Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.11.1973, Az.: BVerwG IV C 44.69

I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung des Beklagten, mit der ihm aufgegeben wird, nach einem Unfall seines Tankwagens Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren durch auslaufendes Heizöl zu veranlassen und deren Kosten zu übernehmen.

Zu dem Unfall kam es am 13. April 1964, als der Tankwagen des Klägers bei einem Ausweichmanöver von der Fahrbahn geriet und über die Straßenböschung auf eine Wiese stürzte. Dort flössen etwa 8.000 Liter Heizöl aus und drangen in das Erdreich ein. Das Gelände an der Unfallstelle fällt steil nach Norden zur Wiehl hin ab. Es gehört in die Schutzzone III A der damals in der Planung befindlichen Wiehltalsperre, zu deren Schutz am 30. September 1963 eine vorläufige Anordnung und am 6. Dezember 1966 eine Schutzzonenverordnung erlassen wurden. Etwa 100 m unterhalb der Unfallstelle tritt eine Hangquelle zutage. Eine im Tal gelegene Siedlung wird durch Hausbrunnen mit Brandwasser, zum Teil auch mit Trinkwasser versorgt.

Nach dem Unfall ließ der Kläger auf Empfehlung des für Ölunfälle zuständigen Sachbearbeiters seiner Versicherung an der Unfallstelle Gräben ziehen und Sägespäne auf die Öllachen werfen. Der inzwischen benachrichtigte Leiter des Ordnungsamtes des Beklagten ordnete sodann an Ort und Stelle mündlich an, daß die öldurchsetzte Erde auszubaggern, abzutransportieren und auszuglühen sei. Den Umfang der Maßnahmen legte er im Laufe des Tages auf Grund der Angaben des Sachverständigen des Wasserwirtschaft samt es in Bonn fest. Dieser ging davon aus, daß an der Unfallstelle über einer in etwa 95 cm Tiefe gelegenen wasserundurchlässigen Lehmschicht eine 80 cm starke Schicht aus durchlässigem Material und eine 15 cm starke Humusschicht vorhanden seien. Bis zum Abend des stark regnerischen Unfalltages wurden aus der vom Beklagten bezeichneten Fläche 1.658 cbm Erde ausgebaggert und teilweise abtransportiert. Nachdem das Vorhaben des Klägers, den ölverseuchten Boden unausgeglüht in einem Steinbruch abzulagern, am Widerstand der örtlich zuständigen Behörden gescheitert war, wurde der ausgebaggerte Boden in den folgenden Monaten von einer unmittelbar vom Beklagten damit beauftragten Firma ausgeglüht. Die Firma stellte dafür einen Betrag von 215.540 DM in Rechnung. Der Transport der ölhaltigen Erde wurde mit rund 56.247 DM berechnet.

Mit schriftlicher Ordnungsverfügung vom 14. April 1964 bestätigte der Beklagte seine am Vortage mündlich getroffenen Anordnungen; er verpflichtete den Kläger ferner, die Kosten der Maßnahmen zu übernehmen. Der Widerspruch des Klägers wurde mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Ordnungsverfügung um die Anordnung ihres sofortigen Vollzuges ergänzt wurde.

Mit der Klage begehrt der Kläger nach der Fassung seiner Anträge in der Berufungsinstanz, die in der schriftlichen Ordnungsverfügung bestätigten Anordnungen des Beklagten und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid aufzuheben; hilfsweise diese Anordnungen insoweit aufzuheben, als sie die Ausbaggerung, den Abtransport und das Ausglühen von mehr als 600 cbm Erdreich betreffen. Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung durch Zeugenvernehmungen Beweis erhoben und die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat nach erneuter Beweisaufnahme die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Die Beweisaufnahme des Verwaltungsgerichts leide nicht an einem Verfahrensmangel. In der Sache habe das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen. Die in der vorgeschriebenen Form erlassenen Anordnungen des Beklagten würden getragen von den Vorschriften der §§ 1 und 14 des nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 (GS.NW. S. 155) - OBG -. Im Sinne dieser Vorschriften habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestanden. Sie werde durch Schäden gefährdet, durch die entweder der Bestand des Staates oder seiner Einrichtungen oder das Leben, die Gesundheit und die Freiheit, Ehre oder das Vermögen des einzelnen bedroht würden. Zu den die öffentliche Sicherheit gefährdenden Handlungen von Menschen gehöre daher auch jeder Bruch einer Norm des positiven Rechts. Im Hinblick darauf habe nicht ermittelt zu werden brauchen, ob das ausgelaufene Öl die konkrete Gefahr verursacht habe, daß Trinkwasser beeinträchtigt und dadurch Personen gesundheitlich geschädigt worden waren. Denn es liege ein Verstoß gegen eine Vorschrift des geltenden Wasserrechts vor, bei dem das Vorhandensein eines abstrakten Gefahrenzustandes allgemein vorausgesetzt werde. Der Kläger würde, wenn die vom Beklagten angeordneten Maßnahmen nicht durchgeführt worden wären, die Vorschriften der §§ 2 und 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG - verletzt haben. Nach diesen Vorschriften bedürfe die Benutzung der Gewässer einer Gestattung; zu den Gewässerbenutzungen gehöre das Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer oder in das Grundwasser. Die Frage, ob schon das Umstürzen des Tankwagens als "Einleiten" zu beurteilen sei, könne dabei dahingestellt bleiben. Denn es habe jedenfalls die Gefahr gedroht, daß der Kläger nach dem Unfall Öl durch Unterlassen in ein Gewässer einleiten würde. Aus dem Verbot, andere zu verletzen, ergebe sich das Gebot, selbst geschaffene Gefahren zu beseitigen, wenn aus ihnen die Verletzung fremder Rechtsgüter drohe. Hier habe angesichts der Hanglage der Unfallstelle und wegen der physikalischen Beschaffenheit der obersten Bodenschichten sowie des Öles selbst die Gefahr bestanden, daß Teile von ihm in die Hangquelle, wahrscheinlich aber auch in das Grundwasser gelangt wären. Teile des Öls, die wegen der undurchlässigen Lehmschicht nicht an der Unfallstelle in das Grundwasser und nicht mit der Hangquelle in ein oberirdisches Gewässer hätten eindringen können, wären mit dem Niederschlagswasser im Boden talwärts gespült worden und spätestens unter der Talsohle in das Grundwasser gelangt. Denn das Porenvolumen des Erdbodens hätte nicht ausgereicht, das Öl und zugleich das von dem starken Hegen herrührende Niederschlagswasser aufzunehmen und zu binden. Die danach berechtigten Abwehrmaßnahmen des Beklagten seien in ihrem Ausmaß nicht zu beanstanden. Der Beklagte habe bei seinen Anordnungen von den Angaben des Sachverständigen des Wasserwirtschaft samt es ausgehen dürfen und nicht erst sorgfältige Bodenuntersuchungen abwarten müssen. Bei der festgestellten Fließgeschwindigkeit des Öles im Boden von 10 bis 15 m je Stunde wäre die Menge des öldurchsetzten Bodens überaus schnell gewachsen. Unter diesen Umständen sei die vom Beklagten getroffene Entscheidung nicht ermessenswidrig gewesen. Auch der Grundsatz, der Verhältnismäßigkeit sei nicht verletzt worden. Die erheblichen Kosten der angeordneten Maßnahmen stünden nicht außer Verhältnis zu dem mit ihnen erstrebten Erfolg. Die Folgen, die das Eindringen des Öls in das Grundwasser und in das oberirdische Wasser gehabt hätte, seien nicht abzusehen gewesen. Es hätte mit der Möglichkeit sehr erheblicher Schäden für die Wasserwirtschaft gerechnet werden müssen. Dabei seien auch der Schutz der geplanten Wiehltalsperre als einer Trinkwassersperre und die Gefahr der Verunreinigung durch lange Zeit anhaltende Auswaschungen von Öl zu berücksichtigen gewesen. Ein den Kläger weniger beeinträchtigendes Mittel zur Gefahrenabwehr sei bei dem Zeitdruck, unter dem der Beklagte seine Maßnahmen habe anordnen müssen, nicht in Betracht gekommen. Die vom Kläger gemäß § 21 OBG alternativ angebotene Ablagerung des Bodens in einem Steinbruch habe sich wegen der Ablehnung sowohl durch das örtliche Wasserwirtschaft samt als auch - daraufhin - durch den Eigentümer des Steinbruchs als ungeeignet und im Hinblick auf § 34 Abs. 2 WHG auch als unzulässig erwiesen. Da der Beklagte am Unfalltage sofort habe handeln müssen und auch in der Zwischenzeit keine Möglichkeit erkennbar geworden sei, den ölhaltigen Boden unausgeglüht abzulagern, sei es schließlich auch nicht ermessensfehlerhaft, daß der Beklagte nach den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen den Auftrag zum Ausglühen der Erde unter Kostenüberbürdung auf den Kläger selbst erteilt habe.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Er rügt die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts und verfolgt seinen Klagantrag weiter.

Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für richtig. Er ist jedoch der Ansicht, die vom Berufungsgericht herangezogenen Vorschriften der §§ 2 und 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG über das Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer und in das Grundwasser seien hier nicht anwendbar, weil es insoweit an den Voraussetzungen für die Gleichstellung einer Unterlassung mit dem grundsätzlich zu fordernden Handeln fehle. Der Beklagte habe aber mit den umstrittenen Maßnahmen für die Beachtung des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG Sorge getragen. Im Sinne dieser Vorschrift liege eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers durch Ablagern von Stoffen auch dann vor, wenn nach einem Unfall ausgelaufenes Öl deshalb im Boden belassen werde, weil man sich seiner entledigen wolle.

II.

Die Revision des Klägers führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit es annimmt, der Kläger habe im Zusammenhang mit dem Unfall seines Öltankwagens Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WEG verletzt, und der Beklagte sei deswegen zu einem Eingreifen nach dem nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetz vom 16. Oktober 1956 (GS.NW. S. 155), jetzt geltend in der Fassung vom 28. Oktober 1969 (GV.NW. S. 732) - OBG - berechtigt gewesen.

Die Verfahrensrüge des Klägers, das Berufungsgericht habe § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO dadurch verletzt, daß es die Sache nicht in den ersten Rechtszug zurückverwiesen habe, greift allerdings nicht durch. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das erstinstanzliche Verfahren in der Tat mit einem wesentlichen Verfahrensmangel behaftet war und ob daher die rechtlichen Voraussetzungen vorlagen, unter denen das Berufungsgericht nach § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Sache in die Vorinstanz zurückverweisen kann. Offenbleiben kann auch die Frage, ob sich der Kläger auf den von ihm erstmals in der Berufungsinstanz behaupteten Mangel in der Vorbereitung und Durchführung der erstinstanzlichen Beweisaufnahme im Hinblick auf die gemäß § 173 VwGO auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anwendbare Vorschrift des § 295 ZPOüberhaupt noch mit Erfolg berufen konnte. Denn darauf kommt es deshalb nicht an, weil das Berufungsgericht auch beim Vorliegen eines wesentlichen Mangels im erstinstanzlichen Verfahren die Sache nicht an das Verwaltungsgericht zurückverweisen muß, sondern nach seinem Ermessen zurückverweisen kann. Eine Verletzung des § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kommt demnach überhaupt nur dann in Betracht, wenn das Berufungsgericht das ihm im Rahmen dieser Vorschrift zustehende Ermessen rechtsfehlerhaft anwendet (vgl. z.B. Urteil vom 12. November 1970 - BVerwG II C 42.69 - [Buchholz 310 § 130 VwGO Nr. 5]). Dafür aber, daß dem Berufungsgericht hier ein derartiger Ermessensfehler unterlaufen wäre, ist nichts dargetan und auch nichts ersichtlich. Das Berufungsgericht hat seinerseits Beweis erhoben und seine Entscheidung auf seine eigene Beweisaufnahme gestützt. Das liegt angesichts der "Kann"-Regelung des § 130 Abs. 1 VwGO innerhalb der Grenzen seines Ermessens und bedeutet auch dann keinen Verfahrensmangel, wenn der Sachverhalt dadurch nicht in zwei gerichtlichen Tatsacheninstanzen, sondern nur im Berufungsverfahren - ordnungsgemäß - richterlich geprüft worden ist (vgl. das angeführte Urteil vom 12. November 1970). Im Gegenteil wird im Rahmen der Ermessensabwägungen für eine solche Handhabung in der Regel sprechen, daß das Oberverwaltungsgericht nach der Vorschrift des § 128 VwGO den Streitfall innerhalb der Berufungsanträge im gleichen Umfange wie das Verwaltungsgericht zu prüfen hat und daß es - offensichtlich im Interesse der Prozeßwirtschaftlichkeit und der Prozeßbeschleunigung - von einer eigenen Sachentscheidung nur ausnahmsweise, nämlich nur unter den Voraussetzungen des § 130 Abs. 1 VwGO absehen darf, aber auch dann nur absehen kann und nicht muß.

In materiellrechtlicher Hinsicht geht das angefochtene Urteil davon aus, die Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Eingreifen zur Gefahrenabwehr seien nach den §§ 1 und 14 OBG u.a. dann gegeben, wenn das Verhalten von Personen gegen (irgend)eine Norm des geltenden Rechts, insbesondere also auch des geltenden Wasserrechts, verstoße. Dieser in Anwendung des irrevisiblen Landesrechts gewonnene Ausgangspunkt ist nach den Vorschriften der §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO auch für die Revisionsentscheidung maßgebend. Der revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegen aber diejenigen Ausführungen des Berufungsgerichts, mit denen es in Verfolg seines rechtlichen Ansatzes zu den bundesrechtlichen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes Stellung nimmt. Seiner Ansicht, die Voraussetzungen der Tatbestände der §§ 2 und 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG seien bei dem gegebenen Sachverhalt durch das Verhalten des Klägers erfüllt worden, kann nicht beigepflichtet werden.

Nach den genannten Vorschriften bedarf das Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer oder in das Grundwasser als Gewässerbenutzung der behördlichen Erlaubnis oder Bewilligung. Wie alle Benutzungsarten des § 3 WHG setzt auch das Einleiten von Stoffen eine Handlung voraus, die sich unmittelbar auf ein Gewässer richtet und sich seiner zur Erreichung bestimmter Ziele bedient (vgl. dazu Gieseke-Wiedemann, WHG, 2. Aufl. 1971 Anm. 2 zu § 3; Sieder-Zeitler, WHG, Rdnr. 3 zu § 3). Das ergibt sich nicht nur aus dem eine zweckbestimmte Tätigkeit voraussetzenden Begriff der Benutzung, sondern ebenso auch aus dem Begriff des Einleitens selbst: Das Hineingelangen von Stoffen in ein Gewässer wird über ein lediglich kausales Geschehen hinaus zu einem Einleiten erst dadurch, daß es die Folge einer auf die Gewässerbenutzung zweckgerichteten menschlichen Handlung ist. Von dieser Unterscheidung geht ersichtlich auch der Haftungstatbestand des § 22 WHG aus. Nach seinem Absatz 1 ist schadensersatzpflichtig u.a. derjenige, der in ein Gewässer Stoffe einbringt oder einleitet, während nach Absatz 2 der Inhaber bestimmter Anlagen darüber hinaus auch und schon dann schadensersatzpflichtig ist, wenn aus seiner Anlage "Stoffe in ein Gewässer (gelangen), ohne in dieses eingebracht oder eingeleitet zu sein." In der Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte und im Schrifttum besteht bei der Auslegung dieser Vorschrift ungeachtet unterschiedlicher Aussagen zur positiven Umschreibung des Begriffs des Einleitens Einigkeit jedenfalls nach der negativen Seite dahin, daß als Einleiten nicht schon das nur zufällige Hineingelangen angesehen werden könne und daß insbesondere die bloße Verursachung des Hineingelangens für das Einleiten als eine auf einen bestimmten Erfolg abzielende Handlung nicht ausreiche (vgl. z.B. BGH, Urteil vom 29. April 1966 - V ZR 147/63 - [BGHZ 46, 17]; BGH, Urteil vom 11. Januar 1971 - III ZR 217/68 - [BGHZ 55, 180 = ZfW 1972, 221]; BGH, Urteil vom 22. November 1971 - III ZR 112/69 - [BGHZ 57, 257 [BGH 22.11.1971 - III ZR 112/69] - ZfW 1972, 230]; Gieseke-Wiedemann a.a.O. Anm. 3 zu § 22; Sieder-Zeitler a.a.O. Rdnr. 18 und 33 zu § 22).

Im Hinblick auf diese Differenzierung ist von den ordentlichen Gerichten gerade auch im Zusammenhang mit Wasserverunreinigungen durch Ölunfälle oder durch unfallartige Ereignisse wiederholt sowohl eine Schadenshaftung wegen Einleitens aus § 22 Abs. 1 WHG als auch die Verwirklichung einer Ordnungswidrigkeit durch Einleiten im Sinne des § 41 Abs. 1 Nr. 1 WHG ausdrücklich verneint worden (vgl. z.B. BGH, Urteil vom 23. Dezember 1966 - V ZR 144/63 - [BGHZ 47, 1 [BGH 23.12.1966 - V ZR 144/63]]; OLG Celle, Beschluß vom 7. März 1972 - 2 Ss (B) 241/71 - in ZfW 1972, 315). Für das Einleiten des § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG kann der Sache nach nichts anderes gelten. Es ist vielmehr als Benutzungstatbestand erst recht nur als zwecktätiges, über eine bloße Erfolgsverursachung hinausgehendes Handeln denkbar.

Daraus ergibt sich ohne weiteres, daß die vom Berufungsgericht aufgeworfene, letzten Endes aber unbeantwortet gelassene Frage, ob schon das Umstürzen des Tankwagens und das dadurch verursachte Auslaufen des Öles als Einleiten beurteilt werden müsse, zu verneinen ist. Im Hinblick auf eine Gewässerbenutzung fehlt es bei dem hier zur Rede stehenden Unfallgeschehen an jeglicher zweckgerichteten Handlung.

Abzulehnen ist aber auch die das angefochtene Urteil tragende Ansicht des Berufungsgericht, der Kläger hätte (ohne Eingreifen des Beklagten) den Tatbestand des Einleitens jedenfalls durch das Unterlassen von Schutzmaßnahmen nach dem Ölunfall verwirklicht. Dabei braucht nicht darauf eingegangen zu werden, daß der Kläger nach den tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils die Unfallfolgen in Wirklichkeit nicht untätig auf sich hat beruhen lassen und daß daher - auch auf der Grundlage der rechtlichen Beurteilung des Berufungsgerichts - ein rechtserhebliches Unterlassen nicht oder allenfalls nur insoweit in Betracht gezogen werden könnte, als der Kläger Abwehrmaßnahmen in nicht ausreichendem Maße getroffen oder beabsichtigt hätte. Denn diese Umstände sind deshalb ohne rechtliche Bedeutung, weil hier ein Einleiten durch Unterlassen schlechthin ausscheidet.

Mit seiner gegenteiligen Auffassung knüpft das Berufungsgericht ersichtlich an die im Strafrecht entwickelten Regeln zur Behandlung der sogenannten unechten Unterlassungsdelikte an (vgl. - auch zur strukturellen Beschaffenheit der Unterlassung - z.B. Schönke-Schröder, StGB, 15. Aufl. 1970 Vorbem. zu § 1 Nr. 77 ff.; Welzel, Strafrecht, 11. Aufl. 1969, §§ 26, 28). Es erscheint indessen schon fraglich, ob die Grundsätze, nach denen eine strafrechtlich mißbilligte Rechtsgüterverletzung im Rahmen der Begehungsdelikte auch als durch ein pflichtwidriges Unterlassen herbeigeführt angesehen wird, auf die nichtstrafrechtlichen Tatbestände des Wasserhaushaltsgesetzes unmittelbar oder sinngemäß übertragen werden können. Selbst wenn das aber grundsätzlich möglich wäre, was der erkennende Senat ausdrücklich offenläßt, wären hier jedenfalls die Voraussetzungen für eine rechtliche Gleichsetzung von Tun und Unterlassen nicht gegeben.

Bei seinen Erwägungen läßt das Berufungsgericht außer acht, daß für das Einleiten von Stoffen nach der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG ein auf die Gewässerbenutzung zweckgerichtetes Verhalten schlechthin konstitutiv ist, mithin ganz unabhängig davon gegeben sein muß, ob das Einleiten durch ein vom gesetzlichen Tatbestand grundsätzlich vorausgesetztes positives Tun oder durch ein - im Einzelfall als Tatbestands Verwirklichung immerhin denkbares - Unterlassen geschieht. Durch Unterlassen leitet jemand Stoffe in ein Gewässer daher nur dann ein, wenn er mit seinem Untätigbleiben planvoll darauf abzielt, daß Stoffe in oberirdische Gewässer oder in das Grundwasser gelangen. Die Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes durch Unterlassen unterscheidet sich von seiner Verwirklichung durch positives Handeln demnach nicht in den Merkmalen, die nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG zur Erfüllung des Tatbestandes notwendig sind, sondern allein darin, daß als Mittel der Tatbestandsverwirklichung in dem einen Fall ein zielgerichtetes Handeln, in dem anderen Fall ein zielgerichtetes Unterlassen eingesetzt wird.

Von einem in diesem Sinne zielgerichteten Verhalten des Klägers kann hier nicht die Rede sein. Er hat zwar durch das von ihm nicht final beherrschte Unfallgeschehen die Gefahr verursacht, daß das dabei aus dem umgestürzten Tankwagen in den Boden eingedrungene Öl in das Oberflächen- und Grundwasser gelangen konnte. Darin liegt aber - auch unter dem Gesichtspunkt einer Tatbestandsverwirklichung durch Unterlassen - offensichtlich kein auf eine Gewässerbenutzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG zielendes Verhalten. Die Auffassung des Berufungsgerichts, gleichwohl habe der Kläger Stoffe in Gewässer eingeleitet, beruht denn in Wahrheit auch nicht eigentlich auf seiner Feststellung, daß die Merkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG erfüllt seien. Sie geht vielmehr - auf ihren Kern zurückgeführt - von der Abnahme eines im Wasserhaushaltsgesetz begründeten Rechtssatzes aus, wonach derjenige, der die Gefahr einer schädlichen Gewässerverunreinigung verursacht habe, zu ihrer Beseitigung verpflichtet sei. Einen solchen Rechtssatz enthält das Wasserhaushaltgesetz indessen nicht. Es bedroht die schädliche Verunreinigung eines Gewässers unter näher geregelten Voraussetzungen mit Strafe oder mit Geldbuße (§§ 38, 39 und 41 WHG) und trifft im übrigen Regelungen über Schadensersatzpflichten (§ 22 WHG). Eine Vorschrift, die den Verursacher einer Gewässerverunreinigung zu einer physisch-realen Beseitigung des Schadens verpflichten würde, ist dem Wasserhaushaltsgesetz dagegen unbekannt.

Mit seiner Begründung, der Kläger habe gegen die §§ 2 und 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG verstoßen, kann das angefochtene Urteil demnach keinen Bestand haben. Das entspricht auch der Ansicht des Oberbundesanwalts (im Ergebnis ebenso Gieseke-Wiedemann a.a.O. Anm. 3 a zu § 22; Czychowski, DVBl. 1970, 379 [382]). Der Oberbundesanwalt ist allerdings der Meinung, der Kläger hätte im Falle seiner Untätigkeit die Vorschrift des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG verletzt; dem kann jedoch nicht gefolgt werden:

Nach § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG dürfen Stoffe nur so gelagert oder abgelagert werden, daß eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist. Diese Vorschrift gehört zwar nicht zu den wasserrechtlichen Benutzungstatbeständen und regelt daher insoweit anders als die Vorschrift über das Einleiten von Stoffen nicht eine gestattungspflichtige Gewässerbenutzung. Sie betrifft aber dessen ungeachtet mit dem Lagern und Ablagern von Stoffen ebenso wie das Einleiten der Benutzungstatbestände ein zweckgerichtetes Verhalten. Nach einhelliger Auffassung bedeutet das Lagern von Stoffen ihre Aufbewahrung zwecks späterer anderweitiger Verwendung, während unter Ablagern ihre Niederlegung mit dem Ziel verstanden wird, sich ihrer, unter Umständen für immer, zu entledigen. In beiden Fällen ist ein Handeln mit einem bestimmten Zweck erforderlich (vgl. z.B. BGH, Urteil vom 29. April 1966 a.a.O.). Für das vom Oberbundesanwalt allein in Erwägung gezogene Ablagern durch Unterlassen gilt demnach in bezug auf die strukturelle Beschaffenheit des Tatbestandes und die Art und Weise seiner möglichen Verwirklichung dasselbe, was dazu zum Einleiten im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG dargelegt worden ist. Soweit ein Untätigbleiben überhaupt geeignet sein kann, die auf ein positives Handeln angelegten gesetzlichen Merkmale des Lagerns oder Ablagerns zu erfüllen, muß es jedenfalls auch seinerseits auf die Erreichung jenes Zweckes ausgerichtet sein, der ein Handeln als Lagern oder Ablagern im Sinne des § 34 Abs. 2 WHG kennzeichnet. Damit wird nicht nur ein planvolles Verhalten in Richtung auf das Lagern oder Ablagern von Stoffen vorausgesetzt, sondern ebenso auch die konkrete Möglichkeit, das jeweilige kausale Geschehen insoweit zu beherrschen. Hier fehlt es an beiden Voraussetzungen. Das bei dem Unfall in das Erdreich eingedrungene Öl ist dem Kläger durch einen von ihm weder bezweckten noch beherrschten Kausalverlauf verlorengegangen, nicht aber etwa dadurch, daß er sich seiner nach dem Unfall entledigt und ihm mögliche Maßnahmen zur Verhütung der Unfallfolgen nicht oder in nicht ausreichendem Maße ergriffen hätte. Ein zweckgesteuertes Verhalten mit der Wahl, den tatbestandsmäßigen Erfolg des § 34 Abs. 2 WHG zu verwirklichen oder nicht zu verwirklichen, stand dem Kläger nach dem Unfall nicht zu Gebote. Er hat daher auch nicht durch Unterlassen Stoffe abgelagert, sondern hätte es - bei Untätigbleiben - allenfalls versäumt, durch aktives Handeln die Unfallfolgen zu beseitigen. Zu einem solchen Handeln verpflichtet ihn das Wasserhaushaltsge setz selbst jedoch nicht, so daß sein Untätigbleiben aus der Sicht dieses Gesetzes ohne rechtserhebliche Bedeutung ist.

Das angefochtene Urteil ist demnach aufzuheben. Eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz ist allerdings nicht möglich. Das Berufungsgericht hat zwar dargelegt, die landesrechtlichen Voraussetzungen für das ordnungsbehördliche Eingreifen des Beklagten seien unabhängig von einer Verletzung der Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes alternativ auch dann gegeben, wenn sich feststellen lasse, daß durch den Tankwagenunfall eine konkrete Gefahr für das Trinkwasser und damit für die Gesundheit von Menschen verursacht worden sei. Es hat aber - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - zu diesem Punkte bisher keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Die Sache muß deshalb zur Nachholung der insoweit erforderlichen Sachverhaltsermittlung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Vorsorglich ist in diesem Zusammenhang jedoch auf folgendes hinzuweisen:

Die Ansicht des Berufungsgerichts, eine ordnungsbehördliche Maßnahme auf Grund der allgemeinen Eingriffsermächtigung der §§ 1 und 14 OBG setze im Rahmen der von ihm erwogenen zweiten Alternative eine konkrete Gefahr, gerade für die Trinkwasserversorgung voraus und lasse mithin eine solche Gefahr für das Oberflächenwasser und das Grundwasser allein noch nicht genügen, beruht zwar auf der Anwendung des irrevisiblen Landesrechts. Es kann aber nicht übersehen werden, daß dessen Auslegung durch das Berufungsgericht im Hinblick auf die ordnungsbehördlich geschützten Rechtsgüter hinter dem Verständnis zurückbleibt, das die dem Ordnungsbehördengesetz zugrunde liegende traditionelle polizeiliche Generalklausel insoweit allgemein gefunden hat (vgl. zum Inhalt und zur Geschichte der Generalklausel Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NRW, 2. Aufl. 1972 Anm. 22 zu § 1 und Anm. 1 zu § 14 OBG; Wolff, Verwaltungsrecht III, 3. Aufl. 1973, § 125 I).

Allerdings entspricht die vom Berufungsgericht vorgenommene Reduzierung der polizeilichen Schutzgüter auf entweder den "Bestand des Staates und seiner Einrichtungen" oder - im Bereich der Individualsphäre - auf Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen einzelner der herkömmlichen Anknüpfung an die beispielhafte Aufzählung in der amtlichen Begründung des preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 (vgl. Drews-Wacke Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961 S. 63 f.; Klein, DVBl. 1971, 233 [236]). Dabei ist aber zu beachten, daß es sich in der Tat nur um Beispiele der im Rahmen der "öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" geschützten Rechtsgüter handelt und daß daher mit dieser Aufzählung die Reichweite der polizeilichen Generalklausel nicht ausgeschöpft ist. Polizeiliche Gefahrenabwehr kommt insbesondere seit jeher nicht nur dann in Betracht, wenn die angeführten individuellen Rechtsgüter oder - in einem engeren Sinne - Bestand und Einrichtungen des Staates auf dem Spiele stehen, sondern auch und namentlich dann, wenn kollektive Rechtsgüter gefährdet sind, nämlich solche Rechtsgüter, deren Schutz mit Rücksicht auf die Allgemeinheit, vornehmlich also auf das Leben in der staatlich organisierten Gemeinschaft geboten ist (vgl. dazu Klein, a.a.O. S. 236; Rietdorf u.A., a.a.O., Anm. 28 zu § 1 OBG).

Aus dieser Sicht wird daher im Schrifttum mit Recht angenommen, daß die öffentliche Wasserversorgung als Ganzes zu den von der staatlichen Rechtsordnung besonders geschützten Rechtsgütern gehört und daß sie deswegen auch als Ganzes unter die polizeirechtlich beachtlichen Schutzgüter falle (vgl. Czychowski, a.a.O. S. 381). Dabei muß der Begriff der öffentlichen Wasserversorgung in umfassender Weise verstanden werden. Insoweit ist allerdings auch bei der Anwendung des Ordnungsrechtes ein Rückgriff auf das Wasserhaushaltsgesetz geboten, zwar nicht im Sinne einer Prüfung, ob einzelne seiner Tatbestände (formal) erfüllt sind, wohl aber im Blick auf die (materialen) Grundentscheidungen des Gesetzes zur Schutzwürdigkeit der von ihm verfolgten wasserwirtschaftlichen Interessen. Zu den in diesem Sinne für das allgemeine Ordnungsrecht nutzbar zu machenden Grundentscheidungen gehört namentlich die der Vorschrift des § 6 WHG, nach der eine beabsichtigte Gewässerbenutzung zu versagen ist, soweit von ihr eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung zu erwarten ist. Dieser Grundsatz findet seine Ergänzung im Hinblick auf oberirdische Gewässer durch § 26 Abs. 2 WHG und im Hinblick auf das Grundwasser durch § 34 WHG. Diese Vorschriften, die ihrem übereinstimmenden Ziele nach auf die Verhütung jeder schädlichen Verunreinigung des Wassers oder einer sonstigen nachteiligen Veränderung seiner Eigenschaften gerichtet sind, machen deutlich, daß den Anforderungen des Wasserhaushaltsgesetzes nicht nur die Gefährdung des schon unmittelbar zum Gebrauch oder Verbrauch bestimmten Wassers widerspricht, sondern auch jede Beeinträchtigung seines Ge- und Verbrauchswertes im Hinblick auf seine erst spätere Nutzung. Wird daher eine nach diesen Maßstäben mit dem Wasserhaushaltsgesetz unvereinbare Gefährdung oder Beeinträchtigung der Wasserwirtschaft verursacht, so ist dadurch die "öffentliche Sicherheit und Ordnung" auch dann betroffen, wenn die abstrakt-typischen Voraussetzungen eines speziellen Tatbestandes des Wasserhaushaltsgesetzes nicht erfüllt sind (so auch Salzwedel, Recht der Wasserwirtschaft, Heft 13 S. 35 ff. [44]).

Unter diesen Umständen drängt sich zwar die Frage auf, ob das Ordnungsbehördengesetz in der Auslegung, die ihm das Berufungsgericht hinsichtlich des Kreises der durch die Eingriffsermächtigung des § 14 OBG geschützten Rechtsgüter gegeben hat, mit dem Wasserhaushaltsgesetz im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist. Darauf ist jedoch bei dem gegenwärtigen Verfahrensstand nicht abschließend einzugehen, weil die Frage für die vorliegende, die Sache an das Berufungs gericht zurückverweisende Revisionsentscheidung keiner Beantwortung bedarf.

Anderes gilt auch nicht im Hinblick auf den - schließlich noch zu erörternden - Einwand des Klägers, die angefochtene Ordnungsverfügung sei unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erlassen worden und unterliege jedenfalls aus diesem Grunde der - schon in der Revisionsinstanz möglichen - Aufhebung. Mit diesem Einwand vermag der Kläger indessen von seinen sachlichen Voraussetzungen her nicht durchzudringen, so daß sich daraus Folgerungen in Richtung auf eine abschließende Sachentscheidung in der Revisionsinstanz nicht ziehen lassen. Soweit mit dem Einwand des Klägers überhaupt Fragen des Bundesrechtes aufgeworfen werden, fehlt es jedenfalls an Anhaltspunkten, aus denen sich eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ergeben könnte.

Das Berufungsgericht hat näher dargelegt, die Ordnungsverfügung des Beklagten habe - auch angesichts der durch die angeordneten Maßnahmen verursachten hohen Kosten - weder zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Klägers geführt noch gegen das ordnungsrechtliche Gebot verstoßen, nach welchem das den Betroffenen am wenigsten beeinträchtigende Mittel zur Gefahrenabwehr einzusetzen sei. Insoweit beruht das angefochtene Urteil auf der Anwendung des § 15 OBG, also auf einer Vorschrift des Landesrechtes, auf deren Verletzung die Revision gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht gestützt werden kann. Gesichtspunkte, aus denen zu entnehmen wäre, daß das Landesrecht mit dem vom Berufungsgericht festgestellten Inhalt in dem hier zur Rede stehenden Zusammenhang seinerseits mit Bundesrecht nicht vereinbar wäre, sind vom Kläger nicht aufgezeigt und auch nicht erkennbar geworden.

Der bundesverfassungsrechtlich ableitbare Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet in sachlicher Übereinstimmung mit dem vom Berufungsgericht herangezogenen Landesrecht, daß hoheitliche Eingriffe nicht über das zur Gefahrenabwehr Erforderliche hinausgehen dürfen (vgl. z.B. Urteil vom 22. April 1971 - BVerwG VIII G 186.70 - in BVerwGE 38, 68 [BVerwG 22.04.1971 - VIII C 186/70] [70/71]; Urteil vom 16. Dezember 1971 - BVerwG I C 60.67 - in BVerwGE 39, 190 [196/197]). Was in diesem Sinne "erforderlich" ist, ist in erster Linie nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalles zu beurteilen. In rechtlicher Hinsicht ist dabei davon auszugehen, daß die Nachhaltigkeit der angeordneten Maßnahmen ebenso wie der für ihre Anordnung erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts in Abhängigkeit davon stehen, welches Schutzgut durch die Gefahrenlage bedroht wird. Der erkennende Senat hat bereits früher im Hinblick gerade auf § 34 Abs. 2 WHG darauf hingewiesen, daß an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts um so geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG IV C 99.67 in Buchholz 445.4 § 34 WHG Nr. 2 = NJW 1970, 1890 = DÖV 1970, 713). Angesichts des Umstandes, daß die Vorschriften der §§ 26 Abs. 2 und 34 WHG jeder auch noch so wenig naheliegenden Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Gewässerverunreinigung vorbeugen wollen, und angesichts der überragenden Bedeutung eines geordneten Wasserhaushaltes für das Wohl der Allgemeinheit durfte sich der Beklagte sowohl hinsichtlich der Art als auch hinsichtlich des Umfanges der von ihm nach sachverständiger Beratung angeordneten Maßnahmen davon leiten lassen, daß drohende Gefährdungen von einem besonders empfindlichen Schutzgut abzuwehren waren. Dabei folgt aus der Natur der Gefahrenabwehr, daß sich das im Hinblick auf sie Erforderliche nicht aus einer nachträglichen Beurteilung, sondern in Würdigung jener Verhältnisse ergibt, unter denen im Zeitpunkt der Anordnung gehandelt werden mußte (vgl. Urteil vom 28. Februar 1961 - BVerwG I C 54.57 - in BVerwGE 12 87 [93]; Urteil vom 16. Dezember 1971 - BVerwG I C 60.67 a.a.O.).

Das Berufungsurteil, das von diesen Grundsätzen ausgeht, ist daher insoweit unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Notwendigkeit seiner gleichwohl gebotenen Aufhebung ergibt sich aus der oben dargelegten Verletzung von Bundesrecht bei der Anwendung der §§ 2 und 3 WHG.