I.

Die Klägerin möchte einen Kiesweiher erweitern. Mit der Verpflichtungsklage wendet sie sich gegen den ihr Vorhaben ablehnenden Bescheid des Beklagten.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Flurstücks Nr. ... der Gemarkung G.. Sie beantragte beim Landratsamt Ingolstadt, ihr eine Genehmigung zur Erweiterung der auf dem Grundstück vorhandenen Kiesgrube zu erteilen mit der Begründung, sie beabsichtige, Kies zu fördern und die Kiesgrube nach beendetem Kiesabbau als Fischweiher zu nutzen. Der bestehende Kiesweiher ist nach ihren Angaben 1925 qm groß und soll um 6750 qm erweitert werden. Die beigeladene Gemeinde Markt Gaimersheim sprach sich gegen das Vorhaben aus, weil es mit ihrem Flächennutzungsplan nicht übereinstimme. Das Wasserwirtschaftsamt Ingolstadt erklärte in seinem Gutachten vom 16. Dezember 1969, bei Befolgung der von ihm vorgeschlagenen Bedingungen und Auflagen stünden wasserwirtschaftliche Gründe der beantragten Maßnahme nicht im Wege.

Mit Bescheid vom 12. Januar 1970 lehnte das Landratsamt den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte es aus: Die Klägerin habe sinngemäß die Durchführung einer Planfeststellung beantragt. Ihr Antrag müsse aus Rechtsgründen ohne Erfolg bleiben. Der bestehende Kiesweiher liege in einem Waldgebiet, das im Gegensatz zu anderen Teilen des Landkreises noch nicht in eine Seen- oder gar "Mondkrater"-Landschaft umgewandelt worden sei. Im Interesse der Bevölkerung müsse wenigstens in einem Teil des stadtnahen Kreisgebietes für eine Beibehaltung des bisherigen Landschaftscharakters gesorgt werden. Ein positiver Abschluß des von der Klägerin beantragten Planfeststellungsverfahrens würde jedoch erfahrungsgemäß Anträge auch anderer Grundstückseigentümer auf Gestattung der Kiesausbeute nach sich ziehen. Das Grundstück der Klägerin gehöre überdies zu dem im Vorentwurf des Raumordnungsplanes "Mittelbayerisches Donaugebiet" als schutzwürdig ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiet. Die Planfeststellung habe demnach wegen Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit versagt werden müssen. Für den Fall, daß die angeführten Gesichtspunkte jedoch keinen zwingenden Versagungsgrund darstellen sollten, werde von dem dem Landratsamt als Planfeststellungsbehörde dann zustehenden Ermessen im ablehnenden Sinne Gebrauch gemacht.

Über den Widerspruch der Klägerin wurde nicht entschieden. Sie hat Klage erhoben mit dem Antrag,

Zur Begründung hat sie im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen vorgetragen:

Das Landrat samt haue den Begriff "Wohl der Allgemeinheit" dahin mißverstanden, daß schlechthin jedes öffentliche Interesse zum Nachteil des Antragstellers berücksichtigt werden dürfe. Im Rahmen des Wasserrechts könne der Begriff jedoch nur sach- und interessenbezogen im gerade wasserwirtschaftlichen Zusammenhang verstanden werden. Damit würden sich alle Gründe erledigen, die vom Landratsamt im angeblichen Interesse des Landschaftsschutzes angeführt worden seien. Die Versagung der beantragten Nutzung ihres Grundstücks stelle sich letztlich als Enteignungseingriff dar. Die öffentliche Verwaltung hätte sich dazu entschließen müssen, eine Landschaftsschutzanordnung zu erlassen, wenn sie die weitere Kiesausbeute hätte verhindern wollen. Nur dann dürfe diese im Einzelfall versagt werden, dann allerdings auch nur gegen eine angemessene Entschädigung in Geld. Das Landrat samt habe ihr Begehren zu Unrecht als Antrag auf Planfeststellung behandelt. Die Anlage einer Kiesgrube bedürfe in Wahrheit nur der Erlaubnis oder der Bewilligung. Die Entscheidung richte sich daher nicht nach Art. 58 des Bayerischen Wassergesetzes - BayWG -, sondern nach § 6 des Wasserhaushaltsgesetzes - WEG -. Dabei sei zu berücksichtigen, daß die beabsichtigte Gewässerbenutzung hier nur die zufällige Folge einer Grundstücksnutzung sei, die zum Inhalt des Eigentums gehöre. Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dürfe der Eigentumsinhalt nicht nach dem Ermessen der Verwaltung bestimmt werden. Auch daraus ergebe sich, daß der Begriff "Wohl der Allgemeinheit" nicht schrankenlos jedes öffentliche Interesse umfasse.

Der Beklagte hat unter Hinweis auf die Gründe des angefochtenen Bescheides Klagabweisung beantragt. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat am Grundstück der Klägerin einen Augenschein eingenommen und die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat ebenfalls eine Ortsbesichtigung vorgenommen und die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Die Klägerin wolle ein bestehendes Gewässer erweitern und es nach beendeter Kiesausbeute als Fischweiher nutzen. Darin liege - wie das Landratsamt richtig angenommen habe - eine gemäß § 31 Abs. 1 WHG planfeststellungspflichtige Umgestaltung eines Gewässers. Es sei nicht zu beanstanden, daß es das Landratsamt dahingestellt gelassen habe, ob der Begriff "Wohl der Allgemeinheit" nur wasserwirtschaftliche Gesichtspunkte erfasse oder ob darunter auch andere die Allgemeinheit berührende Belange fielen; denn neben der auf das Wohl der Allgemeinheit abstellenden Versagungsvorschrift des Art. 58 Abs. 3 BayWG gebe es, weil auf die Planfeststellung kein Rechtsanspruch bestehe, auch eine "Kannversagung" im Rahmen einer Ermessensentscheidung der Behörde. Eine solche habe das Landratsamt in dem angefochtenen Bescheid rechtsfehlerfrei getroffen. Das Eigentum an einem Grundstück sei, soweit es sich auf ein oberirdisches Gewässer oder das Grundwasser beziehe, durch eine öffentlich-rechtliche Sachherrschaftüberlagert, mit welcher das Wasserrecht die Betätigungsfreiheit des Grundstückseigentümers einschränke, sobald er im Rahmen der Grundstücksnutzung auf Gewässer im Sinne des Wasserhaushaltsgesetzes einwirken wolle. Der Grundstückseigentümer habe daher nicht das Recht, die auf dem Grundstück gegebenen natürlichen Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Ausnutzung zu ergreifen, wenn er in wasserrechtlich geordnete Bereiche vordringe. Vielmehr sei jede Einwirkung auf ein Gewässer zunächst verboten; sie könne nur im Einzelfall gestattet werden, wenn Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten seien. Insofern stehe es daher im Ermessen der Behörde, ob sie eine beabsichtigte Einwirkung auf ein Gewässer zulassen wolle. Diese gesetzliche Regelung enthalte keinen Verstoß gegen Art. 14 GG. Das grundsätzliche Verbot der Gewässernutzung sei vielmehr eine Inhaltsbestimmung des Eigentums, die innerhalb seiner Sozialbindung liege und entschädigungslos hinzunehmen sei.

Die unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte nach§ 114 VwGO zu prüfende Entscheidung des Landratsamts sei frei von Ermessensfehlern. Bei der nach Art. 58 Abs. 3 BayWG zu treffenden Ermessensentscheidung könnten auch andere als wasserwirtschaftliche Gründe zu einer Ablehnung führen. Ob freilich schon die Erwägung des Landratsamtes, die auf die Vermeidung von Bezugsfällen abziele, die Ermessensentscheidung decke, könne dahingestellt bleiben. Jedenfalls sei seine Überlegung sachgerecht, daß die Kiesausbeute aus Gründen des Landschaftsschutzes nicht zugelassen werden könne. Das Landratsamt habe dabei nicht allein auf das Grundstück der Klägerin und dessen nähere Umgebung abstellen müssen, sondern den gesamten Raum des Landkreises berücksichtigen dürfen. Angesichts der steigenden Bevölkerungsdichte in den industriellen Ballungsräumen bestehe die Gefahr, daß die natürliche Landschaft zersiedelt und durch Eingriffe der menschlichen Hand verändert werde. Dieser Gefahr könne nur dadurch begegnet werden, daß die Verwaltungsbehörden raumordnerisch dächten und bei einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Eingriffs in die natürliche Landschaft ihren gesamten Zuständigkeitsbereich im Auge behielten. Der Landkreis Ingolstadt sei verhältnismäßig arm an landschaftlich reizvollen Gebieten. Darüber hinaus sei weiten Flächen der Umgebung von Ingolstadt durch die in den letzten Jahren angesiedelte Industrie und vor allem auch durch die Anlage von Kiesgruben ihre ursprüngliche Eigenart genommen worden. In Gegensatz dazu liege das Grundstück der Klägerin in einem noch unberührten Waldgebiet. Die nähere Umgebung bestehe aus landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Grundstück der Klägerin gehöre daher zu einem verhältnismäßig schutzwürdigen Gebiet. Dies komme auch dadurch zum Ausdruck, daß es nach dem Vorentwurf des Raumordnungsplans "Mittelbayerisches Donaugebiet" als Teil eines Landschaftsschutzgebiets vorgesehen sei. Die Absicht des Landratsamts, durch die Versagung der Planfeststellung weitere Eingriffe in die Landschaft zu verhindern, müsse demnach als sachgerecht beurteilt werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Sie rügt die Verletzung des materiellen Bundesrechts und verfolgt ihren Klagantrag weiter.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er verteidigt das Berufungsurteil und hält seinen im angefochtenen Bescheid vertretenen Standpunkt aufrecht.

Der Beigeladene ist im Revisionsverfahren nicht nach der Vorschrift des § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision muß Erfolg haben und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führen. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Eine das Verfahren abschließende Entscheidung ist in der Revisionsinstanz nicht möglich (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Der den Antrag der Klägerin ablehnende Bescheid des Beklagten und das Berufungsurteil sind in Anwendung des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - in der seinerzeit geltenden Fassung vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) ergangen. Inzwischen ist das Wasserhaushaltsgesetz durch das Vierte Änderungsgesetz vom 26. April 1976 (BGBl. I S. 1109) geändert worden; es gilt jetzt in seiner Neufassung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017). Diese Fassung ist der vorliegenden Entscheidung zugrunde zu legen. Denn der Verpflichtungsanspruch, mit dem die Klägerin ihr Begehren auf positive Bescheidung ihres bei der Verwaltung gestellten Antrages prozessual gemäß § 42 und§ 113 Abs. 4 VwGO weiterverfolgt, muß - wenn die Klage Erfolg haben soll - nach dem materiellen Recht begründet sein, das sich im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung für dieses Begehren Geltung beimißt (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Urteil vom 4. April 1975 - BVerwG IV C 43.72 - in Buchholz 407.4§ 9 FStrG Nr. 14). Das in diesem Sinne hier maßgebende Recht ist das Wasserhaushaltsgesetz in seiner neuen Fassung; denn das Vierte Änderungsgesetz zum Wasserhaushaltsgesetz gilt nach seinem Art. 5 vom 1. Oktober 1976 an und enthält keineÜberleitungsvorschriften, die seine Anwendbarkeit auf die zu diesem Zeitpunkt anhängigen und noch nicht unanfechtbar abgeschlossenen wasserrechtlichen Verfahren ausschlössen. Aus entsprechenden Erwägungen ist für das für die Entscheidung maßgebende Landesrecht auf das Bayerische Wassergesetz in der Fassung seiner Bekanntmachung vom 7. März 1975 (GVBl, S. 39) - BayWG - abzustellen. Daß es sich bei der nach Abschluß des Berufungsverfahrens eingetretenen Änderung des Bayerischen Wassergesetzes um eine Änderung des nach § 137 Abs. 1 VwGO irrevisiblen Landesrechts handelt, schließt ihre Beachtlichkeit im Revisionsverfahren jedenfalls schon deshalb nicht aus, weil sie sich auf Regelungen erstreckt, die das Bundesrecht im Hinblick auf Art. 14 GG sowie auf § 31 WHG zumindest berühren (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1976 - BVerwG IV C 37.74 - in Buchholz 445.4§ 20 WHG Nr. 1).

In verwaltungsverfahrensrechtlicher Hinsicht sind das Berufungsgericht und die Verwaltungsbehörde zutreffend davon ausgegangen, daß die von der Klägerin beabsichtigte Kiesausbeute wegen der mit ihr notwendig verbundenen Erweiterung des auf ihrem Grundstück vorhandenen Baggersees einer wasserrechtlichen Gestattung in Form einer Planfeststellung nach § 31 WHG bedarf. Der Ansicht der Klägerin, die statt dessen die Durchführung eines Erlaubnis- oder Bewilligungsverfahrens im Sinne der §§ 3, 7 und 8 WHG für angezeigt hält und sich insoweit auf Stimmen in Literatur und Rechtsprechung beruft, vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Die bei einer Auskiesung durch Freilegung des Grundwassers bewirkte Neuanlage oder erhebliche Erweiterung eines Baggersees sind jedenfalls dann im Sinne des § 31 Abs. 1 WHG als "Herstellung" oder "wesentliche Umgestaltung" eines Gewässers und damit im Sinne der gesetzlichen Begriffsbestimmung als "Ausbau" anzusehen, wenn - wie hier - die entstandene oder erheblich vergrößerte oberirdische Wasserfläche auf die Dauer bestehenbleiben soll. In diesen Fällen geht es nicht, wie dies für die Erlaubnis- oder bewilligungspflichtige Gewässerbenutzung kennzeichnend ist, um die Verleihung einer (widerruflichen) Befugnis oder eines (befristeten) Rechts zur Benutzung eines in seinem Bestand und in seiner Beschaffenheit vorausgesetzten Gewässers. Gegenstand der wasserrechtlichen Gestattung ist insoweit vielmehr die (auf Dauer bestimmte) Neuanlage oder wesentliche Veränderung eines oberirdischen Gewässers, mithin ein (nicht nur vorübergehender) Eingriff in das Gewässer selbst. Ein solcher Eingriff ist auch dann "Herstellung" oder "wesentliche Umgestaltung" eines Gewässers, wenn er im Einzelfall unter Verwirklichung von Benutzungstatbeständen des§ 3 Abs. 1 und 2 WEG vor sich geht, beispielsweise im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG unter Zutageförderung von Grundwasser. Im Zusammenhang mit der Vornahme von Maßnahmen zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers sind solche Benutzungen nach der ausdrücklichen Vorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 WHG vom Anwendungsbereich der §§ 3, 7 und 8 WHG ausgenommen. Mit dieser Regelung betont das Wasserhaushaltsgesetz den Vorrang, den es der Planfeststellung im Verhältnis zur Erlaubnis und Bewilligung dort einräumt, wo nicht die Verleihung einer individuellen Rechtsposition zur Benutzung eines Gewässers, sondern eine sowohl für den Bestand des Gewässers als auch für die Raumordnung bedeutsame Maßnahme zu seinem Ausbau zur Rede steht. Dieser Vorrang entspricht dem Umstand, daß allein das Planfeststellungsverfahren der Wasserbehörde das rechtliche Instrumentarium gibt, unter Berücksichtigung aller wasserwirtschaftlichen, bau- und bodenrechtlichen sowie sonst raumbedeutsamen Gesichtspunkte "Art und Ausmaß der Ausbaumaßnahmen" sowie diejenigen Einrichtungen festzustellen, die im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf private Belange Dritter erforderlich sind (§ 31 Abs. 2 WHG).

Gegen die Anwendbarkeit des § 31 WHG auf Vorhaben, in denen - wie häufig bei der Kiesgewinnung - die Herstellung oder wesentliche Erweiterung von oberirdischen Gewässern aus der Sicht des Unternehmers lediglich eine (als solche nicht erstrebte) Nebenfolge ist, wird allerdings gelegentlich eingewendet, von einem Gewässerausbau könne nur dann gesprochen werden, wenn die Maßnahme (allein oder dochüberwiegend) gerade zum Zweck der Herstellung oder der Veränderung eines Gewässers getroffen werde. Dem ist nicht beizupflichten. Unter wasserwirtschaftlichen, aber auch unter raumordnerischen Gesichtspunkten ist eine derartige Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenfolge einer sich auf den Gewässerbestand auswirkenden Maßnahme nicht sachgerecht. Deshalb ist ein Abbau von Bodenschätzen im Sinne der früheren Fassung des§ 31 Abs. 1 WEG eine Maßnahme "zur" Herstellung eines oberirdischen Gewässers auch dann, wenn dabei ein Baggersee nicht um seiner selbst oder seiner späteren Nutzung willen angelegt wird, sondern seine Entstehung nur eine zwangsläufige, im Interesse des Abbaues freilich planmäßig herbeigeführte Folge ist. Die jetzt geltende Fassung des § 31 Abs. 1 WHG, die nach ihrem Wortlaut allein noch auf "die" Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers abstellt, bedeutet in dieser Richtung eine Verdeutlichung, nicht aber eine materiell bedeutsame Änderung der bisherigen Rechtslage.

Die hier vertretene Ansicht zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs einerseits der §§ 3, 7 und 8 WHG und andererseits des§ 31 WHG steht in Übereinstimmung mit der in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung herrschenden Auffassung (vgl. z.B. OVG Koblenz, Urteil vom 12. Juli 1972 - 1 A 12/72 - in ZfW 1973 S. 174; VGH Mannheim, Urteil vom 9. Dezember 1976 - VII 1674/76 - in DÖV 1977 S. 331 [VGH Baden-Württemberg 09.12.1976 - VII 1674/76]), allerdings nicht auch mit Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seinen Urteilen vom 25. Januar 1973 - III ZR 113/70 - (BGHZ 60, 126) und vom 5. Juli 1973 - III ZR 202/71 - (ZfW 1975 S. 45) zum wasserrechtlichen Verwaltungsverfahren. Gleichwohl braucht deshalb nicht nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S. 661) eine Entscheidung des Gemeinsamen Senats eingeholt zu werden. Eine im Sinne des § 2 Abs. 1 dieses Gesetzes erhebliche Abweichung liegt nur vor, wenn es für die eine wie die andere Entscheidung auf den Punkt, in dem die Meinungen auseinandergehen, tragend ankommt (Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG IV C 39.74 - in BVerwGE 51, 121 [128]). Das trifft hier nicht zu. Die vom Bundesgerichtshof in den Urteilen vom 25. Januar und 5. Juli 1973 getroffene Entscheidung, die Versagung einer wasserrechtlichen Gestattung zur Kiesgewinnung könne je nach der besonderen Grundstückssituationüber die Sozialbindung des Eigentums hinausgehen und zu einem Entschädigungsanspruch führen, beruht nicht auf Erwägungen zu der verwaltungsverfahrensrechtlichen Frage, welche Art der wasserrechtlichen Gestattung für eine Kiesgewinnung notwendig ist. Der Bundesgerichtshof hätte bei seiner Folgerungsweise in der für seine Entscheidung maßgebenden Frage nach dem Anspruch auf eine Enteignungsentschädigung zu keinem anderen Ergebnis kommen können, wenn er für eine Auskiesung nicht eine wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung, sondern - wie er ausdrücklich auch erwogen hat (BGHZ 60, 129) - ein Planfeststellungsverfahren nach § 31 WHG für erforderlich gehalten hätte.

In der Sache selbst beruht das Berufungsurteil auf der Erwägung, es könne dahingestellt bleiben, ob der Planfeststellung ein zwingender Versagungsgrund entgegenstehe; denn das Landrat samt habe den Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses jedenfalls in Ausübung des ihm zustehenden Ermessens rechtsfehlerfrei unter Hinweis auf Gründe des Landschaftsschutzes abgelehnt. Diese Annahme vermag das angefochtene Urteil nicht zu tragen; sie verstößt mit der vom Berufungsgericht dafür gegebenen Begründung gegen § 31 WHG. Nach dieser Vorschrift, in deren bundesgesetzlichem Rahmen sich auch die Auslegung des Art. 58 Abs. 3 BayWG halten muß, ist nämlich, sofern nicht schon zwingende rechtliche Hindernisse die beantragte Planfeststellung ausschließen, von der Behörde nicht - wie das Berufungsgericht anzunehmen scheint - nach einfachem Verwaltungsermessen über die Vornahme oder die Versagung der Planfeststellung zu entscheiden; die Behörde hat vielmehr ein "Planungsermessen" auszuüben, in dem die der begehrten Wasserbenutzung entgegenstehenden Belange mit den für sie sprechenden, insbesondere privaten Belangen des Antragstellers, abzuwägen sind. Das Berufungsgericht hätte deshalb hier zunächst abschließend prüfen müssen, ob zwingende Versagungsgründe die Planfeststellung von vornherein ausschließen; bei Verneinung dieser Frage hätte es prüfen und darlegen müssen, ob und weshalb der - bisher allein erörterte - öffentliche Belang des Landschaftsschutzes bei Abwägung mit den andersgerichteten Belangen, insbesondere mit den schutzwürdigen Interessen der Klägerin, die Versagung der Planfeststellung rechtfertigt. Dies ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

Ungeachtet des Umstandes, daß § 31 WHG nur Rahmenvorschrift im Sinne des Art. 75 GG und einer Ergänzung durch Landesrecht zugänglich und bedürftig ist, enthält er die - bundesrechtliche - Ermächtigung der zuständigen Behörde zur wasserrechtlichen Planfeststellung. Zentrales Element dieser Ermächtigung ist die mit ihr verbundene Einräumung eines Planungsermessens, das - wie der erkennende Senat für hoheitliche Planungen in anderen Rechtsgebieten wiederholt hervorgehoben hat - in seinem Wesen am zutreffendsten durch den Begriff der planerischen Gestaltungsfreiheit umschrieben ist. Freilich wird die mit dieser planerischen Gestaltungsfreiheit gegebene Entscheidungsbefugnis der Planfeststellungsbehörde im Wasserhaushaltsgesetz weder mit diesen Worten noch überhaupt ausdrücklich erwähnt. Das ist jedoch ohne sachliche Bedeutung. Die planerische Gestaltungsfreiheit ergibt sich - auch ohne solche ausdrückliche Erwähnung - aus der Übertragung der Planungsbefugnis auf die Planfeststellungsbehörde in Verbindung mit der Erkenntnis, daß die Befugnis zur Planung - hier wie anderweit - einen mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit einschließt und einschließen muß, weil Planung ohne Planungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre (vgl. zum Bebauungsrecht Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [304]; zum Fernstraßenrecht Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - in BVerwGE 48, 56 [59]).

Die danach allein erörterungsbedürftige Frage, an welche Voraussetzungen die der Planfeststellungsbehörde zustehende Planungsfreiheit geknüpft ist und welchen gesetzlichen Grenzen sie unterworfen ist, bedarf aus Anlaß der vorliegenden Entscheidung einer nur teilweisen Beantwortung. Die wasserrechtliche Planfeststellung ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, daß sie zwei in grundlegender Hinsicht verschiedene Verfahren umfaßt: Sie betrifft einerseits Planungen zum Gewässerausbau aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit (für das hier maßgebende Bayerische Landesrecht vgl. Art. 54 Abs. 1, 56 Satz 2 und 58 Abs. 4 BayWG). Sie erstreckt sich andererseits auf Ausbauvorhaben, die im allein privaten Interesse des Ausbauunternehmers ausgeführt werden. Insofern unterscheidet sich § 31 WHG von anderen fachplanungsrechtlichen Vorschriften, insbesondere von § 17 des Bundesfernstraßengesetzes (jetzt geltend in der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413) - FStrG -, nach welchem eine fernstraßenrechtliche Planung voraussetzungsgemäß nur dann zulässig ist, wenn sie im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG Aufgaben "zum Wohle der Allgemeinheit" erfüllt (vgl. z.B. Urteil vom 21. Mai 1976 - BVerwG IV C 80.74 - in BVerwGE 51, 15 [26]).

Dieser Unterschied ist von erheblichem rechtlichem und praktischem Gewicht. Die im öffentlichen Interesse liegende gemeinnützige wasserrechtliche Planfeststellung dient - jedenfalls auch - der (bis hin zur Zulässigkeit der Enteignung vordringenden)Überwindung von privaten und öffentlichen Belangen, die der Planung entgegenstehen; sie stellt sich insoweit - zumindest auch - als Eingriffsakt dar. Die privatnützige wasserrechtliche Planfeststellung für ein allein privates Ausbauunternehmen vermag dagegen wegen des Fehlens eines sie tragenden öffentlichen Interesses Eingriffe in Rechte Dritter nicht zu rechtfertigen; sie ist ihrem wesentlichen Entscheidungsgehalt nach nicht Eingriffsakt, sondern nimmt - jedenfalls für den Antragsteller - die Funktion einer Genehmigung ein.

Keine Auswirkungen ergeben sich aus diesem unterschiedlichen Ansatz freilich auf die Anwendbarkeit des für jede hoheitliche Planung geltenden Abwägungsgebots. Nach diesen, zum Wesen einer rechtsstaatlichen Planung gehörenden und deshalb unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem Bundesverfassungsrecht herleitbaren Gebot sind - bei der gemeinnützigen wie bei der privatnützigen Planfeststellung gleichermaßen - die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen mit dem dem Abwägen materiell gesetzten Ziel, eine inhaltlich in sich abgewogene Planung zu erreichen (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - in BVerwGE 48, 56 [63] mit weiteren Hinweisen; Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 100.74 - in Buchholz 407.4§ 17 FStrG Nr. 25 S. 56 [64/65]). Der Unterschied zwischen gemeinnütziger und privatnütziger wasserrechtlicher Planfeststellung wirkt sich indessen maßgebend in den dem Abwägen vorausgehenden Denkschritten der Planung aus:

Bei der gemeinnützigen Planfeststellung ist dem planerischen Abwägen vorausgesetzt die positive Beantwortung der Frage, ob der Erlaß des - Dritte potentiell belastenden - Planfeststellungsbeschlusses nach Maßgabe des gesetzlichen Planungszieles und gesetzlicher Planungsleitsätze im konkreten Fall gerechtfertigt ist (vgl. - zur Bauleitplanung - Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - in BVerwGE 45, 309 [312]; - zum Fernstraßenrecht - Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - [a.a.O. S. 60 und 63]). Bei der privatnützigen Planfeststellung ist vor Eintritt in die planerische Abwägung tendenziell umgekehrt danach zu fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine vom Ausbauunternehmer im Sinne einer Genehmigung begehrte Planfeststellung aus Rechtsgründen unzulässig ist und deshalb versagt werden muß.

Im vorliegenden Fall geht es - wie keiner weiteren Begründung bedarf - bei dem Vorhaben der Klägerin um eine privatnützige Planfeststellung. Im Sinne der zuvor gemachten Unterscheidung stellt sich danach im Vorfeld der planerischen Abwägung nicht die Frage nach den das Vorhaben tragenden Rechtfertigungsgründen, sondern die Frage nach den ihm entgegenstehenden, einem möglichen Ausgleich in der planrischen Abwägung von vornherein unzugänglichen Versagungsgründen. Diese Frage findet allerdings in der Vorschrift des§ 31 WEG keine unmittelbare Antwort. Das bedeutet jedoch nicht, daß das Bundesrecht insoweit überhaupt auf eine Regelung verzichtet. Vielmehr ist - wie sich nunmehr ausdrücklich aus dem durch das Vierte Anderungsgesetz eingefügten § 1 a WHG ergibt - davon auszugehen, daß nach dem Bundesrecht eine privatnützige wasserrechtliche Planfeststellung nur zulässig ist, wenn sie den materiellen Grundentscheidungen des Wasserhaushaltsgesetzes nicht widerspricht. Darauf hat der erkennende Senat - in anderem Zusammenhang - bereits in seinem Urteil vom 31. Oktober 1975 - BVerwG IV C 8 - 11.74 - in BVerwGE 49, 301 (305) hingewiesen. Danach beurteilt sich (auch) die Zulässigkeit eines Gewässerausbaues nach Maßgabe jener wasserwirtschaftlichen Grundsätze, nach denen sich die rechtliche Zulässigkeit einer Benutzung oberirdischer Gewässer ganz allgemein bestimmt, vornehmlich also nach den Maßstäben, wie sie sich aus den Vorschriften der§§ 6 und 26 WHG ergeben.

Zur näheren Erörterung der Frage, welchen wasserwirtschaftlichen Anforderungen ein privates Ausbauunternehmen danach im einzelnen entsprechen muß, bietet der gegebene Sachverhalt keinen Anlaß. Sowohl der angefochtene Bescheid des Beklagten als auch das ihm darin folgende Berufungsurteil beruhen auf der Annahme, daß das Vorhaben der Klägerin unter wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten keinen Bedenken unterliegt. Als maßgebend für die Ablehnung der beantragten Planfeststellung und deren Bestätigung durch das Berufungsgericht sind ausschließlich Gründe des Landschaftsschutzes angesehen worden. Der Beklagte geht dabei davon aus, daß die Ausführung des Vorhabens der Klägerin unter diesem Gesichtspunkt dem "Wohl der Allgemeinheit" widersprechen würde. Dazu ist im angefochtenen Bescheid zwar auf die Vorschrift des Art. 58 Abs. 3 BayWG verwiesen, nach der die Planfeststellung zu versagen ist, wenn von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit zu erwarten ist. Diese Begründung führt aber in ihrem bundesrechtlichen Bezug auf die Frage nach der Tragweite, die im Zusammenhang mit einem privatnützigen Ausbauvorhaben dem in § 6 WHG enthaltenen Merkmal zukommt, daß das Unternehmen nicht "eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit ... erwarten" lassen darf. Sowohl zwischen den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits als auch im Schrifttum ist umstritten, ob sich dieses Merkmal in einem engen Sinn nur auf unmittelbar wasserwirtschaftliche Belange oder in einem weiten Sinn auch auf alle anderen von dem Gewässerausbau berührten öffentlichen Belange erstreckt. Dazu ist folgendes zu sagen:

Eine privatnützige wasserrechtliche Ausbaumaßnahme, die unter irgendeinem rechtlichen Gesichtspunkt zur Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit führen würde, muß nach Maßgabe der zuvor entwickelten Unterscheidung am Vorliegen eines zwingenden Versagungsgrundes scheitern, ohne daß im Planfeststellungsverfahren der Denkschritt der planerischen Abwägung überhaupt erreicht werden könnte. Von dieser Einsicht ist freilich die ganz andere Frage zu unterscheiden, unter welchen Voraussetzungen eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist. Sie findet im Wasserhaushaltsgesetz eine Antwort ausschließlich nach dem Maßstab seiner eigenen Regelungen, d.h. in einem allein wasserwirtschaftlichen Zusammenhang und über diesen hinaus nur, soweit das Wasserhaushaltsgesetz andereöffentliche Belange ausdrücklich in seine Tatbestände einbezieht (vgl. z.B. neuerdings § 31 Abs. 1 a WHG im Hinblick auf "Bild und Erholungseignung der Gewässerlandschaft"). Ob ein Ausbauvorhaben das Gemeinwohl unter anderen als wasserhaushaltsrechtlichen Gesichtspunkten in dem Sinne beeinträchtigt, daß seine Versagung deswegen zwingend geboten ist, muß demnach grundsätzlich nach den für diese anderen Gesichtspunkte jeweils maßgebenden sachlich-rechtlichen Vorschriften beurteilt werden. Das bedeutet für den vorliegenden Fall, daß die Annahme des Beklagten, das Vorhaben der Klägerin werde das Wohl der Allgemeinheit unter Gesichtspunkten des Landschaftsschutzes beeinträchtigen, nicht zu prüfen ist am Maßstab des insoweit nicht einschlägigen und daher für eine rechtliche Prüfung auch nicht ergiebigen Wasserhaushaltsgesetzes, sondern am Maßstab des bundesrechtlichen und des landesrechtlichen Natur- und Landschaftsschutzrechtes.

Diese auch für das Verhältnis zwischen dem Wasserhaushaltsgesetz und anderen Rechtsbereichen maßgebende Abgrenzung folgt aus dem Wesen der Planfeststellung und ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten:

Auch ohne Positivierung im jeweiligen Fachplanungsrecht gehört es zu den wesentlichen rechtlichen Wirkungen der Planfeststellung, daß durch sie "die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihr berührten öffentlichen Belange festgestellt" wird; deshalb sind "neben der Planfeststellung ... andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich" (so § 75 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976, BGBl. I S. 1253; ähnlich Art. 58 Abs. 1 BayWG). Im Hinblick auf diese Wirkung der Planfeststellung hat der erkennende Senat wiederholt entschieden, bei der Prüfung, ob und mit welchem sachlichen Gehalt die fachplanungsrechtliche Planfeststellung im konkreten Einzelfall fachplanungsfremde Gesichtspunkte zu berücksichtigen habe, sei die Planfeststellungsbehörde "an die sachlich-rechtlichen Vorschriften der von ihr mit zu erledigenden Rechtsbereiche" gebunden (Urteil vom 29. Juni 1967 - BVerwG IV C 36.66 - in BVerwGE 27, 253 [256]; Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - in BVerwGE 31, 263 [271]). Das trifft auch für die Entscheidung darüber zu, ob ein wasserrechtliches Ausbauvorhaben aus anderen als wasserwirtschaftlichen Gründen das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, wovon immer dann auszugehen ist, wenn die geplante Ausbaumaßnahme zwingenden Vorschriften der außerhalb des Wasserrechts für sie maßgebenden Rechtsmaterien widerspricht.

In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, daß das Wasserhaushaltsgesetz die Befugnis zur, Nutzung oder Benutzung von Grund und Boden überall dort in besonderer Weise einschränkt, wo sich daraus nach ihrer Art oder Intensität Auswirkungen auf den Wasserhaushalt ergeben können. Die Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse finden ihren sinnfälligen Ausdruck nunmehr in der durch das Vierte Änderungsgesetz - klarstellend - eingefügten Vorschrift des § 1 a Abs. 3 WHG, wonach das Grundeigentum weder zu einer gestattungspflichtigen Gewässerbenutzung noch zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers berechtigt. Diese weitreichenden Einschränkungen sowohl der Eigentümerbefugnisse als auch der allgemeinen Handlungsfreiheit sind im Zusammenhang mit der Gewässerbewirtschaftung vor Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG aus einem doppelten Grund gerechtfertigt: Zum einen beruhen sie insoweit maßgebend auf der hervorragenden Bedeutung, die dem in der Natur nach Menge und Qualität nur begrenzt vorhandenen und nicht vermehrbaren Wasser sowie seiner sachgerechten, haushälterischen Bewirtschaftung für die Erhaltung des Lebens und die Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des einzelnen wie der staatlichen Gemeinschaft in zunehmendem Maße zukommen (vgl. z.B. Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG IV C 102.67 - in BVerwGE 36, 248 [249]; Urteil vom 13. Dezember 1974 - BVerwG IV G 74.71 - in ZfW 1975 S. 92 [94]; Urteil vom 31. Oktober 1975 - BVerwG IV C 43.73 - in BVerwGE 49, 293 [296]). Zum anderen entsprechen sie der besonderen Anfälligkeit des Wassers und des Wasserhaushalts gegenüber Verunreinigungen und sonstigen nachteiligen Veränderungen der Wassereigenschaften (vgl. etwa Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG IV C 99.67 - in Buchholz 445.4 § 34 WHG Nr. 2; Urteil vom 16. November 1973 - BVerwG IV C 44.69 - in Buchholz 445.4 § 3 WHG Nr. 3).

Es liegt auf der Hand, daß diese besonderen Gründe und das durch sie bestimmte Maß der verfassungsrechtlich zulässigen gesetzlichen Einschränkungen allein den Sachbereich des Wasserhaushaltrechts betreffen, nicht aber auch auf den Sachbereich anderer Gesetzesmaterien übertragen werden können. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse oder der allgemeinen Handlungsfreiheit, die sich für den Anwendungsbereich anderer Gesetzesmaterien als notwendig erweisen mögen, bedürfen daher nach Art und Ausmaß einer eigenen verfassungsgerechten Rechtfertigung nach Maßgabe des Schutzzwecks ihrer jeweiligen eigenen Sachbereiche. Für § 6 WHG bedeutet dies, daß die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Gewässerausbau das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, außerhalb der unmittelbar wasserrechtlichen Belange auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nur unter Rückgriff auf die jeweils für diese Belange einschlägigen gesetzlichen Regelungen beantwortet werden darf.

Auf der Grundlage dieser Überlegungen ergibt sich, daß das angefochtene Urteil keinen Bestand haben kann. Es verstößt gegen§ 31 WKG schon deshalb, weil wegen der unterschiedlichen rechtlichen Durchschlagskraft der zwingenden Versagungsgründe und der in die Abwägung eingehenden öffentlichen Belange nicht offenbleiben darf, ob ein privatnütziges wasserrechtliches Ausbauvorhaben wegen seiner Unvereinbarkeit mit zwingenden Vorschriften des Wasserrechts oder anderer Rechtsbereiche im Sinne des § 6 WHG eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit erwarten läßt und deshalb aus Rechtsgründen nicht zugelassen werden darf oder ob es von der Verwaltung auf Grund der planerischen Abwägung abgelehnt worden ist. Das Berufungsurteil trägt darüber hinaus dem § 31 WHG auch deshalb nicht hinreichend Rechnung, weil es nicht in einer für die revisionsgerichtliche Prüfung ausreichenden Weise offenlegt, aus welchen in dieser Hinsicht einschlägigen Vorschriften es die von ihm gegen das Vorhaben der Klägerin angeführten landschaftsschutzrechtlichen Bedenken herleitet und nach welchen rechtlichen Maßstäben es Inhalt und Gewicht der von ihm angeführten Gründe des Landschaftsschutzes bestimmt. Das muß zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen. Eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz ist nicht möglich. Deshalb ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Für die neue Verhandlung und Entscheidung wird noch auf folgendes hingewiesen:

Für die Frage, ob dem Vorhaben der Klägerin zwingende Versagungsgründe entgegenstehen, werden neben dem Landschafts- und Naturschutzrecht möglicherweise auch das Bebauungsrecht, insbesondere die Vorschriften der §§ 29 und 35 des Bundesbaugesetzes (jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976, BGBl. I S. 2256), zu berücksichtigen sein. Sollte die weitere Prüfung nach diesen (und gegebenenfalls nach anderen einschlägigen Vorschriften, auch des untergesetzlichen Rechts) ergeben, daß dem Vorhaben der Klägerin zwingende Versagungsgründe nicht entgegenstehen, ist sodann zu prüfen, ob die angefochtene Entscheidung des Beklagten nach den Grundsätzen, die der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung entwickelt hat, den Anforderungen des - sich auf den Abwägungsvorgang wie auf das Abwägungsergebnis erstreckenden - Abwägungsgebots entspricht (vgl. dazu im einzelnen z.B. Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - in BVerwGE 45, 309 [314/315]).

In diesem Zusammenhang ist insbesondere hervorzuheben, daß das Abwägungsgebot nicht nur objektivrechtlich die Planfeststellungsbehörde zu einer gerechten Abwägung verpflichtet, sondern ebenso auch dem Unternehmer eines privaten Ausbauvorhabens ein damit korrespondierendes subjektives öffentliches Recht auf eine gerechte Abwägung seiner rechtlich geschützten eigenen Belange einräumt (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - [a.a.O. S. 66]). Zu diesen Belangen gehört im vorliegenden Fall sowohl das Interesse der Klägerin an einer Nutzung ihres zum Kiesabbau geeigneten Grundstücks als auch ihr in Art. 2 Abs. 1 GG wurzelndes Recht auf (wirtschaftliche) Entfaltungsfreiheit. Andererseits gehören zu den öffentlichen Belangen, die in der Abwägung mit dem ihnen zukommenden Gewicht gegen das Vorhaben der Klägerin eingesetzt werden dürfen, auch solche rechtlichen Interessen (etwa des Landschaftsschutzes), die zwar nach ihrer gesetzlichen Regelung nicht zwingend zu einer Versagung der Planfeststellung führen, wohl aber unterhalb dieser Schwelle Berücksichtigung erheischen (auch insoweit mag auf § 31 Abs. 1 a WEG verwiesen werden; vgl. auch § 1 Abs. 2 und§ 2 Abs. 1 Nr. 5 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 20. Dezember 1976, BGBl. I S. 3574).