Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.04.1981, Az.: BVerwG 4 C 11.79

I.

Der Kläger wendet sich gegen den wasserrechtlichen Bescheid des Landratsamts Pfaffenhofen an der Ilm vom 24. Juni 1976, mit dem der Plan für die Erweiterung von zwei Baggerseen der Beigeladenen mit einer Gesamtfläche von 10 ha unter bestimmten Bedingungen und Auflagen festgestellt wurde. Der Bescheid geht unter Hinweis auf § 29 Satz 3 BBauG 1960 davon aus, daß das im Außenbereich gelegene Vorhaben dennoch nicht der Vorschrift des § 35 BBauG unterliege; demgemäß habe auch nicht das Einvernehmen des Klägers nach § 36 BBauG eingeholt zu werden brauchen. Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Oberbayern durch Bescheid vom 16. Mai 1977 mit der Begründung zurück, auch der inzwischen in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) geltende § 29 BBauG mache das Einvernehmen des Klägers nicht erforderlich.

Der Kläger hat Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat entsprechend dem Klagantrag den Planfeststellungsbeschluß sowie den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof gemäß Art. 2 § 5 Abs. 1 Satz 1 EntlG durch Beschluß zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Für das im Außenbereich gelegene Vorhaben hätte das Einvernehmen des Klägers gemäß § 36 BBauG eingeholt werden müssen. Das ergebe sich aus § 29 Satz 3 BBauG 1976, der unter anderem bei Abgrabungen größeren Umfanges die §§ 30 bis 37 BBauG und damit auch § 36 BBauG für entsprechend anwendbar erkläre. Davon gehe auch § 38 BBauG aus, dem zu entnehmen sei, daß bei örtlichen Planungen im wasserrechtlichen Bereich § 36 BBauG unberührt bleibe. Die landesrechtliche Ausgestaltung des wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens habe daran nichts geändert. Art. 58 Abs. 1 des Bayerischen Wassergesetzes - BayWG - beziehe ausdrücklich nur die landesrechtlichen Verfahrensformen in seine Konzentrationswirkung ein. Damit werde die Durchführung des bauaufsichtlichen Verfahrens nach Art. 86 ff. der Bayerischen Bauordnung - BayBauO - entbehrlich, nicht aber die bundesrechtlich festgelegte entsprechende Anwendung der §§ 30 bis 37 BBauG. Entgegen der Meinung der Beigeladenen enthalte das Bayerische Wassergesetz auch keine Regelung über eine Verfahrensbeteiligung von Gemeinden, die dem gemeindlichen Einvernehmen nach § 36 BBauG gleichkomme. Die Notwendigkeit des gemeindlichen Einvernehmens werde auch nicht durch Art. 75 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG - in Frage gestellt. Zwar würden nach dieser Vorschrift auch bundesrechtliche Zustimmungen in die Konzentrationswirkung der Plan fest Stellung einbezogen. Die Vorschrift sei aber wegen der spezialgesetzlichen Ausgestaltung des wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens in Art. 58 Abs. 1 BayWG nicht anwendbar. Der ohne die Einholung des danach notwendigen Einvernehmens des Klägers ergangene Planfeststellungsbeschluß sei aus diesem Grunde rechtswidrig und daher aufzuheben gewesen.

Gegen diesen Beschluß richten sich die vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen. Der Kläger tritt den Revisionen entgegen.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revisionen sind begründet. Sie führen zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses des Berufungsgerichts und zur Zurückverweisung der Sache in die Berufungsinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Der Beschluß des Berufungsgerichts verstößt im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO gegen Bundesrecht.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts beruht tragend auf der Erwägung, der angefochtene wasserrechtliche Planfeststellungsbeschluß verletze den Kläger in seinen Rechten, weil er ohne die Herbeiführung des nach § 36 des Bundesbaugesetzes (jetzt geltend in der Fassung vom 6. Juli 1979 [BGBl. I S. 949]) - BBauG - erforderlichen Einvernehmens des Klägers erlassen worden sei. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden.

Der zur Rede stehende Planfeststellungsbeschluß ist in Anwendung des Bayerischen Wassergesetzes in der Fassung vom 7. März 1975 (Bay.GVBl. S. 39) - BayWG - erlassen worden. Nach dem daher maßgebenden Art. 58 Abs. 1 BayWG ersetzt die landeswasserrechtliche Planfeststellung "alle nach landesrechtlichen anderen Vorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse oder Zustimmungen".

Die Auslegung dieser gemäß § 137 Abs. 1 VwGO irrevisiblen Vorschrift durch das Berufungsgericht läßt im Hinblick auf die Frage, welche materielle Reichweite der landeswasserrechtlichen Planfeststellung nach Ansicht des Berufungsgerichts zukommt, Zweifel offen. Das Berufungsgericht legt in diesem Zusammenhang dar, Art. 58 Abs. 1 BayWG beziehe ausdrücklich nur die landesrechtlichen "Verfahrensformen" in seine Konzentrationswirkung ein, mache also zwar die Durchführung des bauaufsichtlichen Verfahrens nach der Bayerischen Bauordnung entbehrlich, nicht aber die "bundesrechtlich festgelegte entsprechende Anwendung der §§ 30 bis 37 BBauG im Rahmen des wasserrechtlichen Verfahrens".

Ob diese auf landesrechtliche "Verfahrensformen" abstellende Auslegung mit dem Wortlaut des Art. 58 Abs. 1 BayWG vereinbar ist, der von landesrechtlich notwendigen öffentlich-rechtlichen Zulassungen und Mitwirkungsakten spricht, und ob die Auslegung in hinreichender Weise zwischen der formellen und der materiellen Konzentrationswirkung einer Planfeststellung unterscheidet, erscheint dem erkennenden Senat zweifelhaft; diese Frage unterliegt indessen gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO nicht der revisionsgerichtlichen Entscheidung. Revisionsgerichtlicher Prüfung zugänglich ist dagegen die vom Berufungsgericht aus seiner Auslegung des Art. 58 Abs. 1 BayWG gezogene Folgerung, über die Zulässigkeit eines nach Landeswasserrecht planfeststellungsbedürftigen Vorhabens dürfe von der Wasserbehörde gemäß § 36 BBauG nur im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden werden, wenn das Vorhaben materiell auch unter die Vorschriften der §§ 29 bis 35 BBauG falle. Diese Folgerung des Berufungsgerichts beruht auf der Anwendung von Bundesrecht; sie ist mit diesem jedoch unvereinbar:

Versteht man die dem Beschluß des Berufungsgerichts zugrundeliegende Auslegung des Art. 58 Abs. 1 BayWG entsprechend seinem Wortlaut so, daß die nach dieser Vorschrift von der Wasserbehörde zu treffende landeswasserrechtliche Planungsentscheidung mit ihrer materiellen Konzentrationswirkung allein die nach Landesrecht erforderlichen Entscheidungen erfasse und demgemäß nicht zugleich auch eine positive Sachentscheidung über die bundesrechtlich-bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach Maßgabe der §§ 33 bis 35 BBauG enthalte, so fehlt es im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren an den tatbestandlichen Voraussetzungen, bei deren Vorliegen § 36 BBauG die Beteiligung der Gemeinde in der Form des Einvernehmens vorschreibt. Das liegt auf der Hand. Ein wasserrechtliches Verfahren, in dem nach dem maßgebenden Landesrecht über materiell-bebauungsrechtliche Tragen nicht positiv mitentschieden wird und das daher mit einer das Bebauungsrecht nicht berührenden öffentlich-rechtlichen Zulassung abschließt, kann voraussetzungsgemäß nicht die Notwendigkeit einer Verfahrensbeteiligung der Gemeinde herbeiführen, die ihr allein im Hinblick auf eine gerade bebauungsrechtliche Entscheidung eingeräumt ist.

Versteht man die Ansicht des Berufungsgerichts dagegen so, daß sich die materielle Konzentrationswirkung der landeswasserrechtlichen Planfeststellung auch auf eine etwa erforderliche positive Sachentscheidung über die bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Planvorhabens nach Maßgabe der §§ 33 bis 35 BBauG erstrecke und daß sie daher eine an sich mit der landesverfahrensrechtlichen Baugenehmigung auszusprechende Zulassung ersetze, so beurteilt sich die Frage, ob das Einvernehmen der Gemeinde im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren gemäß § 36 BBauG erforderlich ist, nach der Vorschrift des § 38 Satz 1 und 2 BBauG. Auch unter dieser Voraussetzung war jedoch in der vorliegenden Sache die Herbeiführung des Einvernehmens des Klägers nach § 36 BBauG nicht geboten:

Nach § 38 Satz 1 und 2 BBauG bleiben "Planfeststellungsverfahren für überörtliche Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften" von den Vorschriften des Dritten Teils des Bundesbaugesetzes (mithin auch von den Vorschriften der §§ 29 bis 37 BBauG) "unberührt", wenn die Gemeinde in dem landesrechtlichen Planfeststellungsverfahren "beteiligt worden ist". Die Bedeutung des § 38 Satz 1 und 2 BBauG liegt darin, daß er in den von ihm näher bezeichneten Fällen einer (insoweit privilegierten) Fachplanung eine Ausnahme von dem bebauungsrechtlichen Grundsatz macht, wonach über die (materielle) Zulässigkeit aller Vorhaben, die von der Regelung des § 29 BBauG erfaßt werden, nach Haßgabe und in unmittelbarer Anwendung allein der Vorschriften der §§ 30 bis 37 BBauG zu entscheiden ist. Im Rahmen der hier in Betracht kommenden Fachplanungen überläßt das bundesrechtliche Bebauungsrecht die Entscheidung über die bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Planvorhabens vielmehr der Planungsentscheidung. Damit wird der dem Recht der Planfeststellung eigentümlichen Konzentrationswirkung Rechnung getragen und im Hinblick auf den für jede hoheitliche Planung geltenden Grundsatz der Problembewältigung (vgl. Urteil vom 9. März 1979 - BVerwG 4 C 41.75 - in BVerwGE 57, 297 [300]) eine einheitliche und umfassende planerische Sachentscheidung ermöglicht (vgl. dazu Bielenberg in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BBauG Rdnr. 3 und 4 zu § 38). Für eine auf Bebauungsrecht beruhende Beteiligung der Gemeinde ist danach in einem derart privilegierten Planfeststellungsverfahren schon der Sache nach kein Raum; der Ausschluß einer solchen Beteiligung ergibt sich überdies ausdrücklich auch aus der aus § 38 Satz 1 und 2 BBauG folgenden Unanwendbarkeit des § 36 BBauG.

Die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 und 2 BBauG dafür, daß die landesrechtliche Planungsentscheidung von den bebauungsrechtlichen Vorschriften des Dritten Seils des Bundesbaugesetzes unberührt bleibt, wären, wenn das Berufungsgericht Art. 58 Abs. 1 BayWG dahin ausgelegt hat, daß die Planfeststellung auch über die bundesrechtlich-bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens entscheide, für den vorliegenden Fall gegeben. Zum einen ist der Kläger den Anforderungen des § 38 Satz 2 BBauG entsprechend im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren nach den für dieses Verfahren maßgebenden Vorschriften - die freilich nur eine Anhörung der Gemeinde verlangen und nicht deren Einvernehmen voraussetzen - beteiligt worden. Zum anderen handelt es sich dem Gegenstand des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nach um eine "überörtliche" Planung auf dem Gebiet des "Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften". Dem Berufungsgericht, das das Vorliegen einer "überörtlichen" Planung verneint, weil das nach Wasserrecht planfeststellungsbedürftige Vorhaben in räumlicher Hinsicht nicht über die Gemeindegrenzen des Klägers hinausreiche, kann auch insoweit nicht gefolgt werden. "Örtlich" ist eine Planung nicht deswegen, weil sie sich (nur) auf den örtlichen Bereich des Gemeindegebiets erstreckt, sondern deswegen, weil sie auf der Planungshoheit der Gemeinde als dem örtlichen Planungsträger beruht. Umgekehrt ist eine "überörtliche" Planung nicht dann gegeben, wenn sie sich - wie Bielenberg (a.a.O. Rdnr. 148 zu § 38 BBauG) meint - "mindestens auf das Gebiet zweier Gemeinden erstreckt oder sich zumindest darauf auswirkt". Richtiger Anknüpfungspunkt sind vielmehr auch hier der Träger der Planungshoheit und der Gegenstand seiner Planungsbefugnis. Hat der überörtliche Träger der Planungshoheit nach den für ihn maßgebenden Planungsgesetzen die Aufgabe und die Befugnis, Planungen von überörtlicher Bedeutung mit Verbindlichkeit auch für die Ortsplanung zu erlassen und demnach planerisch in die örtliche Planungshoheit der Gemeinde einzugreifen, so handelt es sich bei seinen Planfeststellungsbeschlüssen um eine überörtliche Planung auch dann, wenn sie im konkreten Fall über das Gebiet einer Gemeinde nicht hinausreicht. Das entspricht seit den insoweit grundlegenden Urteilen vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2) und - BVerwG IV C 215.65 - (BVerwGE 31, 263) der - freilich zum Fachplanungsrecht entwickelten - ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats. Nach dem Sinn der Vorschrift des § 38 BBauG kann jedoch für sie nichts anderes gelten. Eine andere Handhabung würde auch zu willkürlichen Ergebnissen führen. Für die Fachplanung und ihre überörtliche, d.h. nicht auf die gemeindliche Planung ausgerichtete Zielsetzung, ist es vielfach Zufall, ob der einzelne Planfeststellungsbeschluß sich räumlich innerhalb eines Gemeindegebiets hält oder ob er darüber hinausreicht, wie beispielsweise an der Planung von Landesstraßen deutlich wird, die überörtlich ausgerichtet ist auch dann, wenn der einzelne Planungsabschnitt innerhalb des Gebiets nur einer Gemeinde liegt. Für das wasserrechtliche Planungsrecht und seine überörtliche Bedeutung gilt der Sache nach nichts anderes. Das ergibt sich schon aus der die öffentlich-rechtliche Gewässerbewirtschaftung maßgebend bestimmenden Einsicht, daß infolge des natürlichen Zusammenhangs der Gewässer die Benutzung eines jeden von ihnen auf andere Gewässer oder den Wasserhaushalt insgesamt von Einfluß sein kann (vgl. Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG IV C 102.67 - in BVerwGE 36, 248 [250]).

Der angefochtene Beschluß des Berufungsgerichts kann danach keinen Bestand haben. Bei keiner der beiden hier für Art. 58 Abs. 1 BayWG in Betracht gezogenen Auslegungen ist das Einvernehmen des Klägers nach § 36 BBauG erforderlich. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Eine abschließende Entscheidung ist in der Revisionsinstanz nicht möglich. Das Berufungsgericht hat den vom Kläger angefochtenen Planfeststellungsbeschluß ausschließlich wegen des Fehlens des vermeintlich notwendigen Einvernehmens des Klägers aufgehoben. Damit ist die - für die neue Entscheidung maßgebliche - Frage offen, ob der Planfeststellungsbeschluß den Kläger möglicherweise in anderer Hinsicht in seinen Rechten verletzt. Insoweit bedarf es einer materiellen Planprüfung nach Maßgabe des Landeswasserrechts und möglicherweise weiterer tatsächlicher Feststellungen, die in der Revisionsinstanz nicht getroffen werden können.

Für die neue Entscheidung wird noch auf folgendes hingewiesen:

Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß ist am 24. Juni 1976 ergangen und durch Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 1977 bestätigt worden. Zwischen diesen beiden Zeitpunkten ist am 1. Januar 1977 das Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz vom 23. Dezember 1976 (BayGVBl. S. 544) - BayVwVfG - in Kraft getreten. Nach seinem Art. 96 Abs. 1 sind die zu diesem Zeitpunkt anhängigen Verwaltungsverfahren nach dem neuen Recht zu Ende zu führen. Das gilt daher grundsätzlich auch für das hier vorliegende Planfeststellungsverfahren. Insoweit könnte von Bedeutung sein, daß Art. 75 Abs. 1 BayVwVfG die materielle Konzentrationswirkung landesrechtlicher Planfeststellungen gemäß der Ermächtigung in § 100 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes auf alle anderen behördlichen Entscheidungen "nach Landes- oder Bundesrecht" mit der Folge erstreckt, daß die sonst nach Landes- oder Bundesrecht notwendigen öffentlich-rechtlichen "Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen" nicht erforderlich sind. Falls diese Regelung des Art. 75 BayVwVfG auch für das landeswasserrechtliche Planfeststellungsverfahren maßgebend ist, so ergäbe sich jedenfalls daraus - ohne Rücksicht auf die oben erörterte Frage nach der Auslegung des Art. 58 Abs. 1 BayWG -, daß in der landeswasserrechtlichen Planfeststellung auch über die bebauungsrechtliche Zulässigkeit des planfestgestellten Vorhabens zu entscheiden ist. Für das hier gefundene Ergebnis wäre diese veränderte rechtliche Beurteilung allerdings ohne Bedeutung. Auch (und gerade) bei einer ergänzenden Anwendung des Art. 75 Abs. 1 BayVwVfG auf das landeswasserrechtliche Planfeststellungsverfahren bliebe es dabei, daß gemäß § 38 Satz 1 und 2 BBauGüber die Zulässigkeit des Vorhabens auch unter bebauungsrechtlichen Gesichtspunkten innerhalb der Planungsentscheidung zu befinden und daher die Anwendbarkeit des § 36 BBauG ausgeschlossen ist.