I.

Der Kläger begehrt die Feststellung, daß seine Abberufung aus dem Amt des Landrats des Landkreises D. rechtswidrig gewesen ist.

Der Kreistag des Landkreises D. wählte den Kläger auf Vorschlag der Fraktionen der CDU und der FDP erstmals 1977 für die Dauer von sechs Jahren zum Landrat. 1983 wurde der Kläger für weitere sechs Jahre wiedergewählt. Nachdem sich durch die hessische Kommunalwahl im März 1985 die Mehrheitsverhältnisse im Kreistag geändert hatten, beschloß dieser am 24. Juni 1985 mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, nämlich mit den Stimmen der Fraktionen der SPD und der Grünen, gegen die Stimmen der Fraktion der CDU, den Kläger vom Amt des Landrats vorzeitig abzuberufen; dieser Abberufungsbeschluß wurde am 26. August 1985 mit gleichem Ergebnis wiederholt, nachdem ihm der zur Vertretung des Klägers berufene Kreisbeigeordnete widersprochen hatte. Aufgrund einer - in der Landkreisordnung hierfür vorgesehenen - zweiten Beratung und Abstimmung am 30. September 1985 wurde die Abberufung des Klägers bestätigt.

Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Abwahl gerichtete, gegen den Kreistag erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Die 1980 in die Hessische Landkreisordnung aufgenommene Regelung, nach der Landräte innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der Wahlzeit des Kreistags mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder vorzeitig abberufen werden können, sei auf den nach Inkrafttreten der Neuregelung wiedergewählten Kläger anwendbar; sie sei verfassungsgemäß und vereinbar mit dem Beamtenrechtsrahmengesetz des Bundes.

Die Berufung des Klägers, der im zweiten Rechtszug die Klage gegen den Landkreis umgestellt hatte, wies der Verwaltungsgerichtshof zurück (DÖV 1988, 305 = ESVGH 38, 10). Der Kläger habe ein Rehabilitationsinteresse an der Feststellung der von ihm als diskriminierend empfundenen Abberufung. Die Übergangsvorschrift des hessischen Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften, die nur für die Dauer der laufenden Wahlperiode vor der erleichterten Abwahl hauptamtlicher kommunaler Wahlbeamter nach Kommunalwahlen schütze, verstoße nicht gegen das rechtsstaatliche Verbot unzulässiger Rückwirkung von Gesetzen. Das Beamtenrechtsrahmengesetz sehe eine Abberufung durch Abwahl zwar nicht ausdrücklich vor. Die rahmenrechtliche Zulässigkeit der Abwahl folge aber aus der Vorschrift des § 31 Abs. 1 BRRG, die nach § 95 Abs. 2 Satz 1 BRRG auf kommunale Wahlbeamte als Beamte auf Zeit entsprechend anzuwenden sei. Dem in § 31 Abs. 1 BRRG geregelten Recht des Dienstherrn, politische Beamte jederzeit in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, entspreche das Recht der kommunalen Körperschaften, hauptamtliche Wahlbeamte abzuwählen. Denn auch die kommunalen Wahlbeamten übten wie die im Beamtenrechtsrahmengesetz angesprochenen politischen Beamten ihr Amt im Überschneidungsbereich von Politik und Verwaltung aus. Auch die besoldungs- und versorgungsrechtlichen Regelungen des Bundes über die Rechtsverhältnisse abgewählter kommunaler Wahlbeamter zeigten, daß Bundesrecht die Abwahl kenne. Die vorzeitige Abberufung des hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten durch Abwahl sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts auch vereinbar mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG). Die Anforderungen, die nach dieser Rechtsprechung verfassungsrechtlich an die Abwahlregelung zu stellen seien - ein Mindestmaß an Unabhängigkeit des Wahlbeamten durch wirtschaftliche Sicherung sowie wiederholte Abstimmungen mit qualifizierten Mehrheiten für die Abwahl zur Verhütung übereilter, von Stimmungen getragener Entscheidungen -, seien erfüllt. Die zur Abwahl erforderliche Mehrheit der Stimmen der Vertretungskörperschaft ergebe eine erhöhte Barriere gegenüber dem gesetzlichen Regelfall der Mehrheit der abgegebenen Stimmen und sei geeignet, stimmungsabhängige Zufallsmehrheiten auszuschließen. Durch die Befristung auf die ersten sechs Monate der Wahlperiode des Kreistags werde die erleichterte Abwählbarkeit weiter eingeschränkt. Die als verfassungsrechtlich bedenklich kritisierte Politisierung kommunaler Spitzenämter sei Ursache, nicht Folge der die Abwahl erleichternden Regelung. Der Einfluß der politischen Parteien auf die Arbeit in den Kommunalparlamenten sei inzwischen so weit fortgeschritten, daß eine Bewerbung um kommunale Spitzenämter aussichtslos sei, wenn der Bewerber keiner mehrheitstragenden Partei angehöre. Da der kommunale Wahlbeamte nach politischen Gesichtspunkten in sein Amt berufen werden dürfe, müsse auch seine Abberufung nach politischen Kriterien zulässig sein. Ob es zweckmäßig sei, die Abwahl der in Hessen zugleich als untere staatliche Verwaltungsbehörde fungierenden Landräte unter den erleichterten Bedingungen der Landkreisordnung zuzulassen, sei eine politische Frage; man könne jedenfalls nicht einfach unterstellen, daß die Möglichkeit einer erleichterten Abwahl die Landräte zu pflichtwidrigem Verhalten veranlassen werde und darum rechtsfehlerhaft sei.

Dem hält die Revision entgegen: Das für die erleichterte Abwahl nach Kommunalwahlen erforderliche Quorum sei mit dem Wesen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar, für das eine besonders enge und nur ganz ausnahmsweise vorzeitig auflösbare Bindung zwischen Dienstherrn und Beamten unverzichtbar sei. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordere "qualifizierte Mehrheiten" im Sinne höherer Quoren als desjenigen der Mehrheit der Mitglieder der Vertretungskörperschaft. Die angegriffene Regelung nehme dem Kommunalwahlbeamten, der der Gefahr politischer Einflußnahmen der Vertretungskörperschaft auf seine Amtsführung im staatlichen Bereich widerstehen und seine Pflicht zur Beanstandung von Beschlüssen der Vertretungskörperschaft wegen Rechtsverletzungen erfüllen müsse, die hierfür erforderliche Unabhängigkeit. Bei unklaren Mehrheitsverhältnissen ermögliche die Abwahlregelung zugleich Pressionen aus den "eigenen Reihen". Wegen des durch seine Organstellung bedingten Erfordernisses persönlicher Unabhängigkeit des kommunalen Wahlbeamten verbiete sich ein Vergleich der Abwahl mit der Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen; es gehe nicht an, die Wahl mit der Mehrheit der gesetzlichen Stimmen für verfassungsgemäß zu halten und zugleich in dem Gegenstück der Wahl, der Abwahl, mit gleicher Stimmenmehrheit eine mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbare Gefährdung des Beamtenstatus zu sehen.

Der Oberbundesanwalt meint, die umstrittene Regelung stehe nicht in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den verfassungsmäßigen Grenzen der vorzeitigen Abberufung von hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten durch Abwahl. Das Erfordernis der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Kreistags gewähre nicht den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz vor übermäßiger Abhängigkeit von den kommunalen Vertretungsorganen, die nach jener Rechtsprechung erst bei einer Zwei-Drittel-Mehrheit sichergestellt sei.

II.

Der Senat ist für die Entscheidung über die Revision zuständig. Es handelt sich um eine kommunalrechtliche Streitigkeit; denn es geht um die Rechtmäßigkeit einer auf die Hessische Landkreisordnung gestützten (Ab-)Wahlentscheidung einer kommunalen Vertretungskörperschaft. Der Umstand, daß die einschlägige Vorschrift der Landkreisordnung nur gültig ist, wenn sie Art. 33 Abs. 5 GG entspricht, und daß weiter die Abwahl beamtenrechtliche Folgen für den Kläger hat, macht die Streitigkeit nicht zu einer beamtenrechtlichen, für die ein anderer Senat des Bundesverwaltungsgerichts zuständig wäre (vgl. auch Urteil des Senats vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 10.88 - UA S. M f.).

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil zu Recht zurückgewiesen. Die Vorinstanzen haben in Einklang mit Bundesrecht entschieden, daß die vorzeitige Abberufung des Klägers aus dem Amt des Landrats durch die Abwahlbeschlüsse des Kreistags des Landkreises D. vom 26. August und vom 30. September 1985 rechtmäßig gewesen ist.

1.

Die Zulässigkeit der Klage scheitert nicht an dem nach § 43 Abs. 1 VwGO zu fordernden berechtigten Interesse des Klägers an der Feststellung, daß seine vorzeitige Abberufung als Landrat im Wege der Abwahl rechtswidrig gewesen sei. Der Verwaltungsgerichtshof begründet dieses Interesse damit, daß die begehrte Feststellung der Rehabilitierung des Klägers diene, der die Abwahl als diskriminierend, ihre Begleitumstände als kränkend empfunden hat. Auch der Oberbundesanwalt meint, wenngleich in anderem Zusammenhang, die Abwahl, die das Wahlbeamtenverhältnis vorzeitig beendet, habe einen Stigmatisierungseffekt. Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist dementgegen früher davon ausgegangen, daß in der Abwahl des kommunalen Wahlbeamten ebenso wie in der - ihr Gegenstück bildenden - Versetzung des politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand kein negatives Werturteil über den Abgewählten enthalten sei (BVerwGE 20, 160 <167>[BVerwG 14.01.1965 - II C 35/62]). Für diesen Standpunkt ist vor allem anzuführen, daß durch eine Abwahl, die wie diejenige des Klägers auf eine Änderung der politischen Mehrheitsverhältnisse in dem kommunalen Vertretungsorgan zurückzuführen ist, dem Abgewählten zwar das politische Vertrauen der Mehrheit entzogen, daß hierdurch aber nicht ohne weiteres zugleich die vom Persönlichkeitsschutz umfaßte Rechtsstellung beeinträchtigt wird. Dem ist indessen nicht weiter nachzugehen. In jedem Falle ist nämlich ein finanziell begründetes Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung anzuerkennen, das sich daraus erklärt, daß eine zur Rechtswidrigkeit der Abwahl getroffene Feststellung in einem künftigen Besoldungsrechtsstreit zum Ausgleich abwahlbedingter Einkommenseinbußen des Klägers gegen den beklagten Landkreis zu beachten wäre. Die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO bildet insoweit kein Hindernis (vgl. BVerwGE 37, 243 <247>[BVerwG 17.02.1971 - V C 68/69]).

2.

Die Vorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Landkreisordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 97), nach der Landräte und hauptamtliche Kreisbeigeordnete innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der Wahlzeit des Kreistags mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder vorzeitig abberufen werden können, verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Durch diese Regelung wird die Pflicht des Gesetzgebers, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln, nicht verletzt.

Der erkennende Senat hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 7, 155;  8, 333 [BVerfG 02.12.1958 - 1 BvL 27/55]) [BVerfG 02.12.1958 - 1 BvL 27/55]entschieden, daß die vorzeitige Abberufung hauptamtlicher kommunaler Wahlbeamter im Wege der Abwahl durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht ausgeschlossen ist (BVerwGE 56, 163[BVerwG 14.07.1978 - 7 C 45/76]; die Verfassungsbeschwerde des Klägers in jener Sache hat das Bundesverfassungsgericht mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht angenommen <Beschluß vom 13. Februar 1979 - 2 BvR 851/78 ->; vgl. ferner BVerwGE 20, 160 [BVerwG 14.01.1965 - II C 35/62] sowie die Beschlüsse vom 23. Januar 1985 - BVerwG 7 B 217.81 - <NVwZ 1985, 275> und vom 26. Juli 1985 - BVerwG 2 B 102.84 - <Buchholz 230 § 95 BRRG Nr. 1>). An dieser Rechtsprechung, die zugleich die verfassungsrechtlichen Grenzen des Instituts der Abwahl markiert, hält der Senat fest. Nicht zu folgen vermag er der im Schrifttum geäußerten Rechtsauffassung, eine vorzeitige Abberufung durch Abwahl sei grundgesetzwidrig, weil das - in den Gemeindeverfassungsrechten der Länder, in denen die kommunale Verwaltungsspitze nicht durch das Volk gewählt wird, überwiegend verankerte - Rechtsinstitut der Abwahl mit den das Beamtenrecht prägenden Prinzipien der Lebenszeitanstellung, der Treue- und Fürsorgepflicht sowie der Pflicht zur unparteiischen Amtsführung unverträglich sei (vgl. Stober, Kommunale Ämterverfassung und Staatsverfassung am Beispiel der Abwahl kommunaler Wahlbeamten, 1982, S. 55 f.; Erichsen in DVBl. 1980, 723 f.; Henneke in Jura 1988, 374 f.). Die Einwendungen des Schrifttums wurzeln in ihrem Kern in rechtspolitischen Bedenken gegen die Abwahl als ein Mittel des Gemeinderechts, die Positionen von Verwaltungsspitze und Vertretungsorgan im Gefüge der Kommunalverfassung aufeinander abzustimmen. Sie greifen aber gegen die Überlegungen, die die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zum verfassungsrechtlichen Spielraum für die Ausgestaltung des besonderen Beamtenrechts der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten tragen, nicht durch.

So kann - entgegen der Auffassung von Erichsen (a.a.O. S. 726) - aus dem Grundsatz des Berufsbeamtentums, nach dem Beamtenverhältnisse regelmäßig auf Lebenszeit zu begründen und gesetzliche Abweichungen von dem Grundtypus des Lebenszeitbeamten (Beamter auf Probe, Beamter auf Widerruf, Beamter auf Zeit, politischer Beamter) besonders rechtfertigungsbedürftig sind, nicht gefolgert werden, daß dem Gesetzgeber die Einführung der Abwahl als eines die Auflösung des Zeitbeamtenverhältnisses zusätzlich ermöglichenden Beendigungsgrundes nur gestattet wäre, "wenn ... ein zentrales Interesse des Kommunalverfassungssystems unabdingbar die Möglichkeit der Abwahl fordert." Eine Gemeindeordnung, die nach der Struktur ihrer Kommunalverfassung das Institut der Abwahl "unabdingbar fordert", ist im geltenden Gemeinderecht nicht anzutreffen und wird auch von. Erichsen nicht aufgezeigt. Systemimmanentes Element wäre die Abwahl allenfalls im Organisationsmodell der "Stadtregierung", das Gegenstand politischer Überlegungen zur Reform der Kommunalverfassung war. Die kommunalen Spitzenämter sollen nach diesem Modell den Ämtern eines Regierungschefs und seiner Minister gleichgestellt oder angenähert werden. Deren rechtliche Verhältnisse werden jedoch gerade nicht in den Beamtengesetzen, sondern in eigenen Ministeramtsgesetzen geregelt, weil das Beamtenrecht zur Bestimmung der Rechtsstellung der Minister weder hergebracht noch angemessen ist. Die Forderung, nach der ein Kommunalverfassungssystem ein zentrales Interesse an der Abwahl haben muß, um ihre beamtenrechtliche Zulässigkeit zu begründen, ist mithin praktisch nicht erfüllbar. Daß Art. 33 Abs. 5 GG die Abwahl an undurchführbare Bedingungen knüpft, kann aber schwerlich angenommen werden.

Der die Abwahl regelnde Kommunalgesetzgeber setzt sich ferner nicht in Widerspruch zu Art. 33 Abs. 5 GG, weil er dem Dienstverhältnis hierdurch die für das Beamtenrecht elementare Treuebeziehung nähme (so aber Stober, a.a.O. S. 67). Der abwählbare kommunale Wahlbeamte, der des Vertrauens des kommunalen Vertretungsorgans bedarf, ist, was die Festigkeit seines Dienstverhältnisses betrifft, grundsätzlich nicht anders gestellt als der politische Beamte, der bei politischem Vertrauensschwund jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann. Daß das Institut des politischen Beamten mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums vereinbar ist, ist aber unbestritten. Nichts anderes hat für den kommunalen Wahlbeamten zu gelten; auch hier stellt die Möglichkeit, das Beamtenverhältnis mit Rücksicht auf Erfordernisse der "politischen Gleichgestimmtheit" vorzeitig zu beenden, die beamtenrechtliche Treuebindung des kommunalen Dienstherrn nicht in Frage. Entsprechendes ist für den Einfluß der Abwahl auf die von den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums umfaßte Fürsorgepflicht des Dienstherrn anzunehmen. Der Gedanke der Fürsorge für den Beamten schließt die Abwahl als Beendigungsgrund des Beamtenverhältnisses nicht aus; auch insoweit stimmen die Positionen des abwählbaren Wahlbeamten in der Gemeindeverwaltung und des politischen Beamten in der Staatsverwaltung der Sache nach überein.

Das beamtenrechtliche Kernprinzip der unparteiischen Amtsführung des Beamten wird ebenfalls durch die Möglichkeit der Abwahl nicht verletzt (a.A. Stober, a.a.O. S. 67 f.). Mit der durch das Abwahlrecht geschaffenen Bedingung für den Fortbestand des Dienstverhältnisses, daß das kommunale Vertretungsorgan und die von ihm gewählte Verwaltungsspitze in "politischer Gleichgestimmtheit" verbleiben, wird kein die ordnungsgemäße Amtsführung des Wahlbeamten verhindernder funktionswidriger Einfluß genommen. Es ist eine nach kommunalpolitischen Gesichtspunkten der Sachgerechtigkeit zu beurteilende, nicht aber eine aus dem Verfassungsrecht des Art. 33 Abs. 5 GG zu beantwortende Frage, ob die mit der Abwahl verfolgten Intentionen mit den Aufgaben des hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten, die Verwaltung der kommunalen Körperschaft nach Recht und Gesetz zu führen sowie die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse des Vertretungsorgans zu überwachen, in ein Spannungsverhältnis geraten können, das der unparteiischen Amtsführung zu schaden droht. In der rechts- und politikwissenschaftlichen Diskussion um das Institut der Abwahl im Gemeindeverfassungsrecht werden hier seit längerem gegensätzliche Positionen vertreten, die anhand der verfassungsrechtlichen Grundsätze über das Berufsbeamtentum weder bestätigt noch widerlegt werden können. So wird für die Möglichkeit der Abwahl darauf verwiesen, daß es im kommunalpolitischen Raum nicht nur um eine technokratisch-funktionsgerechte Aufgabenerfüllung geht, daß vielmehr zunehmend politische und parteipolitische Gegensätze ausgetragen werden, die für das Zusammenspiel von Verwaltungsspitze und Vertretungsorgan prägend sind. Die Verfügung über einen fachlich hoch spezialisierten Verwaltungsapparat verschaffe - so wird betont - dem leitenden Gemeindebeamten bei der Vorbereitung und bei dem Vollzug der Beschlüsse des Vertretungsorgans ein faktisches Übergewicht, das dessen Stellung als höchstem Organ der Gemeinde nicht (mehr) entspreche. Zeichne sich aber die Kommunalpolitik wie jede andere Politik dadurch aus, daß rechtlich nicht entschiedene Interessengegensätze ausgetragen werden müßten, so folge daraus, daß die Tätigkeit der Verwaltungsspitze vom Fortbestand des - durch die Abwahl zu sichernden - politischen Vertrauens des die Kommunalpolitik bestimmenden Vertretungsorgans abhängig zu machen sei. Dem wird entgegengehalten, daß in der kommunalen Politik im wesentlichen nur ortsbezogene Sachprobleme gelöst werden müßten, so daß unabhängig von Parteistandpunkten, nämlich in einem am Gemeinwohl ausgerichteten Konsens oder Kompromiß der die Gemeindevertretung tragenden politischen Kräfte zu entscheiden sei. Von diesem Standpunkt aus erscheint eine Gleichstellung des kommunalen Vertretungsorgans, des "Kommunalparlaments", mit staatlichen Parlamenten als verfehlt; er legt die Folgerung nahe, daß auch die - dem parlamentarischen Mißtrauensvotum entsprechende - Abwahl im Gemeindeverfassungsrecht systemfremd (vgl. Henneke a.a.O. S. 379 f.) und Ursache eines Wertungswiderspruchs ist. Die rechtliche Möglichkeit einer Abwahl begründet nämlich die - in der Tat nicht von der Hand zu weisende - Gefahr, daß der Wahlbeamte zu seiner beamtenrechtlichen Pflichtenstellung in Konflikte geraten kann, denen er als ein auf die Wahl und Wiederwahl angewiesener Beamter zwar auch sonst, aber doch nicht in dem gleichen Maße ausgesetzt sein würde, wie es die politische Sanktion der Abwahl schafft.

Es ist Sache des Gesetzgebers, das Für und Wider dieser Standpunkte abzuwägen und zu entscheiden, ob die Abwahl zur Wahrung der gemeindeverfassungsrechtlichen Dominanz des Vertretungsorgans angebracht oder ob sie mit Rücksicht auf die zur Wahrung der beamtenrechtlichen Pflichten nötige persönliche Unabhängigkeit des Wahlbeamten unangemessen erscheint. Mit dem Verfassungsgebot des Art. 33 Abs. 5 GG gerät der Gesetzgeber jedenfalls erst dann in Widerspruch, wenn - mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts - "bei dem Versuch, zwischen der Gewährleistung persönlicher Unabhängigkeit einerseits und der Sicherung der Gleichgestimmtheit mit der Gemeindevertretung andererseits einen Mittelweg zu finden, die Grenze so weit zugunsten des politischen Postulats verschoben ist, daß der auch für politische Beamte hergebrachte Grundsatz eines Mindestmaßes an Unabhängigkeit durch wirtschaftliche Sicherung im Wesensgehalt verletzt ist" (BVerfGE 7, 155 [BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57] <169 f.>[BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57]). Diese Grenze wird in der Abwahlregelung des § 49 Abs. 2 HKO nicht überschritten.

a)

Wirtschaftlich wird der abgewählte Beamte in einem Umfang sichergestellt, daß gegen die Vereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 5 GG keine Bedenken zu erheben sind und auch nicht erhoben werden. Für den Monat, in den die Abwahl fällt und für die folgenden drei Monate erhält der Beamte die Bezüge des Amtes, aus dem er abgewählt worden ist (§ 49 Abs. 3 Satz 2 HKO und § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 BBesG). Danach erhält er Versorgung bis zum Ende der regulären Amtszeit in Höhe von 75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, in der er sich zur Zeit seiner Abberufung befand (§ 49 Abs. 3 Satz 2 HKO und § 66 Abs. 6 i.V.m. § 14 Abs. 2 BeamtVG). Sodann greift das allgemeine Versorgungsrecht ein. Dieses bestimmt in § 66 Abs. 6 Satz 2 BeamtVG, daß bei der Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit bis zu fünf Jahren die Zeit zu berücksichtigen ist, die im einstweiligen Ruhestand zurückgelegt wurde; dem entspricht bei kommunalen Wahlbeamten die Restzeit der regulären Amtszeit nach der Abwahl (vgl. wegen der näheren Einzelheiten die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz vom 3. November 1980 <GMBl. S. 742>).

b)

Auch das Quorum der Abwahlregelung in § 49 Abs. 2 HKO, das für die Zeit von sechs Monaten nach Beginn der Wahlzeit des Kreistags auf die Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder - in der übrigen Zeit wird eine Zweidrittel-Mehrheit verlangt - herabgesetzt ist, beachtet die Schranken, die Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgebungsermessen setzt. Die verfassungsrechtlichen Bedingungen "wiederholter Abstimmung und qualifizierter Mehrheiten" - wie sie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 7, 155 [BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57] <170>[BVerfG 17.10.1957 - 1 BvL 1/57]) und des erkennenden Senats (BVerwGE 56, 163 <164 f.>[BVerwG 14.07.1978 - 7 C 45/76]) gefordert werden - lassen die Vorschrift nicht als grundgesetzwidrig erscheinen. Die von den Beteiligten erörterte Frage, ob das Quorum des § 49 Abs. 2 HKO stets als ein zur Verhinderung übereilter Abwahlbeschlüsse ausreichendes Hindernis anzuerkennen ist, und die weitere, von den Vorinstanzen aufgeworfene Frage, ob der Begriff der qualifizierten Mehrheit auch die gesetzliche Mehrheit der Stimmen des Abwahlgremiums umschließt oder dem höheren Quorum von zwei Dritteln der gesetzlichen Stimmen vorbehalten ist, brauchen in diesem Zusammenhang nicht beantwortet zu werden. Auch wenn die Gewährleistung des Art. 33 Abs. 5 GG den Wahlbeamten grundsätzlich davor schützen soll, daß er jederzeit mit einer geringeren als einer Zweidrittel-Mehrheit der Stimmen der Vertretung abgewählt werden kann, würde diese Regel doch im Hinblick auf die Gründe, die den hessischen Gesetzgeber zu der erleichterten Abwahl auf eine begrenzte Zeit im Anschluß an Kommunalwahlen veranlaßt haben, eine Ausnahme erlauben, die verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Dem liegt die Überlegung zugrunde, daß die umstrittene Bestimmung auf einem sachlich einleuchtenden Kompromiß zwischen unterschiedlichen Regelungszwecken beruht, die, jeweils für sich betrachtet, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden sind.

Einerseits sollte die "politische Gleichgestimmtheit" zwischen Vertretung und Verwaltungsspitze während der Wahlperiode sichergestellt werden, wie dies bei einer Bestellung des kommunalen Wahlbeamten für die Dauer der Wahlperiode der Vertretung, also bei Übereinstimmung von Amts- und Wahlzeiten, verfassungsrechtlich unbedenklich der Fall sein würde. Andererseits sollte aber an der bislang geltenden unterschiedlichen Zeitdauer der Amtszeit der Wahlbeamten - der Landrat wird auf sechs Jahre gewählt (§ 37 Abs. 2 HKO) - und der Wahlzeit der Vertretung - die Wahlperiode des Kreistags beträgt vier Jahre (§ 26 HKO) - nichts geändert werden. Um beide Ziele miteinander zu verbinden, mußte daher auf das - als solches rechtlich ebenfalls unbedenkliche - Mittel der Abwahl gegriffen werden, das der neuen politischen Mehrheit nach einer Kommunalwahl ermöglicht, einen Wahlbeamten, der ihr politisches Vertrauen genießt, auf die Stelle des Abgewählten zu berufen. Dazu war es aber erforderlich, im Anschluß an die zur Mehrheitsänderung führenden kommunalen Wahlen vorübergehend das - sonst zur Abwendung unzulässiger "Augenblicksentscheidungen" normierte - Quorum einer Zweidrittel-Mehrheit bei dem Abberufungsbeschluß (§ 49 Abs. 1 Satz 3 HKO) auf das Quorum der gesetzlichen Mehrheit der Stimmen des Kreistags herabzusetzen, das eine politische Mehrheit trägt.

Dieser Zusammenhang wird durch die Erklärungen bestätigt, mit denen Abgeordnete aller im Hessischen Landtag vertretenen Parteien die Einbringung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften begründet haben, der die erleicherte Abwahl vorsieht, die dann in § 49 Abs. 2 HKO so auch Gesetz geworden ist. Die im Gesetzentwurf gewählte Lösung - so der Abgeordnete W. (Hessischer Landtag, 9. Wahlperiode, 32. Sitzung, Drucksachen S. 1951) - zeigt einen vernünftigen Mittelweg auf, um den politischen Wechsel in den kommunalen Körperschaften zu vollziehen, ohne das bewährte System der überlappenden Wahlzeiten, das der Kontinuität der Verwaltung dient, aufgeben zu müssen. Die Beschränkung der Abwahl auf das erste Halbjahr nach der Kommunalwahl stellt den Zusammenhang der Abwahl mit der Änderung der Mehrheitsverhältnisse sicher.

Diese Lösung erweist sich zugleich als das gegenüber der Synchronisierung der Amts- mit den Wahlzeiten mildere Mittel, denn es läßt zu, daß die Amtszeit des Wahlbeamten auch eine Änderung der Mehrheitsverhältnisse überdauert, wenn der Wahlbeamte auch das Vertrauen der neuen Mehrheit genießt oder sich trotz geänderter Mehrheitsverhältnisse eine Mehrheit zur Abwahl nicht findet; dies ist etwa deswegen denkbar, weil die Mehrheit den schwerwiegenden, von Parteipolitikern freilich oft nicht sonderlich ernst genommenen Vorwurf in der Öffentlichkeit scheut, einen bewährten Amtsinhaber lediglich aus parteipolitischen Gründen "in die Wüste zu schicken" und damit überdies der Gemeinde oder dem Kreis noch hohe Versorgungslasten aufzubürden. Jedenfalls kann nicht zweifelhaft sein, daß die "Hemmschwelle", die bei der Notwendigkeit einer Abwahl besteht, erheblich höher ist als bei der Möglichkeit, den bisherigen Amtsinhaber nicht wiederzuwählen, wenn dessen Amtszeit mit der Wahlzeit der Vertretungskörperschaft kraft Gesetzes zu Ende ginge, wie es bei den Bezirksamtsmitgliedern in Berlin der Fall ist.

Nicht stichhaltig ist der gegen jenen Kompromiß erhobene Einwand, er zwinge die Vertretung zu einer baldigen Entscheidung über die Abwahl, ohne daß dem Wahlbeamten die Gelegenheit gegeben würde, sich zu bewähren. Denn die neue politische Mehrheit kann sich das Urteil, ob sie dem Wahlbeamten ihr politisches Vertrauen entgegenbringen will, aufgrund des Eindrucks bilden, der aus der bisherigen Amtszeit des Wahlbeamten gewonnen werden konnte.

Alledem läßt sich ferner nicht entgegenhalten, der Gesetzgeber hätte - wenn er schon auf die "politische Gleichgestimmtheit" habe abstellen wollen - im Interesse der Systemgerechtigkeit auf die Verbeamtung der Inhaber von kommunalen Spitzenämtern verzichten und eine andere Regelungsmöglichkeit wählen müssen. So ließe sich in der Tat etwa ein Gesetz über die Rechtsstellung von solchen Amtsinhabern ohne Anbindung an das Beamtenrecht denken. Abgesehen davon, daß ein - übrigens nach dem Gesagten nur vermeintlicher - Verstoß gegen die Systemgerechtigkeit - hier des Beamtenrechts - nicht ohne weiteres zur Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung führt (vgl. z.B. BVerfGE 68, 237 [BVerfG 06.11.1984 - 2 BvL 16/83] <253>[BVerfG 06.11.1984 - 2 BvL 16/83]), hätten den angedeuteten Lösungsmöglichkeiten jedoch erheblich größere Bedenken entgegengestanden als dem gefundenen Kompromiß, weil sie die Parteipolitisierung noch weiter hätten treiben müssen. Denn damit hätte die beamtenrechtliche Pflichtenbindung des Amtsinhabers, die dessen Stellung gegenüber übermäßigen Pressionen parteipolitischer Gruppierungen stärkt und damit auch für ihn einen gewissen Schutz bietet, preisgegeben werden müssen; ebenso wäre die Möglichkeit entfallen, für den Fall, daß der Amtsinhaber sich pflichtwidrig willfährig gegenüber parteipolitischen Pressionen zeigt, gegen ihn mit einem im Beamtenrecht wurzelnden Disziplinarverfahren vorzugehen; schließlich würde es in der Konsequenz einer solchen "Amtsinhaberregelung" liegen, auch auf das Quorum einer Zweidrittel-Mehrheit außerhalb der Zeit von sechs Monaten nach einer Kommunalwahl zu verzichten, ein Quorum, das dem Amtsinhaber während des ganz überwiegenden Teiles seiner Amtszeit eine relativ unabhängige Amtsführung ermöglicht.

Demnach sprechen die besseren Gründe dafür und ist es jedenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die Inhaber kommunaler Spitzenämter nach wie vor dem Regime des Beamtenrechts zu unterstellen. Dies kann es aber nahelegen, für eine begrenzte Zeitdauer die Möglichkeit für eine Abwahl zu schaffen, die gegenüber den Erfordernissen einer Zweidrittel-Mehrheit erleichtert ist, und zwar aus Gründen, die auch den Interessen des Amtsinhabers entgegenkommen. Denn diesem selbst wird es häufig unzumutbar sein, aus einer Wahlniederlage der ihn tragenden parteipolitischen Gruppierung - und damit meist auch aus seiner eigenen Wahlniederlage - die an sich naheliegende Konsequenz seines "Rücktritts" zu ziehen. Das Beamtenrechtsrahmengesetz sieht nämlich als Beendigungsgrund für ein Beamtenverhältnis einen "Rücktritt" nicht vor, so daß dieser nur durch Antrag auf Entlassung aus dem Beamtenverhältnis vollzogen werden könnte; damit aber ist die unnötige und unzumutbar belastende Folge verbunden, daß dem Amtsinhaber Versorgungsansprüche verlorengehen würden.

3.

Die Vorinstanzen haben die Übergangsregelung des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 4. Juli 1980 (GVBl. I S. 219), nach der die bis zum 31. März 1981 in ihr Amt gewählten oder wiedergewählten hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten nicht der erleichterten Abwahl nach Kommunalwahlen unterliegen, auf den erstmals 1977 zum Landrat gewählten und 1983 wiedergewählten Kläger nicht angewendet. Der dem Rechtsstaatsgrundsatz innewohnende und damit verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes wird hierdurch nicht verletzt. Da bei der Wiederwahl des Klägers die neue Abwahlregelung bereits galt, könnten Vertrauenserwägungen zugunsten des Klägers nur darauf gegründet werden, daß dieser sich schon 1977 im Vertrauen auf eine Wiederwahl, die eine weitere Amtszeit von sechs Jahren sichert, zur Wahl gestellt habe. Eine Zukunftsdisposition, die auf den mehr oder minder unvorhersehbaren Ausgang der Wiederwahl baut, hat indes nicht das nötige Gewicht, um das gegenläufige, damit abzuwägende Interesse der Allgemeinheit zurückzudrängen, das darauf gerichtet ist, die Regelung der erleichterten Abwahl alsbald in Kraft zu setzen. Darauf hat auch der vom Kläger geltend gemachte Umstand keinen Einfluß, daß sich der Beamte der Wiederwahl zu stellen und sie anzunehmen hat, um sich den erworbenen versorgungsrechtlichen Besitzstand zu erhalten (§ 37 Abs. 5 HKO i.V.m. § 40 Abs. 2 HGO). Der Wahlbeamte wird hierdurch nicht vor einer Verschlechterung seiner Anstellungsbedingungen durch das neu hinzugekommene Abwahlrisiko geschützt.

4.

Das Berufungsurteil verletzt auch kein sonstiges Bundesrecht. Das Beamtenrechtsrahmengesetz läßt die Abwahl der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten zu (BVerwGE 56, 163 <168 f.>[BVerwG 14.07.1978 - 7 C 45/76]). Die im Schrifttum (vgl. Unger in DÖV 1971, 699 [BVerwG 17.02.1971 - BVerwG V C 68.69]; Stober, a.a.O. S. 16 f.; Henneke, a.a.O. S. 378 f.) verschiedentlich vertretene Ansicht, die Regelung der Abwahl sei im Hinblick auf ein Bedürfnis zur Harmonisierung von Dienst- und Organisationsrecht im kommunalen Bereich Ländersache, eine Annex-Kompetenz für das Dienstrecht des kommunalen Wahlbeamten verdränge insoweit die Rahmenkompetenz des Bundes aus Art. 75 Nr. 1 GG, bedarf keiner Erwiderung, da sie für die Entscheidung unerheblich ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.