I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Abberufung als hauptamtlicher Erster Kreisbeigeordneter des W.

Der Kreistag des W. wählte den Kläger erstmals 1978 auf sechs Jahre und 1984 für eine weitere Amtszeit bis zum 31. März 1991 zum hauptamtlichen Ersten Kreisbeigeordneten. Geänderte Mehrheitsverhältnisse im Kreistag nach der hessischen Kommunalwahl im März 1985 führten zu dem in offener Abstimmung und mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitglieder gefaßten Beschluß, den Kläger aus seinem Amt abzuberufen. Auf Grund einer - in der Landkreisordnung als Abwahlvoraussetzung vorgesehenen - zweiten Beratung und Abstimmung wurde die Abberufung bestätigt. Mit seiner gegen Landkreis und Kreistag erhobenen Klage begehrt der Kläger die Aufhebung der Abberufungsbeschlüsse, hilfsweise die Feststellung, daß die Beschlüsse rechtsunwirksam seien und er sich weiterhin im Amt befinde. Die Klage war in den Vorinstanzen erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof führte zur Begründung seiner Entscheidung aus: Nur der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei zulässig, da den Abberufungsbeschlüssen unmittelbare rechtliche Außenwirkung fehle und sie als Gegenstück zur Wahl Akte der politischen Willensbildung und kommunalen Selbstgestaltung, aber keine anfechtbaren Verwaltungsakte seien (insoweit abgedruckt in DVBl. 1909, 934). Die Abberufungsregelung der Landkreisordnung sei nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (ESVGH 38, 10 = DÖV 1988, 305) auf den Kläger anwendbar und verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Dem Einwand, die in der Gemeinde- und der Landkreisordnung vorgesehene erleichtertere Abwahl aus Anlaß von Kommunalwahlen beeinträchtige die bestehenden Kontrollfunktionen gegenüber dem Vertretungsorgan und mindere die hierfür erforderliche Konfliktbereitschaft des Wahlbeamten, sei entgegenzuhalten, daß der Wahlbeamte von Anfang an in einer politischen Abhängigkeit zu den ihn tragenden Kräften des Vertretungsorgans stehe und daß sich diese Abhängigkeit mit näherrückendem Termin zur Wiederwahl vergrößere. Die im Schrifttum geäußerte Auffassung, die Abberufung verstoße gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Verbindung mit dem Gebot der Systemgerechtigkeit, verkenne, daß ein verselbständigter Prüfungsmaßstab der Systemgerechtigkeit verfassungsrechtlich nicht begründet sei; der Gesetzgeber könne auch "systemwidrige" Gesetze erlassen.

Der Kläger rügt mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision Verstöße des Berufungsurteils gegen das Verfassungs- und das Rahmenrecht des Bundes (Art. 3 Abs. 1, 20 Abs. 3, 28 und 33 Abs. 5 GG; § 59 BRRG). Die umstrittene hessische Abwahlregelung werde in dem Berufungsurteil ebenso wie in demUrteil des erkennenden Senats vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 7.88 - (BVerwGE 81, 318) zu Unrecht für grundgesetzmäßig und für vereinbar mit dem Beamtenrechtsrahmengesetz gehalten.

II.

Die Revision ist unzulässig, soweit mit ihr erstmals beantragt ist, die Entlassung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis als rechtswidrig aufzuheben und hilfsweise festzustellen, daß die Entlassung rechtswidrig ist. Der Übergang auf dieses beamtenrechtliche Klagebegehren stellt sich als eine nach § 142 VwGO unzulässige Klageänderung im Revisionsverfahren dar. Gegenstand des Streites in den Vorinstanzen waren die Abberufungsbeschlüsse des Kreistags (des Beklagten zu 1), die der Kläger anficht und deren Rechtswidrigkeit er hilfsweise festgestellt wissen will. Die Abberufungsbeschlüsse betreffen, in gleicher Weise wie der Wahlakt als ihr Gegenstück, die organschaftliche Stellung des Klägers im Landkreis (dem Beklagten zu 2). Sie sind Maßnahmen, nach denen sich die gemeindeverfassungsrechtliche Position des Wahlbeamten im Landkreis bestimmt. Unbeschadet ihrer Vorgreiflichkeit für die Begründung und Beendigung eines Wahlbeamtenverhältnisses regeln Wahl und Abberufung dementsprechend den kommunalrechtlichen, nicht aber den dienstrechtlichen Status des kommunalen Wahlbeamten. Eine gerichtliche Klärung der beamtenrechtlichen Lage des Klägers würde deshalb zu einem neuen, dem Revisionsverfahren verschlossenen Streitgegenstand führen.

Die Revision im übrigen ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verletzung von Bundesrecht entschieden, daß § 49 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Landkreisordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 97) - HKO -, auf den die angefochtenen Abberufungsbeschlüsse gestützt sind, im Einklang mit dem Grundgesetz und dem Beamterirechtsrahmengesetz steht. Der erkennende Senat hat dies durchUrteil vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 7.88 - (BVerwGE 81, 318) entschieden; daran hält er nach erneuter Überprüfung fest. Die Revision zeigt keine Mängel der Vorschrift auf, die zu ihrer Ungültigkeit führen.

1.

Die Vorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO, nach der Landräte und hauptamtliche Kreisbeigeordnete innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der Wahlzeit des Kreistags mit der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder vorzeitig abberufen werden können, wahrt die das Dienstrecht herkömmlich prägenden Prinzipien, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch bei der Abwahl - als einer "Fortentwicklung des Hergebrachten ..., wie sie Art. 33 Abs. 5 GG zuläßt" (BVerfGE 7, 155 <169>[BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57]) - gewährleistet sind. Dies hat der erkennende Senat in seiner Entscheidung vom 15. März 1989 (a.a.O.) in Auseinandersetzung mit kritischen Stimmen des Schrifttums näher ausgeführt. Dem tritt die Revision zu Unrecht mit der Behauptung entgegen, daß weder die - vom Bundesverfassungsgericht als Bedingung einer zulässigen Abwahl von hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten vorausgesetzte - Vergleichbarkeit mit Regierungschefs und politischen Beamten (a) noch die als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verbürgte beamtenrechtliche Unabhängigkeit (b) bei dem nach § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO abwählbaren Beamten gegeben sei.

a)

Der Einwand mangelnder Vergleichbarkeit richtet sich in erster Linie gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts:

Danach ... "ähnelt seine (d.h. des Wahlbeamten) Stellung in der Gemeinde der der Regierung im parlamentarischen System; wie sie bedarf er der Vertrauensgrundlage in der Volksvertretung" (BVerfGE 7, 155 <164 [BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57]/165>, vgl. weiter S. 168: "Die Stellung des Bürgermeisters ist also im Sinne der Stellung eines politischen Beamten geregelt, der stets vom Vertrauen der maßgebenden politischen Macht abhängt oder im Sinne der Stellung eines Regierungschefs, der durch Mißtrauensvotum des Parlaments abberufen werden kann"). Jenen Einwand sucht die Revision vergeblich mit wesentlichen Unterschieden in "Funktionen und Aufgaben" zu begründen, durch die diese Ämter gekennzeichnet, sind. Bei aller Unterschiedlichkeit in der Ausgestaltung der Ämter verbindet sie nämlich eine Gemeinsamkeit, die ihre Gleichbehandlung bei der vorzeitigen Abberufung des Amtsinhabers trägt:

Der von der kommunalen Volksvertretung gewählte Wahlbeamte hat sein Amt auf Grund eines politisch motivierten Vertrauens gewonnen. Das hat sein Amt mit dem des Chefs der vom parlamentarischen Vertrauen getragenen Regierung gemeinsam, begründet aber auch die Vergleichbarkeit mit dem politischen Beamten, dessen Dienstverhältnis davon abhängt, daß er das politische Vertrauen der Regierung genießt. Daran vermag auch der Hinweis der Revision nichts zu ändern, daß die Verwaltungsspitze im kommunalverfassungsrechtlichen Gefüge der Hessischen Landkreisordnung zum Vollzug der Kreistagsbeschlüsse berufen und - so folgert die Revision - darum in der Kommunalverwaltung auch nicht zu eigener politischer Gestaltung berufen sei. Der Senat hat hierzu bereits in seinem Urteil vom 15. März 1989 (a.a.O.) auf den in Praxis und Schrifttum anzutreffenden Streit darüber Bezug genommen, wie weit zwischen der Amtsführung des hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten und kommunalpolitischen Parteiinteressen ein legitimer Zusammenhang besteht. Der geltenden Abwahlregelung des § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO liegt ersichtlich die - der Revision entgegengesetzte - Einschätzung des Landesgesetzgebers zugrunde, daß sich die Amtsausübung des hauptamtlichen Wahlbeamten im kommunalen Raum gerade nicht in einer bloß sachbezogen-unpolitischen Erfüllung gesetzlicher Aufgaben nach den Vorgaben der von der Voksvertretung gefaßten Beschlüsse erschöpft. Wenn der Gesetzgeber auf der Grundlage einer solchen Bewertung der kommunalpolitischen Realität die Forderung nach "politischer Gleichgestimmtheit" zwischen Vertretung und Verwaltungsspitze durch das Institut der Abwahl anerkennt, so ist es nicht Sache des Gerichts, den Willen der Legislative durch eigene Vorstellungen von jener Realität und ihrer sachgemäßen normativen Bewältigung zu ersetzen.

Die weiteren Bedenken der Revision, die angegriffene Regelung vermöge die angestrebte politische Gleichgestimmtheit ohnehin nicht zu gewährleisten, weil eine Kreistagsmehrheit auch während der Wahlperiode zerbrechen könne, die erleichterte Abwahl aber nach 6 Monaten nicht mehr möglich sei, ist wiederum rechtspolitischer Natur. Daß die - jedenfalls im Regelfall für die Dauer der Wahlperiode gewonnene - Gleichgestimmtheit nicht immer durchgehalten werden kann, beschränkt zwar die Wirkungsmöglichkeiten der Regelung, führt aber nicht zu ihrer Verfassungswidrigkeit.

b)

Die umstrittene Abwahlregelung wird im vorliegenden Verfahren erneut mit der Begründung angegriffen, daß mit der Abwahl als Mittel der Drohung ein mit den amtsrechtlichen Bindungen des hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten unvereinbarer parteipolitischer Einfluß auf die Amtsführung genommen werde. Die pflichtgemäße Wahrnehmung des Beanstandungsrechts und die Erledigung staatlicher Aufgaben nach Weisung seien in einer mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht zu vereinbarenden Weise gefährdet, wenn der Wahlbeamte dem Druckmittel der Abwahl ausgesetzt sei. Auch dieser Einwand greift nicht durch. Die als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gesicherte Unabhängigkeit des Beamten verlangt zwar ein Mindestmaß an rechtlichen Bindungen, die (auch) den Wahlbeamten hinsichtlich des Fortbestandes seines Amtes vor der "politischen Willkür" der kommunalen Vertretung schützen. Der Gesetzgeber hat sicherzustellen, daß der Beamte nicht nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann (BVerfGE 7, 155 <163>[BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57]). In diesen Grenzen steht es dem Gesetzgeber indessen frei, die Abwahl als eine Fortentwicklung des Hergebrachten, wie sie Art. 33 Abs. 5 GG zuläßt, zu regeln. Mithin hat der Gesetzgeber zwar die - mit den Worten der Revision - "sachverpflichtete Unabhängigkeit" des Wahlbeamten insoweit zu beachten, als er der kommunalen Vertretung nicht die rechtliche Handhabe geben darf, die Wahrnehmung amtlicher Rechte und Pflichten zu konterkarieren, Art. 33 Abs. 5 GG besagt jedoch nicht, daß gemeindeverfassungsrechtliche Institute wie die kommunalinterne Beanstandung in ihrer ordnungsgemäßen Funktion verfassungsrechtlich gewährleistet werden; die kommunalinterne Beanstandung - so nützlich sie sein mag - ist nicht unverzichtbar, wenn unabhängig von ihr die Kommunalaufsicht eingreifen darf. Die gesetzlichen Befugnisse und Bindungen, denen der Wahlbeamte unterliegt, bleiben jedenfalls auch bei Einführung des Instituts der Abwahl gewahrt. Von der rechtspolitischen, verfassungsrechtlich nicht vorbestimmten Entscheidung des Gesetzgebers hängt es ab, ob den Bedenken Rechnung getragen werden soll, die sich aus der Einführung einer durch Kommunalwahlen veranlaßten Abwahlmöglichkeit für das Institut der kommunalinternen Beanstandung ergeben.

Ein mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbarer Mangel an persönlicher Unabhängigkeit folgt schließlich auch nicht, wie die Revision annimmt, daraus, daß sich durch die Abwahl eines erst knapp vor den Kommunalwahlen Gewählten die Amtszeit nur auf einen kurzen Zeitraum erstreckt. Betroffen ist hierdruch nicht die unabhängige Amtsführung des Beamten. Aufgeworfen ist vielmehr nur die für die verfassungsrechtliche Beurteilung unerhebliche Frage, ob unter diesen Umständen ein qualifizierter Bewerber gefunden werden kann.

2.

Die Rüge der Revision, die Abwahlvorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO beruhe auf Willkür und einer Systemwidrigkeit, die zur Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und Art. 28 GG führe, greift gleichfalls nicht durch.

a)

Die Regelung in § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO zeichnet sich dadurch aus, daß sie zwei kommunalpolitisch legitime Regelungszwecke in der Form eines Kompromisses in Einklang bringt: Veränderte politische Mehrheitsverhältnisse in der kommunalen Vertretung, die die Kommunalwahl erbracht hat, sollen auch auf die personelle Besetzung der Verwaltungsspitze durchschlagen können, damit die "politische Gleichgestimmtheit" beider Organe wiederhergestellt werden kann. Gleichzeitig soll aber auch an den hergebrachten Amtszeiten der Kommunalvertretungen und der kommunalen Wahlbeamten festgehalten werden, die unterschiedlich sind und die sich überlappen. Dem hält die Revision zu Unrecht entgegen, daß es an einer zureichenden sachlichen Begründung für die Regelung des § 49 Abs. 2 HKO fehle und die Vorschrift deshalb objektiv willkürlich sei. Der Hinweis der Revision auf einen Mangel amtlicher Begründung geht in diesem Zusammenhang schon deshalb fehl, weil das die umstrittene Abwahlregelung umfassende Gesetz zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 4. Juli 1980 (GVBl. I S. 219) aus der Mitte des Landtags gemeinsam von den Fraktionen aller damals im Landtag vertretenen Parteien (CDU, SPD und F.D.P.) eingebracht worden ist (Hess. Landtag, Drucks. 9/2887). Die mit der Abwahlregelung verfolgten Intentionen des Landtags als gesetzgebender Körperschaft sind den Erklärungen der Abgeordneten der drei Parteien zu entnehmen, die im Rahmen der Aussprache anläßlich der ersten Lesung des Gesetzentwurfs (Hess. Landtag, 9. Wp., 32. Sitzung) abgegeben worden sind. Von einem "beredten Schweigen des Gesetzgebers", das die Revision als Ausdruck einer allein durch Machtinteressen der Parteien diktierten Regelung behauptet, kann schon darum keine Rede sein. Die im Gesetzgebungsverfahren abgegebenen Erklärungen der Beteiligten können bei der Gesetzesauslegung unterstützend herangezogen werden, um den objektiven Sinngehalt der Gesetzesbestimmung über die erleichterte Abwahl zu ermitteln. Von daher ist es auch unbedenklich, zur Bestätigung der nach Wortlaut und Sinnzusammenhang zu erkennenden Gesetzeszwecke auf die Äußerungen zurückzugreifen, die im Landtagsplenum abgegeben worden sind (vgl. dazu Senatsurteil vom 15. März 1989 a.a.O.). Der von der Revision angeführte ministerinterne Referentenvermerk enthält zwar Vermutungen über die parteipolitischen bzw. wahltaktischen Absichten, die mit der Abwahlerleichterung verfolgt worden sind; der vom Senat ermittelte Regelungszweck bleibt davon jedoch unberührt.

Fehl geht übrigens auch der in diesem Zusammenhang erhobene Einwand der Revision, die Abwahlregelung verfehle den Zweck der Wahrung der Verwaltungskontinuität, weil es bei einer Änderung der Mehrheitsverhältnisse in aller Regel zur Abwahl komme. Mit der Abwahl endet zwar die Kontinuität. Die Überlappung bewährt sich aber in den Fällen, in denen die Mehrheit konstant geblieben ist; hier würde durch eine Synchronisation der Wahlzeiten, die die hessische Abwahl vermeidet, ein Element der Kontinuität beseitigt; darin liegt der rechtlich anerkennenswerte Zweck des Kompromisses, der die Abwahl trägt.

b)

Mit der Berufung auf das Gebot der Systemgerechtigkeit, das die Revision in der Abwahlvorschrift mißachtet sieht, macht sich die Revision Überlegungen Hennekes (JURA 1988, 374 <379, 380>) zu eigen, nach denen die Abberufung durch Abwahl, auch mit Zweidrittelmehrheit, diesen Grundsatz in Verbindung mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Der Verwaltungsgerichtshof hält das für einen verfehlten Ansatz, weil es keinen verselbständigten Prüfungsmaßstab der "Systemgerechtigkeit" gebe. Das trifft zwar zu, trägt aber der Argumentation Hennekes nicht Rechnung, die den Gedanken der Systemgerechtigkeit mit der Selbstverwaltungsgarantie verbindet, die Systemgerechtigkeit also gerade nicht isoliert zum Prüfungskriterium erhebt. Diese Auffassung krankt vielmehr daran, daß sie sich zu Unrecht auf die Selbstverwaltungsgarantie als komplementäres, den Zwang zur Folgerichtigkeit begründendes rechtliches Element beruft. Das Beanstandungsrecht des Wahlbeamten und die Erledigung staatlicher Weisungsaufgaben durch den Wahlbeamten, die in ihrer Effektivität und Objektivität durch die Abwahlbefugnis der Kommunalvertretung sachwidrig beeinflußt werden könnten, werden von der Selbstverwaltungsgarantie so wenig wie von Art. 33 Abs. 5 GG umfaßt. Henneke beruft sich zwar darauf, daß es dem Begriff der Selbstverwaltung, dem Gedanken der Subsidiarität staatlichen Einschreitens und dem Prinzip des gemeindefreundlichen Verhaltens entspreche, den Bürgermeister zur kommunalinternen Kontrollinstanz zu machen (a.a.O. S. 379). Das mag auch so sein, verleiht aber dem kommunalinternen Beanstandungsrecht deshalb noch nicht den Charakter einer von der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung umfaßten, vom Gesetzgeber abzusichernden Befugnis. Der Staatsaufsicht über die Gemeinden kann, muß aber nicht eine kommunalinterne Beanstandungsinstanz vorgeschaltet werden; das verfassungsrechtlich verbürgte Recht, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, schließt ein solches Recht nicht ein. Auch die den Gemeinden überantwortete Erledigung staatlicher Aufgaben nach Weisung unterliegt nicht der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG.

3.

Der Einwand der Revision, die erleicherte Abwahl in § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO sei unverhältnismäßig, weil die mit ihr angestrebte "Gleichgestimmtheit" ohnehin nicht sicherzustellen und "Gleichgestimmtheit" andererseits bei Kreisbeigeordneten wie dem Kläger auch über das mildere Mittel einer Zuwahl zu erreichen sei, geht ebenfalls fehl. Denn es ist keine Frage des milderen Mittels, sondern der rechtspolitischen Opportunität, ob die hauptamtliche Verwalturigsspitze insgesamt abwählbar sein oder statt dessen etwa durch Zuwahlen ein politischer Ausgleich der durch die Kommunalwahlen geänderten Kräfteverhältnisse in der Verwaltungsspitze herbeigeführt werden soll.

4.

Was das Vorbringen der Revision zur Vereinbarkeit von § 49 Abs. 2 Satz 1 HKO mit dem numerus clausus der im Beamtenrechtsrahmengesetz vorgesehenen Beendigungsgründe des Beamtenverhältnisses betrifft, so kann auf die Ausführungen der Senatsenscheidung in BVerwGE 56, 163 (168 ff.) [BVerwG 14.07.1978 - 7 C 45/76] verwiesen werden, nach der die Analogie zu § 31 Abs. 1 Satz 1 BRRG die Abwahl trägt. Hinzu kommt, daß das Institut der Abwahl in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBesG und in § 66 Abs. 6 BeamtVG angesprochen und damit auch bundesrechtlich ausdrücklich anerkannt worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.