Bundesgerichtshof
Beschl. v. 14.12.1992, Az.: NotZ 9/92

I.

Der im ... 1946 geborene Antragsteller wurde mit Wirkung vom 21. November 1975 unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe zum Richter ernannt. Aus diesem Verhältnis schied er mit Ablauf des 31. März 1978 auf eigenen Antrag aus. Zum 1. April 1978 wurde er zur Rechtsanwaltschaft und zugleich als Rechtsanwalt bei dem Amtsgericht und Landgericht Hannover zugelassen.

Mit Gesuch vom 27. Juni 1991 hat der Antragsteller beantragt, ihn zum Notar mit Amtssitz in Hannover zu bestellen. Zur Begründung hat er ausgeführt, er erfülle die allgemeine Wartezeit von 15 Jahren nach den Bestimmungen der AVNot a.F., weil neben der Zeit seines Grundwehrdienstes von 18 Monaten auch die Zeit seiner richterlichen Tätigkeit angerechnet werden müsse. Hilfsweise hat er beantragt, seine Bewerbung nach den Vorschriften des Gesetzes zur Änderung des Berufsrechts der Notare und Rechtsanwälte vom 29. Januar 1991 (BGBl. I, 150), in Kraft seit dem 1. August 1991, zu bescheiden.

Der Antragsgegner hat den Antrag des Antragstellers mit Bescheid vom 27. August 1991 abgelehnt. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt, der Antragsteller erfülle nicht die Voraussetzungen der allgemeinen Wartezeit von 15 Jahren, seine richterliche Tätigkeit könne nicht angerechnet werden; außerdem bestehe nach den maßgeblichen Geschäftszahlen kein Bedürfnis für die Bestellung eines weiteren Notars im Bezirk des Amtsgerichts Hannover. Der Antrag sei auch nach neuem Recht nicht begründet, das neue Recht schreibe für die Besetzung einer Notarstelle ein Ausschreibungsverfahren vor, das nicht durchgeführt worden sei, weil dafür die Voraussetzungen nicht gegeben seien.

Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller rechtzeitig Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt. Diesen Antrag hat das Oberlandesgericht durch Beschluß vom 13. Januar 1992 als unbegründet zurückgewiesen. Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner form- und fristgerechten sofortigen Beschwerde. Er beantragt, den Bescheid des Antragsgegners aufzuheben und den Antragsgegner anzuweisen, ihn zum Notar mit Amtssitz in Hannover zu bestellen, hilfsweise, die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberlandesgericht Celle, Senat für Notarsachen, zurückzuverweisen.

II.

1.

Die sofortige Beschwerde ist zulässig (§ 111 Abs. 4 BNotO i.V.m. § 42 Abs. 4 BRAO); sie hat in der Sache jedoch keinen Erfolg. Das gilt sowohl hinsichtlich des Verpflichtungsantrags als auch hinsichtlich des Hilfsantrages, der als Antrag auf erneute Bescheidung des Antragstellers auszulegen ist.

2.

Der Antragsgegner hat den Antragsteller auf seinen Antrag vom 27. Juni 1991 zu Recht nicht zum Notar bestellt.

Die Anträge des Antragstellers konnten sowohl nach altem Recht als auch nach dem seit dem 1. August 1991 geltenden Zulassungsrecht für Rechtsanwaltsnotare keinen Erfolg haben.

Nach der Rechtsprechung des Senats ist in Fällen, in denen das die Zulassung von Notaren regelnde Recht ohne eine Übergangsbestimmung nach Erlaß des angefochtenen Bescheides geändert wird, über den Verpflichtungsantrag des Bewerbers grundsätzlich nach dem im Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Recht zu erkennen. Das im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung geltende Recht ist nur dann maßgeblich, wenn über den Antrag des Bewerbers nach der früheren Rechtslage zu seinen Gunsten hätte entschieden werden müssen (Senatsbeschlüsse vom 9. Dezember 1991 - NotZ 19/90 und NotZ 2/91 = BGHR BNotO § 4 Abs. 1 Nurnotar 1 und BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 9 sowie Senatsbeschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91). Diese Grundsätze gelten nach der Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn die Bewerbung bei ordnungsgemäßer Handhabung der bisherigen Vorschriften bis zum Inkrafttreten der Rechtsänderung hätte Erfolg haben müssen (BGHZ 37, 179, 181 f; BGH, Beschluß vom 9. Dezember 1991, NotZ 9/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Auswahlverfahren 4).

Ob die Justizverwaltung über den Antrag des Antragstellers bei ordnungsgemäßer Handhabung der bisherigen Vorschriften vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts hätte entscheiden müssen, kann hier dahinstehen, weil der Antragsgegner den Antrag des Antragstellers auch nach altem Recht beschieden und zu Recht abgelehnt hat.

3.

Eine Verpflichtung des Antragsgegners nach früherem Recht, den Antragsteller zum Anwaltsnotar zu ernennen oder ihn neu zu bescheiden, besteht nicht.

a)

Die Bundesnotarordnung begründet grundsätzlich kein Recht auf Bestellung zum Notar. Vielmehr trifft sie lediglich Regelungen über die Voraussetzungen unter denen ein Bewerber zum Notar bestellt werden kann, ohne zugleich ein Anspruch darauf zu verleihen (st.Rspr.: vgl. Senatsbeschlüsse vom 13. Oktober 1986 - NotZ 11/86 = BGHR BNotO § 1 Notarzulassung 1; vom 13. Oktober 1986 - NotZ 13/86 = DNotZ 1988, 124; vom 14. Januar 1991 - NotZ 9/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 8; vom 28. März 1991 - NotZ 27/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 1 Nurnotar 1; vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O. sowie Beschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91). Dies folgt aus der besonderen Natur der Notarbestellung als staatliche Organisationsgewalt. Der Beruf des Notars gehört zu den "staatlich gebundenen Berufen", die der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienen (vgl. etwa Senatsbeschluß vom 25. Oktober 1982 - NotZ 7/82 = DNotZ 1983, 236, 237 m.w.N.). Wegen seiner Nähe zum öffentlichen Dienst (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG; vgl. BVerfGE 17, 371, 376 ff; Senatsbeschlüsse vom 30. Juli 1990 - NotZ 23/89 = BGHR BNotO § 6 Zuverlässigkeit, politische 1 = DNotZ 1991, 89 m.w.N.; vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O., und vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91) ist es der organisatorischen Entscheidungsgewalt des Staates vorbehalten, über Zahl und Zuschnitte der Notariate zu befinden. Maßstab für das dabei von den zuständigen Stellen auszuübende Organisationsermessen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 25. Oktober 1982 - NotZ 7/82 = DNotZ 1983, 236, 237/238, vom 14. Januar 1991 - NotZ 9/90 a.a.O.; vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O., und Senatsbeschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 5/91) sind entsprechend der Regelung des § 4 Abs. 1 BNotO die Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege. In dem dadurch festgelegten Rahmen entscheidet die Landesjustizverwaltung, ob das Bedürfnis für die Bestellung eines Notars besteht. Die daraus notwendiger Weise folgende Begrenzung des Grundrechts der Notarbewerber auf freie Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) ist verfassungsrechtlich zulässig (vgl. BVerfGE 17, 371, 376 ff; Senatsbeschluß vom 25. Oktober 1982 - NotZ 10/82 = DNotZ 1983, 241, 242 m.w.N.). Für die Berufswahl ist im Sinne eines gleichen Zugangs für alle nur insoweit Raum, als es die Ämterorganisation erlaubt, die der Staat zur Gewährung einer geordneten Rechtspflege geschaffen hat (vgl. BVerfGE 73, 280, 292;  80, 257, 263;  Senatsbeschlüsse vom 13. Oktober 1986 - NotZ 11/86 - BGHR BNotO § 1 Notarzulassung 1 und vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O. sowie vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91).

b)

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist es mit dem sogenannten Gesetzesvorbehalt in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar, daß der Gesetzgeber die nähere Ausfüllung des in § 4 Abs. 1 BNotO festgelegten Ziels der Regelung durch Verwaltungsvorschriften der Landesjustizverwaltung überlassen hat. Diese Auffassung hat der Senat bereits in seinem Beschluß vom 28. Mai 1962 - NotZ 1/62 = BGHZ 37, 179 vertreten und daran in ständiger Rechtsprechung festgehalten: (vgl. neuestens etwa Senatsbeschlüsse vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O. und vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91, jeweils m.w.N.). Aus neueren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 73, 280;  80, 257) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Danach bedarf es zwar einer gesetzlichen Regelung für die Auswahlmaßstäbe bei mehreren Bewerbern um das Notaramt und für das Auswahl verfahren (vgl. BVerfGE 73, 280, 295); darum geht es bei der Konkretisierung der in § 4 Abs. 2 BNotO zugelassenen Mittel zur Gewährleistung einer geordneten Rechtspflege jedoch nicht. Vielmehr handelt es sich bei dieser Regelung um eine ausfüllungsbedürftige Richtlinie für die Ausübung der vom Gesetzesvorbehalt nicht betroffenen Organisationsgewalt des Staates, nicht aber um die Begründung einer subjektiven Zugangsvoraussetzung zur Ermittlung geeigneter Bewerber für vorhandene Stellen (vgl. zu dieser Unterscheidung BVerfGE 80, 257, 263/264 und Senatsbeschlüsse vom 14. August 1989 - NotZ 2/89 = BGHR BNotO § 6 Eignung 2; vom 14. Januar 1991 - NotZ 9/90 a.a.O.; vom 9. Dezember 1991 - NotZ 2/91 a.a.O. sowie vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91 jeweils m.w.N.).

c)

Der Antragsgegner hatte von der Ermächtigung des § 4 Abs. 2 BNotO a.F. Gebrauch gemacht und durch die AVNot a.F. (Nds. Rpfl. 1975 S. 57 geändert 1981, Nds. Rpfl. 1981, S. 265), deren Zulassungsregelungen in der Rechtsprechung als rechtlich unbedenklich beurteilt worden sind (zur vergleichbaren Rechtslage in Nordrhein-Westfalen vgl. Senatsbeschluß vom 30. Juli 1990 - NotZ 24/89 = DNotZ 1991, 91), die Bestellung sogenannter Anwaltsnotare in Niedersachsen näher geregelt. Nach § 1 Abs. 1 AVNot a.F. setzte die Notarbestellung eines geeigneten Rechtsanwalts für das Amt des Notars unter anderem grundsätzlich eine allgemeine Wartezeit von 15 Jahren und eine lokale Wartezeit von drei Jahren voraus. Die von der Landesjustizverwaltung gewählte Methode der Bedürfnisfeststellung ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats rechtlich nicht zu beanstanden. Die Regelungen des Landes Niedersachsen über die Wartezeiten hielten sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 4 Abs. 2 Satz 2 BNotO a.F. (Senatsbeschlüsse vom 30. Juli 1990 - NotZ 24/89 = DNotZ 1991, 91; vom 13. Juli 1992 - NotZ 15/91 m.w.N. und vom 14. Dezember 1992 - NotZ 3/92).

d)

Dem steht nicht entgegen, daß der Gesetzgeber mit dem Erlaß des Berufsrechtsänderungsgesetzes vom 29. Januar 1991 allgemeine Wartezeiten als Steuerungsmittel aufgegeben und zu einem System ausschließlicher und unmittelbarer Bedürfnisprüfung übergegangen ist. Angesichts des anhaltend starken Zustroms in den Rechtsanwaltsberuf bei gleichzeitiger festzustellender Abnahme der Geschäfte der Anwaltsnotare (vgl. Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung der Bundesnotarordnung, BT-Drucks. 11/6007, Seite 8/9) wird zwar das Ziel, nur so viele Anwaltsnotare zuzulassen, daß auf jeden von ihnen eine ausreichende, die erforderliche Berufserfahrung sowie eine genügende finanzielle Basis gewährleistende Zahl von Amtsgeschäften entfällt und so zugleich die Versorgung der Bevölkerung mit vorsorgender Rechtspflege gesichert wird, durch eine allgemeine Wartefrist nicht mehr erreicht werden können. Daraus folgt indes nicht, daß die allgemeine Wartefrist als Steuerungsmittel völlig ungeeignet gewesen wäre und ihre Berücksichtigung in der Übergangszeit bis zum Inkrafttreten der neuen Zulassungsvorschriften gegen den verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen hätte (BGH, Beschluß vom 14. Januar 1991 - NotZ 9/90 a.a.O.).

e)

Der Verpflichtungsantrag des Antragstellers ist unbegründet, ihm steht lediglich ein Recht auf rechtsfehlerfreien Ermessensgebrauch zu. Ein Anspruch auf Notarbestellung würde sich daraus nur ergeben, wenn sich der Antragsgegner durch Verwaltungsvorschriften oder ständige Verwaltungsübung derart gebunden hätte, daß das Ermessen rechtsfehlerfrei nur im Sinne einer Bestellung des Antragstellers zum Notar ausgeübt werden könnte (vgl. Senatsbeschluß vom 14. Januar 1991 - NotZ 7/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 7). Dies ist nicht der Fall.

f)

Der Antrag des Antragstellers auf erneute Bescheidung durch den Antragsgegner ist ebenfalls unbegründet, der Antragsgegner hat das Gesuch des Antragstellers nach altem Recht ermessensfehlerfrei abgelehnt.

(1)

Der Antragsteller erfüllte bis zum 31. Juli 1991, dem Ende der Geltungszeit der AVNot a.F., nicht die nach § 1 Abs. 1 lit. a AVNot a.F. erforderliche allgemeine Wartezeit von 15 Jahren. Der Antragsgegner hat die richterliche Tätigkeit des Antragstellers ermessensfehlerfrei auf die allgemeine Wartefrist nicht angerechnet. Der Antragsteller hat durch den Erlaß der AVNot a.F. und durch die auf der Grundlage der AVNot a.F. geübte Zulassungspraxis eine Ermessensbindung an die Zulassungskriterien der AVNot a.F. bewirkt. Aufgrund dieser Ermessensbindung konnte der Antragsgegner grundsätzlich nur die Tätigkeiten bei der Berechnung der allgemeinen Wartezeit berücksichtigen, die in § 1 Abs. 2 AVNot a.F. genannt sind. Gründe, die zur Folge hätten, daß der Antragsgegner sein Ermessen rechtsfehlerfrei nur in dem Sinne hätte ausüben können, daß er die richterliche Tätigkeit berücksichtigt hätte, sind nicht ersichtlich.

(2)

Der Antragsgegner hat auch die Voraussetzungen der Härtefallregelung des § 4 Abs. 1 AVNot a.F. ermessensfehler frei verneint. Nach dieser Regelung kann ein geeigneter Rechtsanwalt unter anderem dann zum Notar bestellt werden, wenn er am 1. Januar 1982 bereits fünf Jahre oder länger als Rechtsanwalt zugelassen war. Diese Voraussetzung erfüllte der Antragsteller nicht. Die Regelung des § 4 Abs. 1 AVNot a.F. ist rechtlich nicht zu beanstanden, sie wird durch die Ermächtigungsgrundlage des § 4 Abs. 2 BNotO a.F. gedeckt. Die Entscheidung des Antragsgegners, den Antragsteller unabhängig von den Regelungen der AVNot a.F. nicht als besonderen Härtefall anzuerkennen, läßt ebenfalls Ermessensfehler nicht erkennen. Der Antragsgegner hat im Rahmen seiner durch die AVNot begründete Selbstbindung sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Die Voraussetzung eines Ausnahmefalles, die es dem Antragsgegner ermöglicht hätte, von der Selbstbindung ihres Ermessens durch die AVNot a.F. abzuweichen, sind nicht gegeben. Der Umstand, daß der Antragsteller, wie er behauptet, bei seiner Berufswahl, Rechtsanwalt zu werden, auf die Bestellung zum Notar auf der Grundlage der damals geltenden AVNot vertraut hat, rechtfertigt keine derartige Ausnahme. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats bestand schon nach dem alten Recht kein rechtlich geschütztes Vertrauen zukünftiger Notarbewerber auf den Fortbestand der gesetzlichen Vorschriften und der von der Landesjustizverwaltung geschaffenen Verwaltungsvorschriften (vgl. unten 4. c).

(3)

Der Antragsgegner hat die Voraussetzungen für ein weiteres Bedürfnis i.S.d. § 2 Abs. 1 AVNot a.F., die es ihm ermöglicht hätten, von der Erfüllung der allgemeinen Wartezeit nach § 1 Abs. 1 lit. a AVNot a.F. abzusehen, zu Recht verneint. Nach den maßgeblichen Geschäftszahlen für die Kalenderjahre 1989 und 1990 bestand im Amtsgerichtsbezirk Hannover ein Bedürfnis nur für 230 Notarstellen. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Antragsgegners waren aber bereits 249 Notarstellen vorhanden.

(4)

Der Antragsgegner hat auch die Voraussetzungen eines besonderen Ausnahmefalles verneint, die es dem Antragsgegner gestattet hätten, von der Selbstbindung an die AVNot a.F. abzusehen und den Antragsteller zu ernennen. Nach der Rechtsprechung des Senats zum alten Recht kann die Justizverwaltung von den Regeln der AVNot ausnahmsweise abweichen, wenn sich der festgelegte Bedürfnismaßstab im Hinblick auf die Erfordernisse der geordneten Rechtspflege als unzulänglich erweist, weil eine hinreichende Versorgung der Bevölkerung mit notariellen Leistungen aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles nicht, gewährleistet werden kann (Senatsbeschlüsse vom 12. November 1984 - NotZ 6/84 = DNotZ 1985, 507, 508; vom 14. Januar 1991 - NotZ 7/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 7; vom 14. Januar 1991 - NotZ 9/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 8). Ein derartiger Fall lag hier nicht vor.

4.

Nach dem am 1. August 1991 in Kraft getretenen neuen Zulassungsrecht hat das Rechtsbegehren des Antragstellers ebenfalls keinen Erfolg, sie rechtfertigen weder eine Bestellung des Antragstellers zum Notar noch eine Verpflichtung des Antragsgegners auf eine Neubescheidung.

a)

Die Frage, ob dem Antragsteller nach neuem Recht ein Anspruch auf Bestellung, ein Anspruch auf Ausschreibung oder lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Berücksichtigung in einem Ausschreibungsverfahren zusteht, kann hier dahinstehen, weil der Antragsgegner ermessensfehlerfrei von einer Ausschreibung bisher abgesehen hat. Die Neufassung des Berufszulassungsrechts sieht vor, daß die Justizverwaltung vorrangig anhand der Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege ermittelt, ob ein Bedürfnis für die Bestellung eines Notars besteht (§ 4 Abs. 1 BNotO n.F.) und daß die Justizverwaltung die Bewerber für eine zu besetzende Stelle durch Ausschreibung ermittelt (§ 6 b BNotO n.F.).

(1)

Der Antragsgegner hat nach den von ihm in der AVNot 1991 (Nds. Rpfl. 1991, S. 167) aufgestellten Kriterien für die Ermittlung eines Bedürfnisses nach § 4 Abs. 1 AVNot n.F. ermessensfehlerfrei davon abgesehen, eine weitere Notarstelle auszuschreiben. Die in § 1 Abs. 1 AVNot 1991 festgelegten Kriterien für die Ermittlung des Bedürfnisses sind rechtlich unbedenklich, sie halten sich in dem Rahmen, der vor der Änderung des Zulassungsrechts für Notare nach ständiger Rechtsprechung des Senats als verfassungsrechtlich zulässig angesehen worden ist (vgl. oben 3. a).

(2)

Solange die Justizverwaltung das Bedürfnis für eine weitere Notarstelle verneint, sind Anträge auf Bestellung zum Notar oder auf Bescheidung eines Bestellungsantrags vor einer Ausschreibung, an der es hier fehlt, grundsätzlich unstatthaft (Senatsbeschlüsse vom 9. Dezember 1991 - NotZ 19/90 und NotZ 2/91).

b)

Der Umstand, daß das Gesetz zur Änderung des Berufsrechts der Notare und Rechtsanwälte keine Übergangsregelung zugunsten von Rechtsanwälten enthält, die die in der Richtlinie des Antragsgegners vorgesehenen Wartezeiten bis zu seinem Inkrafttreten bereits zum Teil erfüllt hatten, gibt keinen Anlaß, nach Art. 100 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

(1)

Der Wegfall der in § 4 Abs. 2 BNotO a.F. enthaltenen Ermächtigung, das Bedürfnis der Rechtspflege für die Bestellung eines Notars (§ 4 BNotO n.F.; § 4 Abs. 1 BNotO a.F.) anhand von Wartezeiten schematisiert zu überprüfen, stellt keinen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) des Notarbewerbers dar. Der Beruf des Notars gehört zu den "staatlich gebundenen" Berufen, die der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienen (vgl. BGH, Beschl. v. 25. Oktober 1982, NotZ 7/82, DNotZ 1983, 236, 237 m.w.N.). Seine Nähe zum öffentlichen Dienst (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG; vgl. BVerfGE 17, 371, 376 ff; BGH, Beschl. v. 30. Juli 1990, NotZ 23/89 a.a.O.) hat zur Folge, daß es der Organisationsgewalt des Staats vorbehalten ist, die Zahl der Amtsinhaber und den Zuschnitt der Notariate zu bestimmen. Der Absicherung dieses, an den Maßstäben des § 4 BNotO ausgerichteten Ermessens steht kein Grundrecht des Notarbewerbers aus Art. 12 Abs. 1 GG gegenüber (BVerfGE 73, 280; vgl. BGH, Beschl. v. 13. Oktober 1986, NotZ 13/86, BGHR BNotO § 1, Notarzulassung 1). Freiheit der Berufswahl besteht nur nach Maßgabe der vom Staat zur Verfügung gestellten Ämter.

Läßt der Gesetzgeber für die Ermittlung der Zahl der zu besetzenden Notarstellen ein bisher mögliches Verfahren, hier das Erreichen festgelegter Wartezeiten, nicht mehr zu, ist das Grundrecht nicht berührt (vgl. BVerfGE 80, 257, 263).

(2)

Dem Antragsteller war auch durch das einfache Recht, die Bundesnotarordnung alter Fassung, kein Recht auf Bestellung zum Notar eingeräumt. Auch vor der Neufassung der Zulassungsvorschriften traf die Bundesnotarordnung lediglich Regelungen über die Voraussetzungen, unter denen ein Bewerber zum Notar bestellt werden konnte, ohne zugleich einen Anspruch darauf zu verleihen (st.Rspr., vgl. BGH, Beschl. v. 13. Oktober 1986, NotZ 11/86, BGHR BNotO § 1 Notarzulassung 1 m.w.N.; Beschlüsse v. 9. Dezember 1991, NotZ 19/90 und NotZ 2/91). Dem Bewerber stand lediglich ein Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch durch die Justizverwaltung zu. Machte diese von der ihr nach § 4 Abs. 2 BNotO a.F. eingeräumten Ermächtigung Gebrauch, nähere Bestimmungen über die Bestellung von Anwaltsnotaren zu treffen, so war sie an die von ihr erlassenen Richtlinien allerdings gebunden (st. Rspr., vgl. Beschl. v. 22. Juni 1981, NotZ 5/81, DNotZ 1982, 372; v. 12. November 1984, NotZ 6/84, DNotZ 1985, 587; v. 14. Januar 1991, NotZ 7/90 = BGHR BNotO § 4 Abs. 2 Bedürfnisprüfung 7).

(3)

Die durch die Selbstbindung der Landesjustizverwaltung zugunsten des Bewerbers geschaffene Rechtslage genoß verfassungsrechtlichen Schutz nur insoweit, als die aus dem Rechtsstaatsgrundsatz hergeleiteten Gebote der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (BVerfGE 30, 392, 402;  72, 200, 242) einer rückwirkenden Änderung durch den Gesetzgeber Grenzen setzten. Der mit der Neuordnung des Zulassungsrechts zum 1. August 1991 eingetretene Wegfall der Ermächtigung, das Bedürfnis für die Bestellung von Anwaltsnotaren schematisierend anhand von Wartezeiten zu ermitteln, entfaltete gegenüber dem Antragsteller keine echte Rückwirkung, denn er hatte in seiner Person die Voraussetzungen der Selbstbindung, die Erfüllung der Wartezeiten gemäß der Verwaltungsvorschrift des Antragsgegners, noch nicht geschaffen. Gegenüber einer unechten Rückwirkung des Gesetzes, die sich darauf beschränkt, die mit weiterem Zeitablauf nach altem Recht künftig eintretende Vollendung erst angelaufener Wartezeiten unmöglich zu machen, war ein verfassungsrechtlicher Schutz nur in engen Grenzen gewährt. Grundsätzlich steht es dem Gesetzgeber frei, in noch nicht abgeschlossene Entwicklungen für die Zukunft einzugreifen, auch wenn dadurch erreichte Ausgangspositionen entwertet werden (BVerfGE 51, 356, 362 [BVerfG 26.06.1979 - 1 BvL 10/78];  69, 272, 309;  72, 141, 154). Eine unechte Rückwirkung ist nur dann unzulässig, wenn der Betroffene mit dem Eingriff schlechthin nicht zu rechnen brauchte - wobei das Vertrauen auf den Fortbestand gesetzlicher Vorschriften regelmäßig nicht geschützt ist (BVerfGE 38, 61, 83;  68, 193, 221 ff) - und sein Vertrauen schutzwürdiger als das mit dem Gesetz verfolgte Anliegen ist (BVerfGE 68, 287, 307;  72, 141, 154;  BGHZ 92, 94, 109) [BGH 12.07.1984 - III ZR 98/83]. Beide Voraussetzungen sind bei dem Antragsteller nicht gegeben, denn die mit dem Erlaß einer Verwaltungsvorschrift über die Ermittlung des Bedarfs an Anwaltsnotaren eingetretene Selbstbindung hinderte die Landesjustizverwaltung bereits nach altem Recht nicht, die geschaffenen Verwaltungsvorschriften allgemein zu ändern und aus gegebenem Anlaß die eine Methode der Bedarfsermittlung gegen eine andere, etwa allein an dem tatsächlichen Geschäftsanfall orientierte, abzulösen, solange hierfür nur sachgerechte Gründe gegeben waren (vgl. BGH, Beschl. v. 12. November 1984, NotZ 6/84, DNotZ 1985, 507; zur Verlängerung von Wartezeiten in Hessen vgl. BGH, Beschl. v. 17. Januar 1983, NotZ 16/82, DNotZ 1983, 445, und v. 14. Juli 1986, NotZ 6/86). Das mit der Neuordnung des Zulassungsrechts verbundene Anliegen, Fehlentwicklungen im Anwaltsnotariat vorzubeugen, die aufgrund des sprunghaften Anstiegs der Zahl der Anwälte in den Jahren 1977-1987 und der Entwicklung der Zahl der Studienanfänger und Rechtsreferendare vorauszusehen waren (Amtl. Begründung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Änderung der Bundesnotarordnung, BT-Drucks. 11/6007, Allg. Teil; vgl. auch nachfolgend d), geht dem Interesse bereits praktizierender Anwälte, mit Ablauf einer bestimmten Zeitspanne Notar werden zu können, vor. Der Gesetzgeber war daher bei der Änderung des Berufszulassungsrechts verfassungsrechtlich nicht gehalten, den Wegfall der Wartezeiten als Bedürfnismaßstab auf diejenigen Rechtsanwälte zu beschränken, die erst ab Inkrafttreten der Neuregelung zur Anwaltschaft zugelassen wurden.

(4)

Allerdings ist der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit gehalten, Eingriffe in schutzwürdige Vertrauenstatbestände, insbesondere das Ausmaß des Vertrauensschadens, nach Möglichkeit in geeigneter Weise durch eine angemessene Übergangsregelung abzumildern oder auszugleichen (BVerfGE 43, 242, 288;  67, 1, 15; 76, 256, 359). Hierbei steht dem Gesetzgeber aber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Seine Entscheidung, überhaupt eine Übergangsregelung zu schaffen oder davon abzusehen, wie auch die Ausgestaltung einer solchen Regelung im einzelnen kann den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur dann verletzen, wenn der gesetzgeberische Eingriff bei Abwägung seiner Schwere und der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenzen des Zumutbaren überschreitet (BVerfGE 21, 173, 183;  43, 242, 288;  67, 1, 15; 76, 256, 360). Diese Grenze wird allein durch den Umstand, daß das Gesetz zur Änderung des Berufsrechts der Notare und Rechtsanwälte davon abgesehen hat, teilweise abgelaufene Wartezeiten im Sinne der Verwaltungsvorschrift des Antragsgegners zur Grundlage einer Übergangsregelung zu machen, nicht erreicht. Die vom Antragsgegner bestimmten Wartezeiten für das Anwaltsnotariat wurden durch die mit der Aufnahme des Anwaltsberufs notwendig verbundene Zulassung bei einem Gericht automatisch in Gang gesetzt; zu ihrer Erfüllung war über die Ausübung des Anwaltsberufs während einer bestimmten Zeitspanne (Regelwartezeit) und an einem bestimmten Ort (Wartezeit der Bezirksansässigkeit) hinaus nichts gefordert. Die Selbstbindung der Verwaltung trat schlicht durch Zeitablauf ein. Allein zu dem Zwecke, zum Anwaltsnotar bestellt zu werden, war von selten des Bewerbers keine irgendwie geartete Vertrauensinvestition vorausgesetzt. Um an dem Ort, an dem er seine Kanzlei als Rechtsanwalt eingerichtet hatte (§ 27 Abs. 2 und 3 BRAO), auch Notar werden zu können, war es lediglich nötig, daß er die allgemeine Wartezeit und die örtliche Wartezeit erfüllte oder daß die Voraussetzungen der Bedürfnis-Schlüsselzahl gegeben waren. An einem nach der Verfassung überhaupt erst schutzwürdigen betätigten Vertrauen (BVerfGE 24, 220, 230 [BVerfG 16.10.1968 - 1 BvL 7/62];  43, 242, 286;  75, 246, 280) fehlt es unter diesen Voraussetzungen.

Anderes gilt auch dann nicht, wenn Wartezeiten bereits zu erheblichen Teilen erfüllt oder eine der beiden Wartezeiten bereits verstrichen war. In einer solchen Lage war zwar die Erwartung des Bewerbers, Notar werden zu können, auf einen naheliegenden Zeitpunkt bezogen. Die Erwartungsgrundlage beruhte aber so wenig auf eigener Vertrauensinvestition, sei es in der beruflichen Planung, sei es durch Vermögensaufwendungen, wie zu Beginn des Fristlaufs. Soweit hier dennoch von einem Anspruch auf Vertrauensschutz die Rede sein könnte, träte dieser hinter das öffentliche Interesse, eine Diskrepanz zwischen der Zahl der Anwaltsnotare und dem Bedürfnis nach notariellen Leistungen zu verhindern, zurück. Der starke Zustrom in den Rechtsanwaltsberuf in den Jahren 1977 bis 1987 hatte zwar auf die Zahl der Anwaltsnotare noch keinen großen Einfluß gehabt; dies aber nur deshalb, weil die von den Landesjustizverwaltungen bestimmten Wartezeiten, insbesondere die Regelwartezeit von 15 Jahren, vielfach noch nicht erreicht waren. Eine Übergangsregelung zugunsten von Anwärtern, die bereits einen erheblichen Teil der Wartezeiten, auch der Regelwartezeit, erfüllt hatten, hätte zu einem Durchbruch der im Anwaltsberuf eingetretenen Entwicklung auf das Notariat geführt, welche die vom Gesetzgeber beabsichtigte Sicherung des Bedürfnisgrundsatzes illusorisch gemacht hätte.