Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.02.1971, Az.: BVerwG V C 68.69

I.

Der Kläger ist anerkannter Schwerbeschädigter und Inhaber eines amtlichen Ausweises, der ihn berechtigt, nach den Bestimmungen des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) in der Fassung des Haushaltssicherungsgesetzes vom 20. Dezember 1965 (BGBl. I S. 2065) - UnBefG - im Nahverkehr unentgeltlich befördert zu werden. Dieses Gesetz ist am 1. Januar 1966 in Kraft getreten.

Da die Beklagte sich Anfang 1966 weigerte, den Kläger auf ihren Omnibuslinien Nummern 43, 54, 76 und 82 ohne Bezahlung des üblichen Fahrpreises zu befördern, erhob dieser am 5. April 1966 beim Verwaltungsgericht in Düsseldorf Klage. Sein Begehren ging sinngemäß dahin, die Verpflichtung der Beklagten feststellen zu lassen, ihn auch auf den genannten Buslinien unentgeltlich zu befördern. Als am 1. August 1966 unter anderem diese Linien in die Freifahrtregelung nach dem Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr einbezogen wurden, beantragte der Kläger daraufhin,

festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet war, ihn in der Zeit vom 1. Januar 1966 bis zum 31. Juli 1966 auf den Omnibuslinien 43, 54, 76 und 82 unentgeltlich zu befördern.

Er vertrat die Auffassung, daß er vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten an einen Anspruch auf unentgeltliche Beförderung auch auf diesen Linien gehabt habe; er beabsichtige, das in der Zeit vom 1. Januar 1966 bis zum 31. Juli 1966 gezahlte Fahrgeld in Höhe von 41,10 DM von der Beklagten notfalls im Klagewege zurückzufordern, sobald deren Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung auf den erwähnten Linien für die strittige Zeit festgestellt sei.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage durch Urteil vom 25. Oktober 1967 statt. Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abgewiesen, weil für sie der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht gegeben sei. Da die Beklagte als juristische Person des Privatrechts ihren Benutzern gegenüber auf der Grundlage der Gleichordnung auftrete und mit ihnen zivilrechtliche Beförderungsverträge abschließe, gehörten die sich daraus ergebenden Streitigkeiten vor die Zivilgerichte. An dem privatrechtlichen Charakter des Beförderungsverhältnisses werde auch nichts durch die Tatsache geändert, daß sich das Grundkapital der Beklagten zu 100 % in den Händen der Stadt Düsseldorf befinde und daß die Stadt durch die Einrichtung und Unterhaltung der Beklagten eine Form der Daseinsvorsorge betreibe, zu deren Erfüllung sie sich auch der Mittel und Formen des Privatrechts bedienen dürfe. § 1 UnBefG führe nur zu einer Modifizierung des bürgerlich-rechtlich zu beurteilenden Beförderungsvertrages und ändere an dem Rechtsverhältnis nichts.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

hilfsweise,

weiter hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

II.

Der Revision ist nach Ihrem Hauptantrage stattzugeben.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts und der Beklagten handelt es sich im vorliegenden Verfahren um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, für die gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Zwar ist dem Berufungsgericht und der Beklagten in der Ansicht zu folgen, daß das auf Beförderung gerichtete Rechtsverhältnis des beklagten Unternehmens zu seinen Fahrgästen einschließlich des hier interessierenden Personenkreises nach dem Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr bürgerlich-rechtlicher Art ist und Streitigkeiten aus diesem Rechtsverhältnis selbst vor die Zivilgerichte gehören (vgl. BGH, Urteil vom 23. September 1969 in DVBl. 1970, 172 ff.). Der vom Kläger anhängig gemachte Rechtsstreit hat aber - wie mehrfach betont worden ist - nicht den Beförderungsvertrag zur Grundlage; der Kläger verlangt nicht etwa die Rückzahlung der unter Vorbehalt entrichteten Fahrgelder für die strittige Zeit oder - um das Begehren in eine Feststellungsklage zu kleiden - die Feststellung, daß die Beklagte zur Rückzahlung der unter Vorbehalt entrichteten Fahrgelder verpflichtet sei. Der Kläger hat vielmehr zum Gegenstand seiner Klage die gesetzliche Verpflichtung der Beklagten zur unentgeltlichen Beförderung bestimmter Personen gemacht, zu denen er - wie unstreitig ist - gehört. Es entspricht aber inzwischen gefestigter Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, daß der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, wenn der Rechtsstreit sich auf die Frage bezieht, weichen Inhalt und welches Ausmaß eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung hat (vgl. insbesondere BVerwGE 34, 213).

Es besteht insoweit auch Einigkeit unter den Beteiligten, als die in § 1 UnBefG normierte Verpflichtung der dort genannten unternehmen öffentlich-rechtlicher Art ist; dies hat auch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung während der Erörterung des Streitfalles zugegeben. Hieran kann ernstlich kein Zweifel bestehen. Denn durch diese Vorschrift wird von hoher Hand in die im Rahmen der übrigen Rechtsordnung bestehende Gestaltungsfreiheit in bezug auf die Beförderungsverhältnisse der in Betracht kommenden Unternehmer zu bestimmten Fahrgästen eingegriffen. Ein solcher Eingriff kann nur öffentlich-rechtlicher Natur sein. Um Inhalt und Ausmaß dieses Eingriffs - dieser öffentlich-rechtlichen Verpflichtung - wird hier gestritten.

Richtig ist allerdings, daß in der bisherigen Rechtsprechung die gesetzlich Verpflichteten - über deren Pflichten nach Inhalt und Ausmaß gestritten wurde - stets Behörden bzw. deren öffentliche Rechtsträger waren, während im vorliegender. Falle eine juristische Person des Privatrechts - die Beklagte - von der gesetzlichen Verpflichtung betroffen ist. Indessen macht dies keinen unterschied für die hier zu entscheidende Frage. Denn Träger öffentlicher Pflichten können ohnehin auch natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts sein. Sie müssen schon deshalb - unbeschadet der Verwaltungsvollstreckung - Beklagte eines Verwaltungsstreitverfahrens sein können. Dies sieht die Verwaltungsgerichtsordnung vor. Fähig, am Verfahren beteiligt, also auch Beklagter zu sein (§ 63 VwGO), sind nach § 61 Nr. 1 VwGO natürliche und juristische Personen, demnach auch juristische Personen des Privatrechts. Es ist zwar im Verwaltungsstreitverfahren in der Regel ein öffentlicher Rechtsträger auf der Beklagtenseite. Die Frage der öffentlich-rechtlichen Streitigkeit hängt aber nicht von der rechtlichen Eigenschaft des Beklagten ab, sondern beurteilt sich ausschließlich danach, ob der Streit sich auf Fragen des öffentlichen Rechts bezieht, was - wie bereits dargelegt - hier der Fall ist. Deshalb kann die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht einschränkend in dem Sinne verstanden werden, daß sie nur für Streitfälle gilt, in welchen Inhalt und Ausmaß der Verpflichtung der öffentlichen Hand (im Sinne von öffentlichen Rechtsträgern) Streitgegenstand ist. Sie muß nach den vorstehenden Darlegungen vielmehr in allen Fällen gelten, in denen es um Inhalt und Ausmaß öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen geht.

Da offensichtlich die Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen und auch keine Zuweisung dieses Streitfalles an ein Gericht eines anderen Gerichtszweiges erfolgt ist, ist somit der Verwaltungsrechtsweg gegeben.

Eine andere Frage ist es freilich, ob der Kläger - unbeschadet der oben erwähnten Möglichkeit die Zivilgerichte anzurufen - auch ein Recht oder schutzwürdiges Interesse besitzt, die erörterte gesetzliche Verpflichtung der Beklagten selbst im Wege der (verwaltungsgerichtlichen) Klage geltend zu machen. Auch diese Frage ist in Übereinstimmung mit dem Oberbundesanwalt zu bejahen. Das folgt schon aus dem anerkannten, dem geltenden Verfassungsrecht entnommenen Grundsatz, daß einer gesetzlich normierten öffentlich-rechtlichen Verpflichtung weithin ein Rechtsanspruch des einzelnen, die Einhaltung dieser Verpflichtung im Wege der Klage durchzusetzen, entspricht (BVerwGE 1, 159; vgl. auch Bachof, Jellinek-Gedächtnisschrift S. 299 ff.; Obermayer, NJW 1959, 115). Die in § 1 UnBefG ausgesprochene Verpflichtung hat nicht ausnahmsweise lediglich eine "Reflexwirkung" für den begünstigten Personenkreis. Eine solche Annahme stünde im Widerspruch zur geläuterten Auffassung, daß gerade in Bereich der öffentlichen Fürsorge den Pflichten der Träger verfolgbare Rechtsansprüche der Begünstigten entsprochen. Das muß um so mehr gelten, wenn wie hier noch sozialstaatliche Überlegungen bei der Schaffung der Norm eine Rolle gespielt haben und demzufolge nur ein enger, genau bestimmter Personenkreis in den Genuß der begrenzten Vergünstigung gelangt ist. Außerdem läßt auch die Regelung in § 10 Abs. 1 UnBefG über die Rechtsverfolgung auf die Einräumung klagbarer Rechte schließen. Die Formulierung in § 10 deutet zwar nicht - worauf zutreffend schon hingewiesen worden ist - zwingend auf eine Zuweisung aller Streitfälle (einschließlich derjenigen aus dem Beförderungsverhältnis) an die Verwaltungsgerichte hin. Man kann aber im Zusammenhang mit den eben erwähnten Gründen aus der uneingeschränkten Fassung der Vorschrift folgern, daß - soweit Streitigkeiten aus diesem Gesetz entstehen und zum Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit gehören - auch ein mit der verwaltungsgerichtlichen Klage verfolgbares Recht auf der begünstigten Seite bestehen muß und nicht nur ein bloßer Rechtsreflex.

Da der Kläger zu dem begünstigten Personenkreis des § 2 UnBefG gehört, ist er somit selbst Träger dieses Rechts.

Der Kläger besitzt das erforderlich. Feststellungsinteresse. Das Ausmaß der Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung ist immer noch bestritten. Die Beklagte vertritt nach wie vor die Ansicht, daß sie frühestens seit der Regelung durch den Regierungspräsidenten zur unentgeltlichen Beförderung auf den in Rede stehenden Omnibuslinien verpflichtet gewesen sei, während der Kläger sich auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes beruft.

Auf eine Leistungs- oder Gestaltungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) kann der Kläger nicht verwiesen werden, weil die Verpflichtung der Beklagten nach § 1 UnBefG nur in der hier vorgenommenen Weise festgestellt werden kann. Eine Leistungsklage auf Fahrgeldrückerstattung könnte der Kläger nicht vor dem Verwaltungsgericht anbringen, wie oben bereits erwähnt. Er müßte - würde er das Zivilgericht im Wege der Leistungsklage anrufen - den Kern seines Anliegens, das im Gesetz über die unentgeltliche Beförderung zu einem vor den Verwaltungsgerichten verfolgbaren Recht ausgestaltet ist, als bloße Vortrage mitbescheiden lassen. Der Gedanke der Subsidiarität, der § 43 Abs. 2 VwGO beherrscht, greift in solchen Fällen nicht durch. Während sonst die Gestaltungs- und die Leistungsklagen den effektiveren Rechtsschutz gewähren und deshalb der Feststellungsklage vorgehen, würde hier die Verweisung auf die Leistungsklage einer Verweigerung der Rechtsschutzgewährung durch das in erster Linie dazu berufene Gericht bedeuten. Es kann infolgedessen nicht die Voraussetzung des § 43 Abs. 2 VwGO als erfüllt angesehen werden, daß der Kläger seine Rechte durch "Leistungsklage verfolgen kann".

Zur Sache selbst hat das Berufungsgericht von seinem Rechtsstandpunkt aus nicht Stellung zu nehmen brauchen. Trotzdem sieht sich der erkennende Senat in der Lage, abschließend den Rechtsstreit zu entscheiden. Der zur Entscheidung erforderliche Sachverhalt ist unbestritten und bedarf keiner weiteren Aufklärung. Die in Rede stehenden Omnibuslinien der Beklagten fallen danach unter den Nahverkehr, für den die unentgeltliche Beförderungspflicht der Beklagten gilt. Auch die Beklagte ist ein Unternehmen im Sinne des § 1 UnBefG, und der Kläger gehört zu dem begünstigten Personenkreis des § 2 UnBefG, der zudem den vorzuzeigenden amtlichen Ausweis besitzt.

Ungeklärt ist lediglich die Frage, seit wann die Verpflichtung der Beklagten zur unentgeltlichen Beförderung auf den fraglichen Omnibuslinien besteht. Diese Frage ist ausschließlich eine Frage der Rechtsanwendung und nicht der tatsächlichen Feststellung. Denn § 1 UnBefG spricht die Verpflichtung ohne jede Einschränkung tatsächlicher Art aus. Diese Verpflichtung gilt daher mit dem Inkrafttreten des Gesetzes. Sie ist nicht von der Durchführung eines Verfahrens nach Maßgabe des Personenbeförderungsgesetzes beim Regrierungspräsidium abhängig. Es kommt deshalb hier nicht darauf an, ob die Beklagte ihrer gesetzlichen Verpflichtung ohne Risiko für ihren Erstattungsanspruch nicht früher nachkommen konnte.

Der Standpunkt der Beklagten findet weder in diesem Gesetz noch anderweitig Beachtung. Das Urteil der ersten Instanz erweist sich somit im Ergebnis als richtig.

Dem Kläger ist antragsgemäß Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, weil die Revisionsfrist wegen Armut versäumt worden ist und die Voraussetzungen zur Wiedereinsetzung erfüllt sind. Zu beachten ist dabei § 155 VwGO wegen der besonderen Kosten der Wiedereinsetzung. Im übrigen ergibt sich die Kostenentscheidung aus §§ 154 Abs. 2, 188 VwGO.