Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.06.1967, Az.: BVerwG IV C 36.66

I.

Die Deutsche Bundespost beabsichtigte, den L. ein Gewässer erster Ordnung (Anlage zu Art. 2 des Bayerischen Wassergesetzes [= bayWasG] vom 25. Juli 1962 [GVBl. S. 143]), durch ein Kabel zu unterqueren. Sie hielt dafür eine wasserrechtliche Genehmigung nicht für erforderlich, beantragte sie aber gleichwohl unter Aufrechterhaltung ihres Rechtsstandpunktes am 3. Juli 190 beim Landratsamt. Dieses erteilte die Genehmigung am 1. August 1963 unter gewissen Nebenbestimmungen und verlangte dabei Erstattung der durch Einholung eines Gutachtens entstandenen Auslagen.

Den gegen den Bescheid als Ganzes gerichteten Widerspruch wies die Bezirksregierung als unbegründet zurück. Ebenso war die Klage zum Verwaltungsgericht erfolglos. Auf die Berufung der Post hob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch das angefochtene Urteil vom 18. Januar 1966, in dem eine Revision zugelassen ist, das Verwaltungsgerichtsurteil, den Widerspruchsbescheid und den Genehmigungsbescheid zur Kostenlast des verklagten Landes auf.

Das Berufungsurteil ist folgendermaßen begründet: Das Telegraphenwege-Gesetz vom 18. Dezember 1899 (RGBl. S. 705) - TWG - gebe der Post das Benutzungsrecht für Telegrafen - einschließlich Fernsprechlinien u.a. an "öffentlichen Gewässern". Zur Zeit des Erlasses des Telegraphenwege-Gesetzes und auch später auf Grund des bayerischen Wassergesetzes vom 23. März 1907 habe es, jedenfalls in Bayern, den Begriff des "öffentlichen Gewässers" gegeben, insbesondere als solcher Flüsse, die zur Schiff- oder Floßfahrt dienten. Das neue bayerische Landeswasserrecht kenne diesen Begriff nicht mehr. In Bayern seien vielmehr, wie in fast allen anderen Bundesländern - das Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Mai 1957 (BGBl. I S. 1110) enthalte nichts hierüber - die Gewässer nunmehr in "Ordnungen" eingeteilt, wobei wie in den meisten Bundesländern die Eintragung in ein amtliches Verzeichnis für die Einordnung maßgeblich sei.

Da in § 1 TWG die Befugnis der Post auf "Verkehrswege" abgestellt sei, als welche mit Einschluß des Luftraumes und des Erdkörpers die "öffentlichen Wege, Plätze, Brücken und die öffentlichen Gewässer nebst deren dem öffentlichen Gebrauch dienenden Ufern" "gelten" sollten, glaube der Verwaltungsgerichtshof das gemeinsame Merkmal im Gemeingebrauch erblicken zu dürfen, zumal § 1 Satz 1 die Befugnis der Post dahin einenge, daß durch ihre Benutzung "der Gemeingebrauch der Verkehrswege" nicht "dauernd beschränkt" werde. Dem Gemeingebrauch unterlägen in Bayern (Art. 21 bayWasG) "oberirdische Gewässer".

Das Planfeststellungsverfahren der §§ 7 ff. TWG verdränge auch in der nach dem Gesetz von 1935 vereinfachten Form andere Genehmigungsverfahren. Es unterliege nunmehr der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, so daß der Plan nach ungenutztem Ablauf der Rechtsmittelfristen rechtsbeständig werde. Hier habe solch Verfahren stattgefunden. Es sei von keinem Rechtsbehelf gegen den Plan Gebrauch gemacht worden.

Im übrigen halte Art. 59 Abs. 1 Nr. 3 bayWasG für genehmigungsbedürftig nur "Unterführungen (Düker)". Ob die Unterquerung eines Flusses mit einem Kabel überhaupt als Düker anzusehen sei, könne indes dahingestellt bleiben. In Art. 78 Abs. 1 bayWasG 1907 seien die durch Staatsbehörden ausgeführten Unterführungen ausdrücklich für erlaubnisfrei erklärt gewesen. Obwohl für staatliche Behörden Befreiung von der in § 18 bayStrWG vorgeschriebenen Genehmigung nicht ausdrücklich vorgesehen sei, sei sie nie verlangt werden. Die im allgemeinen Wegerecht demnach übliche bundesfreundliche Auslegungsregel dürfe nicht kurzerhand durchbrochen werden.

Gegen dieses Berufungsurteil hat das verklagte Land Revision eingelegt mit dem Ziel der Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückweisung der Berufung. Gerügt wird Verletzung von § 1, 7 ff. TWG. Die Revision will unter "öffentlichen Gewässern" im Sinne des § 1 TWG nur "schiffbare" verstehen. Der L. sei aber nicht schiffbar; er stande im Eigentum des Landes; zu seiner Benutzung für Fernmeldeleitungen seien, wenn weder § 1 noch § 12 TWG (Privatgrundstücke ohne Verkehrswege) einschlügen, schuldrechtlich Verträge zwischen der Post und dem grundstückverwaltenden Wasserwirtschaftsamt erforderlich. Die Revision stütze sich dabei darauf, daß § 1 TWG nicht von "öffentlichen Sachen" - an denen allerdings Gemeingebrauch bestehe - spreche, sondern von "Verkehrswegen". Außer bei Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen bestimme das Landesrecht, welche Wege (wie Gewässer usw.) dem öffentlichen Verkehr dienten. Da Glas (zum Bundesrecht gewordene) Reichsrecht s.Zt. die Begriffsbestimmung des öffentlichen Gewässers dem Landesrecht überlassen habe, könne das Landesrecht die ihm überlassene Regelung zwar ändern. Es sei aber verfehlt, bei Gewässern das Merkmal der Öffentlichkeit im Gemeingabrauch zu erblicken, weil dieser dort einen ganz anderen Inhalt habe als bei Wegen usw. Mit dem in den meisten neuen Landeswassergesetzen zum Gemeingebrauch gerechneten "Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft (Eigenantrieb, Motorkraft, maschinellen Antrieb)" - in Bayern Art. 21 Abs. 1 bayWasG - sei nur an Sport und Erholung gedacht. Der Gemeingebrauch an Gewässern spiele, wenn die Benutzung durch die Post überhaupt gegeben sei, nur hinsichtlich des Umfangs der Benutzung eine Rolle, nämlich in der Richtung, ob sie beschränkt sei. Der Hinweis des Berufungsgerichts, auf das bayStrWG liege neben der Sache. Der Einwurf der Bundesfreundlichkeit versage schon deshalb, weil jetzt (nach Wegfall des Art. 78 Abs. 1 bayWasG 1907) selbst das Land Bayern als Gewässereigentümer einer wasserrechtlichen Genehmigung nach Art. 59 bayWasG 1962 bedürfe. Die Post benötige eine solche Genehmigung sogar bei posteigenen Grundstücken.

Die im Telegraphenwege-Gesetz vorgeschriebene Planfeststellung ersetze eine wasserrechtliche Genehmigung nicht. Ersetzung anderweitiger Genehmigung sei nur dort anzunehmen, wo dies ausdrücklich angeordnet sei. Einer Ausdehnung stehe die Pflicht zu verfassungsgemäßer Auslegung entgegen. Art. 73 Nr. 7 des Grundgesetzes sei eng auszulegen. Daß die Planfeststellung des Telegraphenwege-Gesetzes die Umweltbeziehung nicht abschließend regele, ergebe sich schon aus § 3 TWG, wonach Änderungen an der Fernmeldeleitung vorzunehmen seien, wenn sich später unvorhergesehene Beeinträchtigungen herausstellten. Das "Ersetzen" anderweitiger Genehmigung durch ein Planfeststellungsverfahren lasse sich verschieden auffassen. Es könne einmal bedeuten, daß anderweitige Belange wohl zu berücksichtigen seien, hingegen nur anderweitige Verfahren unterblieben. Eine nach einem Bundesgesetz von einer Bundesbehörde vollzogene Planfeststellung könne nicht eine nach zulässigem Landesrecht von einer Landesbehörde zu erteilende Genehmigung überflüssig machen.

Die klagende Post beantragt

Auszulegen sei § 1 TWG nach dem zum Ausdruck gekommenen objektivierten Willen des Gesetzgebers, so wie er sich aus Wortlaut und Sinngehalt ergeben bei klarem Gesetzeswillen u.U. sogar gegen den Wortlaut. Das Telegraphenwege-Gesetz bezwecke, der Post zur Vereinfachung, Beschleunigung und Verbilligung die Befugnis zu geben, das Eigentum öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Privater (§ 12) einseitig in Anspruch zu nehmen, ohne auf bürgerlich-rechtliche Gestattungsverträge oder Enteignungen angewiesen zu sein. Die Inanspruchnahme als solche sei deshalb stets unentgeltlich. Dies zwinge zu der Auslegung, daß unter "öffentlich" alles falle, was in irgendeiner Form der Verfügungsgewalt der öffentlicher. Hand unterliege und von ihr der Allgemeinheit zur Benutzung freigegeben wurde. Zu Recht habe deshalb der Verwaltungsgerichtshof bei Gewässern auf den Gemeingebrauch abgestellt. Daß am L. nach Landesrecht Gemeingebrauch bestehe, habe der Verwaltungsgerichtshof bindend festgestellt.

Da Bundesrecht, gleich welcher Art, stets Landesrecht breche, bedürfe die Post für ein durch § 1 TWG gedecktes Vorhaben keiner Sonderrechtlichen landesrechtlichen Genehmigung. Schon aus der bundesstaatlichen Ordnung ergebe sich, daß der den Bundesländern vorgeordnete Oberstaat zumindest im Bereich hoheitlicher Verwaltung niemals herrschaftlichen Machtmitteln der ihm nachgeordneten Gliedstaaten unterwarfen sei. Hoheitsverwaltungen des Bundes und der Länder bildeten ein Gesamtgefüge, in dem nicht einer über den anderen Gewalt ausüben könne, wenn dies nicht ausdrücklich angeordnet sei. Die Polizei (= Ordnungs-)gewalt eines Landes ende dort, wo der Bund hoheitlich handele.

Zu allermindest sei die wasserrechtliche Genehmigung nach dem Zusammenfassungsgrundsatz durch das Planfeststellungsverfahren der Post als bereits erteilt anzusehen. Eine ausdrückliche dahin gehende Vorschrift fehle zwar in §§ 7 ff. TWG, sei aber nicht erforderlich. Ein vereinfachtes Verfahren diene nur der Beschleunigung, bewirke aber keine Schmälerung anderer. Für ein besonderes wasserrechtliches Genehmigungsverfahren habe hier auch kein Bedürfnis bestanden, weil die Post die Wasserwirtschaftsämter vorher unterrichtet habe, ohne daß sachliche Einwendungen erhoben werden seien. Die Erteilung der Genehmigung zeige, daß dem Vorhaben der Post sachlich nichts entgegengestanden habe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er mißt der Revision keine Erfolgsaussicht bei. Er billigt es, daß der Verwaltungsgerichtshof den Begriff "öffentliche Gewässer" nunmehr wie bei Wegen auf den Gemeingebrauch abstelle; den Gegensatz bildeten eben Privatgrundstücke (§ 12). Daß der damalige Gesetzgeber nicht nur an schiffbare Gewässer gedacht habe, zeige auch die amtliche Gesetzbegründung. Lediglich hilfsweise sei den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs beizupflichten, daß das Planfeststellungsverfahren des Telegraphenwege-Gesetzes, auch das vereinfachte, wasserrechtliche Genehmigungen von Landesbehörden ersetze, wie es für andere Rechtsbereiche ausdrücklich ausgesprochen sei. Ein Träger hoheitlicher Aufgaben dürfe nicht in den hoheitlichen Aufgabenbereich eines anderen Aufgabenträgers eingreifen. Die hoheitliche Verwaltung des Bundes sei der Staatsgewalt der Länder grundsätzlich nicht unterworfen.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 1 des Telegraphenwege-Gesetzes vom 18. Dezember 1899 (RGBl. S. 705) - TWG - ist die Post befugt, u.a. "öffentliche Gewässer" für ihre öffentlichen Zwecken dienenden Fernmeldeanlagen zu benutzen. Eine Begriffsbestimmung der "öffentlichen Gewässer" enthält das Gesetz nicht. Daß sie darin neben öffentlichen Wegen, Plätzen und Brücken genannt sind, bedeutet nicht, daß sie wirklich einen "Verkehrsweg" darstellen müssen. Das Gesetz ordnet sie, indem es bestimmt, öffentliche Gewässer sollten als Verkehrswege "gelten", eben diesem Oberbegriff ein. Was ein "öffentliches Gewässer" ist, ein Ausdruck, der dem vom jeher landesrechtlich geordneten Wasserrecht (zu vgl. Art. 65 EG BGB) entstammt, richtet sich vielmehr nach dem jeweiligen Landesrecht; daran hat sich auch dadurch nichts geändert, daß das Telegraphenwege-Gesetz 1949 Bundesrecht geworden ist (Art. 124 und 73 Nr. 7 GG), zumal der Bund für den Wasserhaushalt nur zur Rahmengesetzgebung zuständig ist (Art. 75 Nr. 4 GG), von der er durch das Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) Gebrauch gemacht hat.

Hat der Bund die Begriffsbestimmung der "öffentlichen Gewässer" dem Landesrecht überlassen, so hat das auf die Nachprüfung von Bundesrecht beschränkte Bundesverwaltungsgericht (§ 137 Abs. 1 VwGO) die Auslegung hinzunehmen, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hierzu für Bayern gefunden hat. Der in der Anlage zu Art. 2 des bayerischen Wassergesetzes 1962 unter Nr. 10 als Gewässer erster Ordnung verzeichnete Lech ist mithin als "öffentliches Gewässer" im Sinne des § 1 TWG zu behandeln.

Da die Post für die Unterquerung des Lechs mit einem Fernmeldekabel einen Plan aufgestellt hat, bleibt nur mehr zu klären, ob daneben noch eine wasserrechtliche Genehmigung nach Landesrecht von einer Landesbehörde erforderlich ist. Dies ist zu verneinen. In § 7 TWG ist der Post zwar nur die Pflicht zur Mitteilung ihres Vorhabens an andere Körperschaften öffentlichen Rechts, darunter einem Gliedstaat des Bundes, auferlegt. Diese im vorigen Jahrhundert erlassene Vorschrift muß aber neuzeitlich gehandhabt werden. Nach neuzeitlicher Auffassung sind bei der Vielzahl der vom öffentlichen Recht erfaßten Bereiche derartige Planfeststellungen durchweg in eine einzige Hand gelegt, die dann allerdings die anderweitigen Belange bei ihrem Entscheid gebührend mitzuberücksichtigen hat. So ist in § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BbG - ausdrücklich bestimmt, daß die bahnrechtliche Planfeststellung die Entscheidung "über alle von der Planfeststellung berührten Interessen" "umfaßt". So ist ferner in § 17 Abs. 1 Satz 2 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) - FStrG - bestimmt, daß die Planfeststellung für eine Bundesfernstraße "alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Zustimmungen" "ersetzt". Auch wird in § 14 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes bestimmt, daß wenn ein bergrechtlicher Betriebsplan die Benutzung von Gewässern vorsieht, die Bergbehörde über die Erteilung der (wasserrechtlichen) Erlaubnis entscheidet. In dieser Richtung liegt es auch, daß die Flurbereinigungsbehörde nach § 43 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) zur Ausführung und Unterhaltung gewisser Anlagen anstelle der sonst zuständigen Behörde einen Wasser- und Bodenverband nach den Vorschriften über Wasser- und Bodenverbände gründen kann (zu vgl. Urteil vom 10. Mai 1967 - BVerwG IV C 46.66 -). Für alles dieses ist zu betonen, daß nicht nur die sachlich-rechtlichen Vorschriften jener anderen Rechtsbereiche zu beachten, sondern auch ihre Verfahrensvorschriften (z.B. Aufforderung zu etwaigen Einwendungen, Anhörungsverhandlungen, Aushang des beschlossenen Planes usw.) einzuhalten sind. Auf diese Weise wird den berechtigten Belangen aller Betroffenen ausreichend Rechnung getragen, zugleich aber eine Straffung der behördlichen Behandlung erreicht.

Wenn der Beklagte nun meint, eine derartige Zusammenfassung (Konzentration) bei einer Bundesbehörde laufe, wenn der andere, von ihr mitzuerledigende Bereich landesrechtlich geordnet sei und sonst in den Händen einer Landesbehörde liege, dem bundesstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik zuwider, so ist dem nicht beizupflichten. Soweit bekannt, hat bislang noch niemand die Verfassungsmäßigkeit der sog. Einheitswirkung in Vorschriften wie § 36 BbG (zu vgl. Finger, Eisenbahngesetze, 4. Aufl. 1962, Anm. 2 b zu § 36) oder § 17 FStrG bezweifelt. Wie dem Bund nach Art. 75 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis über "die Bundeseisenbahnen" und nach Art. 74 Nr. 22 die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit über "Bau und Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs" sowie nach Art. 87 Abs. 1 GG die bundeseigene Verwaltung der Bundeseisenbahnen zusteht, so fällt unter die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 73 Nr. 7 auch "das Post- und Fernmeldewesen", und hat der Bund nach Art. 87 Abs. 1 GG die Bundespost in bundeseigener Verwaltung zu führen. Der Bund ist hiernach nicht nur in der Lage, Befugnisse anderer Bundesbehörden bei einer bestimmten Bundesbehörde zusammenzufassen, sondern er kann auch, damit alle verschiedenen Gesichtspunkte bei einer einzigen Stelle gehörig gegeneinander abgewogen werden können, was auch der wünschenswerten Beschleunigung dient, an sich landesrechtliche Belange in das Verwaltungshandeln einer Bundesbehörde miteinbeziehen. Dies verstößt keineswegs gegen die bundesstaatliche Ordnung unseres Staatswesens.

Neben der postrechtlichen Planfeststellung, von der hier nicht zu prüfen ist, ob sie ordnungsmäßig vorgenommen ist, bedurfte es demnach keiner besonderen wasserechtlichen Genehmigung des Vorhabens der Post nach dem bayerischen Wassergesetz durch eine Landesbehörde.

Die vom Verwaltungsgerichtshof ausgesprochene Aufhebung des Bescheids des Landratsamts, des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung und des klagabweisenden Verwaltungsgerichtsurteils war mithin durch Zurückweisung der Revision zu bestätigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].