Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.03.1979, Az.: BVerwG 4 C 100.77

I.

Der Kläger wendet sich mit der Anfechtungsklage gegen einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß.

Der als Rechtsvorgänger der Beklagten damals dafür zuständige Präsident des Niedersächsischen Verwaltungsbezirks Oldenburg stellte durch Beschluß vom 18. März 1975 den Plan für den Ausbau der Ortsdurchfahrt von Bad Essen im Zuge der Landesstraße 84 fest. Nach dem Plan fest Stellungsbeschluß soll die Landesstraße 84 im Ortsbereich von Bad Essen auf einer Strecke von etwa 450 m neu trassiert werden und auf beiden Seiten einen Gehweg von je 2,25 m Breite erhalten.

Der Kläger, von dem Grundeigentum für die neue Straße in Anspruch genommen werden soll, wendete gegen die Planung unter anderem ein, sie werde sein Wohnhaus und seinen Garten erheblich beeinträchtigen und ihm auch die vorgesehene Wiederaufnahme eines Pensionsbetriebes unmöglich machen.

Die Einwendungen hatten im Verwaltungsverfahren keinen Erfolg. Der Kläger hat Klage erhoben mit dem Antrag, den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben, soweit durch ihn seine Belange betroffen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils den Planfeststellungsbeschluß und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid aufgehoben. Sein Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Die geplante Straße werde die mit ihr angestrebte Entlastung der Verkehrsverhältnisse im Innenbereich von Bad Essen nicht bewirken können. Der in erster Linie, zu bewältigende Ziel- und Quellverkehr werde, wie die Ortsbesichtigung gezeigt habe, die geplante Linienführung aller Voraussicht nach nicht annehmen. Der nach den Angaben der Beklagten nur geringe Durchgangsverkehr aber rechtfertige die Planung für sich allein nicht.

Die Beklagte hat die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie ihr Begehren auf Klagabweisung weiterverfolgt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache in die Berufungsinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsgericht hat unter Verstoß gegen § 65 Abs. 2 VwGO eine notwendige Beiladung unterlassen und dadurch Bundesverfahrensrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Für den Anwendungsbereich des Bundesfernstraßengesetzes (jetzt geltend in der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413 - FStrG -) hat der erkennende Senat grundsätzlich entschieden, daß in den Fällen, in denen der Planfeststellungsbeschluß mit dem Ziel seiner (Teil-)Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage angefochten wird, der Träger der Straßenbaulast am verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit zwischen dem Planbetroffenen und der Planfeststellungsbehörde beteiligt werden muß. Das folgt aus der Gestaltungswirkung des mit der Klage erstrebten Aufhebungsurteils, das sich bei Erfolg der Klage unmittelbar auf den Bestand des Planfeststellungsbeschlusses und damit unmittelbar zum Nachteil des Trägers der Straßenbaulast auswirkt (Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 100.74 in BVerwGE 52, 237 [240 ff.]).

Die Notwendigkeit der Verfahrensbeteiligung des Trägers der Straßenbaulast führt allerdings nicht ausnahmslos zur Notwendigkeit auch seiner Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO. Einer Beiladung bedarf es vielmehr dann nicht, wenn die Prozeßbeteiligung des Trägers der Straßenbaulast bereits durch die Prozeßbeteiligung der Beklagten gesichert ist. Dies trifft in jenen Fällen zu, in denen Beklagter nicht eine Behörde, sondern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ein Land ist, und in denen - ferner - die Aufgaben sowohl der Planfeststellungsbehörde als auch des Trägers der Straßenbaulast von Behörden dieses Landes wahrgenommen werden (vgl. - dort zum Bebauungsrecht - Urteil vom 12. November 1976 - BVerwG IV C 34.75 in BVerwGE 51, 310 [311 f.]). Liegen diese Voraussetzungen jedoch nicht vor, so ist zur Gewährleistung seiner Verfahrensbeteiligung die Beiladung des Trägers der Straßenbaulast unerläßlich: Das gilt demnach zunächst für die Fälle, in denen die Planfeststellungsbehörde und der Träger der Straßenbaulast verschiedenen Körperschaften des öffentlichen Rechts angehören; das gilt aber auch dann, wenn diese zwar derselben Körperschaft angehören, die verwaltungsgerichtliche Klage aber nach Maßgabe des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit dem einschlägigen Landesrecht unmittelbar gegen die Planfeststellungsbehörde selbst zu richten ist und die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast von einer anderen als der Planfeststellungsbehörde wahrgenommen werden (vgl. Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 100.74 - a.a.O. S. 240 ff.).

Diese - auf das Prozeßrecht zurückzuführenden - Grundsätze müssen entsprechend auch auf den Anwendungsbereich des Landesstraßenrechts übertragen werden. Gehören daher die Planfeststellungsbehörde und der Träger der Straßenbaulast nach dem Landesstraßenrecht verschiedenen Körperschaften des öffentlichen Rechts an, so bedarf es im Anfechtungsstreit gegen den Planfeststellungsbeschluß der - im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendigen - Beiladung des Trägers der Straßenbaulast. Diese ist ferner dann notwendig, wenn Planfeststellungsbehörde und Träger der Straßenbaulast zwar beides Landesbehörden sind, das Landesrecht in Verbindung mit § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO aber bestimmt, daß die verwaltungsgerichtliche Klage nicht gegen das Land, sondern unmittelbar gegen die Behörde zu richten ist, die den Verwaltungsakt erlassen hat.

Nach diesen Maßstäben ist im vorliegenden Rechtsstreit - jedenfalls - die Beiladung der Gemeinde Bad Essen notwendig. Das kann im Revisionsverfahren abschließend entschieden werden, obwohl dafür maßgebend auf das nach § 137 Abs. 1 VwGO grundsätzlich irrevisible Landesrecht zurückzugreifen ist. Denn die Anwendung irrevisiblen Landesrechts ist dem Revisionsgericht nicht schlechthin verwehrt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt eine Frage des irrevisiblen Rechts der Entscheidung durch das Revisionsgericht vielmehr dann, wenn sich - wie hier - die Vorinstanzen mit dieser Rechtsfrage nicht befaßt haben (vgl. z.B. Urteil vom 26. August 1964 - BVerwG V C 128 und 129.63 in BVerwGE 19, 204 [211 f.]).

Gemäß § 43 Abs. 2 und § 49 des Niedersächsischen Straßengesetzes vom 14. Dezember 1962 (GVBl. S. 251) - NStrG - ist, die Gemeinde Bad Essen Träger der Straßenbaulast für die Gehwege und die Parkplätze im Bereich der Ortsdurchfahrt der hier zur Rede stehenden Landesstraße 84. In dieser Eigenschaft ist die Gemeinde von der im Berufungsurteil ausgesprochenen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses unmittelbar betroffen. Ihre daher notwendige Beteiligung am Verwaltungsrechtsstreit kann nur durch ihre im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendige Beiladung erreicht werden. Denn als eine gegenüber dem Land eigenständige Gebietskörperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit ist sie nicht schon durch die Beklagte am Prozeßrechtsverhältnis beteiligt, die als Landesbehörde sowohl einer anderen Körperschaft angehört als auch gemäß § 7 Abs. 2 des Nieder sächsischen Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 12. April 1960 (GVBl. S. 21) und § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unmittelbar als Behörde Gegner der Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß ist.

Für diese Beurteilung ist es unerheblich, daß die Gemeinde Bad Essen im Bereich der Ortsdurchfahrt nicht gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 3 NStrG Träger der Straßenbaulast für die gesamte Landesstraße ist, sondern gemäß § 43 Abs. 2 und § 49 NStrG die Straßenbaulast nur für deren Gehwege und Parkplätze trägt. Denn soweit der Gemeinde Bad Essen die Straßenbaulast nach diesen Vorschriften übertragen ist, obliegt sie ihr mit allen sich daraus ergebenden Rechten und Pflichten. Insoweit gilt nach dem Niedersächsischen Straßengesetz für die Ortsdurchfahrten im Zuge von Landesstraßen nichts anderes, als was nach § 5 Abs. 3 FStrG für die Ortsdurchfahrten im Zuge von Bundesstraßen gilt: In dem Umfang, in dem in diesen Fällen der sogenannten geteilten Straßenbaulast die Gemeinden Träger der Straßenbaulast sind, handeln sie nicht aufgrund einer nur intern verbindlichen Aufgabenverteilung, sondern ist ihnen eine (auch) nach außen hin wirksame eigene Verwaltungszuständigkeit zur Verwirklichung der ihnen - auch hinsichtlich der Kosten - obliegenden Straßenbaulast übertragen (vgl. auch dazu Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 100.74 a.a.O. S. 241).

Die nach alledem notwendige Beiladung der Gemeinde Bad Essen kann im Revisionsverfahren nicht erfolgen (§ 142 VwGO). Das nötigt gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Der Hinweis des Klägers, der Beiladung der Gemeinde habe es in der. Berufungsinstanz deshalb nicht bedurft, weil ein Vertreter der Gemeinde Bad Essen in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht zugegen gewesen sei, geht fehl. § 65 Abs. 2 VwGO fordert die Beteiligung des notwendig Beigeladenen am Prozeßrechtsverhältnis, die allein durch die gemäß § 65 Abs. 3 Satz 1 durch Beiladungsbeschluß anzuordnende Beiladung begründet werden kann.

Für die neue Verhandlung und Entscheidung des Berufungsgerichts wird auf folgendes hingewiesen:

Es wird der Prüfung bedürfen, ob neben der Gemeinde Bad Essen auch die Behörde notwendig beizuladen ist, die die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast für diejenigen Teile der Landesstraße im Bereich der Ortsdurchfahrt wahrzunehmen hat, die nicht in die Straßenbaulast der Gemeinde Bad Essen fallen. Diese Frage beantwortet sich im Anschluß an die zuvor dargelegten prozeßrechtlichen Grundsätze ebenfalls nach dem materiellen Landesstraßenrecht. Bei der ohnehin gebotenen Zurückverweisung der Sache hält es der erkennende Senat für zweckmäßig, das insoweit maßgebende, sich aus dem Landesstraßengesetz nicht ohne weiteres erschließende Landesrecht nicht selbst zu ermitteln, sondern seine Feststellung dem Berufungsgericht zu überlassen, das ohnehin grundsätzlich über das Bestehen und den Inhalt des irrevisiblen Landesrechts maßgebend zu befinden hat (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO).

Keiner abschließenden Entscheidung bedarf auch die Frage, ob die Büge der, Beklagten, das Berufungsgericht habt seine Aufklärungspflicht verletzt, zur Aufhebung des angefochtenen Urteils hätte führen müssen. Das Berufungsgericht wird jedoch dem Einwand der Beklagten nachzugehen haben, die das Berufungsurteil tragende Annahme, die geplante Verlegung der Ortsdurchfahrt sei nicht erforderlich und daher auch nicht gerechtfertigt, werde nicht durch hinreichende tatsächliche Feststellungen gedeckt. Das Berufungsgericht hat die Erforderlichkeit der geplanten Straßenbaumaßnahme im wesentlichen aus der Erwägung verneint, der in erster Linie zu bewältigende Ziel- und Quellverkehr werde die neue Linienführung aller Voraussicht nach nicht annehmen, und der Durchgangsverkehr sei nur gering. Für diese - weitgehend auch prognostischen - Feststellungen hat sich das Berufungsgericht maßgebend auf seine Ortsbesichtigung gestützt. Das kann in der Tat Bedenken begegnen und würde der Prüfung jedenfalls nur dann standhalten, wenn dem Berufungsurteil überzeugend zu entnehmen wäre, daß und aufgrund welcher Umstände aus einem gerichtlichen Augenschein zuverlässig auf die zukünftige Verkehrsentwicklung in der Ortsdurchfahrt geschlossen werden kann.