Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 18.07.1996, Az.: BVerwG 8 B 85/96

Die Beschwerde ist unbegründet. Die Voraussetzungen für die mit ihr begehrte Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wegen Abweichung (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder wegen eines Verfahrensmangels (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht gegeben.

Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung in der mit dem Beschwerdevorbringen bezeichneten Richtung (vgl. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Der Kläger wendet sich gegen eine Entscheidung des beklagten Landkreises als Rechtsaufsichtsbehörde, durch die seine Wahl zum Bürgermeister der beigeladenen Stadt mangels Wählbarkeit für ungültig erklärt wurde. Die Entscheidung des Beklagten, die Wahl des Klägers für ungültig zu erklären, hat zwar für diesen beamtenrechtliche Folgen. Sie stellt jedoch keine Entscheidung auf dem Gebiet des Beamtenrechts dar, so daß es sich bei der vorliegenden Verwaltungsstreitsache nicht um eine Klage aus dem Beamtenverhältnis im Sinne der §§ 126, 127 Nr. 2 BRRG handelt (vgl. Urteil vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 10.88 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 56 S. 4 (5 f.)). Der Kläger greift vielmehr eine Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde im Wahlprüfungsverfahren an, die einen ihn betreffenden Wahlakt für ungültig erklärt. Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes, die die Wahl kommunaler Wahlbeamter regeln, gehören nicht dem nach § 127 Nr. 2 BRRG revisiblen Landesbeamtenrecht, sondern dem irrevisiblen (§ 137 Abs. 1 VwGO) Kommunalverfassungsrecht des Landes an (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 C 25.89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 68 S. 16 f.; Beschluß vom 4. Februar 1993 - BVerwG 7 B 93.92 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 122 S. 117 (118)). Demgemäß entscheidet über die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers auch der - für beamtenrechtliche Streitigkeiten nicht zuständige - beschließende Senat, weil ihm die Streitigkeiten auf dem Gebiet des Kommunalrechts - einschließlich des Kommunalwahlrechts - zugewiesen sind. Fragen des irrevisiblen Landesrechts können die begehrte Zulassung der Grundsatzrevision nicht rechtfertigen, weil sie im Revisionsverfahren nicht geklärt werden können. Die revisionsgerichtliche Prüfung muß vielmehr von dem Inhalt einer irrevisiblen Vorschrift ausgehen, den das Oberverwaltungsgericht durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. Das Revisionsgericht kann insoweit lediglich nachprüfen, ob Bundesrecht - namentlich Bundesverfassungsrecht - ein anderes Ergebnis gebietet (vgl. etwa Urteile vom 24. November 1992 - BVerwG 1 C 9.91 - BVerwGE 91, 186 (187) [BVerwG 24.10.1992 - 1 C 9/91] und vom 23. August 1994 - BVerwG 1 C 18.91 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 230 S. 14 (15)). Mangels einer Klage aus dem Beamtenverhältnis im Sinne des § 126 BRRG gilt dies nach § 127 Nr. 2 BRRG auch für die Auslegung und Anwendung von Vorschriften des Landesbeamtenrechts (vgl. Urteil vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 17.76 - Buchholz 230 § 58 BRRG Nr. 1 S. 1 (2 f.) m.w.N.; Beschlüsse vom 8. Dezember 1987 - BVerwG 2 B 34.87 - Buchholz 240 § 65 BBesG Nr. 1 S. 1 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 B 7.89 - Buchholz 421.20 Hochschulpersonalrecht Nr. 43 S. 41). Die Rüge einer Verletzung von Bundesrecht bei der vorinstanzlichen Auslegung und Anwendung irrevisiblen Rechts vermag die Zulassung der Grundsatzrevision jedoch nur dann zu rechtfertigen, wenn die Beschwerde eine klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts aufzeigt, nicht dagegen, wenn allenfalls Landesrecht klärungsbedürftig ist (stRspr; vgl. etwa Beschlüsse vom 12. Mai 1993 - BVerwG 1 B 95.92 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 24 S. 31 (33) und vom 3. März 1994 - BVerwG 1 B 97.93 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 26 S. 5 (6)).

Die mit der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen des Bundesverfassungsrechts bedürfen keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Das gilt insbesondere für die vom Kläger in erster Linie für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage, ob einer Rechtsaufsichtsbehörde die Befugnis zukommen kann, einen demokratisch gewählten Amtsträger dadurch abzusetzen, daß die Wahl für ungültig erklärt wird. Nach der irrevisiblen Vorschrift des § 45 Abs. 2 KomWG hat die Rechtsaufsichtsbehörde die Wahl eines Bürgermeisters für ungültig zu erklären, wenn der in das Amt Gewählte die gesetzlich bestimmten Wählbarkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt. Gegen diese landesrechtliche Regelung sind bundes(verfassungs)rechtliche Bedenken nicht zu erheben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß vom 11. Mai 1994 - 2 BvR 2883/93 - LKV 1994, 332 (333)) und BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1977 - (BVerwG 7 C 19.73 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 22 S. 31 (39 ff.)). Namentlich ist revisionsrechtlich nichts dagegen einzuwenden, daß die Entscheidung über die Ungültigkeit der Wahl in erster Linie der Rechtsaufsichtsbehörde obliegt. Die Kommunalaufsicht in Gestalt der Rechtsaufsicht "ist das verfassungsrechtlich gebotene Korrelat der Selbstverwaltung" (BVerfGE 78, 331 (341) m.w.N.). Die Einhaltung der gesetzlichen Grenzen dieser Aufsicht ist gerichtlich geschützt (vgl. BVerfGE 78, 331 (343)). Gegen die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde, die Wahl für ungültig zu erklären, können der Gewählte und die betroffene Gemeinde verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Daß der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenzen für das Kommunalwahlrecht und das Recht der kommunalen Wahlbeamten die Wählbarkeitsvoraussetzungen für die Bürgermeisterwahl festlegen darf, ist ebenfalls nicht zweifelhaft (vgl. auch Urteil vom 3. Juni 1977, a.a.O. S. 40). Der Landesgesetzgeber ist bundes(verfassungs)rechtlich ebensowenig daran gehindert, dabei Anforderungen zu stellen, die an diejenigen anknüpfen, die er für die Berufung in ein Beamtenverhältnis allgemein aufgestellt hat (vgl. Urteil vom 3. Juni 1977, a.a.O. S. 40). Zwar gehört zu dem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden auch die Personalhoheit, die die Befugnis umfaßt, die Gemeindebeamten auszuwählen (vgl. etwa BVerfGE 17, 172 (181 f.) [BVerfG 26.11.1963 - 2 BvL 12/62][BVerfG 26.11.1963 - 2 BvL 12/62] m.w.N.). Die Personalhoheit der Kommunen ist jedoch nicht absolut gewährleistet, sondern unterliegt der Ausformung durch den Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - RiA 1995, 280 (281)). Er darf namentlich auch insoweit der staatlichen Kommunalaufsicht Rechtsentscheidungen vorbehalten, insbesondere um eine gleichmäßige Handhabung im Lande sicherzustellen (vgl. BVerfGE 7, 358 (364 f.) [BVerfG 29.04.1958 - 2 BvL 25/56];  8, 332 (359 f.)).

Die weitere mit der Beschwerdebegründung (S. 2) als vermeintlich grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage, "ob das grundgesetzlich verbürgte allgemeine Wahlrecht dadurch unterlaufen werden kann, daß der Gesetzgeber aus politischen Gründen bisher unbekannte Wahlhindernisse aufstellt und damit einen Teil der Bevölkerung automatisch vom passiven Wahlrecht ausschließt", verfehlt bereits den maßgeblichen rechtlichen Ansatz und ist so nicht entscheidungserheblich. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 SächsBG kann in das Beamtenverhältnis grundsätzlich nicht berufen werden, wer für das frühere Ministerium für Staatssicherheit/Amt für nationale Sicherheit tätig war und - wie das angefochtene Urteil mit Blick auf Art. 119 Satz 2 Nr. 2 SächsVerf im Wege landesverfassungskonformer einschränkender Auslegung annimmt - deshalb für die Beschäftigung im öffentlichen Dienst untragbar erscheint. Diese Regelung ist bundesverfassungsrechtlich unbedenklich. Art. 33 Abs. 2 GG knüpft die Einstellung von Bewerbern um ein öffentliches Amt an besondere Eignungsanforderungen und verlangt deren gleichmäßige Handhabung. Geeignet im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG ist nur, wer auch "die Fähigkeit und die innere Bereitschaft" hat, die "dienstlichen Aufgaben nach den Grundsätzen der Verfassung wahrzunehmen, insbesondere die Freiheitsrechte der Bürger zu wahren und rechtsstaatliche Regeln einzuhalten" (BVerfG, Beschluß vom 21. Februar 1995 - 1 BvR 1397/93 - DVBl 1995, 789[BVerfG 21.02.1995 - 1 BvR 1397/93]). Die Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsBG dient mit dem ihr durch die vorinstanzliche Auslegung beigelegten Regelungsgehalt dem Ziel, das Vorhandensein des von Verfassungs wegen allen Mitarbeitern des öffentlichen Dienstes unterschiedslos abzuverlangenden Eignungsmerkmals gleichmäßig zu gewährleisten und auf diese Weise die demokratische Zuverlässigkeit des öffentlichen Dienstes als "überragend wichtiges Gemeinschaftsgut" sicherzustellen (vgl. BVerfGE 92, 140 (152) [BVerfG 21.02.1995 - 1 BvR 1397/93][BVerfG 21.02.1995 - 1 BvR 1397/93]). Ob das Zugangs- und zugleich Wählbarkeitshindernis des § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsBG gegeben ist, weil der Bewerber um ein öffentliches Amt wegen seiner früheren Tätigkeit für das Ministerium für Staatssicherheit oder das Amt für nationale Sicherheit der ehemaligen DDR für eine rechtsstaatliche demokratische Verwaltung untragbar erscheint, kann freilich nur unter umfassender Würdigung der konkreten Verhältnisse des Einzelfalles beurteilt werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß vom 11. Mai 1994 - 2 BvR 2883/93 - LKV 1994, 332 (333); Beschluß vom 21. Februar 1995, a.a.O. S. 790 f.). Das hat das Berufungsgericht bei seiner Auslegung und Anwendung des § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsBG aber ebenfalls zutreffend erkannt. Die Notwendigkeit einer solchen sorgfältigen Einzelfallprüfung hebt das angefochtene Urteil wiederholt ausdrücklich hervor (S. 11, 16, 27, 28, 30). Daß es mit der ihm zugrundeliegenden Auslegung des § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsBG nicht höherrangiges revisibles Recht verletzt, bedarf danach keiner weiteren Darlegung.

Die von Rechts wegen gebotene Einzelfallprüfung hat das Berufungsgericht im Anschluß an diejenige des Beklagten und diese bestätigend vorgenommen. Es ist zu dem Ergebnis gelangt, daß die Beschäftigung des Klägers im öffentlichen Dienst wegen seiner Tätigkeit für das frühere Ministerium für Staatssicherheit untragbar erscheint. Ob das angefochtene Urteil insoweit sämtliche entscheidungserheblichen tatsächlichen Umstände erschöpfend und zutreffend würdigt, ist für die begehrte Zulassung der Grundsatzrevision ohne Bedeutung.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen weicht das angefochtene Urteil auch nicht von den in der Beschwerdebegründung bezeichneten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ab. Eine die Revision eröffnende Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nur dann vor, wenn das Berufungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz widersprochen hat (stRspr; vgl. etwa Beschluß vom 21. Januar 1994 - BVerwG 11 B 116.93 - Buchholz 442.16 § 15 b StVZO Nr. 22 S. 1 (2) m.w.N.). Die in dieser Weise voneinander abweichenden Rechtssätze müssen sich aus der angefochtenen wie aus der angezogenen Entscheidung unmittelbar und so deutlich ergeben, daß nicht zweifelhaft bleibt, welchen Rechtssatz die Entscheidungen jeweils aufgestellt haben (ebenso: BVerfGE 92, 140 (149) [BVerfG 21.02.1995 - 1 BvR 1397/93][BVerfG 21.02.1995 - 1 BvR 1397/93] m.w.N.). An einem solchen mit hinreichender Deutlichkeit erkennbaren Rechtssatzwiderspruch fehlt es hier. Das angefochtene Urteil hält in Übereinstimmung mit der von der Beschwerde zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine umfassende Einzelfallprüfung für rechtlich geboten. Der mit der Beschwerdebegründung erhobene Vorwurf, das Berufungsgericht habe diese Einzelfallprüfung in tatsächlicher Hinsicht nicht vollen Umfangs durchgeführt, gibt für die Annahme einer Abweichung in dem dargelegten Rechtssinne nicht genügend her. Mit Angriffen gegen die tatrichterliche Würdigung im Einzelfall kann eine Abweichungsrüge nicht prozeßordnungsgemäß begründet werden (stRspr; vgl. etwa Beschlüsse vom 12. Dezember 1991 - BVerwG 5 B 68.91 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 302 S. 36 m.w.N. und vom 21. Januar 1994 - BVerwG 11 B 116.93 - Buchholz 442.16 § 15 b StVZO Nr. 22 S. 1 (2)).

Das angefochtene Urteil beruht schließlich nicht auf einem mit der Beschwerdebegründung hinreichend bezeichneten (vgl. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) Verfahrensmangel. Die erhobene Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO) erfordert zum einen die substantiierte Darlegung, welche tatsächlichen Umstände aufklärungsbedürftig gewesen sein sollen, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen insoweit zur Verfügung gestanden hätten und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären (stRspr; vgl. Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwG 7 C 59.74 - BVerwGE 55, 159 (169 f.)[BVerwG 16.12.1977 - 7 C 59/74]; Beschluß vom 6. März 1995 - BVerwG 6 B 81.94 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 265 S. 8 (9)). Außerdem muß dargelegt werden, daß bereits im Berufungsverfahren - namentlich in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht - auf die Vornahme der nunmehr vermißten Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist oder daß sich dem Berufungsgericht die Notwendigkeit der bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätte aufdrängen müssen. Denn die Aufklärungsrüge kann nicht dazu dienen, Versäumnisse eines Verfahrensbeteiligten in der Tatsacheninstanz, vor allem das Unterlassen eines Beweisantrages, nachträglich zu kompensieren (stRspr; vgl. Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 10.84 - BVerwGE 74, 222 (223)[BVerwG 23.05.1986 - 8 C 10/84]; Beschluß vom 6. März 1995, a.a.O. S. 9). Diesen Darlegungsanforderungen genügt die Beschwerdebegründung nicht. Ihr Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe die von ihm beigezogenen und ausgewerteten Dokumente aus dem Archiv des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR als öffentliche Urkunden im Sinne des § 415 ZPO angesehen, die vollen Beweis erbrächten, trifft offensichtlich nicht zu. Das Berufungsgericht hat im angefochtenen Urteil ausgeführt, aus welchen tatsächlichen Erwägungen den über Inoffizielle Mitarbeiter geführten Akten des Ministeriums für Staatsicherheit regelmäßig ein hoher Beweiswert zukomme und aus welchen Gründen die vom Kläger erhobenen Einwände zu unsubstantiiert seien, um begründete Zweifel an der Richtigkeit des Inhalts seiner IM-Akten entstehen zu lassen. Der Hinweis der Beschwerdebegründung (S. 7), "zur Glaubwürdigkeit dieser Akten" sei schriftsätzlich ein sachverständiger Zeuge angeboten worden, den das Berufungsgericht nicht vernommen habe, läßt zum einen nicht hinreichend erkennen, welche konkreten tatsächlichen Feststellungen durch diese Beweiserhebung hätten getroffen werden können und welche Auswirkungen diese Feststellungen auf die Beurteilung des Beweiswerts gerade der IM-Akten des Klägers gehabt hätten. Zum anderen fehlt es an der Angabe der Gründe, aus denen sich dem Berufungsgericht die Notwendigkeit der nunmehr vermißten Beweisaufnahme hätte aufdrängen müssen, die der im gesamten Verwaltungsstreitverfahren anwaltlich vertretene Kläger in der mündlichen Verhandlung zweiter Instanz ausweislich der Sitzungsniederschrift selbst nicht beantragt hat.

Die mit der Beschwerdebegründung als verletzt erachteten Regeln der materiellen Beweislast gehören nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem materiellen Recht an (stRspr; vgl. etwa Beschluß vom 11. Februar 1994 - BVerwG 2 B 173.93 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 258 S. 1 (3)).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Dr. Kleinvogel

Dr. Silberkuhl

Dr. Honnacker