehmigung keinen weiteren Antrag bei der Zustimmungsbehörde zu stellen; die gesetzliche Regelung verlangt auch nicht, daß ihm die Zustimmung und ihre Versagung besonders eröffnet werden. Durch die Mitwirkung der Zustimmungsbehörde am Baugenehmigungsverfahren entstehen deshalb nach der gesetzlichen Regel keine Rechtsbeziehungen zwischen der Zustimmungsbehörde und dem Bauwerber. Der gesetzlichen Regelung liegt vielmehr der Gedanke zugrunde, daß die im öffentlichen Interesse vorgeschriebene Mitwirkung der Zustimmungsbehörde am Baugenehmigungsverfahren nur die Beziehungen der beiden Behörden zueinander betrifft.

c)

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die geplante Tankstelle des Klägers beeinträchtige die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesstraße, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß § 9 Abs. 2 und 3 FStrG den Verwaltungsbehörden keinen Ermessens- und Beurteilungsspielraum einräumt (Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 -). Es hat deshalb unter Berücksichtigung einschlägiger Verwaltungsvorschriften, in denen praktische Erfahrungen auf dem Gebiet des Straßenverkehrswesens und der Verkehrssicherheit ihren Niederschlag gefunden haben, selbst geprüft, ob die Benutzung der geplanten Tankstelle den Verkehr auf der Bundesstraße voraussichtlich so erheblich beeinträchtigen würde, daß die Ablehnung des Bauantrags gerechtfertigt ist. Nach seiner Ansicht kann die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Bundesstraße außerhalb der Ortsdurchfahrten durch die Benutzung einer Tankstelle, der keine Tankstelle mit einem gleichartigen Warenangebot gegenüberliegt, herabgesetzt werden. Dem liegt die Erwägung zugrunde, nur beim Bau einer sogenannten doppelseitigen Tankstelle lasse sich verhindern, daß in Richtung Oldenburg fahrende Kraftfahrer bei der Benutzung der Tanksteile des Klägers den aus Richtung Oldenburg kommenden Gegenverkehr kreuzen. Diese Auffassung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Denn das zweimalige Überqueren der Gegenfahrbahn beim Linksabbiegen zur Tankstelle und beim Wiedereinordnen in den Verkehr nach dem Auftanken führt für die Insassen der betreffenden Kraftfahrzeuge, für die hinter ihnen fahrenden Verkehrsteilnehmer und für den Gegenverkehr zu einer Erhöhung der Gefahrenlage, die beim Aufsuchen einer rechts neben der Fahrbahn stehenden Tankstelle nicht eintreten würde. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Rechtsverstoß darauf abgehoben, daß die großzügige Reklame der Mineralölfirmen die Kraftfahrer dazu bestimmen solle, Erzeugnisse eines bestimmten Herstellers zu kaufen; es soll nicht mehr Kraftstoff schlechthin verbraucht, sondern der Kraftstoff einer bestimmten Marke gekauft werden. Aus den erheblichen Aufwendungen für diese ständige Werbung hat das Oberverwaltungsgericht ohne Rechtsverstoß gefolgert, sie habe bei vielen Kraftfahrern den gewünschten Erfolg und veranlasse sie dazu, im Bedarfsfalle eine Tankstelle, die "ihre" Marke führt, ungeachtet dessen aufzusuchen, daß sie durch das zweimalige Kreuzen des Gegenverkehrs eine zusätzliche Gefahrenlage schaffen können. Angesichts der großen Zahl vermeidbarer Verkehrsunfälle und der mangelhaften Verkehrsdisziplin kann der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, diese zusätzliche Verkehrsgefährdung sei bei gehöriger Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer und Anbringung einer weißen nicht unterbrochenen Linie auf der Fahrbahn (Bild 31s der Anlage zur Straßenverkehrsordnung i.d.F. vom 29. März 1956 [BGBl. I S. 271, 327]) praktisch bedeutungslos. Das Berufungsgericht geht demnach von der revisionsgerichtlich nicht zu beanstandenden Annahme aus, diese erhöhte Gefahrenlage ließe sich vermeiden bei zwei gegenüberliegenden Tankstellen mit den Erzeugnissen derselben Firma, weil bei dieser Sachlage kein Kraftfahrer wegen des Auftankens die andere Fahrbahn überquere, sondern entweder die Tankstelle an der rechten Fahrbahnseite benutze oder im Vertrauen darauf, daß er vielleicht später eine Tankstelle mit der von ihm bevorzugten Marke antreffe, auf seiner Fahrbahn weiterfahre. Diese an sich zutreffenden Erwägungen dürfen jedoch nicht dahin verallgemeinert werden, daß außerhalb der Ortsdurchfahrten jede Tankstelle, der auf der anderen Straßenseite keine Tankstelle mit dem gleichen Warenangebot gegenüberliegt, gemäß § 9 Abs. 2 und 3 FStrG verboten sei. Ob die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesstraße es erfordern, daß der Bau einer derartigen Tankstelle unterbleibt, richtet sich vielmehr nach denörtlichen Verkehrsverhältnissen, bei denen insbesondere der Zustand der Straße, die Sichtverhältnisse und die Verkehrsdichte zu berücksichtigen sind. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts handelt es sich bei dem Vorhaben des Klägers um den Bau einer einseitigen Tankstelle, die am Ausgang einer Großstadt außerhalb der Ortsdurchfahrt an einer nach einer anderen Großstadt führenden Bundesstraße errichtet werden soll. Bei einer derartigen Verkehrssituation verletzt die Auffassung des Berufungsgerichts, für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sei es nötig, daß der Bau der Tankstelle unterbleibe, nicht § 9 Abs. 2 und 3 FStrG.

Unterliegt das Grundstück des Klägers dieser gesetzlichen Baubeschränkung, dann ist es, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, rechtlich unerheblich, ob der Beklagte und der Beigeladene in anderen Fällen diese Vorschrift rechtswidrig angewandt haben. Entgegen der Ansicht des Klägers bedeutet die Tatsache, daß er mit Rücksicht auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs die geplante Tankstelle nicht errichten darf, keine Verletzung desArt. 12 GG. Denn aus diesem Grundrecht läßt sich nicht die Befugnis herleiten, er dürfe einen für die beabsichtigte Gewerbetätigkeit notwendigen Bau errichten, der dem geltenden Recht nicht entspricht.

Die Revision war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.