Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.11.1976, Az.: BVerwG IV C 34.75

I.

Der Kläger ist mit seiner Ehefrau Eigentümer der nebeneinander liegenden Grundstücke Parzellen Nr. 5684 und 5683/2 im Gewann "H." der beigeladenen Gemeinde B.. Das westlich angrenzende Grundstück Parzelle Nr. 5685 gehört seiner Ehefrau und deren Schwester. Die zusammen etwa 25 a großen Grundstücke liegen in einem ehemaligen Weinberggebiet; sie werden als Wiese und für den Obstbau genutzt.

Bei einer Baukontrolle im September 1968 wurde festgestellt, daß auf den Grundstücken Nr. 5684 und 5685 ein massives, mit einem Satteldach versehenes, unterkellertes Gebäude errichtet worden war. Das mit drei Fenstern und einer Holzdecke ausgestattete Gebäude hat eine Grundfläche von 4 × 6 m, eine Traufhöhe von 2,60 m und eine Firsthöhe von 3,60 m. An der Nordseite befindet sich eine 2,30 × 6 m große Terrasse, über die das Dach des Gebäudes vorgezogen ist; an den äußeren Ecken der Terrasse ruht das Dach auf Stützen. Ferner wurde festgestellt, daß auf dem nördlichen Ende der beiden Grundstücke eine Wellblechhütte mit einer Grundfläche von 2,50 × 5 m errichtet worden war. Diese mit einem Pultdach versehene Hütte hat an der Vorderseite eine Höhe von 2,10 m und an der Rückseite eine Höhe von 1,70 m. Ihr Abstand zum westlich angrenzenden Grundstück Nr. 5686/1 betrug 0,80 bis 0,92 m.

Nachdem das Landratsamt den Kläger aufgefordert hatte, Bauvorlagen einzureichen, beantragte dieser, die erstellten Gebäude als ein für seinen Obstbaubetrieb erforderliches Lagerhaus und als Geräteschuppen zu genehmigen. Bei einer Besichtigung des massiven Gebäudes im Juli 1969 wurde festgestellt, daß der Fußboden mit Kunststoffplatten belegt, die Wände und Decken tapeziert und an den Fenstern Gardinenstangen angebracht waren. Im Innenraum standen ein Nirosta-Spültisch, ein Geschirrschrank, ein Schrank mit Propangasherd und -flasche, ein Kleiderschrank, ein Gartentisch und fünf Campingklappsessel. Im Kellerraum war ein WC eingebaut; außerdem standen dort zwei Regale, auf denen Getränkeflaschen, Konservendosen und Kleinwerkzeug abgestellt waren. Unter der überdachten Terrasse standen ein Gartentisch, eine Bank und drei Sessel. In der Wellblechhütte waren eine Agria-Maschine mit Mähwerk, Pflug und Anhänger, zwei Leitern, ein Stoßkarren, ein Werkzeugschrank und sonstiges Gartengeschirr untergebracht. Im Mai 1970 schlug das Landratsamt dem Kläger vor, die Wellblechhütte und das Terrassenvordach des massiven Gebäudes abzubrechen sowie die Geräte im Erdgeschoß dieses Gebäudes abzustellen und gab anheim, die eingereichten Pläne entsprechend zu ändern. Nachdem der Kläger diesem Vorschlag nicht nachgekommen war, ordnete das Landratsamt mit Verfügung vom 21. Juli 1971 den Abbruch der Wellblechhütte sowie des Vordachs des massiven Gebäudes an und untersagte die Nutzung des Erdgeschoßraumes dieses Gebäudes als Aufenthaltsraum. Zur Begründung führte es aus: Das Bauvorhaben sei nur insoweit zulässig, als es dem Erwerbsobstbau des Klägers diene. Zur Lagerung des Obstes sei der Obstkeller erforderlich und ausreichend. Zur Unterbringung der Geräte könne der Erdgeschoßraum des massiven Gebäudes zugestanden werden. Die Wellblechhütte sowie das Vordach des massiven Gebäudes seien für die Bewirtschaftung der Grundstücke nicht erforderlich und beeinträchtigten die natürliche Eigenart der Landschaft.

Den dagegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium Nordwürttemberg durch Bescheid vom 4. Januar 1972 zurück, ordnete anstelle der vom Landratsamt erteilten Auflagen den vollständigen Abbruch des massiven Gebäudes an und stellte zugleich klar, daß die Wellblechhütte ebenfalls abzubrechen sei. Dieser Bescheid wurde folgendermaßen begründet: Die beiden Bauten dienten nicht der Landwirtschaft im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG -, sie seien für den vom Kläger betriebenen Obstbau nicht erforderlich. Die Gebäude beeinträchtigten die natürliche Eigenart der Landschaft und ließen die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten. Sie verstießen deshalb gegen § 35 Abs. 2 BBauG. Da rechtmäßige Zustände auf andere Weise nicht herzustellen seien, könne nach § 101 LBO der Abbruch der Anlagen angeordnet werden; eine bloße Verkleinerung des massiven Gebäudes komme nach seiner baulichen Beschaffenheit nicht in Betracht.

Zur Begründung seiner Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, mit der er im Berufungsverfahren nur noch die Genehmigung des massiven Gebäudes und die Aufhebung der die beiden Gebäude betreffenden Abbruchverfügung begehrt, hat der Kläger im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Er bewirtschafte eine Fläche von 60 a mit 200 Obstbäumen und Beerensträuchern. Zur Bewirtschaftung dieser Fläche benötige er nicht nur zahlreiche Arbeitsgeräte, sondern vor allem während der Ernte mehrere Arbeitskräfte. Der jährliche Reinertrag des Obstbaues sei mit 2.000 DM bei seiner monatlichen Rente von 600 DM für ihn ein erheblicher Gewinn. Die Bauten seien im vollen Einvernehmen mit dem Bürgermeister der Gemeinde errichtet worden. Dieser habe ihm auch die Rollierung des Feldweges sowie außerdem zugesagt, das Gebiet werde alsbald als Wochenendhausgebiet ausgewiesen. In seinem Vertrauen auf die Zuständigkeit des Bürgermeisters müsse er, der Kläger, geschützt werden. Erst im Jahre 1968 habe er erfahren, daß auch das Landratsamt in baurechtlichen Dingen etwas zu sagen habe. Das bereits im Jahre 1965 errichtete Gebäude entspreche nicht einem typischen Wochenendhaus, es diene weder dem Übernachten noch sei es mit einem Ofen oder Kamin ausgerüstet, noch besitze es einen Wasseranschluß. Neben dem vorübergehenden Aufenthalt seiner Familie diene das Gebäude vor allem zum Lagern, Herrichten und Verkaufen des Obstes, sowie zum Unterstellen von Arbeitsgeräten. Die Hütte diene somit dem Erwerbsobstbau, also einem landwirtschaftlichen Betrieb, öffentliche Belange stünden nicht entgegen. Sein Bauwerk genieße außerdem erhöhten Bestandsschutz nach Art. 14 GG, weil das Grundstück bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits bebaut gewesen sei.

Der Beklagte hielt die angefochtenen Verfügungen für rechtmäßig.

Die Beigeladene hat vorgetragen, das Gebäude sei erst 1968 an der Stelle eines bereits aus der Zeit vor dem zweiten Weltkrieg stammenden, im Jahre 1967 abgetragenen Gartenhauses errichtet worden. Der Bürgermeister habe mit dem Kläger nicht über Art und Größe der Gebäude gesprochen; er habe den Kläger auf die Landesbauordnung hingewiesen und ihn aufgefordert, ein Baugesuch einzureichen; dieser habe jedoch erwidert, er als Bauunternehmer kenne die Rechtslage und wisse, daß ein eventueller Abbruch Jahre dauern könne, wenn er überhaupt durchgeführt werde. Eine Zusage dahin, daß das Gebiet als Wochenendhausgebiet ausgewiesen werde, habe der Bürgermeister nicht gegeben.

Am 4. Oktober 1972 hat der Gemeinderat der Beigeladenen die Aufstellung des Bebauungsplans "Gartenhausgebiet Hornberg/Gereut" beschlossen. Nach dem Planentwurf ist das Gebiet als Sondergebiet - Gartenhausgebiet - im Sinne des § 11 BauNVO vorgesehen. Es sollen Gartenhäuser zur Aufbewahrung von Geräten zulässig sein, die auch zum stundenweisen Aufenthalt geeignet sind, jedoch eine Wohnnutzung mit Übernachtung nicht zulassen. Die höchstzulässige Grundfläche soll 9 qm betragen, wobei 20 cbm umbauten Raumes einschließlich eines Vordaches oder einer überdachten Terrasse nicht überschritten werden dürfen.

Das Verwaltungsgericht hat nach Einnahme eines Augenscheins die Klage abgewiesen. Es hat das massive Gebäude als nicht privilegiertes und daher unzulässiges Wochenendhaus und die Wellblechhütte planungsrechtlich zwar als zulässig, wegen Verstoßes gegen die Abstandsvorschriften aber als bauordnungsrechtlich nicht genehmigungsfähig beurteilt.

Das Berufungsgericht hat, ebenfalls nach Einnahme eines Augenscheins, unter teilweiser Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die angefochtene Verfügung aufgehoben, soweit der Abbruch der Wellblechhütte angeordnet worden war, weil diese Hütte inzwischen verschoben worden war, so daß der vorgeschriebene Grenzabstand nunmehr eingehalten wird. Im übrigen hat es die Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Das Regierungspräsidium sei als zuständige Widerspruchsbehörde im Rahmen seiner durch den Widerspruch des Klägers begründeten Sachherrschaft über die angefochtene Verfügung vom 21. Juli 1971 befugt gewesen, anstelle des vom Landratsamt verfügten Teilabbruchs und der von ihm verfügten Nutzungsuntersagung den vollständigen Abbruch des massiven Gebäudes anzuordnen. Insoweit habe es zulässigerweise die Verfügung vom 21. Juli 1971 zum Nachteil des Klägers geändert. Dagegen bestünden nicht deshalb Bedenken, weil es zu dieser Änderung nicht aus Rechtsgründen gezwungen, sondern nur im Rahmen des ihm durch § 101 LBO eingeräumten Ermessens befugt gewesen sei. Denn dem Kläger werde hier nicht eine von der Erstbehörde zuerkannte Begünstigung entzogen, sondern eine von ihr auferlegte Belastung lediglich verschärft. Die angefochtene Verfügung enthalte nämlich nur eine Belastung des Klägers, nicht auch einen Verzicht des Landratsamts, das ihm durch § 101 LBO eingeräumte Ermessen doch noch vollständig auszuschöpfen. Daher sei die Zulässigkeit der reformatio in peius nicht in Anlehnung an die für die Rücknahme und den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte geltenden Grundsätze, sondern entsprechend den Widerrufsgrundsätzen für belastende Verwaltungsakte zu beurteilen. Belastende Verwaltungsakte könnten grundsätzlich frei widerrufen und auch zum Nachteil des Betroffenen geändert werden, sofern die erhöhte Belastung - wie hier - von einer ausreichenden Rechtsgrundlage gedeckt werde. Ein etwaiges Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der belastenden Verfugung des Landratsamts sei schon deshalb nicht schutzwürdig, weil der Kläger durch seinen Widerspruch selbst die Ursache für die Unbeständigkeit der angefochtenen Verfügung gesetzt habe. Das Regierungspräsidium habe diese Anordnung auch selbst treffen können, da es nicht als Fachaufsichtsbehörde, sondern als Widerspruchsbehörde tätig geworden sei.

Nach § 101 Satz 1 LBO könne der vollständige Abbruch einer baulichen Anlage gefordert werden, die seit ihrer Fertigstellung fortdauernd gegen materielles Baurecht verstoße und nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt werde. Auf das massive Gebäude seien gem. § 29 Satz 1 BBauG die §§ 30 ff. BBauG anzuwenden, da seine Errichtung nach Landesbaurecht genehmigungsbedürftig sei. Seine materiellrechtliche Zulässigkeit ergebe sich nicht gem. § 33 BBauG aus dem Entwurf des Bebauungsplans "Gartenhausgebiet Hornberg/Gereut"; denn dieser Plan sehe nur Gartenhäuser mit Abmessungen vor, die das massive Gebäude des Klägers überschreite.

Das im Außenbereich errichtete Gebäude gehöre nicht zu den nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 4 BBauG bevorrechtigten Vorhaben. Dabei könne offenbleiben, ob der Kläger einen landwirtschaftlichen "Betrieb" im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG unterhalte. Denn jedenfalls "diene" das massive Gebäude nicht einem solchen Betrieb. Nach seiner bei der Augenscheinseinnahme festgestellten Beschaffenheit, Gestaltung und Ausstattung werde dieses Gebäude nicht von den betrieblichen Erfordernissen eines Erwerbsobstbaues, sondern erkennbar ganz überwiegend von den Bedürfnissen des angenehmen Freizeitaufenthalts geprägt. Es eigne sich nicht nur für einen bloß stundenweise, sondern auch für einen längerdauernden Aufenthalt und lasse aufgrund seiner Größe und Ausstattung auch ein Übernachten zu. Damit erfülle es alle Merkmale eines Wochenendhauses. Wegen seines wohnlichen Charakters falle es auch nicht unter die nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG bevorrechtigten, sondern nur unter die sonstigen Vorhaben des § 35 Abs. 2 BBauG. Gegen diese Vorschrift verstoße es, weil es öffentliche Belange beeinträchtige. Es stehe zu der natürlichen Eigenart der von landwirtschaftlicher Bodennutzung geprägten Landschaft in keiner Beziehung, sondern sei dort als ein zum Aufenthalt für das Wochenende geeignetes Gebäude ein Fremdkörper. Ein Bestandsschutz komme nicht in Betracht, da das Gebäude niemals rechtmäßig gewesen oder genehmigt worden sei.

Das Regierungspräsidium habe das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Auf andere, den Kläger weniger belastende Weise sei ein rechtmäßiger Zustand nicht herzustellen. Entsprechende Vorschläge habe der Kläger nicht gemacht. Die Ermessensausübung des Regierungspräsidiums verstoße auch nicht gegen Grundsätze des Vertrauensschutzes. Etwaige mündliche Zusagen oder unrichtige Auskünfte des Bürgermeisters könnten die zuständigen Baurechtsbehörden nicht binden. Eine schriftliche Genehmigung der Gemeinde liege nicht vor. Das Regierungspräsidium habe von seinem Ermessen auch keinen willkürlichen Gebrauch gemacht. Zwar stünden in der näheren Umgebung des Klägers drei Holzhütten, die möglicherweise gleichfalls die Eignung als Wochenendhütten besäßen. Abgesehen davon, daß das Gebäude des Klägers durch seine massive und aufwendige Bauweise auf die Landschaft nachhaltiger einwirke als diese Hütten, zwinge das aus Art. 3 GG folgende Willkürverbot die Baurechtsbehörde grundsätzlich nicht, gegen bauliche Mißstände in allen Fällen gleichzeitig und schlagartig vorzugehen. Nur ausnahmsweise könnten der Baurechtsbehörde solche Fälle, in denen noch nicht eingeschritten worden sei, entgegengehalten werden, nämlich dann, wenn es der Art des Einschreitens an jedem System fehle, für diese Art des (auch zeitlichen) Vorgehens keinerlei einleuchtende Gründe sprächen und deshalb die Handhabung als willkürlich angesehen werden müsse. Anhaltspunkte für eine solche willkürliche Ungleichbehandlung des Klägers lägen nicht vor.

Da das massive Gebäude nach § 35 Abs. 2 BBauG nicht genehmigungsfähig sei, könne die Berufung auch nicht mit dem auf Genehmigung zielenden Verpflichtungsantrag durchdringen.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger Verletzung materiellen Rechts und beantragt dem Sinne nach, die Urteile des Verwaltungsgerichts und des Berufungsgerichts aufzuheben, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und die Verfügung des Landratsamts vom 21. Juli 1971 sowie den Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 1972 aufzuheben, hilfsweise: den Widerspruchsbescheid aufzuheben und die Auflagen in der Verfügung des Landratsamts bestehen zu lassen.

Der Beklagte und die Beigeladene haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt meint, einer Schlechterstellung im Widerspruchsverfahren stünden bundesrechtliche Bedenken nicht entgegen.

II.

Die Revision bleibt erfolglos; das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht.

Da das Berufungsgericht entsprechend dem Klagebegehren die Genehmigungsfähigkeit des massiven Gebäudes nicht nur nach Abs. 1, sondern auch nach Abs. 2 des § 35 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - untersucht hat und da für eine Genehmigung nach § 35 Abs. 2 BBauG gemäß § 36 Abs. 1 Satz 2 BBauG die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde erforderlich ist, stellt sich zunächst von Amts wegen die Frage, ob das angefochtene Urteil etwa deswegen verfahrensfehlerhaft ergangen ist, weil das Regierungspräsidium als "höhere Verwaltungsbehörde" nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladen worden ist (vgl. hierzu Urteil vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 61.70 - in BVerwGE 42, 8 [10 ff.]). Eine solche Beiladung entfällt jedoch, wenn Beklagter - wie hier - nicht eine Behörde, sondern das Land ist, in dessen Verwaltungsorganisation die zuständige höhere Verwaltungsbehörde eingegliedert ist. Denn dann ist das Land als Körperschaft grundsätzlich mit allen seinen Behörden, also einschließlich der höheren Verwaltungsbehörde, als Beklagter am Rechtsstreit beteiligt. Die höhere Verwaltungsbehörde ist dann nicht ein "Dritter" im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO. Die aus der Prozeßbeteiligung folgende Befugnis des beklagten Landes, vor dem Gericht aufzutreten, gehört zu werden und Anträge zu stellen, umfaßt dann jedenfalls gerichtsverfahrensrechtlich eine entsprechende Beiligungsbefugnis auch der dem Lande angehörenden höheren Verwaltungsbehörde, anders als nach den Landesverfahrensrechten, nach denen eine andere Behörde als Beklagter auftritt. Und die gemäß § 121 VwGO für und gegen das beklagte Land wirkende Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung wirkt dann unmittelbar auch für und gegen die höhere Verwaltungsbehörde. Der anderwärts erst durch die Beiladung dieser Behörde zu erzielende verfahrensrechtliche Erfolg tritt hier mithin ohne Beiladung der Behörde ein. An der anderslautenden Auffassung der - nicht entscheidungstragenden - Abschlußbemerkung des Urteils vom 13. Dezember 1974 - BVerwG IV C 22.73 - (DVBl. 1975, 504 [506]; VerwRspr. Bd. 26 Nr. 208 S. 955 [957]) hält der Senat: nicht fest. Unter dem soeben erörterten Gesichtspunkt bestehen mithin keine Bedenken gegen das angefochtene Urteil.

Gegen Bundesrecht verstoßen auch nicht die Darlegungen des Berufungsurteils mit dem Ergebnis, daß das massive Gebäude des Klägers unter § 35 BBauG falle, aber nach dieser Vorschrift nicht genehmigungsfähig sei. Die Meinung des Klägers, das Berufungsgericht habe bei der Anwendung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG den Begriff des "Dienens." verkannt, ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat sich an die Kennzeichnung dieses Begriffs im Urteil des Senats vom 3. November 1972 - BVerwG IV C 9.70 - (BVerwGE 41, 138 [141]) gehalten; danach "dient" ein Vorhaben dem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG, wenn - erstens - "ein vernünftiger Landwirt - auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebotes größtmöglicher Schonung des Außenbereichs - das Bauvorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde" und - zweitens - "das Vorhaben durch die so umrissene Zuordnung zu dem konkreten Betriebe - auch äußerlich erkennbar - geprägt wird". In derselben Entscheidung wird anschließend noch einmal hervorgehoben, daß ein Vorhaben auch dann nicht dem landwirtschaftlichen Betriebe "dient", "wenn es zwar nach seinem Verwendungszweck in dem oben gekennzeichneten Sinne gerechtfertigt sein mag, nach seiner Beschaffenheit, Gestaltung oder Ausstattung aber nicht durch diesen Verwendungszweck erschöpfend geprägt wird". Hiernach greift der Einwand des Klägers nicht durch, daß auch ein geschmackvoll errichtetes Gebäude die vorgesehene Zweckbestimmung erfüllen könne. Denn führt die "geschmackvolle Errichtung" - wie hier nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts - dazu, daß das Gebäude, um nicht betriebsbedingten Wohnzwecken zu genügen, umfangreicher und aufwendiger aufgeführt und ausgestattet wird, als es betriebliche Erfordernisse rechtfertigen, so "dient" dieses Gebäude nicht mehr einem privilegierten Betrieb im Sinne des auf Schonung des Außenbereichs bedachten § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG.

Stellt sich nach alledem das massive Gebäude des Klägers als ein Wochenendhaus dar, so hat das Berufungsgericht zu Recht auch seine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG nicht anerkannt (vgl. Urteile vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 - in BVerwGE 18, 247 [248], vom 3. Mai 1974 - BVerwG IV C 10.71 - in Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 109 [S. 86 f.] und vom 14. März 1975 - BVerwG IV C 41.73 - in BVerwGE 48, 109 [115]).

Somit käme allenfalls eine Genehmigungsfähigkeit des Bauwerks nach § 35 Abs. 2 BBauG in Betracht. Diese aber hat das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei und nicht mit wirksamen Revisionsrügen angegriffen mit der Begründung abgelehnt, das Bauwerk beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft (vgl. § 35 Abs. 3 BBauG), weil es als ein so massives, zum wohnlichen Aufenthalt geeignetes Gebäude in der von landwirtschaftlicher Bodennutzung geprägten Landschaft einen Fremdkörper bilde.

Gegen Bundesrecht verstoßen ferner nicht die Darlegungen, mit denen das Berufungsgericht die Abbruchsanordnung der Widerspruchsbehörde als gerechtfertigt angesehen hat.

Soweit der Kläger diese Anordnung für ermessensfehlerhaft und geradezu "willkürlich" hält, weil nicht zugleich auch der Abbruch dreier anderer vergleichbarer Bauwerke in der Nähe seines Gebäudes angeordnet worden sei, steht sein Vorbringen schon im Widerspruch zu den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, nach denen das Gebäude des Klägers durch seine massive und aufwendige Bauweise auf die Landschaft nachhaltiger einwirkt als die in der Umgebung stehenden drei Holzhütten. Zudem weist das Berufungsurteil mit Recht auf die gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hin, derzufolge baurechtliche Eingriffe der Behörden nicht schon deshalb gegen den Gleichheitssatz verstoßen, weil nicht zugleich auch in ähnlichen Fällen eingeschritten wird, sofern nicht das Vorgehen der Behörde systemlos oder willkürlich ist. Für eine willkürliche Ungleichbehandlung des Klägers durch die Behörden liegt nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts kein Anhaltspunkt vor.

Gegen Bundesrecht verstoßen schließlich insbesondere nicht die Darlegungen des Berufungsgerichts über die Rechtmäßigkeit der Schlechterstellung des Klägers ("reformatio in peius"), welche die von der Widerspruchsbehörde getroffene uneingeschränkte Abbruchsanordnung gegenüber der eingeschränkten Anordnung des Landratsamts darstellt.

Das Verwaltungsverfahren bezüglich der Beseitigung baurechtswidriger Bauwerke einschließlich der Änderung von Beseitigungsanordnungen ist im Landesrecht geregelt. Dementsprechend hat das Berufungsgericht seine Darlegungen mit dem Ergebnis, daß die Widerspruchsbehörde die vom Landratsamt erlassene beschränkt Abbruchs- und Nutzungsverbotsanordnung zuungunsten des Klägers in eine uneingeschränkte Abbruchsanordnung habe umwandeln dürfen, auf die Anwendung des § 101 der Landesbauordnung - LBO - gestützt. Die dem zugrundeliegende Auslegung und Anwendung dieser landesrechtlichen Vorschrift sowie der hierzu herangezogenen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts ist irrevisibel und für das Revisionsgericht verbindlich (§ 137 Abs. 1 und § 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549 und 562 ZPO). Diese Entscheidung könnte revisionsrechtlich nur dann beanstandet werden, wenn ihr Bundesrecht entgegenstünde. Das ist jedoch nicht der Fall:

Die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung über das Widerspruchsverfahren (§§ 68 bis 79 VwGO) enthalten keine verbindliche Entscheidung des Gesetzgebers darüber, ob die Widerspruchsbehörde einen durch den Widerspruch des Betroffenen angefochtenen Verwaltungsakt zu seinen Ungunsten abändern darf oder nicht. Sie bestimmen weder, daß eine solche Schlechterstellung zulässig sein müsse - und deshalb nicht durch Rechtsnormen niedrigeren Ranges verboten werden dürfe -, noch schließen sie die Zulässigkeit einer solchen Schlechterstellung mit der Folge aus, daß sie nicht durch Recht niedrigeren Ranges zugelassen werden dürfte. Dies ist bereits im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Mai 1962 - BVerwG V C 73.61 - (BVerwGE. 14, 175 [178]) ausgesprochen worden; und der erkennende Senat hat sich dem im Urteil vom 27. Februar 1976 - BVerwG IV C 24.74 - (UA S. 6) ohne weitere Begründung angeschlossen. Die Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers mag sich daraus erklären, daß er nicht befugt ist, das Verwaltungsverfahren der Bundesländer in vollem Umfange zu regeln, sondern insoweit nur die erforderlichen Regelungen über das Verwaltungsvorverfahren als Voraussetzung der Klageerhebung treffen durfte (Art. 74 Nr. 1 GG). Den verschiedentlich vertretenen Auffassungen, die "reformatio in peius" im Widerspruchsverfahren der §§ 68 ff. VwGO sei bundesrechtlich für zulässig erklärt oder sei - umgekehrt - bundesrechtlich ausgeschlossen worden, vermag der Senat nicht zu folgen. Er ist vielmehr der Auffassung, daß der Bundesgesetzgeber insoweit die Regelung der anderweitigen Normierung - sei es im Verwaltungsverfahrensrecht oder in Spezialgesetzen der Länder, sei es in Spezialregelungen des Bundes - überlassen hat. § 79 Abs. 2 VwGO enthält zwar eine Regelung für den Fall, daß der Widerspruchsbescheid "gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält", geht aber nur von dieser Möglichkeit aus, ohne zu bestimmen, ob und inwieweit der Widerspruchsbescheid eine solche zusätzliche Beschwer enthalten darf. Daß die Widerspruchsbehörde gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO "Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts ... nachzuprüfen" und damit, worauf auch § 79 Abs. 1 VwGO hindeuten mag, eine eigene Verwaltungsentscheidung zu treffen befugt ist, besagt ebenfalls nicht, daß sie - schlechthin - den Widerspruchsführer schlechterstellen darf oder daß ihr dies - schlechthin - verboten ist. Auch aus den Zwecken des der Klageerhebung vorgeschalteten Widerspruchsverfahrens, nämlich verbessertem Rechtsschutz für den Betroffenen, Entlastung der Verwaltungsgerichte und Selbstkontrolle der Verwaltung, laßt sich weder für das eine noch für das andere verbindlich etwas herleiten: Der Gedanke der Selbstkontrolle der Verwaltung - auch in Verbindung mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung - mag für die Zulässigkeit der "reformatio in peius" im Widerspruchsverfahren sprechen, ohne doch zu dieser Folgerung zu zwingen. Umgekehrt mag die Überlegung, daß die Möglichkeit einer solchen Schlechterstellung des Widerspruchsführers kaum der Entlastung der Verwaltungsgerichte dienen, sondern eher die Zahl der Klageerhebungen erhöhen kann, gegen die Zulässigkeit der "reformatio in peius" sprechen, ohne daß jedoch wiederum diese Folgerung zwingend wäre. Schließlich bringt auch der Rechtsschutzzweck des Widerspruchsverfahrens keine eindeutige Entscheidung; denn das Verbot der "reformatio in peius" ist nicht ein Wesensmerkmal jedes dem Individualrechtsschutz dienenden Rechtsbehelfs, vielmehr muß sogar im Gerichtsverfahren der Rechtsmittelführer damit rechnen, daß die gerichtliche Entscheidung, deren Verbesserung er erstrebt, aufgrund eines Anschlußrechtsmittels seines Gegners zu seinen Ungunsten verschlechtert wird. Deshalb führt auch der Gedanke, daß die Möglichkeit einer Schlechterstellung den Betroffenen von einer vielleicht, erfolgversprechenden Widerspruchseinlegung abhalten und so den ihm zustehenden Rechtsschutz praktisch verkürzen könnte, nicht zu dem Ergebnis, daß die Verwaltungsgerichtsordnung hier die Schlechterstellung ausschließe. Hiernach steht die Entscheidung des Berufungsgerichts, daß § 101 LBO die hier streitige Schlechterstellung des Klägers durch die Widerspruchsbehörde zulasse, nicht im Widerspruch zu einer in der Verwaltungsgerichtsordnung enthaltenen Regelung.

Auch die Rechtsgrundsätze über den Vertrauensschutz und über Treu und Glauben, soweit hier ihr revisibler bundesverfassungsrechtlicher Kernbestand in Betracht kommt, stehen dieser Entscheidung des Berufungsgerichts nicht entgegen. Denn die - von der Revision übrigens nicht substantiiert und nicht mit durchgreifenden Rügen angegriffenen - Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, daß es an einem Vertrauenstatbestand fehle, aus dem der Kläger einen Anspruch gegen das Landratsamt oder das Regierungspräsidium auf Duldung seines baurechtswidrigen Bauwerkes herleiten könnte, sind frei jedenfalls von solchen Rechtsfehlern, die dem Kläger nachteilig, sein könnten.

Nach alledem war die Revision mit Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO zurückzuweisen.