I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses. Der Plan stellt die Erweiterung einer Kiesgrube durch Naßauskiesung auf dem Gebiet der klagenden Gemeinde zugunsten des beigeladenen Unternehmens fest. Im Gemeindegebiet gibt es bereits zahlreiche Kiesgruben.

Die Beigeladene betreibt seit längerem im Gewann "O." auf dem Gebiet der benachbarten Gemeinde W. eine Kiesgrube. Deren Ausbeute ist nunmehr erschöpft. Im Gebiet von W. hatte die Beigeladene 1966 außerdem eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Neuerrichtung einer Kiesgrube im Gewann "S." erhalten, die sie allerdings nicht in Anspruch nahm. In einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren wurde 1976 rechtskräftig festgestellt, daß diese Erlaubnis nicht erloschen sei.

Die Beigeladene beantragte 1981 beim Landratsamt R. als der unteren Wasserbehörde, ihr die Erweiterung ihres Kieswerkes im Gewann "O.", nunmehr übergreifend auf das Gebiet der Klägerin, zu genehmigen. Sie erklärte sich zudem bereit, mit der Erteilung der Erlaubnis ihre Berechtigung zum Abbau im Gewann "S." aufzugeben.

Die Klägerin erhob gegen die beabsichtigte Erweiterung Einwendungen. Sie wies darauf hin, daß auf ihrem Gebiet bereits mehrere Kieswerke mit erheblichem Flächenbedarf vorhanden seien. Weitere Abbauflächen würden die Landschaft, die Umgebung der Gemeinde und die Landwirtschaft in unverantwortlicher Weise beeinträchtigen. Für das beabsichtigte Vorhaben sei auch ein Bebauungsplan erforderlich, der aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sei. Dieser sehe für den in Anspruch zu nehmenden Bereich landwirtschaftliche Nutzung vor. Das Vorhaben verletze damit zugleich ihr Selbstverwaltungsrecht. Auch wasserrechtliche Gesichtspunkte sprächen gegen einen weiteren Aufschluß des Grundwassers.

1985 stellte das Landratsamt R. den Plan für die Erweiterung der Kiesgrube fest und erteilte der Beigeladenen die wasserrechtliche Erlaubnis zur Freilegung des Grundwassers. Zugleich widerrief es die Erlaubnis für die Errichtung einer Kiesgrube in der Nachbargemeinde entschädigungslos. Die Einwendungen der Klägerin wurden zurückgewiesen.

Mit ihrer Anfechtungsklage vertiefte die Klägerin ihre Einwendungen: Dem Vorhaben stünden vor allem die Festsetzungen ihres Flächennutzungsplans entgegen. Dieser weise die dortige Fläche als landwirtschaftliche Vorrangfläche aus. Da der Plan für andere Stellen die Festsetzung als Kiesabbaufläche enthalte, sei ihm der planerische Wille zu entnehmen, an der planfestgestellten Stelle einen Kiesabbau nicht stattfinden zu lassen.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die hiergegen gerichtete Berufung hat das Berufungsgericht zurückgewiesen (VGH Bad.-Württ. NVwZ 1988, 380 mit Bespr. Uechtritz NVwZ 1988, 316 [VGH Baden-Württemberg 18.03.1987 - 5 S 2257/86]). Es hat hierzu ausgeführt: Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß betreffe eine überörtliche Planung, da er von einem überörtlichen Planungsträger erlassen worden sei. Daher seien die Anwendung der §§ 29 bis 37 BBauG ausgeschlossen. Aus ihnen könne sich daher ein zwingender Versagungsgrund nicht ergeben. Der Planfeststellung stünden auch keine hinreichend konkretisierten Planungsaussagen des Flächennutzungsplans entgegen. Es fehle insbesondere an einer qualifizierten Standortzuweisung. Das bedeute zugleich, daß sich die Frage nach einem Abwägungsmangel nicht stelle. Die Klägerin habe zudem keinen von der Planungshoheit gelösten selbständigen Anspruch auf fehlerfreie Betätigung des Planungsermessens. Die weiteren von der Klägerin geltend gemachten Rechtsverstöße seien ohnedies nicht gegeben. Eine rechtswidrige Vorbindung der Planfeststellungsbehörde durch Erklärungen des zuständigen Regierungspräsidenten sei nicht eingetreten. Auch ohne den von der Beigeladenen angebotenen Verzicht auf den Kiesabbau im Gewann "Sp." sei eine positive Planfeststellung gerechtfertigt gewesen.

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts. Das Berufungsgericht habe den Begriff der "überörtlichen Planung" im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG verkannt. Im Falle der privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellungen fehle es an der erforderlichen überörtlichen Zielsetzung. Es sei vor allem unzutreffend, die "überörtlichkeit" aus der Zuständigkeit des befaßten Planungsträgers abzuleiten. Verletzt sei auch § 35 BBauG. Das Berufungsgericht habe die Planungsaussagen des Flächennutzungsplans nicht berücksichtigt. Dieser Plan enthalte eine ausreichende Konkretisierung jener Flächen, auf denen ein weiterer Kiesabbau stattfinden solle. Bestimmte Flächen würden im Flächennutzungsplan für den Kiesabbau ausgewiesen, um zu verdeutlichen, daß dort weiterer Kiesabbau unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten stattfinden könne. Aus dem gesamten Regelungssystem des Flächennutzungsplans ergebe sich damit gleichzeitig, daß diese Art der Bodennutzung an anderer Stelle der Gemarkung ausgeschlossen sein solle. Bundesrecht werde auch insoweit verletzt, als die Planfeststellungsentscheidung auf einer unzulässigen Vorbindung beruhe. Der Planfeststellungsbeschluß stehe unter der Voraussetzung, daß eine vorhandene Konzession im Gewann "Schafskopf" entschädigungslos zurückgegeben werde. Die angegriffene Planfeststellung unterstelle damit stillschweigend, daß diese Konzession noch gültig sei und ihr Entzug zu Entschädigungsansprüchen führe. Dies sei indes fraglich. Eine unzulässige Vorbindung ergebe sich aus Erklärungen des beteiligten Regierungspräsidenten. Dessen Äußerungen habe die Planfeststellungsbehörde als "Vorgabe" für ihr weiteres Verfahren gewertet.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und die Beigeladene treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundesrecht. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluß verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Das Vorhaben der Beigeladenen ist nach § 31 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220 <223> = DVBl. 1979, 67). Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht verneint, daß die Planfeststellungsbehörde das in §§ 29 ff. des Bundesbaugesetzes (BBauG) enthaltene Bauplanungsrecht verletzt habe. Mängel der planerischen Abwägung bestehen nicht.

1.

Die wasserrechtliche Planfeststellung bedurfte nicht des Einvernehmens der klagenden Gemeinde. Der in § 38 BBauG <BauGB> enthaltene Vorbehalt des Fachplanungsrechtes schließt die Erforderlichkeit des Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbs. BBauG aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 11.79 - DVBl. 1981, 930 = DÖV 1981, 676 = Buchholz 406.11 § 38 Nr. 1). Mit dem Berufungsgericht ist von § 38 Satz 2 BBauG auszugehen. Danach gilt bei Planfeststellungsverfahren für überörtliche Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BBauG, wenn die Gemeinde beteiligt worden ist. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Falle gegeben.

Die Klägerin ist am Planfeststellungsverfahren beteiligt worden. Gegenstand des Verfahrens war eine überörtliche Planung auf dem Gebiete des Wasserrechtes. Soweit das Berufungsgericht in Anschluß an das angeführte Senatsurteil vom 3. April 1981 allerdings bereits aus der überörtlichen Zuständigkeit des Planungsträgers auf die Überörtlichkeit der Planung selbst schließt, vermag der erkennende Senat dem nicht zu folgen. Die Auffassung des Berufungsgerichtes ist insoweit nur im Ergebnis zu billigen.

Die Auslegung des Begriffes der "überörtlichen Planung" bereitet Schwierigkeiten. Darauf weist die Revision zutreffend hin. Die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Senates bedarf hierzu der Verdeutlichung. Die der Gemeinde nach dem Bundesbaugesetz (Baugesetzbuch) mögliche gesamträumliche materielle Planungskompetenz soll ihr nach § 38 Satz 2 BBauG nur genommen und durch eine "einfache" Beteiligung ersetzt werden, wenn eine Planung entwickelt werden muß, welche die städtebauliche Steuerungsfunktion der Gemeinde angesichts "überörtlicher" und damit raumbedeutsamer Bezüge voraussichtlich überfordert. Das ist vor allem der Fall, wenn ein Vorhaben einen Koordinierungsbedarf im Hinblick auf die Belange anderer Planungsträger mit überörtlicher Zielsetzung auslöst, den zu bewältigen die planerische Kraft der einzelnen Gemeinde mußmaßlich übersteigt. Andererseits hält es das Bundesbaugesetz im Bereich des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechtes für möglich, daß die gemeindliche Bauleitplanung auch gegenüber den berechtigten Belangen anderer öffentlicher Planungsträger hinreichend integrierend sein kann. Das ergibt sich mittelbar auch aus §§ 2 Abs. 5, 7 BBauG. Diesen gesetzgeberisch gewollten integrativen Effekt der Bauleitplanung - wie er sonst vornehmlich in der Raumordnungsplanung erkennbar ist - würde daher eine betont formale Auslegung des § 38 Satz 2 BBauG, die vor allem an der "überörtlichen" Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde anknüpft, ohne zwingenden Grund mindern. Damit würde zudem gerade im Bereich der wasserrechtlichen Planfeststellung die überörtlichkeit der Planung in kaum einem Fall verneint werden können. Das entspricht indes nicht dem Sinn der in § 38 Satz 2 BBauG auf den Einzelfall bezogenen Betrachtungsweise. Soweit der erkennende Senat in seinem Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 11.79 - (a.a.O.) als maßgebliches Entscheidungskriterium gerade die überörtliche Zuständigkeit der Planungsfeststellungsbehörde hervorgehoben hat, hält er hieran nicht mehr fest. Die Reichweite des § 38 Satz 2 BBauG wäre anderenfalls zu sehr den Besonderheiten der jeweiligen landesrechtlichen Behördenorganisation überantwortet. Das stünde mit der bundesrechtlichen Intention des § 38 BBauG in einem inneren Widerspruch. Es genügt auch nicht, für die Annahme einer "überörtlichen" wasserrechtlichen Planung allein auf die fast stets bestehenden gemeindeübergreifenden wasserwirtschaftlichen Zusammenhänge zu verweisen. Ein derartiges Verständnis würde den Einfluß kommunaler Gesamtplanung auf die wasserwirtschaftlichen Fachplanungen fast völlig zurückdrängen. Die Fachplanung soll sich aber gegenüber der kommunalen Planung in den von § 38 Satz 2 BBauG erfaßten Fallgruppen ganz allgemein nur durchsetzen, wenn sie als eine überörtliche Planung ein derartiges Gewicht entwickelt, daß die gemeindliche Bauleitplanung als eine Maßnahme der kleineren Planungseinheit gegenüber der größeren Einheit zurückzustehen hat.

Die Auffassung des Berufungsgerichts stimmt mit den vorstehenden Erwägungen nicht überein. Gleichwohl ergibt sich auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen, daß im vorliegenden Falle von einer überörtlichen Planung auch unabhängig von der überörtlichen Zuständigkeit der unteren Wasserbehörde auszugehen ist. Eine Überörtlichkeit im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG wird jedenfalls regelmäßig dann gegeben sein, wenn das Vorhaben das Gebiet von zumindest zwei Gemeinden tatsächlich berührt. Man kann dies auch dahin ausdrücken, daß es indiziell für die Überörtlichkeit einer Planung spricht, wenn diese sich auf das Gebiet zweier Gemeinden erstreckt oder sich hierauf auswirkt. So liegt es hier. Der Gegenstand der wasserrechtlichen Planung betrifft das Gebiet zweier Gemeinden und löst gerade dadurch einen über die Gemeindegrenzen hinausreichenden und damit "überörtlichen" Koordinierungsbedarf aus. Auf dem Gebiet der Gemeinde W. hat sich im Gewann "O." durch Auskiesung ein Baggersee gebildet. Dasselbe wird durch Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens auf dem Gebiet der klägerischen Gemeinde geschehen. Beide Auskiesungen werden über die Gemeindegrenze hinweg künftig einen einheitlichen Kiessee bilden. Angesichts der Größe der Auskiesungsflächen ist dies hinreichend, um von einer Überörtlichkeit der wasserrechtlichen Planung ausgehen zu können. Daß die Beigeladene zugleich ihren Verzicht auf eine Auskiesung im Gewann "S." erklärt hat, tritt bestätigend hinzu. Ob dieser Verzicht eine noch vorhandene Rechtsposition betraf, ist dabei für die Frage der Überörtlichkeit unerheblich.

2.

Ist von einer überörtlichen Planung im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG auszugehen, entfällt nach § 38 Satz 1 die unmittelbare Anwendung der Vorschriften des Dritten Teils des Bundesbaugesetzes. Vielmehr bestimmt nunmehr allein das jeweilige Fachplanungsgesetz, welche Maßgeblichkeit dem Bauplanungsrecht als Teil des materiellen Entscheidungsprogramms zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 7 C 15.83 - BVerwGE 70, 242 <244>; Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 67.82 - NJW 1986, 2774 = DÖV 1987, 802 = ZfBR 1986, 192). Das kann gesetzestechnisch in unterschiedlicher Weise geschehen. Stets bedarf es der Auslegung des jeweiligen Fachplanungsgesetzes. Das Bundesbaugesetz will mit der in § 38 Satz 1 angeordneten Rechtsfolge gerade zum Ausdruck bringen, daß es sich hierzu einer bindenden Aussage enthält. Das bedeutet: Die fachplanerische Beachtung städtebaulicher Belange oder auch Vorschriften richtet sich ausschließlich nach dem jeweiligen Fachplanungsgesetz. Soweit darin - wie allgemein üblich - eine umfassende Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange gefordert wird, muß die planfeststellende Behörde auch die städtebaulichen Probleme sachgerecht bewältigen. Dazu wird regelmäßig eine an den Grundvorstellungen des Bundesbaugesetzes oder nunmehr des Baugesetzbuches ausgerichtete Einbettung des Vorhabens in das Beziehungsgeflecht der vorhandenen Bebauung, kommunaler Planungen und anderer für die räumliche Situation bedeutsamer Faktoren gehören. Die in den §§ 30 ff. BBauG/BauGB vorgezeichneten Lösungen gelten damit zwar nicht unmittelbar, indes als fachplanerisch zu berücksichtigende Orientierungshilfen von unterschiedlicher Intensität. Daß daneben auch Planungsabsichten der Gemeinde je nach dem Grad ihrer Konkretisierung und räumlichen Verfestigung zu beachten sind, entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senates (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>).

Dieser Auffassung steht das Senatsurteil vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220 = DVBl. 1979, 63 teilweise entgegen. Die Entscheidung legt für das bundesrechtlich normierte Bauplanungsrecht nahe, die §§ 29, 35 BBauG als "zwingende Versagungsgründe" anzusehen. Ob sich für das wasserrechtliche Planfeststellungsrecht im Falle der privatnützigen Planfeststellung überhaupt Besonderheiten ergeben, bedarf für den vorliegenden Fall indes keiner abschließenden Erörterung. Das gilt auch für das insoweit umstrittene Verständnis des § 6 WHG. Zugunsten der Klägerin kann nämlich eine strikte Bindung der planfeststellenden Wasserbehörde an das materielle Bauplanungsrecht unterstellt werden. Auch dann läßt sich eine Rechtsverletzung zu ihrem Nachteil nicht feststellen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

a)

Die beabsichtigte Erweiterung der bereits vorhandenen Abbaustätte ist gemäß § 29 Satz 3 BBauG nach § 35 BBauG zu beurteilen. Das Vorhaben der Beigeladenen ist grundsätzlich privilegiert. Seine Zulässigkeit bestimmt sich nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG, nicht indes nach § 35 Abs. 2 BBauG. Der geplante Kiesabbau dient einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1976 - BVerwG 4 C 43.74 - BRS 30 Nr. 56; Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 17.81 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 199 = ZfBR 1983, 199, Urteil vom 13. April 1983 - BVerwG 4 C 21.79 - BVerwGE 67, 84). Allerdings hat der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 BBauG keine Entscheidung über den konkreten Standort der von ihm im Außenbereich für zulässig erklärten Vorhaben getroffen. Er hat ihre Zulässigkeit der Prüfung im bauaufsichtlichen Verfahren dahingehend unterworfen, ob im Einzelfall öffentliche Belange entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 <315>; vgl. auch Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 <301>). Denn auch für privilegierte Vorhaben gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs.

Dem Vorhaben der Beigeladenen stehen im Rahmen des § 35 Abs. 1 BBauG öffentliche Belange nicht entgegen. Bei der Abwägung, die zwischen den privaten Interessen des Vorhabenträgers und den öffentlichen Belangen vorzunehmen ist, hat der Gesetzgeber dem privilegierten Vorhaben besonderes Gewicht beigemessen (vgl. BVerwG. Urteil vom 24. August 1979 - BVerwG 4 C 3.77 - DÖV 1979, 905 = BRS 35 Nr. 60). Entgegenstehende öffentliche Belange von Gewicht sind nicht gegeben. Das ergeben die in einem anderen Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts. Seine Annahme, die Darstellung des von der Beigeladenen für den Kiesabbau in Aussicht genommenen Gebietes als Fläche für die Landwirtschaft sei keine konkrete standortbezogene Aussage, ist als solche revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie stimmt mit der neueren Rechtsprechung des Senates grundsätzlich überein (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311; Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300; vgl. auch Urteil vom 13. April 1984 - BVerwG 4 C 69.80 - NVwZ 1985, 340 = BauR 1984, 614 = BRS 42 Nr. 87 = Buchholz 406.11 § 35 Nr. 213). Das Vorhaben der Beigeladenen ist danach mit den Aussagen des Flächennutzungsplans vereinbar. Dieser enthält insoweit keine über den Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 BBauG hinausgehenden Planungsaussagen. Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft ist im allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung. Sie weist vielmehr dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zu.

Die von der Revision hiergegen erhobenen Einwendungen führen zu keinem anderen Ergebnis. Sie scheitern letztlich an § 137 Abs. 2 VwGO. Die Ausdeutung des Flächennutzungsplans ist Aufgabe des Tatrichters (ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 <302>). Die Klägerin hat Verfahrensrügen nicht erhoben. Für die Annahme von Verfahrensfehlern ist auch nichts ersichtlich. Die Klägerin setzt vielmehr der tatrichterlichen Würdigung lediglich eine andere Auslegung des Flächennutzungsplans entgegen. Damit kann sie revisionsrechtlich nicht gehört werden. Das Berufungsgericht hat zudem nicht verkannt, daß die im Flächennutzungsplan vorhandene Ausweisung von Kiesabbauflächen keine abschließende Bedeutung haben muß. Zwar ist nicht ausgeschlossen, daß die Darstellung von Abbauflächen die "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" sein kann (vgl. BVerwG. Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 30.73 - Buchholz 406.11 § 19 Nr. 33; Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 <314>). Für eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan mit negativer Aussage für den Abbau auf anderen als den dargestellten Flächen fehlt es der Gemeinde auch nicht an der erforderlichen bauplanungsrechtlichen Ermächtigung. Dies ergibt sich aus dem gesamträumlichen Entwicklungskonzept, das die Gemeinde mit dem Aufstellen eines Flächennutzungsplans zu verfolgen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 <302>). Ob dies der konkreten Zielsetzung der Klägerin oder der Verwaltungsgemeinschaft R. entspricht, bleibt indes eine Frage der tatsächlichen Umstände des Einzelfalles. Das gilt auch dann, wenn der Flächennutzungsplan für Abgrabungen eine "Abgrenzung der Konzessionsflächen" enthält. Das Berufungsgericht hat den subjektiven Willen des "historischen" Plangebers untersucht und ist hierbei zu dem Ergebnis gelangt, daß der Darstellung der Kiesabbauflächen eine insoweit abschließende Bedeutung nicht zuzumessen sei. Dem kann das Revisionsgericht auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen nicht mit einer eigenen Würdigung entgegentreten.

Andere öffentliche Belange, welche dem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BBauG entgegenstehen könnten, kommen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht in Betracht. Das gilt insbesondere für wasserwirtschaftliche oder für Belange des Natur- und Landschaftsschutzes. Die Klägerin macht solche Belange auch nicht geltend. Aber selbst wenn derartige Belange vorhanden wären, ist nicht erkennbar, daß ihnen gegenüber der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG ein entscheidendes Gewicht beizumessen wäre. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß die abzugrabende Fläche unmittelbar an das bereits für den Kiesabbau freigegebene Gelände angrenzt. Daraus folgt, daß das beabsichtigte Vorhaben der Beigeladenen in stärkerem Maße "ortsgebunden" ist, als dies bei einem Unternehmen der Fall wäre, das an einem bestimmten Standort erstmals Kies oder Sand abbauen möchte. Einem privilegierten Vorhaben eines am Standort bereits ansässigen Betriebes wird gegenüber (hier unterstellten) öffentlichen Belangen in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sein als dem Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebes. Insoweit bestand im vorliegenden Falle bereits zum Nachteil der Klägerin eine standortbezogene Prägung des Außenbereichs.

b)

Außerhalb der bauplanerischen Beurteilung sind rechtserhebliche Mängel des Abwägungsvorgangs oder des Abwägungsergebnisses nicht erkennbar. Dabei mag dahinstehen, ob und in welchem Umfang die Klägerin dies geltend machen könnte. Daß die Planfeststellung gegen die Gemeinwohlklausel des § 6 WHG verstößt, ist nicht ersichtlich. Die von der Klägerin vorgetragenen Abwägungsfehler bestehen nicht.

Die Planfeststellungsbehörde ist nicht durch eine "Vorbindung" an einer sachgerechten Abwägung gehindert worden. Die Klägerin meint hierzu, die Planfeststellungsbehörde habe sich an die Meinungsbildung des Regierungspräsidenten gebunden gefühlt. Das Berufungsgericht hat dies nicht festgestellt (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Es hat die Äußerungen des Regierungspräsidenten, der um einen vernünftigen Ausgleich ersichtlich auch aus kommunalpolitischen Gründen bemüht war, nicht als eine unzulässige Vorwegnahme der planerischen Abwägung angesehen. Diese Würdigung ist tatrichterlich möglich. Verfahrensrügen sind von der Klägerin nicht erhoben worden. Eine "unfaire" Verfahrensgestaltung, wie sie der Senat in seinem Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 <230> erörtert hat, liegt nicht vor.

Die Klägerin macht ferner geltend, daß die Beseitigung der der Beigeladenen früher erteilten Erlaubnis im Gewann "S." der wirkliche Hintergrund gewesen sei, die Erweiterung der Erlaubnis im Gewann "O." auszusprechen. Auch die in diesem Zusammenhang vorgetragenen Mängel der Abwägung führen zu keinem der Klägerin günstigen Ergebnis. Das Berufungsgericht führt in einer Hilfserwägung hierzu aus, die planerische Abwägung habe auch ohne den Verzicht der Beigeladenen die "positive Planfeststellung gerechtfertigt". Das mag zwar in der Tat Zweifel aufwerfen; denn die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses legt immerhin nahe, daß die Planfeststellungsbehörde den angebotenen Verzicht als einen abwägungserheblichen Belang eingestellt hat. Es stellt dem Einwand der Klägerin, daß mit der Erweiterung der Abbaufläche weiterer Landschaftsverbrauch verbunden sei, ausdrücklich die Erwägung gegenüber, daß der (auch ministeriellen) Forderung nach Eindämmung des Landschaftsverbrauchs der Verzicht und die optimale Ausnutzung der bereits vorhandenen Kiesgrube entgegenstünden.

Gleichwohl ist aber ein bundesrechtlich beachtlicher Abwägungsmangel zu verneinen. Es ist nicht abwägungsfehlerhaft, wenn die Planfeststellungsbehörde weder den Bestand der Erlaubnis noch die Möglichkeit des einseitigen Rechtsentzuges gegen Entschädigung prüfte. Den Bestand der 1966 erteilten Erlaubnis zu prüfen, hatte die Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf die Rechtskraft der 1976 ergangenen verwaltungsgerichtlichen Urteile keinen begründeten Anlaß. Die Klägerin zeigt nicht auf, daß sich die Rechtslage im Zeitpunkt der Planfeststellung geändert haben könnte; sie behauptet auch nicht, daß sie bei ihrer Anhörung eine derartige Rechtsänderung als abwägungserheblich dargelegt habe. Eine Planfeststellungsbehörde ist nicht verpflichtet, nur abstrakt möglichen Fragen nachzugehen. Durfte die untere Wasserbehörde daher vom Fortbestand der Erlaubnis ausgehen, so hatte sie auch keinen sich aufdrängenden Anlaß, die Möglichkeit eines entschädigungspflichtigen Rechtsentzuges zu prüfen. Eine unterstellte Entschädigungspflicht hätte die öffentliche Hand ebenfalls belastet. Übrigens hat das Landratsamt R. mit Schreiben vom 30. August 1983 der Klägerin geantwortet, daß ein entschädigungspflichtiger Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht in Betracht komme.

Jeder öffentliche Planungsträger hat bei seiner Planung die Belange des Städtebaus, wie sie im Flächennutzungsplan konkretisiert sind oder sich aus anderen Gründen ergeben und von der zu beteiligenden Gemeinde geltend gemacht werden, zu berücksichtigen. Derartige Belange sind mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung einzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG 4 C 215.65 - BVerwGE 31, 263 <266>; Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG 4 C 104.68 - DVBl. 1970, 577; Urteil vom 11. Mai 1984 - BVerwG 4 C 83.80 - NVwZ 1984, 584; Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen sind auch insoweit Rechtsfehler nicht erkennbar. Das Berufungsgericht hat beachtet, daß das beabsichtigte Vorhaben eine privatnützige wasserrechtliche Erlaubnis betrifft. Es hat den Belangen der Bauleitplanung angesichts der fehlenden Konkretisierung ein deutlich geringeres Gewicht beigemessen. Das ist als solches nicht zu beanstanden.

Die wasserrechtliche Planfeststellung verletzt die Klägerin auch im übrigen nicht in ihrer Planungshoheit. Die Planungshoheit der Gemeinde umfaßt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung auf ihrem Gebiet (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>). Dieses Recht wird durch eine überörtliche Planung berührt, in der Regel indes nur beeinträchtigt, wenn bereits eine hinreichend bestimmte Planung vorliegt und diese nachhaltig gestört wird (vgl. BVerwG. Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11; Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl. 1984, 88). Darüber hinaus kann auch eine Beeinträchtigung der Planungshoheit vorliegen, wenn durch ein großräumiges Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde gänzlich entzogen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>; vgl. ferner BVerfGE 56, 298 <317>; Steinberg DVBl. 1982, 13 <15>). Auch diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Weder die berufungsgerichtlichen Feststellungen noch das Revisionsvorbringen ergeben, daß die Klägerin außerhalb der Ausweisungen des Flächennutzungsplans eine bestimmte Planung verfolgt oder daß das planfestgestellte Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebietes beansprucht und damit eine sinnvolle kommunale Entwicklungsplanung in diesem Bereich künftig ausschließt oder doch wesentlich erschwert.