Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.05.1984, Az.: BVerwG 4 C 83.80

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Plans für den Bau einer Lichtzeichenanlage mit Halb- und Fußwegschranken am Bahnübergang der Strecke H./O. in ihrem Ortsbereich. In Kilometer 97 + 966 kreuzt dort die Kreisstraße 3953 die zweigleisige Hauptbahn der Beklagten. Der Übergang wird bisher durch Vollschranken technisch gesichert, die vom Fahrdienstleiter des Bahnhofs A. bedient werden.

Im Planfeststellungsverfahren hatte die Klägerin eingewandt, die automatischen Halbschranken seien für Kinder und ältere Leute zu gefährlich. Das Landratsamt N.-O.-Kreis äußerte dieselben Bedenken. Mit Beschluß vom 28. November 1978 stellte die Bundesbahndirektion Stuttgart den Plan mit der Auflage fest, daß auf beiden Seiten des Bahnübergangs Gehwege und Gehwegschranken angebracht werden, und wies die Einwendungen zurück.

Die hiergegen erhobene Klage war in beiden Vorinstanzen erfolgreich. Die Klägerin hat ergänzend vorgetragen, sie strebe an, den Bahnübergang durch eine Brückenüberführung zu ersetzen.

Die jetzt vorgesehenen Halbschranken seien keine ordnungsgemäße Verbindung zu den jenseits der Bahnlinie liegenden geplanten Neubaugebieten. Die Bundesbahndirektion S. sei für den Erlaß des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht zuständig gewesen, da zwischen ihr, der Klägerin, und der Deutschen Bundesbahn Meinungsverschiedenheiten über den Gegenstand der Planfeststellung bestanden hätten.

Die Beklagte hat vorgetragen, die geplante Lichtzeichen- und Schrankenanlage entspreche den Sicherheitsvorschriften und habe sich in einer großen Zahl von Fällen bewährt. Die Klägerin sei durch die Planfeststellung nicht in ihren eigenen Rechten beeinträchtigt. Straßenbaulastträgerin für das Kreuzungsstück sei sie, die Beklagte, selbst. Meinungsverschiedenheiten, die den Übergang der Zuständigkeit zum Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses auf den Bundesverkehrsminister zur Folge gehabt hätten, lägen nicht vor. Von konkreten Planunterlagen für eine Brückenplanung zur Beseitigung des Bahnüberganges habe sie bisher nichts gehört.

Das Berufungsgericht führt zur Begründung seiner Entscheidung folgendes aus: Die Klägerin sei klagebefugt; denn sie könne die mögliche Verletzung eigener Rechte durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß geltend machen (§ 42 Abs. 2 VwGO). Gegenüber einer überörtlichen Planung könnten Gemeinden sich darauf berufen, daß ihre Planungshoheit nachhaltig berührt werde. Das sei hier in schlüssiger Weise durch den Hinweis der Klägerin geschehen, ein mit Halbschranken gesicherter Bahnübergang stelle keine ordnungsgemäße und verkehrssichere Verbindung zu den geplanten Neubaugebieten jenseits der Kreisstraße dar.

Die Klage sei auch begründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß sei formell rechtsfehlerhaft; denn er sei von einer unzuständigen Behörde erlassen worden. Die Bundesbahndirektion S. sei nach § 36 Abs. 3 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955 - BbG a.F. -) zum Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses nicht zuständig gewesen. Nach dieser Vorschrift hätte der Bundesminister für Verkehr den Planfeststellungsbeschluß erlassen müssen, weil zwischen der Klägerin und der Bundesbahndirektion Stuttgart Meinungsverschiedenheiten bestanden hätten. Die laut Stellungnahme des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31. August 1977 von der Klägerin erhobenen Bedenken und Einwendungen seien bis zur Planfeststellung nicht zurückgenommen worden.

Die Klägerin sei eine beteiligte Behörde im Sinne von § 36 Abs. 3 BbG, weil ihr Geschäftsbereich von der geplanten Kreuzungsanlage berührt werde. Nach §§ 45 Abs. 3, 47 Abs. 1 des Baden-Württembergischen Straßengesetzes in Verbindung mit § 14 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz sei die Klägerin Baulastträgerin für die durch die neue Lichtzeichen- und Schrankenanlage betroffenen Gehwege, soweit sie in einem größeren Abstand als 2,25 m von der äußeren Schiene lägen. Nach den Plänen sollten die vorgesehenen Anlagen der Beklagten im Abstand von etwa 2 bis 8 m von den äußeren Schienen im Gehwegbereich erstellt werden. Im übrigen hätten Gemeinden aufgrund ihres verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts bereits dann ein Recht auf Beteiligung an Planfeststellungen nach dem Bundesbahngesetz, wenn diese, wie hier, ihre Planungshoheit für die Planung des örtlichen Wegenetzes nachhaltig berühren könnten.

Eine Meinungsverschiedenheit zwischen der Klägerin und der Beklagten ergebe sich daraus, daß die Klägerin stets der Ansicht gewesen sei, die Halbschrankenanlage sei nicht verkehrssicher und deshalb als Teil des örtlichen Fußgängerwegenetzes nicht ausreichend. Außerdem sei sie im Hinblick auf eine Gesamtplanung des Verkehrsnetzes in diesem Bereich nicht sinnvoll. Die Klägerin habe mithin die Planung der Beklagten grundsätzlich und auch in bezug auf Gesichtspunkte in Frage gestellt, die jedenfalls zum Teil im Rahmen ihres Geschäftsbereichs, nämlich ihrer Planungshoheit, lägen. Das sei als Meinungsverschiedenheit im Sinne von § 36 Abs. 3 BbG a.F. ausreichend; denn es gehe in diesem Fall lediglich darum, die Kompetenz zur Planfeststellung wegen eines möglichen Interessenkonflikts auf eine höhere und deshalb zumindest nicht unmittelbar und subjektiv beteiligte Instanz zu übertragen.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts.

Sie beantragt,

Die Klägerin beantragt

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

II.

Die vom Senat zugelassene Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verstößt im Ergebnis nicht gegen revisibles Recht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 4 VwGO).

Zu Unrecht rügt die Revision eine Verletzung des § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar vermag der Senat dem Berufungsgericht nicht dahin zu folgen, daß die Klägerin eine nachhaltige Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit geltend machen könne. Eine Beeinträchtigung der Klägerin liegt aber darin, daß sie durch den angefochtenen Beschluß zum Ausbau und zur Unterhaltung eines zusätzlichen Gehweges an der Kreisstraße 3953 gezwungen wird. Dazu ist im einzelnen folgendes zu bemerken:

Die Planungshoheit der Gemeinde umfaßt das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet (§ 1 Abs. 1 BBauG; vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19. März 1976 - BVerwG 7 C 71.72 - NJW 1976, 2175 <2176>[BVerwG 19.03.1976 - VII C 71/72]). Dieses Recht wird jedoch durch eine überörtliche Fachplanung nicht etwa schon deswegen beeinträchtigt, weil diese das Gemeindegebiet berührt und damit notwendigerweise die Ausgangslage für zukünftige Planungen der Gemeinde beeinflußt. Vielmehr kann die Gemeinde nach feststehender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Inanspruchnahme ihres Gebietes durch überörtliche Fachplanung - sieht man von einer hier nicht einschlägigen Verletzung ihrer Beteiligungsrechte ab - eine Rechtsbeeinträchtigung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO nur unter zwei Voraussetzungen geltend machen: Einmal muß für das betroffene Gebiet bereits eine hinreichend bestimmte gemeindliche Planung vorliegen, die allerdings nicht verbindlich zu sein braucht (BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11). Zum anderen muß die Störung dieser Planung durch den überörtlichen Fachplan "nachhaltig" sein, d.h. unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die Planung haben (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG 4 C 82.66 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2; Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - a.a.O.; Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl. 84, 88).

Die Frage, ob die von der Klägerin behauptete Planung eines Neubaugebietes und einer Eisenbahnüberführung bereits hinreichend bestimmt war, hat das Berufungsgericht nicht im einzelnen geprüft. Nach dem bisherigen Vorbringen der Klägerin sind Zweifel in dieser Hinsicht durchaus angebracht. Die Klägerin beschränkt sich insoweit auf Behauptungen allgemeiner Art und läßt jeden Hinweis auf Einzelheiten der Planung und den Verfahrensstand vermissen. Dies kann aber auf sich beruhen, weil etwaige Pläne der Klägerin durch das angegriffene Vorhaben allenfalls in geringfügigem Umfang beeinträchtigt werden könnten. Das Projekt einer Eisenbahnüberführung zur Erschließung neuer Baugebiete jenseits der Bahnlinie wird unmittelbar nicht dadurch beeinflußt, daß eine von Hand betriebene Vollschranke durch automatische Halbschranken ersetzt wird. Allenfalls denkbar ist, daß die Neigung der Deutschen Bundesbahn, sich an einem Überführungsbauwerk zu beteiligen, wegen ihrer Investitionen für die moderne Halbschrankenanlage gemindert werden könnte. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um eine rechtserhebliche Beeinträchtigung der Pläne der Klägerin anzunehmen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht vorgetragen, inwiefern das Auswechseln einer handbetriebenen Vollschranke durch eine automatische Halbschrankenanlage Einfluß auf ihre Planung zu nehmen geeignet ist. Selbst wenn man der Klägerin darin folgt, daß die Halbschrankenanlage für Kinder und ältere Leute gefährlicher ist als eine Vollschranke, so läßt sich daraus eine nachhaltige Beeinträchtigung ihrer Pläne nicht ableiten, zumal sie selbst vorträgt, daß die neuen Baugebiete nur durch den Bau einer Überführung ordnungsgemäß angebunden werden können.

In ihren Rechten beeinträchtigt werden kann die Klägerin aber nach ihrem Vorbringen durch den angefochtenen Beschluß insoweit, als ihr daraus die Verpflichtung erwachsen kann, auf der östlichen Seite der Kreisstraße in Kreuzungsnähe einen Gehweg anzulegen. Zum Ausbau und zur Unterhaltung der Gehwege an der Kreisstraße ist - wie das Berufungsgericht in Anwendung von irrevisiblem Landesrecht feststellt - die Klägerin verpflichtet.

Ausgenommen ist gemäß § 14 Abs. 1 und Abs. 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz nur die zum Bahnübergang selbst gehörende Strecke, begrenzt durch einen Abstand von 2,25 m von den äußeren Schienen. Hoheitliche Maßnahmen, welche die Straßenbaulast faktisch erweitern oder ihre Wahrnehmung erschweren, können den Straßenbaulastträger in seinen Rechten beeinträchtigen (BVerwGE 67, 79 und Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 41.77 -; vgl. auch Urteile vom 9. März 1979 - BVerwG 4 C 100.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 28 und vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 100.74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 25). Hier ergibt sich eine derartige Beeinträchtigung aus folgenden Erwägungen:

Halbschranken schützen nur die Fußgänger, die sich auf dem für sie rechten Gehweg dem Bahnübergang nähern. Zum Schutz der Fußgänger auf der gegenüberliegenden Straßenseite sind besondere Gehwegschranken erforderlich, die im angefochtenen Beschluß auch vorgesehen sind. Diese Schranken sind nur wirksam, wenn ein klar abgegrenzter und ordnungsgemäß unterhaltener Gehweg vorhanden ist, der von Fußgängern tatsächlich benutzt wird. Der angefochtene Beschluß enthält demgemäß die Auflage, auf beiden Seiten des Bahnübergangs Gehwege anzubringen. Diese Gehwege müssen, wenn die Fußgänger auf dem Bahnübergang angemessen geschützt sein sollen, über den Schrankerbereich hinausreichen. Für die Gemeinde folgt daraus, daß sie jedenfalls auf der östlichen Seite der Kreisstraße, auf der bisher kein Gehweg vorhanden ist, einen Gehweg in entsprechender Länge auszubauen und zu unterhalten hat. Darin liegt eine nicht unerhebliche finanzielle Belastung und eine eindeutige Erweiterung ihrer bisheriger Pflichten als Straßenbaulastträgerin. Aufgrund dieser, von ihr der Sache nach auch geltend gemachten Rechtsbeeinträchtigung ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt, den Planfeststellungsbeschluß der Beklagten mit der Anfechtungsklage anzugreifen.

Nach Auffassung des Berufungsgerichts ist der angefochtene Beschluß wegen eines Verstoßes gegen § 36 Abs. 3 BbG a.F. rechtswidrig, weil zu seinem Erlaß nicht die Bundesbahndirektion Stuttgart, sondern der Bundesminister für Verkehr zuständig gewesen wäre. Das ist im Ergebnis richtig, bedarf aber in einigen Einzelheiten der Korrektur:

Meinungsverschiedenheiten zwischen beteiligten Behörden führen gemäß § 36 Abs. 3 BbG a.F. nur dann zu einer Verlagerung der Zuständigkeit auf den Bundesminister für Verkehr, wenn sie sich aus der Stellungnahme der höheren Verwaltungsbehörde ergeben. Mit dieser Regelung soll erreicht werden, daß die sachliche Zuständigkeit von einem bestimmten Zeitpunkt an unverrückbar festliegt und sich eindeutig nach der Aktenlage feststellen läßt. Die Ausführungen des angefochtenen Urteils deuten darauf hin, daß das Berufungsgericht diese formale Eingrenzung des Begriffs der Meinungsverschiedenheit nicht genügend beachtet hat. Seine Auffassung, daß "die Klägerin die Planung der Beklagten grundsätzlich und auch in bezug auf Gesichtspunkte in Frage (stellt), die jedenfalls zum Teil im Rahmen ihres Geschäftsbereichs, nämlich ihrer Planungshoheit liegen", läßt sich aus der Stellungnahme der höheren Verwaltungsbehörde vom 26. Oktober 1978 nicht belegen. Dort ist nämlich nicht die Rede davon, daß die Klägerin, wie das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang ausführt, die Gesamtplanung ihres Verkehrsnetzes und die angestrebte Schaffung einer Überführung als Lösung der Zukunft gegen das Vorhaben ins Feld geführt habe. Vielmehr hat sie danach nur eingewandt, daß das Anbringen von Halbschranken für die Schulkinder, die täglich die Bahnanlagen überqueren müßten, eine erhebliche Gefahr darstelle, welche bei Beibehaltung der bisherigen Schrankenanlage nicht gegeben sei.

Diese Stellungnahme ist von ihrem Inhalt her nicht geeignet, die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr nach § 36 Abs. 3 BbG a.F. zu begründen. Es versteht sich von selbst und wird übrigens auch vom Berufungsgericht nicht verkannt, daß nur solche mit dem Planvorhaben nicht übereinstimmende Stellungnahmen von Behörden als Meinungsverschiedenheiten im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden können, die die Behörde in Wahrnehmung ihrer eigenen Zuständigkeiten abgegeben hat. Bei Gemeinden gehören dazu neben dem eigenen Wirkungsbereich die staatlichen Aufgaben, die sie im Rahmen der Auftragsverwaltung wahrnehmen. Die hier allein maßgebliche Stellungnahme der Klägerin beschränkt sich auf straßenverkehrsrechtliche Gesichtspunkte. Der Schutz vor den Gefahren des Straßenverkehrs obliegt jedoch dem Landratsamt N.-O.-K. als unterer Verkehrsbehörde.

Die Revision kann trotzdem keinen Erfolg haben: denn eine Meinungsverschiedenheit im Sinne von § 36 Abs. 3 BbG a.F. liegt wegen der ablehnenden Stellungnahme des Landratsamts N.-O.-Kreis vor. Dieses hat in seiner Eigenschaft als untere Verkehrsbehörde laut Bericht der höheren Verwaltungsbehörde vom 26. Oktober 1978 im Planfeststellungsverfahren erklärt, es teile die Bedenken der Klägerin und vertrete ebenfalls die Auffassung, daß

"der Einbau von vollautomatischen Halbschranken mit Lichtzeichenanlagen als Ersatz für die bisher am Bahnübergang vorhandenen Vollschranken, insbesondere für Kinder und ältere Leute eine erhöhte Unfallgefahr darstellt".

Daß mit dieser Stellungnahme die Voraussetzungen des § 36 Abs. 3 BbG a.F. erfüllt sind, bedarf nach dem oben Gesagten keiner weiteren Erläuterungen. Dem von der Revision vorgetragenen Gedanken, daß die Bezirksregierung als höhere Verkehrsbehörde verkehrsrechtliche Bedenken der unteren Verkehrsbehörde im Wege einer fachaufsichtlichen Weisung hätte aus der Welt schaffen können, brauchte nicht nachgegangen zu werden; denn eine solche Weisung ist ersichtlich nicht ergangen; jedenfalls hat sie in dem Bericht der höheren Verwaltungsbehörde vom 26. Oktober 1978 keinen Niederschlag gefunden. Der angefochtene Verwaltungsakt ist nach alledem wegen Nichtbeachtung der gesetzlichen Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit rechtswidrig.

Die Klägerin wird dadurch in ihren Rechten beeinträchtigt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO): Die aus dem Planfeststellungsbeschluß für die Klägerin erwachsenden Verpflichtungen zum Ausbau und zur Unterhaltung zusätzlicher Bürgersteige zumindest auf der östlichen Seite der K 3953 sind nicht nur nach dem Vorbringen der Klägerin möglich (§ 42 Abs. 2 VwGO), sondern nach dem Inhalt des angefochtenen Beschlusses eindeutig auch gegeben. Eine solche Straßenbauverpflichtung, die ihr zusätzliche Kosten verursacht, braucht die Gemeinde nicht hinzunehmen, wenn sie ihr durch eine unzuständige Behörde auferlegt wird.

Die Kostenentscheidung ergibt sich auf § 154 Abs. 2 VwGO.