Ende Dezember 1952 traten in Stuttgart und Umgebung epidemische Erkrankungen an Typhus abdominalis auf. Am 31. Dezember 1952 waren drei Erkrankungen bekannt. Bis zum 18. Januar 1953 stieg die Zahl der Kranken für Groß-Stuttgart auf 388 an; dazu kamen weitere Fälle in verschiedenen Kreisen der Begierungsbezirke Nordwürttemberg und Südwürttemberg-Hohenzollern. Das Innenministerium ging unter Zugrundelegung einer Inkubationszeit von zwei bis drei Wochen davon aus, daß die erste Infektion im zweiten Dezemberdrittel 1952 erfolgt sein müsse. Die Nachforschungen der Gesundheitsbehörden ergaben, daß Wasser, Milch und Schlachthoferzeugnisse als Infektionsquelle ausgeschlossen waren. Auch der Verdacht gegen rohes Sauerkraut als Infektionsquelle wurde aufgegeben. Schließlich richtete sich der Verdacht gegen Endiviensalat.

Am Sonntag, dem 16. Januar 1953, vormittags fand eine Besprechung zwischen Vertretern des Innenministeriums, des Regierungspräsidiums Nordwürttemberg und der Stadt Stuttgart statt. Das Innenministerium war durch Ministerialrat Dr. U. vertreten. Bei dieser Besprechung kam man zu dem Ergebnis, daß mit größter Wahrscheinlichkeit Endiviensalat die Infektionsquelle sei. Am Nachmittag desselben Tages fand eine weitere Besprechung auf dem Bürgermeisteramt statt. Vor dieser Besprechung hatte Ministerialrat Dr. U. von dem Ministerialdirektor des Innenministeriums fernmündlich die Vollmacht erhalten zu veranlassen, was er, Dr. U. für richtig halte. Über das Ergebnis der Besprechung streiten die Parteien. Einig waren sich die Beteiligten, daß die Bevölkerung vor dem Genuß von Endiviensalat gewarnt werden sollte. Unstreitig war auch ein Verbot des Verkaufs von Endiviensalat Gegenstand der Erörterung. Nach der Behauptung der Klägerinnen soll ein solches Verbot auch beschlossen worden sein. Im Anschluß an diese Besprechung hielt Oberbürgermeister Dr. K. in Gegenwart von Ministerialrat Dr. U. eine Pressekonferenz ab und gab u.a. bekannt, die Gesundheitsabteilung des Innenministeriums habe angeordnet, daß von sofort an bis auf weiteres in den vom Typhus betroffenen Kreisen Nord- und Südwürttembergs der Groß- und Einzelhandel mit Endiviensalat verboten sei.

Der Süddeutsche Rundfunk gab am 18. Januar 1953 um 19.30 und 22.00 Uhr folgende Durchsagen:

19.30 Uhr: Die Gesundheitsabteilung des Innenministeriums von Baden-Württemberg gibt bekannt, der Verdacht, daß der Infektionsherd in ausländischem Endiviensalat zu suchen sei, habe sich verstärkt. Die Vermutung, daß Sauerkraut ebenfalls als Infektionsherd in Frage kommen könne, hat sich nicht erhärtet.

22.00 Uhr: Der Leiter der Gesundheitsabteilung beim Regierungspräsidium von Nordwürttemberg, Prof. ... L., hat heute die Ansicht vertreten, daß der Gipfelpunkt der Typhus-Epidemie möglicherweise jetzt erreicht sei. Man rechnet mit einem Rückgang der Erkrankungsziffern. Die Bevölkerung wird nachdrücklich vor dem Genuß von Endiviensalat gewarnt. Der Verkauf von Endiviensalat durch Groß- und Kleinhändler ist ab sofort in allen von Typhus betroffenen Städten und Kreisen Nord- und Südwürttembergs verboten. Diese Anordnung ist vom Innenministerium des Landes Baden-Württemberg erlassen worden.

Am 19. Januar 1955 erschienen in den großen Stuttgarter Tageszeitungen Artikel mit den Überschriften "Handel mit Endiviensalat grundsätzlich verboten" (Stuttgarter Zeitung) und "Der Handel mit Endiviensalat ist ab sofort verboten" (Stuttgarter Nachrichten). Diese Artikel enthalten u.a. folgende Ausführungen:

Stuttgarter Zeitung: "In der Pressekonferenz am Sonntagabend gab Oberbürgermeister Dr. K. eine Erklärung zu der Ursache der Typhusepidemie ab, in der er u.a. folgendes sagte: ... Nach eingehenden Beratungen über die Sicherung der Bevölkerung hat nun, wie der Oberbürgermeister weiter berichtete, die Gesundheitsabteilung des Innenministeriums angeordnet, daß erstens die gesamte Bevölkerung vor dem Genuß von Endiviensalat eindringlich gewarnt werden soll und daß zweitens mit sofortiger Wirkung jeglicher Handel mit Endiviensalat (überhaupt) verboten ist. Dieses Verbot gilt für Groß- und Kleinhandel bis auf weiteres. Die Anordnung des Innenministeriums betrifft die vom Typhus befallenen Kreise des Landes Baden-Württemberg."

Stuttgarter Nachrichten: "Ab sofort ist es dem Groß- und Einzelhandel in allen von Typhuserkrankungen betroffenen Kreisen Nord- und Südwürttembergs verboten, Endiviensalat zu verkaufen. Die Bevölkerung wird vor dem Genuß von aus- und inländischem Endiviensalat gewarnt. Das Verbot gilt bis auf weiteres. Man will heute mit den zuständigen Stellen von Wirtschaft und Landwirtschaft verhandeln. Diese Erklärung gab Oberbürgermeister Dr. K. gestern abend in einer Pressekonferenz. Sie ist das Ergebnis einer ganztägigen Besprechung, an der auch die Gesundheitsreferenten des Innenministeriums und der Regierungspräsidien von Nord- und Südwürttemberg teilnahmen."

Durch Erlaß an die Regierungspräsidien Nordwürttemberg und Südwürttemberg-Hohenzollern vom 19. Januar 1953 teilte das Innenministerium mit, die Nachforschungen über die Typhuserkrankungen hätten den dringenden Verdacht ergeben, daß die Krankheitserreger durch eingeführten ausländischen Endiviensalat übertragen worden seien, und wies die Regierungspräsidien an, die Landratsämter und Bürgermeisterämter der kreisfreien Staate und der unmittelbaren Kreisstädte zu veranlassen, auf Grund des § 16 der Verordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten vom 1. Dezember 1938 unter Hinweis auf § 327 StGB anzuordnen:

1. 1.

   Importeure von Endiviensalat dürfen diesen nur in Verkehr bringen, wenn auf Grund einer bakteriologischen Untersuchung von Teilen einer jeden Sendung kein Verdacht besteht, daß die Sendung mit Typhuserregern behaftet ist.

2. 2.

   Einzelhändler dürfen Endiviensalat nur erwerben und in den Verkehr bringen, wenn dieser einheimischen Ursprungs ist oder ein Lieferer von ausländischem Endiviensalat bestätigt, daß dieser einer Sendung entstammt, die einer bakteriologischen Untersuchung unterzogen worden ist.

3. 3.

   Endiviensalat, der am 19. Januar 1953 bei einem Großhändler oder Einzelhändler aufbewahrt wurde und nicht eindeutig einheimischen Ursprungs ist, darf nur in den Verkehr gebracht werden, wenn er zuvor einer stichprobenweisen bakteriologischen Untersuchung unterzogen wurde. Solange eine solche Untersuchung nicht vorgenommen wurde, ist die Ware abgesondert zu lagern und darf nicht mit anderen Waren in Berührung gebracht werden.

Am 23. Januar 1953 gab die Pressestelle des Innenministeriums eine Mitteilung heraus, in der u.a. folgendes ausgeführt wurde:

"Die Bevölkerung ist deshalb vor dem Genuß von Endiviensalat gewarnt werden. Außerdem hat das Innenministerium angeordnet, daß aus dem Ausland eingeführter Endiviensalat bis auf weiteres vor der Abgabe an den Verbraucher stichprobenweise bakteriologisch zu untersuchen ist. Das Ergebnis dieser Untersuchungen und der Verlauf der Epidemie haben nunmehr gezeigt, daß die ursprüngliche Infektion wahrscheinlich nur durch eine einzige verunreinigte Sendung Endiviensalat verursacht worden ist, die sich nicht mehr im Verkehr befindet. Es bestehen daher jetzt keine gesundheitlichen Bedenken mehr gegen den Genuß von Endiviensalat. Die Überwachung von eingeführtem Endiviensalat durch bakteriologische Untersuchung von Proben wird vorsorglich einstweilen noch aufrechterhalten."

Durch Erlaß an sämtliche Regierungspräsidien vom 4. März 1953 hob das Innenministerium u.a. den Runderlaß vom 19. Januar 1953 auf.

Im April 1953 haben die Klägerinnen beim Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben, mit der sie beantragt haben festzustellen, daß das Verbot des Verkaufs von Endiviensalat unzulässig war. Weiter haben sie beantragt, das Innenministerium anzuweisen, die durch das unzulässige Verbot verursachten Schäden zu beseitigen. Sie haben geltend gemacht: Das Innenministerium habe am 16. Januar 1953 den Verkauf von Endiviensalat in den vom Typhus betroffenen Kreisen Nord- und Südwürttembergs verboten und damit einen Verwaltungsakt erlassen. Zumindest müsse der Beklagte die Bekanntmachungen über das Verkaufsverbot in Rundfunk und Presse als Verwaltungsakt gegen sich gelten lassen. Dieser Verwaltungsakt sei rechtswidrig gewesen, weil nicht erwiesen sei, daß der Endiviensalat Typhusträger gewesen sei. Infolge des Verkaufsverbots seien am 19. Januar 1953 zehn Güterwagen mit Endiviensalat nicht verkauft worden und verdorben. Weitere vier Wochen lang sei es nicht oder nur schwer möglich gewesen, Endiviensalat zu verkaufen. Dadurch sei ihnen, den Klägerinnen, ein Schaden von insgesamt 14.857 DM entstanden.

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und den Standpunkt vertreten, daß der Verkauf von Endiviensalat nicht verboten worden sei. Bei der Besprechung vom 16. Januar 1953 sei man sich zwar einig gewesen, die Bevölkerung vor dem Genuß von Endiviensalat zu warnen, habe aber die Möglichkeit eines Verkaufsverbots nur erwogen. Im übrigen seien die Maßnahmen des Innenministeriums, falls man sie als Verwaltungsakt qualifiziere, rechtmäßig gewesen, weil der dringende Verdacht bestanden habe, daß die Typhuserreger durch ausländischen Endiviensalat eingeschleppt worden seien.

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Vorgänge vom 18. Januar 1953 durch Vernehmung von Zeugen Beweis erhoben und den Rechtsstreit wegen einer Änderung des Klageantrags an das Verwaltungsgericht verwiesen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsrechtszug haben die Klägerinnen zuletzt folgende Anträge gestellt:

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei hinsichtlich des Hauptantrags zu I zulässig. Das nach der Behauptung der Klägerinnen erlassene Verkaufsverbot sei ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung. Es nähere sich zwar den Wesensmerkmalen einer für eine vorübergehende Zeit erlassenen Rechtsnorm. Gleichwohl handle es sich noch um eine Allgemeinverfügung, weil es nur einen im Augenblick seines Ergehens bestimmbaren Personenkreis erfaßt habe, dessen Erweiterung in der Zukunft ausgeschlossen gewesen sei. Der Umstand, daß das angebliche Verbot im Zeitpunkt der Klageerhebung bereits überholt und erledigt gewesen sei, stehe der Klagemöglichkeit nicht entgegen. Für diese Klage sei im vorliegenden Falle das Rechtsschutzinteresse schon deshalb gegeben, weil die Klägerinnen bei einer Rechtswidrigkeit des angeblichen Verkaufsverbots Schadensersatzansprüche haben könnten. Überdies sei das Interesse an dem beantragten Ausspruch auch im Hinblick auf etwaige Wiederholungsfälle gegeben. Schließlich sei das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verbots auch wegen der diskriminierenden Wirkung des Verbots auf den Handel mit Endiviensalat zu bejahen.

Die Klage sei aber hinsichtlich des Hauptantrags zu I nicht begründet. Die Beweisaufnahme habe nicht ergeben, daß das Innenministerium am 18. Januar 1953 von sofort an den Verkauf von Endiviensalat durch die Groß- und Einzelhändler in den vom Typhus betroffenen Kreisen Nord- und Südwürttembergs verboten habe. Die Zeitungs- und Rundfunkmeldungen, daß ein solches Verbot ergangen sei, seien lediglich Mitteilungen über angeblich vom Innenministerium getroffene Maßnahmen gewesen; sie stellten aber keine Verkündung behördlicher Maßnahmen dar. Auf Grund der Zeugenaussagen stehe fest, daß ein Verbot nicht ergangen sei. Insbesondere habe der Ministerialrat Dr. U. im laufe der Besprechungen am Nachmittag des 18. Januar 1953 nicht im Namen des Innenministeriums ein solches Verbot ausgesprochen. Nach seiner glaubhaften Bekundung habe man in der Besprechung nur erwogen, ob das Verbot ergehen solle. Auch nach der Aussage des Regierungsmedizinaldirektors Dr. L. seien die Ansichten darüber, ob das Verkaufsverbot erlassen werden sollte, geteilt gewesen. Die Zeugen Bürgermeister H. und Beigeordneter Sch. hätten zwar bekundet, man sei übereingekommen, den Verkauf von Endiviensalat zu verbieten. Aus dem Zusammenhang aller Aussagen könne aber nur der Schluß gezogen werden, daß als Sofortmaßnahme zunächst nur das Innenministerium eine Warnung an die Bevölkerung erlassen sollte, daß aber hinsichtlich des Verkaufsverbots vom Innenministerium erst Weiteres veranlaßt werden sollte. Allein diese Auslegung trage der Verwaltungswirklichkeit und Verwaltungspraxis Rechnung, nach der es unwahrscheinlich sei, daß ein Beamter im Verlaufe einer Besprechung mit Vertretern anderer Behörden eine so weitreichende Maßnahme getroffen haben sollte. Überdies sei auch im weiteren Verlaufe der Epidemie von behördlicher Seite niemals von einem Verkaufsverbot die Rede gewesen. Es gehe auch nicht an, einen Verwaltungsakt unter Heranziehung der Grundsätze von Treu und Glauben daraus zu fingieren, daß der Vertreter des Innenministeriums den Ausführungen des Oberbürgermeisters Dr. K. in der Pressekonferenz vom 18. Januar 1953 und den Rundfunk- und Pressemeldungen vom 18. und 19. Januar 1953 nicht widersprochen habe. Gegenstand der Klage im verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsverfahren könne nicht ein fingierter, sondern nur ein tatsächlich erlassener Verwaltungsakt sein.

Hinsichtlich des Hilfsantrags, auszusprechen, daß die vom Innenministerium ausgesprochene Warnung an die Bevölkerung, Endiviensalat zu kaufen, unzulässig war, sei die Klage zwar zulässig, aber unbegründet. Grundsätzlich sei eine Warnung zwar keine Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Im vorliegenden Falle sei die Warnung aber eine Regelung und ein Verwaltungsakt. In der Warnung habe nämlich zugleich der hoheitliche Befehl an die betroffenen Groß- und Einzelhändler gelegen, die Warnung zu dulden und ihre tatsächlichen Wirkungen über sich ergehen zu lassen. Die Warnung sei aber nach allgemeinen gesundheitspolizeilichen Grundsätzen gerechtfertigt gewesen; denn die Epidemie habe auch die öffentliche Sicherheit gefährdet, und die zuständigen Behörden seien verpflichtet gewesen, durch geeignete Maßnahmen, insbesondere Warnungen, diese Gefahr abzuwenden. Im übrigen sei die Warnung auch eine Maßregel im Sinne des § 15 Nr. 1 des Gesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900 und falle unter den Begriff der erforderlichen Schutzmaßnahmen in § 7 Abs. 1 der Verordnung des Reichsministers des Innern betr. die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten vom 1. Dezember 1938. Zum Erlaß von Schutzmaßnahmen nach § 7 der Verordnung von 1938 seien zwar die Ortspolizeibehörden zuständig. Trotzdem sei hier das Innenministerium für den Erlaß der Warnung zuständig gewesen, weil die Typhusepidemie die Sicherheit des ganzen Landes gefährdet habe und es sich mithin um eine Landespolizeiangelegenheit gehandelt habe.

Der Hilfsantrag auf gerichtlichen Ausspruch der Unzulässigkeit des Erlasses des Innenministeriums vom 19. Januar 1953 sei unzulässig. Bei dem Erlaß handle es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine innerdienstliche Weisung ohne eigene Außenwirkung an untergeordnete Behörden, bestimmte Anordnungen zu treffen.

Die weiter hilfsweise gestellten Feststellungsanträge seien unzulässig, weil kein Rechtsverhältnis im Sinne des § 24 VGG vorliege.

Hinsichtlich des Antrags, den Antragsgegner zu verpflichten, den entstandenen Schaden zu beseitigen, sei die Klage vor den Verwaltungsgerichten unzulässig. Der mit der Klage insoweit geltend gemachte Anspruch sei nach seiner rechtlichen Natur kein Folgenbeseitigungsanspruch, sondern ein Schadensersatzanspruch oder Entschädigungsanspruch, für den als Rechtsgrund Amtspflichtverletzung oder Enteignung oder § 29 des Gesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900 in Betracht kämen. Für die Entscheidung über solche Anspruchsgrundlagen sei der Zivilrechtsweg gegeben.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgen die Klägerinnen sämtliche zuletzt gestellten Anträge. Sie machen geltend, das Berufungsgericht habe gegen Verfahrensgrundsätze und gegen Denkgesetze verstoßen. Die Verwertung der Aussagen der vor der Verweisung des Rechtsstreits an das zuständige Gericht vernommenen Zeugen verletze den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme und sei deshalb unzulässig. Das Berufungsgericht habe ferner den Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt. Es sei den Beweisangeboten der Klägerinnen nicht nachgegangen und habe es unterlassen, den Sachverhalt von Amts wegen weiter aufzuklären, Es hätte sowohl den Vorgängen, die dem Erlaß des Verbots vom 18. Januar 1953 zugrunde gelegen hätten, als auch den Umständen, die am 19. Januar 1953 zur Herausgabe des abweichenden Erlasses an die Regierungspräsidenten geführt hätten, weiter nachgehen müssen.

Das Berufungsgericht habe weiterhin das Beweisergebnis falsch gewürdigt. Es hätte sich bei der Feststellung der Tatsachen nicht ausschließlich auf die Aussagen des Ministerialrats Dr. U. stützen dürfen, der das Verbot selbst erlassen habe und für den Fall der Bejahung der Unzulässigkeit des Verbots einem Regreß ausgesetzt sei. Den Umstand, daß der Ministerialrat Dr. U. zu den Äußerungen des Oberbürgermeisters Dr. K. in der Pressekonferenz geschwiegen habe, habe das Berufungsgericht fehlerhaft gewürdigt. Das Verbot sei durch das Schweigen zu diesen Äußerungen tatsächlich ergangen.

Das Verbot habe nur den im Dezember 1952 eingeführten Endiviensalat erfassen sollen und beruhe auf der fehlerhaften tatsächlichen Annahme, daß solcher Salat noch in Kühl- und Lagerhäusern lagere. Es sei insoweit auf einen unmöglichen Erfolg gerichtet gewesen, weil nämlich der eventuell infizierte Salat vom Dezember 1952 längst verzehrt gewesen sei. Darüber hinaus sei das Verkaufsverbot des Innenministeriums ermessensfehlerhaft ergangen. Das Verbot habe sich nur gegen eine Scheingefahr gerichtet. Es habe sich bei dem Verdacht, daß der aus Italien eingeführte Endiviensalat die Infektionsquelle sei, nur um eine sehr vage Vermutung gehandelt. Das Innenministerium sei zumindest verpflichtet gewesen, den Endiviensalat untersuchen zu lassen, bevor es zu den angegriffenen Maßnahmen schritt.

Die Warnung vor dem Genuß von Endiviensalat sei weder durch das Gesetz von 1900 noch durch die Verordnung von 1938 gerechtfertigt, weil sie unter den dort als zulässig bezeichneten Maßnahmen nicht aufgeführt sei. Die Warnung sei keine Polizeiangelegenheit. Zumindest sei das Innenministerium für die Warnung nicht zuständig gewesen. Der Erlaß vom 19. Januar 1953 sei als Verwaltungsakt anzusehen. Den Begriff des Folgenbeseitigungsanspruchs habe das Berufungsgericht zu eng ausgelegt. Ein Folgenbeseitigungsanspruch sei bei jedem rechtswidrigen Handeln der Behörde gegeben. Auch auf Grund des § 29 des Gesetzes von 1900 könnten die Klägerinnen Entschädigungsansprüche vor dem Verwaltungsgericht geltend machen.

Der Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision und tritt den Ausführungen der Klägerinnen unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Berufungsurteils und auf sein bisheriges Vorbringen entgegen.

Die Revision konnte nur zum Teil Erfolg haben.

Mit dem Hauptantrag zu I beantragen die Klägerinnen auszusprechen, daß das vom Innenministerium erlassene Verbot des Verkaufs von Endiviensalat unzulässig gewesen sei. Für die Entscheidung über die Zulässigkeit dieses Teils der Klage ist es von Bedeutung, ob die von den Klägerinnen behaupteten tatsächlichen Vorgänge solche behördlichen Maßnahmen sind, die mit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden können. Nach der Darstellung der Klägerinnen soll der Beklagte am 18. Januar 1953 von sofort an bis auf weiteres in den von Typhuserkrankungen betroffenen Kreisen Nord- und Süd Württembergs den Groß- und Einzelhandel mit Endiviensalat verboten haben. Das Berufungsgericht hat das Verkaufsverbot als Allgemeinverfügung und nicht als Rechtsnorm angesehen. Dem war beizutreten. Das behauptete Verkaufsverbot traf keine abstrakten Anweisungen, sondern regelte einen Einzelfall des öffentlichen Rechts (BVerwGE 7. 54 [55]). Gegenstand des Verkaufsverbots war ein einzelnes reales Vorkommnis, die konkrete Seuchengefahr, in deren Regelung es sich erschöpfte (Thoma, Der Polizeibefehl im badischen Recht, S. 645 Brohm, Rechtsschutz im Bauplanungsrecht, S. 47).

Der Charakter des Verkaufsverbots als Allgemeinverfügung wird auch nicht dadurch berührt, daß es nicht nur gegen die Verbreitung der Epidemie in den schon betroffenen Kreisen, sondern auch gegen das Übergreifen auf bisher noch nicht befallene Gebiete Vorsorge treffen sollte. Das Schwergewicht des behaupteten Verbots als einer Notmaßnahme lag zunächst in der Fürsorge der einwandfrei befallenen Bezirke von Baden-Württemberg. Von hier aus erhielt die Maßnahme ihr Gepräge. Im übrigen schrieb das Verkaufsverbot auch den Groß- und Einzelhändlern in den bisher noch nicht betroffenen Bezirken bereits jetzt vor, wie sie sich zu verhalten hätten, wenn die Seuche ihr Gebiet ergreifen sollte. Dies war kein "gedachter Fall", wie er für eine Rechtsnorm charakteristisch und erforderlich ist. Hier war eine spezielle Typhusepidemie bereits im Anzug, die jederzeit auch die bisher noch verschont gebliebenen Bezirke ergreifen konnte. Diese konkrete Gefahr bestimmte einheitlich den Charakter des Verkaufsverbots auch hinsichtlich der noch seuchenfreien Gebiete.

Richtig ist, daß der Kreis der Adressaten des Verkaufsverbots im Zeitpunkt seines Erlasses nicht genau bestimmbar war. Es waren nicht alle Kreise von der Epidemie ergriffen. Einige waren stark, einige nur schwach betroffen. Der einzelne Händler konnte unter Umständen nicht wissen, ob er unter das Verbot fiel, z.B. dann, wenn nur eine einzige, vielleicht der Allgemeinheit unbekannte Erkrankung oder nur ein "Verdachtsfall" vorlag. Der Senat hat dem in Anbetracht der oben gewürdigten Umstände jedoch kein entscheidendes Gewicht beigemessen. Es handelt sich hierbei nur um partielle und ausscheidbare Unbestimmtheiten die die Allgemeinverfügung vielleicht insoweit fehlerhaft erscheinen lassen, sie jedoch nicht begrifflich ausschließen. Gegen die Annahme einer Rechtsnorm sprach schließlich insbesondere auch die Erwägung, daß es sich im vorliegenden Fall um eine polizeiliche Maßnahme handelt. Als Rechtsnorm könnte das Verkaufsverbot nur eine Polizeiverordnung sein. Polizeiverordnungen dienen aber der Abwehr abstrakter Gefahren. Die Abwehr einer konkreten Gefahr geschieht im Wege der polizeilichen Verfügung.

Ist das von den Klägerinnen behauptete Verkaufsverbot somit als Verwaltungsakt anzusehen, so war es doch im Zeitpunkt der Klageerhebung bereits erledigt und gegenstandslos, da im April 1953 alle gegen den Verkauf von Endiviensalat eingeleiteten Maßnahmen aufgehoben waren. Dies steht jedoch der Zulässigkeit des jetzt aus § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - herzuleitenden Hauptantrages nicht entgegen. Nach der Rechtsprechung des Senats macht es für die Anwendbarkeit der entsprechenden Vorschrift der früheren Verwaltungsgerichtsgesetze keinen Unterschied, ob die Erledigung des Verwaltungsakts vor oder nach Erhebung der Klage eingetreten ist (Urteile des Senats vom 12. Dezember 1957 - BVerwG I C 68.55 - und vom 27. Februar 1958 - BVerwG I C 101.56 -; vgl. Urteil des VII. Senats vom 8. November 1957 [NJW 1958 S. 312]).

Dies muß auch für die Anwendung des jetzigen § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO galten. Ob man auf das Feststellungsverfahren des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Anfechtungsnormen zur Anwendung bringen will oder nicht, kann dahingestellt bleiben. Ein Einspruchsverfahren nach §§ 33 ff. VGG ist der Klage zwar nicht vorangegangen. Das würde sie aber nicht unzulässig machen; denn das beklagte Land hat in den Verhandlungen mit dem Vertreter des Gemüse-Großhandels vor der Klageerhebung und in den Schriftsätzen nach der Klageerhebung eindeutig zu erkennen gegeben, daß es das Vorliegen eines Verwaltungsakts und erst recht seine Rechtswidrigkeit verneint. Auch die Klagefrist des § 42 VGG ist innegehalten, und zwar schon deshalb, weil das Verkaufsverbot nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, so daß bei der Klageerhebung im April 1953 noch keine Frist abgelaufen war (§ 32 VGG).

Das Rechtsschutzinteresse für den von den Klägerinnen beantragten Ausspruch ergibt sich auf jeden Fall aus der diskriminierenden Wirkung, die das angebliche Verkaufsverbot für den Endiviensalat erzeugt hat. Die Ausführungen des Berufungsgerichts zu diesem Punkt sind bedenkenfrei.

Der Hauptantrag zu I ist jedoch nicht begründet.

Das Berufungsgericht hat den Ausspruch der Unzulässigkeit des Verkaufsverbots als unbegründet angesehen, weil ein solches Verbot vom Innenministerium in Wahrheit überhaupt nicht erlassen worden sei. Der Senat vermochte sich dem nicht anzuschließen. Es konnte hierbei dahingestellt bleiben, ob die Beweiserhebung über die Vorgänge am 16. Januar 1953, die sich vor der Abhaltung der Pressekonferenz durch Oberbürgermeister Dr. K. abgespielt haben, und ihre Würdigung durch das Berufungsgericht in der Revisionsinstanz verfahrensrechtlich angreifbar sind oder nicht. Hingegen konnte dem Berufungsgericht in der Beurteilung des Sachverhalts, wie er sich infolge der Verkündung des Verkaufsverbots durch Oberbürgermeister Dr. K. darstellte, nicht gefolgt werden. Es ist unstreitig, daß die Verständigung der Presse über das Ergebnis der Besprechungen vom 16. Januar 1953 und die entsprechenden Rundfunkdurchsagen auf Veranlassung des Innenministeriums erfolgt sind. Oberbürgermeister Dr. K. übermittelte lediglich Willenserklärungen des Ministeriums. Diese Übermittlung entsprach - wenn man die Feststellungen des Berufungsgerichte zugrunde legt - nicht dem tatsächlich gefaßten Entschluß des Ministeriums. Oberbürgermeister Dr. K. verkündete den Erlaß eines vom Innenministerium angeordneten Verkaufsverbots, während lediglich eine Warnung beschlossen worden war. Der Zeuge Dr. U., der zuvor vom Innenministerium die Vollmacht erhalten hatte zu veranlassen, was er für richtig halte, war hierbei anwesend und erhob keinen Widerspruch. Auch nach der Veröffentlichung des Verbots in der Presse und im Rundfunk ist ein Dementi des Innenministeriums nicht erfolgt. Das Berufungsgericht ist der Ansicht, daß die von Oberbürgermeister Dr. K. abgegebene Erklärung nicht den Schluß gestatte, das Innenministerium habe durch Erlaß eines Verkaufsverbots einen Verwaltungsakt erlassen. Hierbei hat das Berufungsgericht zu Unrecht von den gesetzlichen Auslegungsregeln (§§ 133, 157 BGB) keinen Gebrauch gemacht. Es hat das entscheidende Gewicht auf die der Pressekonferenz vorangegangene interne Beschlußfassung gelegt. Es hat verkannt, daß nur der erklärte Wille maßgebend ist, also nur das, was als Wille für denjenigen erkennbar ist, für den die Erklärung bestimmt ist. Auch auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts muß jeder seine Handlungen und Erklärungen so gelten lassen, wie der andere sie auffassen durfte. Wenn Oberbürgermeister Dr. K. im Auftrag und in Anwesenheit des zuständigen Beamten des Ministeriums der Presse mitteilte, daß das Innenministerium den Verkauf von Endiviensalat von sofort an verboten habe, und Presse und Rundfunk dieses Verbot als Anordnung des Innenministeriums nunmehr öffentlich verkündeten, konnten die von ihm betroffenen Händler an seinem tatsächlichen Erlaß keine Zweifel haben. Darüber mußte sich der Zeuge Dr. U. bei der Pressekonferenz auch im klaren sein. Er mußte insbesondere auch in Rechnung ziehen, daß sich die Händler nunmehr nach dem Verbot richten würden und ihnen hierdurch schwere wirtschaftliche Nachteile entstehen könnten. Wollte er diese Folgen ab wenden, so war er verpflichtet, gegen das von Oberbürgermeister Dr. K. verkündete Verkaufsverbot sofort Widerspruch zu erheben und es zu berichtigen. Tat er dies nicht, so mußte sein Schweigen als Zustimmung angesehen werden. Wie berechtigt diese Schlußfolgerung war, hat sich später dadurch erwiesen, daß das Innenministerium die Zeitungs- und Rundfunkmeldungen, in denen das Verkaufsverbot als Anordnung des Innenministeriums bezeichnet wurde, undementiert gelassen hat. Auch in dieser Einsicht hat das Berufungsgericht übersehen, daß bei Anwendung der gesetzlichen Auslegungsregeln eine Zustimmung des Beklagten zum Erlaß des verkündeten Verkaufsverbots als gegeben angenommen werden mußte. Es hat infolgedessen nur von einem fingierten Verwaltungsakt gesprochen und verkannt, daß ein Verwaltungsakt des Beklagten in der Tat ergangen ist.

Eine solche Feststellung kann auch noch in der Revisionsinstanz getroffen werden. Der streitige Verwaltungsakt findet seine rechtliche Grundlage in der Vorschrift des § 16 der Verordnung des Reichsministers des Innern betreffend die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten vom 1. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1721) - VO 38 -. Danach können für Gemeinden oder Gemeindeteile, die von einer übertragbaren Krankheit befallen oder bedroht sind, von der Kreispolizeibehörde Vorschriften über die Herstellung, Behandlung und Aufbewahrung sowie den Vertrieb von Gegenständen, durch welche die Krankheit übertragen werden kann, erlassen werden. Das Verkaufsverbot beruht also auf Bundesrecht (Art. 74 Nr. 19 in Verbindung mit Art. 125 des Grundgesetzes).

Es ist auch rechtswirksam ergangen.

§ 16 benennt zwar als zuständige Behörde zum Erlaß von Anordnungen über den Vertrieb von Gegenständen, durch welche die Krankheit übertragen werden kann, die Kreispolizeibehörde; das hier streitige Vertriebsverbot ist von; Innenministerium erlassen worden. Das Berufungsurteil führt zur Begründung der Zuständigkeit des Innenministeriums an, daß es sich bei der Typhusepidemie um eine Landespolizeiangelegenheit gehandelt habe. In dieser Hinsicht beruht das Berufungsurteil - wie insbesondere auch aus der von ihm in Bezug genommenen Entscheidung ESVGH Bd., 2 S. 109, insbesondere 119 ff., hervorgeht - auf Landesrecht. Die Zuständigkeitserwägungen des Berufungsgerichts stehen mit § 16 nicht in Widerspruch. Nach § 16 haben die Kreispolizeibehörden die im Gesetz aufgeführten Maßnahmen zu treffen, wenn Gemeinden oder Gemeindeteile von einer Seuche befallen oder bedroht sind. Im vorliegenden Fall bestand aber eine Epidemiegefahr für ein ganzes Land. Eine Anweisung der einzelnen Kreispolizeibehörden und der Erlaß entsprechender Verbote durch diese mußte notwendig den Verlust kostbarer Zeit zur Folge haben und ein weiteres Ansteigen der Erkrankungen befürchten lassen.

Das Verbot war auch inhaltlich gerechtfertigt.

Daß die im vorliegenden Rechtsstreit in Frage kommenden Landesteile von einer übertragbaren Krankheit befallen oder bedroht waren, ist unstreitig. Die in erster Linie verdächtigen Lebensmittel - Wasser und Milch - waren als Infektionsquelle ausgeschlossen. Die Krankheit trat verstreut über die Stadt Stuttgart und mehrere Landkreise auf. Bei gemeinsamen Mahlzeiten erkrankten speziell diejenigen Personen, welche Endiviensalat gegessen hatten. Als Erreger der Krankheit wurde ein Typ D 1 festgestellt, der in Deutschland wenig, in Italien häufig verkommt. In dem Bericht des Innenministeriums an die Organisation Mondiale de la Santé, Palais des Nations in Genf, der sich in den auch dem Prozeßbevollmächtigten der Klägerinnen seinerzeit übersandten Akten des Innenministeriums befindet, ist insbesondere noch darauf hingewiesen worden, daß in Frankfurt/Main in einem Betrieb rasch hintereinander 21 Personen erkrankt sind, die alle in der Werkküche Endiviensalat ausländischer Herkunft um die Dezember-Mitte gegessen hatten, nachdem bei diesen Personen der Typhusstamm D 1 gezüchtet werden konnte und von Stuttgart nach Frankfurt geschickte Kulturen denselben Stamm ergaben, stand für das Innenministerium "mit größter Wahrscheinlichkeit" fest, daß die Infektionsquelle in importiertem Endiviensalat zu erblicken war. Nach Ansicht der Ärzte war - wie die Aussage des Zeugen H. klargestellt hat - mit großer Wahrscheinlichkeit der Erreger des Typhus im Endiviensalat zu suchen. Die Klägerinnen haben demgegenüber geltend gemacht, daß vor der. Erlaß des Verkaufserbots eine bakteriologische Untersuchung hätte angeordnet werden müssen. Dieser Einwand wird jedoch den Verhältnissen, unter denen damals gehandelt werden mußte, nicht gerecht. Eine solche Maßnahme wäre ohne eine gewisse Verzögerung nicht durchführbar gewesen. Die Epidemie war aber noch im Ansteigen begriffen. Jeder Tag konnte neue Todesopfer bringen. Es mußten sofortige und durchgreifende Maßnahmen getroffen werden. Da der Verdacht bestand, daß der Typhuserreger durch den Endiviensalat übertragen wurde, war ein allgemeines Verbot des Verkaufs von Endiviensalat eine "erforderliche" Schutzmaßnahme im Sinne des § 7 VO 38. Dem steht auch nicht der Einwand der Klägerinnen entgegen, das Verkaufsverbot habe sich nur auf den im Dezember 1952 eingeführten und inzwischen längst verzehrten Salat bezogen. Die von dem Beklagten angeordnete Maßnahme kann - wie insbesondere auch der Erlaß vom 19. Januar 1953 zeigt - nur dahin verstanden werden, daß sie sich auf den gesamten, also auch auf den inzwischen eingeführten und neu einzuführenden Salat erstreckte.

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Verkaufsverbots können auch nicht daraus hergeleitet werden, daß dieses Verbot praktisch zur Vernichtung des Salats geführt hat. Die Verordnung von 1938 erwähnt zwar unter den Schutzmaßnahmen die Vernichtung von Gegenständen nicht. Da Zweck und Inhalt der Verordnung von 1938 eine Ausdehnung des Reichsgesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900 (RGBl. S. 306) - Reichsseuchengesetz - auf andere Krankheiten ist, so sind die entsprechenden Vorschriften des Reichsseuchengesetzes heranzuziehen (vgl. die Erwähnung des § 12 des Gesetzes zur Bekämpfung der Papageienkrankheit [Psittacosis] und anderer übertragbarer Krankheiten vom 3. Juli 1934 in der Präambel zur VO 38). § 19 Abs. 3 des Reichsseuchengesetzes sieht eine Vernichtung vor, wenn die Desinfektion nicht ausführbar oder im Verhältnis zum Wert der Gegenstände zu kostspielig ist. Jedoch ist § 19 Abs. 3 nicht in dem Sinne zu verstehen, daß er die Rechtmäßigkeit anderer Schutzmaßnahmen verneinen will, wenn sie unter Umständen mittelbar zur Folge haben, daß die betroffenen Gegenstände verderben.

Ein weiteres Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Verkaufsverbots liegt in der ihn anhaftenden Unbestimmtheit, Wenn diese Unbestimmtheit nach den obigen Ausführungen das Vorliegen einer Allgemeinverfügung auch nicht begrifflich ausschließt, so macht es sie doch in weiten Teilen fehlerhaft. Auf diese Unbestimmtheit kennen sich die sämtlich in Stuttgart wohnenden Klägerinnen jedoch nicht berufen. Daß sie erfaßt werden sollten, stand auf jeden Fall fest. Unter entsprechender Anwendung des in § 139 BGB enthaltenen Grundsatzes, ist daher davon auszugehen, daß der Beklagte, der das Weitergehende wollte, auch mit den weniger Weitgehenden einverstanden war (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 7. Aufl., § 12 Ziff. 3 S. 230). Der von den Klägerinnen mit dem Hauptantrag zu I begehrte Ausspruch der Unzulässigkeit des Verkaufsverbots konnte somit nicht erfolgen. Die Klage ist insoweit in den Vorinstanzen im Ergebnis mit Recht abgewiesen worden.

Auch der Hilfsantrag der Klägerinnen, die von dem Beklagten ausgesprochene Warnung vor dem Kauf von Endiviensalat für rechtswidrig zu erklären, ist vom Berufungsgericht, mit Recht abgewiesen worden. Es bedarf nach Ansicht des Senats keiner Erörterung, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Warnung einen Verwaltungsakt darstellen kann. Die Warnung ist im vorliegenden Fall zusammen mit dem Verkaufsverbot ergangen und besitzt neben ihm keine selbständige Bedeutung. Sie ist praktisch bereits in dem Verkaufsverbot enthalten gewesen und kann nicht Gegenstand eines besonderen Klageverfahrens nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein.

Der von den Klägerinnen weiterhin hilfsweise begehrte Ausspruch, den Erlaß des Innenministeriums vom 19. Januar 1953 für rechtswidrig zu erklären, ist ebenfalls nicht zulässig. Das Berufungsgericht hat mit Recht festgestellt, daß es sich bei diesem Erlaß nicht um die Regelung eines Einzelfalles oder mehrerer Einzelfälle auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelte, sondern um die innerdienstliche Weisung einer übergeordneten Behörde an die untergeordneten Behörden. Es lag also überhaupt kein Verwaltungsakt vor.

Aus den obigen Ausführungen folgt bereits, daß auch die weiteren auf Feststellung gerichteten Hilfsanträge der Klägerinnen scheitern müssen. Diese Anträge unterscheiden sich von den bisher erörterten Anträgen lediglich dadurch, daß statt eines Ausspruchs eine Feststellung der Rechtswidrigkeit begehrt wird. Sie sollen nur verfahrensrechtlichen Bedenken gegen die Zulässigkeit der obigen Anträge begegnen und kommen daher nur für die Warnung, vom 16. Januar 1953 und den Erlaß vom 19. Januar 1953 in Betracht. Da die Warnung nach den obigen Ausführungen neben dem Verkaufsverbot keine eigene Bedeutung hat und nicht Gegenstand eines selbständigen Klageverfahrens nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein kann, so kann sie auch nicht im Wege der Feststellungsklage gesondert bekämpft werden. Ebensowenig kann eine gerichtliche Nachprüfung einer innerdienstlichen Weisung, wie sie der Erlaß vom 19. Januar 1953 darstellt, auf dem Umweg über eine Feststellungsklage erfolgen (vgl. Obermayer, Verwaltungsakt, und innerdienstlicher Rechtsakt, S. 123).

Die Revision war daher zurückzuweisen, soweit sie die Rechtmäßigkeit der gegen die Klägerinnen angeordneten Maßnahmen zum Gegenstand hat.

Hingegen war ihr ein Erfolg insoweit nicht zu versagen, als die Klägerinnen Beseitigung des ihnen durch das Verkaufsverbot entstandenen Schadens unter Berufung auf § 29 des Reichsseuchengesetzes beanspruchen. Nach dieser Vorschrift ist für Gegenstände, welche infolge einer nach Maßgabe des Reichsseuchengesetzes polizeilich angeordneten und überwachten Desinfektion derart beschädigt worden sind, daß sie zu ihren bestimmungsgemäßen Gebrauch nicht weiter verwendet werden können, oder welche auf polizeiliche Anordnung vernichtet worden sind, vorbehaltlich bestimmter in den §§ 32 und 33 vorgesehener Ausnahmen auf Antrag Entschädigung zu gewähren. Diese Vorschrift ist zunächst auf Desinfektionsbeschädigungen und auf Vernichtung von Gegenständen nach der Verordnung von 1936 entsprechend anzuwenden. Auch hier ist zu berücksichtigen, daß die Verordnung von 1936 eine Ergänzung und Weiterführung See Reichsseuchengesetzes ist und die gleichen gesundheitspolizeilichen Zwecke verfolgt (vgl. auch Pfundtner-Neubert. Das neue Deutsche Reichsrecht, Bd. 16, IV d 17 S. 11; ferner Federhen, Der Arzt des öffentlichen Gesundheitsdienstes, 1952, S. 384/385, Anm. 37). Es wäre nicht einzusehen, aus welchen Gründen bei einer Flecktyphuserkrankung eine Entschädigung gewährt, bei einer anderen Typhuserkrankung aber versagt werden sollte.

Zweifelhafter ist die Frage, ob die. Entschädigungsregelung des § 29 des Reichsseuchengesetzes auch auf einen Fall der vorliegenden Art angewandt werden kann. § 29 knüpft in seinem hier maßgebenden Teils "Gegenstände ..., welche auf polizeiliche Anordnung vernichtet worden sind", an § 13 Abs. 3 des Reichsseuchengesetzes an. Danach kann die Vernichtung angeordnet werden, wenn die Desinfektion derjenigen Gegenstände, von denen anzunehmen ist, daß sie mit den Krankheitsstoff behaltet sind, nicht ausführbar oder im Verhältnis zum Wert der Gegenstände zu kostspielig ist. Die gesetzliche Regelung betrifft also zunächst nur das Gebiet des Desinfektionsrechts. Sie setzt auch eine auf unmittelbare Vernichtung gerichtete Behördenanordnung voraus. Hieran fehlt es im vorliegenden Falle. Die tatsächlich eingetretene Vernichtung des Endiviensalats war nur eine mittelbare Folge der getroffenen Maßnahme. Wenn der Senat trotz dieser Bedenken § 29 des Reichsseuchengesetzes zugunsten der Klägerinnen angewandt hat, so geschah dies zunächst in der Erwägung, daß auch im vorliegenden Falle letzten Endes seuchenverdächtige Gegenstände infolge einer behördlichen Maßnahme der Vernichtung anheimgefallen sind und der Gesetzgeber einen solchen schweren und tiefgreifenden Eingriff einer Entschädigung für wert gehalten hat. Wenn er hierbei am den Fall der Vernichtung nur in Zusammenhang mit dem Desinfektionsrecht gedacht hat, so hindert dies nach Ansicht des Senats nicht, § 29 auch dann anzuwenden, wenn die Behörde in sonstiger Hinsicht seuchenrechtliche Schutzmaßnahmen trifft, die im Ergebnis auf eine Vernichtung der betroffenen Gegenstände hinauslaufen. Andernfalls hätte es die Behörde in der Hand, sich z.B. bei leicht verderblichen waren einer seuchenrechtlichen Entschädigung dadurch zu entziehen, daß sie statt einer Vernichtungsanordnung ein Vertriebsverbot erläßt. Dies kann nicht die Absicht des Gesetzgebers bei der Regelung der Entschädigungspflicht des § 29 gewesen sein, zumal diese nicht nur den Betroffenen den Anreiz nehmen sollte, infizierte oder infektionsverdächtige Gegenstände der Desinfektion zu entziehen, sondern auch aus Billigkeitserwägungen erfolgt ist (vgl. Materialien zum Gesetz betreffend die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900, Drucks. Nr. 690 S. 39). Hinzu kommt, daß die Klägerinnen nach den obigen Ausführungen die Vernichtung des Salats als rechtmäßig hinnehmen mußten, obwohl die Vernichtungsbedingungen des § 19 Abs. 3 des Reichsseuchengesetzes nicht erfüllt waren. Es würde nach Ansicht des Senats nicht der Billigkeit entsprechen, sie nun hinsichtlich der Entschädigung an die engen Voraussetzungen des § 19 Abs. 3 zu binden.

Für die Entscheidung über diesen Entschädigungsanspruch ist der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten eröffnet.

Zwar bestimmt nunmehr § 40 Abs. 2 VwGO, daß für Vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für das gemeine Wohl der ordentliche Rechtsweg gegeben ist. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Vorschrift für den vorliegenden Fall nicht schon deshalb ausscheidet, weil sie den Begriff der Aufopferung nur in dem beschränkten Umfang und in dem technischen Sinn übernommen hat und gelten lassen will, wie er in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs angewandt wird, d.h. nur für die Fälle der Beeinträchtigung nichtvermögenswerter Rechte (BGHZ Bd. 15 S. 86 [90]). Auch wenn man annimmt, daß der Begriff "Aufopferung für das gemeine Wohl" in § 40 Abs. 2 VwGO in einem umfassenderen Sinne zu verstehen ist. so erfüllt § 29 des Reichsseuchfengesetzes nicht die Tatbestandsmerkmals eines Aufopferunsanspruchs. Der Senat hat bereits in der Entscheidung vom 14. Oktober 1958 (BVerwGE 7, 257 [BVerwG 14.10.1958 - BVerwG I C 59.57] [260]) ausgeführt, daß es sich bei der Tötung seuchenkranker und -verdächtiger Tiere auf Grund einer viehseuchenpolizeilichen Anordnung nicht um eine Enteignung, sondern um eine Maßnahme handle, die in Auswirkung und Begrenzung des Eigentums durch das Viehseuchengesetz ergehe. Für die Vernichtung verseuchter bzw. seuchenverdächtiger Gegenstände auf Grund der allgemeinen Seuchengesetzgebung kann nichts anderes gelten. Der Endiviensalat kann nach seiner Natur Träger von Seuchenerregern sein. Wegen dieser potentiellen Gefährlichkeit der Ware ist das Eigentum an ihr von vornherein einer besonderen Pflichtenbindung ausgesetzt, die sich aus Gründen des allgemeinen Wohls ergeben kann und in der Seuchengesetzgebung ihren Niederschlag gefunden hat. Diese "Pflichtigkeit" (BGH, NJW 1960 S. 1618 [BGH 09.05.1960 - III ZR 57/59] [1619]) kann unter gegebenen Umständen zur Pflicht des Eigentümers werden und ihm die Duldung von öffentlich-rechtlichen Beschränkungen und Einwirkungen auf sein Eigentum auferlegen, die bis zur Vernichtung der Gegenstände selbst gehen können. Wird - wie im vorliegenden Fall - eine solche Duldungspflicht geltend gemacht, so kommt damit nur eine dem Eigentum anhaftende Belastung zum Ausdruck (Kreft, DÖV 1955 S. 516 [520]; vgl. ferner BGH a.a.O.; RGZ Bd. 72 S. 85 [90]). Dies gilt auch - wie der Senat ebenfalls bereits in seinem Urteil vom 14. Oktober 1958 entschieden hat -, soweit es sich um die Vernichtung bloß seuchenverdächtiger Gegenstände handelt. Auch im vorliegenden Falle hat der Gesetzgeber die Eingriffsbefugnis bereits an den bloßen Seuchenverdacht geknüpft. Die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 14. Oktober 1958 kommen auch insoweit entsprechend zur Anwendung.

Sind somit die Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 VwGO auf keinen Fall gegeben, so ist die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs auf Grund der Generalklausel des § 40 Abs. 1 zu bejahen.

Eine Entscheidung über den von den Klägerinnen geltend gemachten Anspruch ist allerdings noch nicht möglich. Das Berufungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen über Art und Umfang des Schadens getroffen. Die Sache mußte daher gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO insoweit an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.