I.

Die Kläger sind Eigentümer eines Wohn- und Geschäftshauses in Wuppertal. Durch Bewilligungsbescheid vom 8. August 1957 wurde zur Schaffung von 15 Wohnungen durch Wiederaufbau des Hauses ein Darlehen von 166.200 DM aus öffentlichen Mitteln gewährt. Im Dezember 1969 zahlten die Eigentümer das Darlehen vorzeitig zurück.

Die Wohnungen des Hauses waren um die Mitte des Jahre 1958 bezogen worden. Mit Bescheid vom 27. November 1961 genehmigte der Beklagte eine Durchschnittsmiete von 1,56 DM/qm Wohnfläche im Monat. Ende 1974 baten Mieter des Hauses den Beklagten um Mitteilung der Kostenmiete. Mit Verfügung vom 3. Dezember 1974 forderte der Beklagte die Kläger zur Vorlage einer Wirtschaftlichkeitsberechnung auf. In der daraufhin am 27. Januar 1975 vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung gelangten die Kläger zu einer monatlichen Durchschnittsmiete von 5,65 DM/qm Wohnfläche. Als Ergebnis seiner Prüfung dieser Berechnung teilte der Beklagte den Klägern sowie den Mietern ihres Hauses durch Schreiben vom 25. Februar 1975 mit, die preisrechtlich zulässige Durchschnittsmiete betrage 3,10 DM. Auf die Bitte der Kläger um eine beschwerdefähige Entscheidung beschied der Beklagte sie am 18. Juli 1975 unter Beifügung einer Ablichtung der geprüften Wirtschaftlichkeitsberechnung und einer Rechtsmittelbelehrung dahin, daß sich bei Beachtung der geltenden Vorschriften eine preisrechtlich zulässige Durchschnittsmiete von 3,10 DM/qm nach dem Stande vom 31. Dezember 1974 monatlich ergebe. Den Widerspruch der Kläger wies der Beklagte mit Bescheid vom 21. Oktober 1975 als unbegründet zurück.

Die Kläger haben Klage erhoben und beantragt, die Bescheide des Beklagten aufzuheben sowie festzustellen, daß für ihr Haus nach dem Stande vom 31. Dezember 1974 preisrechtlich eine Durchschnittsmiete von 5,65 DM/qm zulässig sei. In der mündlichen Verhandlung erster Instanz hat der Beklagte erklärt, die angefochtenen Bescheide seien nicht als Festsetzung oder Genehmigung der zulässigen Miete, sondern lediglich als Auskunft über die nach Ansicht und Berechnung der Behörde zulässige Miete anzusehen. Kläger und Beklagter haben daraufhin den Anfechtungsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Ihren Feststellungsantrag haben die Kläger aufrechterhalten. Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage nach Einstellung des Verfahrens im übrigen als unbegründet abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger zurückgewiesen und im wesentlichen ausgeführt: Bei der mit der Berufung weiterverfolgten Klage handele es sich um eine Feststellungsklage im Sinne von § 43 VwGO, nicht um eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Die Klage sei unzulässig, da sie nicht auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO, sondern auf die Feststellung einer Rechtslage gerichtet sei. Festgestellt werden sollten die sich bei Anwendung des § 8 WoBindG für die von den Klägern abgeschlossenen Mietverträge ergebenden Rechtsfolgen (§ 8 Abs. 2 WoBindG). Hierfür sei der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben, weil es sich bei den rechtlichen Beziehungen der Kläger zu ihren Mietern um bürgerlich-rechtliche Rechtsverhältnisse handele, über deren Bestand und Inhalt nach § 13 GVG die ordentlichen Gerichte zu entscheiden hätten. Diese Rechtswegzuweisung sei auch dann zu beachten, wenn die Feststellung des Inhalts eines privaten Rechtsverhältnisses gegenüber einer Verwaltungsbehörde begehrt werde. Nach Wegfall des Genehmigungserfordernisses für Mieterhöhungen gemäß § 8 a Abs. 4 WoBindG sei die Verpflichtung der Kläger zur Einhaltung der Mietpreisbindung zwar bestehen geblieben, doch habe der Beklagte nur noch die Befugnisse einer Aufsichtsbehörde, die gemäß § 2 Abs. 3 Buchst. a WoBindG Auskünfte verlangen sowie Einsicht in Unterlagen nehmen dürfe und in Anwendung der §§ 25 Abs. 1 und 26 Abs. 1 und 3 WoBindG Sanktionen gegen die Verfügungsberechtigten verhängen könne. Ein Rechtsverhältnis bestehe zwischen den Parteien allenfalls hinsichtlich einzelner Aufsichtsbefugnisse, nicht aber auch hinsichtlich eines Sachverhalts, der geeignet sein möge, Aufsichtsmaßnahmen auszulösen.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie geltend machen:

Der Beklagte habe mit seinen Bescheiden zunächst den Eindruck erweckt, er könne rechtswirksam die Höhe der zulässigen Kostenmiete im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter regeln und festsetzen. Der Beklagte habe daher zumindest durch dieses Verhalten zu den Klägern ein Rechtsverhältnis geschaffen, so daß das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage gegeben sei. Darüber hinaus ergebe sich das Rechtsschutzbedürfnis auch aus den Möglichkeiten des Beklagten, Sanktionen wegen der Berechnung unzulässiger Mieten zu verhängen, überdies sei die Revision begründet, weil durch den Bescheid des Beklagten und dessen Anmaßung, rechtsverbindlich den Mietpreis gestalten zu können, vier Mieter, gestützt auf die von dem Beklagten errechnete Miete, angeblich überhöht gezahlte Miete von den Klägern gerichtlich zurückforderten. Die Verfahren seien vor dem Amtsgericht Wuppertal anhängig. Da unter den Parteien zum einen Streit über die zulässige Miethöhe bestehe und der Beklagte Sanktionen angedroht habe sowie durch sein Verhalten verschiedene Mieter motiviert habe, die Kläger vor den Zivilgerichten zu verklagen, hätten die Kläger ein rechtliches Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung der tatsächlich zulässigen Durchschnittsmiete. Diese sei mit 5,65 DM für den fraglichen Zeitraum richtig berechnet worden. Die Revision sei "im vollen Umfang gerechtfertigt".

Einen ausdrücklichen Antrag enthält weder die Revisionsschrift noch die Revisionsbegründung. In der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht haben die Kläger beantragt, unter Abänderung der vorinstanzlichen Urteile nach dem Klageantrag zu erkennen, hilfsweise festzustellen, daß der Beklagte nicht berechtigt ist, nach § 25 WoBindG gegen die Kläger einzuschreiten.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Er meint: Das Rechtsmittel sei unzulässig, da der erforderliche bestimmte Antrag fehle und überdies die Revisionsbegründung die verletzte Rechtsnorm nicht bezeichne (§ 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Die Revision sei aber jedenfalls auch unbegründet. Ihre Klage sei unzulässig. Den Klägern fehle das für vorbeugende Feststellungsklagen erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse. Die Höhe der preisrechtlich zulässigen Miete werde in den beim Amtsgericht Wuppertal anhängigen Rechtsstreitigkeiten der Kläger mit deren Mietern verbindlich festgestellt, ohne daß das Zivilgericht an die Auskunft des Beklagten über die preisrechtlich zulässige Miete oder dazu ergehende verwaltungsgerichtliche Entscheidung gebunden sei. Er - der Beklagte - habe keinerlei Maßnahmen nach den §§ 25, 26 WoBindG angekündigt oder angedroht und sei an derartigen Maßnahmen auch gehindert, wenn sich die Kläger einem Urteilsspruch des Zivilgerichts beugten.

II.

Die Revision ist zulässig. Namentlich ist sowohl dem Antragserfordernis als auch dem Begründungsgebot des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO noch genügt.

Zwar enthält weder die Revisionsschrift noch die Revisionsbegründung einen ausdrücklichen Antrag. Ein förmlicher Antrag ist jedoch entbehrlich, wenn das Ziel des Rechtsmittels aus der Tatsache der Revisionseinlegung allein oder in Verbindung mit den während der Rechtsmittelfrist abgegebenen Erklärungen hervorgeht, "insbesondere dann, wenn aus der uneingeschränkten Rechtsmitteleinlegung - wie in aller Regel - erkennbar ist, daß die Aufhebung des angefochtenen Urteils erstrebt wird, soweit es den Rechtsmittelkläger beschwert" (Urteil vom 3. März 1972 - BVerwG IV C 4.69 - [Urteilsausfertigung S. 7] mit weiteren Nachweisen, insoweit in Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 97 S. 47 f. nicht abgedruckt). Im vorliegenden Fall lassen die Einlegung und die Begründung der - ausdrücklich als "im vollen Umfang gerechtfertigt" bezeichneten - Revision erkennen, daß die Kläger eine Entscheidung nach ihrem in den Vorinstanzen gestellten Feststellungsantrag begehren.

Ebenfalls unschädlich ist, daß Revision und Revisionsbegründung die verletzte Rechtsnorm nicht ausdrücklich bezeichnen. Eines solchen ausdrücklichen Zitats bedarf es nicht, weil den Ausführungen der Revisionsbegründung die als verletzt angesehene Rechtsnorm noch mit hinreichender Sicherheit zu entnehmen ist (Urteil vom 25. November 1970 - BVerwG IV C 80.66 - Buchholz 310 § 139 VwGO Nr. 39 S. 17;Urteil vom 28. April 1981 - BVerwG 2 C 18.80 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 31 S. 1 [4]).

Das Oberverwaltungsgericht hat den Klageantrag als unzulässig erachtet, weil nicht die Feststellung des Bestehens (oder Nichtbestehens) eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO begehrt werde. Hiergegen wendet die Revisionsbegründung ein, der Beklagte habe zumindest durch sein "Verhalten ein Rechtsverhältnis unter den Parteien geschaffen" (und zugleich ein Rechtsschutzbedürfnis der Kläger für die von ihnen begehrte verwaltungsgerichtliche Überprüfung der zulässigen Durchschnittsmiete begründet). Die Revisionsbegründung rügt damit sinngemäß eine Verletzung des § 43 Abs. 1 VwGO.

Freilich erfüllt die bloße Angabe der verletzten Rechtsnorm noch nicht die an eine Revisionsbegründung zu stellenden Anforderungen. Das (in Verbindung mit dem Vertretungszwang des § 67 Abs. 1 VwGO) der Entlastung des Revisionsgerichts dienende Begründungsgebot des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO soll eine sachkundige Durcharbeitung, Sichtung und Gliederung des Streitstoffs in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht herbeiführen und den Revisionskläger auch in seinem Interesse zu einer sachlichen Prüfung der Erfolgsaussichten seines Rechtsmittels und der Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil anhalten (Beschlüsse vom 30. Januar 1978 - BVerwG 6 C 51.76 - DÖV 1978, 814 undvom 30. April 1980 - BVerwG 7 C 88.79 - Buchholz 310 § 139 VwGO Nr. 55 S. 21 [22]). "Die Revisionsbegründung muß erkennen lassen, daß der Revisionskläger den Streitstoff gesichtet und rechtlich durchdrungen hat" (Beschluß vom 30. Januar 1981 - BVerwG 5 C 57.80 - Buchholz 310 § 139 VwGO Nr. 56 S. 1). Das gilt selbst dann, wenn die Entscheidung über die Revision nur von der Auslegung einer einzigen Vorschrift abhängt (Beschluß vom 30. Januar 1981 - BVerwG 5 C 57.80 - a.a.O. mit weiteren Hinweisen). In vorliegender Sache versucht jedoch die Revisionsbegründung, ein - vom Berufungsgericht verneintes - feststellungsfähiges Rechtsverhältnis und überdies das Rechtsschutzbedürfnis der Kläger darzulegen. Das rechtfertigt - noch - den Schluß, daß der Prozeßbevollmächtigte der Kläger den Streitstoff erwogen und die Erfolgsaussichten geprüft hat.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht nicht (vgl. §§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Die von den Klägern verfolgte Klage ist keine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO), sondern eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Davon ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Die Kläger haben ihre Anfechtungsklage gegen die Bescheide des Beklagten vom 18. Juli und 21. Oktober 1975 in der mündlichen Verhandlung erster Instanz in der Hauptsache für erledigt erklärt. Der Beklagte hat dieser Erledigungserklärung zugestimmt. Die Abgabe einer Erledigungserklärung schließt einen gleichzeitigen Fortsetzungsfeststellungsantrag aus. Die mit der Erledigungserklärung erstrebte bloße Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO läßt keinen Raum für die mit einem Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begehrte Sachentscheidung (vgl. Urteil des Senatsvom 9. Dezember 1981 - BVerwG 8 C 39.80 - [UA S. 6]). Die Kläger begehren dementsprechend nicht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der ursprünglich angefochtenen, ihrer Meinung nach erledigten Bescheide, sondern wollen mit ihrem Hauptantrag festgestellt wissen, daß für ihr Haus - abweichend von der in den Bescheiden zum Ausdruck gebrachten Ansicht des Beklagten - eine höhere Durchschnittsmiete preisrechtlich zulässig ist.

Dieses Rechtsschutzbegehren ist unzulässig, weil es nicht auf die Feststellung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses gerichtet ist (§ 40 Abs. 1 VwGO). Zwar besteht zwischen den Klägern und dem Beklagten ein durch die Bewilligung öffentlicher Mittel für den Bau der Wohnungen im Hause der Kläger entstandenes öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis (Urteil vom 23. April 1975 - BVerwG VIII C 93.70 - Buchholz 454.32 § 8 a WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 [3]). Die von den Klägern mit ihrem Feststellungsantrag gegenüber dem Beklagten in Anspruch genommene Berechtigung, zu einem bestimmten Zeitpunkt eine höhere, als die nach der Auskunft des Beklagten preisrechtlich zulässige Miete erheben zu dürfen, betrifft jedoch allein das privatrechtliche - auf einem Mietvertrag beruhende - Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und ihren Mietern. Die Frage, über die nach dem (Haupt-) Antrag der Revision entschieden werden soll, ist deswegen (nur) in den anhängigen Zivilprozessen zu entscheiden. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Überlegungen:

Die Wohnungen im Hause der Kläger sind neugeschaffene öffentlich geförderte Wohnungen, für die - am 31. Dezember 1974 - das Wohnungsbindungsgesetz - WoBindG - in der Fassung vom 31. Januar 1974 (BGBl. I S. 137) galt (§ 1 Abs. 1 WoBindG). Nach den mit Revisionsrügen nicht angegriffenen bindenden Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) des Berufungsgerichts sind die Wohnungen durch Wiederaufbau eines zerstörten Gebäudes entstanden und nach dem 20. Juni 1948 bezugsfertig geworden (vgl. § 1 Abs. 2 WoBindG); zur Deckung der für ihren Bau entstehenden Gesamtkosten sind öffentliche Mittel im Sinne des § 6 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523) als Darlehen eingestellt worden (§ 1 Abs. 3 Buchst. b WoBindG). Da die öffentlichen Mittel nach den bindenden Feststellungen des angefochtenen Urteils Ende 1969 vorzeitig vollständig zurückgezahlt wurden, galten die Wohnungen bis zum Ablauf des Jahres 1974 als öffentlich gefördert (§ 16 Abs. 5 WoBindG). Bis zu diesem Zeitpunkt durften die Kläger als Verfügungsberechtigte nach § 8 Abs. 1 Satz 1 WoBindG die Wohnungen nicht gegen ein höheres Entgelt zum Gebrauch überlassen, als zur Deckung der laufenden Aufwendungen erforderlich war (Kostenmiete). Bei der Ermittlung der Kostenmiete ist von dem Mietbetrag auszugehen, der sich für die öffentlich geförderten Wohnungen des Gebäudes aufgrund der Wirtschaftlichkeitsberechnung für den Quadratmeter der Wohnfläche durchschnittlich ergibt (Durchschnittsmiete, § 8 Abs. 1 Satz 2, § 8 a Abs. 1 Satz 1 WoBindG). Für Wohnungen, die - wie die der Kläger - nach den Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gefördert worden sind, bestimmt § 8 a Abs. 2 WoBindG, daß von der Durchschnittsmiete auszugehen ist, die von der Bewilligungsstelle nach § 72 II. WoBauG genehmigt worden ist. An die genehmigte Durchschnittsmiete bleibt der Vermieter zunächst gebunden. Ändern sich jedoch nach der Genehmigung der Durchschnittsmiete die laufenden Aufwendungen aufgrund vom Vermieter nicht zu vertretender Umstände, so tritt nach § 8 a Abs. 3 WoBindG jeweils eine entsprechend geänderte Durchschnittsmiete an die Stelle der bisherigen. Nur bei einer Erhöhung der laufenden Aufwendungen, die bis zur Anerkennung der Schlußabrechnung, spätestens jedoch bis zu zwei Jahren nach der Bezugsfertigkeit eintritt, bedarf die Erhöhung der Durchschnittsmiete aufgrund des § 8 a Abs. 3 WoBindG der erneuten Genehmigung der Bewilligungsstelle (§ 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG). Im übrigen darf der Vermieter eine neue Wirtschaftlichkeitsberechnung (oder Zusatzberechnung) aufstellen und auf dieser Grundlage die Durchschnittsmiete selbst eigenverantwortlich neu ermitteln. Die in zulässiger Weise neu berechnete höhere Einzelmiete kann der Vermieter durch förmliche Mieterhöhungserklärung vom nächsten oder übernächsten Monatsersten an verlangen (vgl. § 10 WoBindG). Eine irgendwie geartete Mitwirkung der zuständigen Stelle sieht das Gesetz nicht (mehr) vor. Die zuständige Stelle hat dem Mieter lediglich auf Verlangen die Höhe der zulässigen Miete mitzuteilen, soweit diese sich aus den behördlichen Unterlagen ergibt (§ 8 Abs. 4 Satz 2 WoBindG). Diesen öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Auskunfterteilung hat der Mieter nur, wenn der Vermieter ihm auf sein Verlangen lediglich unzureichend Auskunft über die Ermittlung und Zusammensetzung der Miete gegeben (oder, soweit der Miete eine Genehmigung der Bewilligungsstelle zugrundeliegt, die zuletzt erteilte Genehmigung nicht vorgelegt) hat (vgl. § 8 Abs. 4 Satz 1 WoBindG). Aus den Verwaltungsvorgängen wird regelmäßig nur die ursprünglich zulässige Miete oder die zuletzt genehmigte Mieterhöhung hervorgehen. Spätere genehmigungsfreie Mieterhöhungen werden in der Regel ohne Kenntnis der zuständigen Stelle vorgenommen. Insoweit entfällt mangels Unterlagen auch eine behördliche Auskunftspflicht. Die zuständige Stelle kann zwar ihrerseits den Verfügungsberechtigten aufgrund des § 2 Abs. 3 Buchst. a WoBindG um Auskunft über die Höhe der Kostenmiete und um Einsicht in die ihrer Berechnung zugrundeliegenden Unterlagen ersuchen, wenn der begründete Verdacht besteht, daß der Verfügungsberechtigte die zulässige Miete nicht einhält und Maßnahmen nach den §§ 25, 26 WoBindG in Betracht kommen (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender/Schubart, Wohnungsbaurecht, Teilband III: Wohnungsbindungsgesetz, § 8 Anm. 7). Die Forderung, Vereinbarung oder Annahme eines die zulässige Miete überschreitenden Entgeltes stellt einen Gesetzesverstoß dar, für dessen Dauer die zuständige Stelle bei schuldhaftem Handeln des Verfügungsberechtigten durch Verwaltungsakt Geldleistungen bis zu 6 DM/qm Wohnfläche erheben kann (§ 25 Abs. 1 WoBindG). Zugleich liegt eine Ordnungswidrigkeit vor, die nach § 26 WoBindG mit Geldbuße belegt werden kann. Um prüfen zu können, ob Maßnahmen nach den §§ 25, 26 WoBindG im öffentlichen Interesse geboten erscheinen, muß die zuständige Stelle die Einhaltung der zulässigen Kostenmiete überwachen und deren Höhe selbständig feststellen können. Bei einer festgestellten Überschreitung der Kostenmiete kann die zuständige Stelle aber nur die in den §§ 25, 26 WoBindG vorgesehenen Maßnahmen ergreifen. Im übrigen sind die Rechtsfolgen preisrechtlich unzulässiger Mietforderungen ausschließlich zivilrechtlicher Art.

Soweit das für die Wohnungsüberlassung vereinbarte Entgelt die Kostenmiete übersteigt, ist die Vereinbarung unwirksam (§ 8 Abs. 2 Satz 1 WoBindG), und der Vermieter hat die Leistung des Mieters zurückzuerstatten sowie vom Empfang an zu verzinsen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 WoBindG). Darüber, ob der Mieter einen derartigen Anspruch hat, und damit über die Höhe der zulässigen Kostenmiete entscheiden die ordentlichen Gerichte. Sie entscheiden auch über die Wirksamkeit einer einseitigen (nicht genehmigungsbedürftigen) Mieterhöhungserklärung (§ 10 WoBindG). Die Mietpreisvorschriften sind Schutzvorschriften für die Mieter. Ihnen ist in erster Linie überlassen, sich auf diese Vorschriften zu berufen und die dadurch begründeten Rechte gegenüber dem Vermieter geltend zu machen (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 18. Juni 1969 - II A 948/67 - OVGE 25, 65 [68 f.] mit weiteren Hinweisen). Das Wohnungsbindungsgesetzüberträgt deshalb den zuständigen Stellen hinsichtlich der Mietpreiskontrolle ausschließlich die in den §§ 2 Abs. 3, 8 und in den §§ 25, 26 bezeichneten Aufgaben und Befugnisse. Dies bestätigt auch der schon vom Berufungsgericht herangezogene schriftliche Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung (Deutscher Bundestag zu Drucks. IV/3634, S. 10). Namentlich ist die zuständige Stelle in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage nicht befugt, durch einen - die preisrechtlich zulässige Miete - feststellenden Verwaltungsakt in die Entscheidungskompetenz der ordentlichen Gerichte einzugreifen. Die in § 8 Abs. 4 Satz 2 WoBindG vorgesehene bloße Mitteilung der Höhe der zulässigen Miete vermag weder die Mietvertragspartner noch das ordentliche Gericht zu binden. Da die Zivilgerichte die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine vom Vermieter vorgenommene Mieterhöhung in eigener Zuständigkeit abschließend zu beurteilen haben, fehlt es insoweit an einem der Feststellungsbefugnis der Verwaltungsgerichte unterliegenden öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis.

Allerdings ist die zuständige Stelle in Wahrnehmung ihrer Befugnisse nach den §§ 25, 26 WoBindG berechtigt und verpflichtet, anhand der vom Vermieter erlangten Unterlagen selbständig und eigenverantwortlich zu beurteilen, ob die Kostenmiete überschritten wird. Sie braucht nach der im Wohnungsbindungsgesetz getroffenen Regelung insbesondere nicht eine Entscheidung des ordentlichen Gerichts in einem Rechtsstreit zwischen Vermieter und Mieter abzuwarten. Sie darf vielmehr eine von ihr festgestellte Überschreitung der Kostenmiete dem Vermieter gegenüber beanstanden und ihn darauf hinweisen, daß sie Maßnahmen nach den §§ 25, 26 WoBindG beabsichtige, falls er die Mieterhöhung nicht rückgängig mache und die zuviel erhobene Miete nicht zurückzahle. Eine solche Beanstandung und Ankündigung, daß Sanktionen nach den §§ 25, 26 WoBindG in Aussicht genommen seien, ist - ebenso wie ein dem Vermieter gegebener bloßer Hinweis der Behörde auf die ihrer Ansicht nach zulässige Kostenmiete - kein (unzulässiger) Verwaltungsakt (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender/Schubart, a.a.O., § 8 Anm. 5 [S. 8, 9] und § 24 Anm. 4 [S. 4, 5]). Derartige Hinweise und Abmahnungen enthalten keine Regelung. Sie bringen lediglich die Rechtsauffassung der Behörde zum Ausdruck und bedürfen deshalb keiner gesetzlichen Grundlage(Beschluß vom 28. Dezember 1971 - BVerwG IV B 121.67 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 45 S. 28). Obwohl sie noch nicht in Rechte des Betroffenen eingreifen, können Auskünfte und Hinweise allerdings ein Bedürfnis nach der Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes begründen(Beschluß vom 28. Dezember 1971 - BVerwG IV B 121.67 - a.a.O.). Außerdem kommt vorbeugender Rechtsschutz durch Feststellungsklage gegen drohende Sanktionen - namentlich angekündigte Verwaltungsakte wie die Erhebung von Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG - in Betracht (vgl. etwaUrteil vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 5.70 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 41 S. 25;Beschluß vom 28. Dezember 1971 - BVerwG IV B 121.67 - a.a.O.;Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 10 S. 22 [24 f.];Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - Buchholz 407.4 § 16 FStrG Nr. 1 S. 1 [10]). Mit ihrem Hauptantrag nehmen die Kläger aber nicht einen solchen vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch. Sie wollen vielmehr die Höhe der preisrechtlich zulässigen Durchschnittsmiete im Hinblick auf ihre Streitigkeiten mit den Mietern ihrer Wohnungen allgemein geklärt wissen. Dafür ist der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben.

Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hilfsweise gestellte Feststellungsantrag der Kläger erweist sich ebenfalls als unzulässig. Mit diesem Hilfsantrag wollen die Kläger die gerichtliche Feststellung erreichen, daß der Beklagte nicht (wegen der Erhebung einer Kostenmiete auf der Grundlage einer Durchschnittsmiete von 5,65 DM/qm Wohnfläche) Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG von ihnen erheben dürfe. Ob die Kläger mit diesem Begehren schon an dem Verbot der Klageänderung im Revisionsverfahren (§ 142 VwGO) scheitern müssen oder ob es sich insoweit um eine zulässige Einschränkung des Klageantrages (vgl. § 264 Nr. 2 ZPO, § 173 VwGO) handelt, mag auf sich beruhen. Jedenfalls fehlt es an der Sachentscheidungsvoraussetzung des schutzwürdigen Feststellungsinteresses (§ 43 Abs. 1 VwGO).

Dem Hilfsantrag steht nicht bereits die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Als vorrangige Rechtsschutzmöglichkeiten kommen hier namentlich weder ein Antrag der Kläger auf Änderungsfeststellung nach § 113 Abs. 2 VwGO noch eine Fortsetzungsfeststellungklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) in Betracht. Zwar hat der Senat in seinemUrteil vom 18. Januar 1978 - BVerwG 8 C 9.77 - (BVerwGE 55, 170 [172]) die Ansicht vertreten, eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO sei nicht zulässig, wenn der Kläger seine Rechte mit einem Antrag auf Abänderungsfeststellung nach § 113 Abs. 2 VwGO hätte geltend machen können (zustimmend Redeker/von Oertzen, VwGO, 7. Aufl. 1981, § 43 Rdnr. 22). Ferner hat der Senat in seinemUrteil vom 6. Dezember 1978 - BVerwG 8 C 24.78 - (BVerwGE 57, 158 [161 f.]) die Ablehnung einer "Genehmigung", für die im Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz eine Rechtsgrundlage fehlte, im Hinblick auf einen vorbeugenden Rechtsschutz in die Versagung einer "Unbedenklichkeitsbescheinigung" in Form eines Verwaltungsaktes umgedeutet und eine Klage auf Abänderungsfeststellung (§ 113 Abs. 2 VwGO) für zulässig erklärt. Ob daran festzuhalten ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Im vorliegenden Fall hätten die Kläger ihr Rechtsschutzziel auf dem Wege einer Änderungsfeststellung nicht erreichen können, weil der ursprünglich angefochtene Bescheid des Beklagten vom 18. Juli 1975 (wenn er sich nicht erledigt hätte) wegen Fehlens der erforderlichen Rechtsgrundlage insgesamt aufzuheben gewesen wäre (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das einschlägige materielle Recht erlaubt es dem Beklagten - wie dargelegt - nicht, die Höhe der zulässigen Durchschnittsmiete durch einen Verwaltungsakt festzustellen. "Unbedenklichkeitsbescheinigungen" sowie deren Versagung in Form von Verwaltungsakten - wie sie der Senat in dem Urteil vom 6. Dezember 1978 auf der Grundlage des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes für statthaft gehalten hat - läßt das Wohnungsbindungsgesetz nicht zu. Ebenso entfällt hier die Möglichkeit eines Vorrangs der Fortsetzungsfeststellungsklage gegenüber der allgemeinen Feststellungsklage. Der erledigte Verwaltungsakt war bereits in Ermangelung der erforderlichen Rechtsgrundlage rechtswidrig, so daß ein Urteil nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zur Höhe der zulässigen Durchschnittsmiete und damit zur Möglichkeit künftiger Sanktionen nach den §§ 25, 26 WoBindG nicht hätte Stellung zu nehmen brauchen.

Den Klägern fehlt jedoch das für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes erforderliche qualifizierte Rechtsschutzinteresse, weil sie sich im konkreten Fall in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verweisen lassen müssen (Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - a.a.O. S. 10 mit weiteren Nachweisen). Zwar hat der Senat in seinemUrteil vom 23. April 1975 (- BVerwG VIII C 93.70 - Buchholz 454.32 § 8 a WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 [3]) ein rechtliches Interesse der damaligen Klägerin an der begehrten Feststellung, ohne eine behördliche Genehmigung auf der Grundlage einer von ihr selbst errechneten Durchschnittsmiete Einzelmieten fordern zu dürfen, mit der Erwägung bejaht, die Klägerin müsse (ohne Rücksicht darauf, welche Ansprüche sie für die Vergangenheit gegenüber den Mietern durchsetzen könne) mit Sanktionen des Beklagten rechnen, wenn sie ohne die gesetzlich geforderte Genehmigung (auf der Grundlage der von ihr selbst aufgestellten Wirtschaftlichkeitsberechnung) Ansprüche gegen ihre Mieter erhebe und möglicherweise mit ihnen entsprechende Vereinbarungen treffe; das gelte für die weitere Zukunft, solange die Bindung der Klägerin gegenüber dem Beklagten bestehe. Im vorliegenden Fall geht es jedoch ausschließlich um die Klärung der preisrechtlich zulässigen Miete für einen bereits vergangenen Zeitraum, da die Wohnungsbindung mit dem 31. Dezember 1974 endete.

Den möglicherweise zur Auslösung von Sanktionen des Beklagten geeigneten Tatbestand haben die Kläger längst verwirklicht. Mit einem Dispositionsinteresse können sie deswegen ein Bedürfnis nach vorbeugendem Rechtsschutz nicht begründen. Der Vorteil des von ihnen begehrten vorbeugenden Rechtsschutzes gegenüber dem nachträglichen Rechtsschutz könnte für die Kläger allenfalls darin bestehen, alsbald rechtsverbindlich zu erfahren, ob sie für die Vergangenheit (außer der Rückforderung von Mietbeträgen) mit zusätzlichen finanziellen Belastungen (Geldleistungen) rechnen müssen. Allein die bloße Möglichkeit, daß der Beklagte Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG erheben kann, genügt aber noch nicht, um ein rechtliches Interesse an einer alsbaldigen Feststellung zu begründen. Ein Feststellungsinteresse besteht erst dann, wenn "nach Lage des konkreten Falles mit einem solchen Verhalten der Behörde zu rechnen ist"(Urteil vom 13. November 1980 - BVerwG 5 C 18.79 - BVerwGE 61, 145 [149]). Das Vorbringen der Kläger, sie müßten (vor rechtskräftiger Beendigung der Zivilprozesse mit ihren Mietern) Sanktionen nach § 25 WoBindG befürchten, wird durch keine tatsächlichen Anhaltspunkte belegt. Hierfür gibt namentlich das Verhalten des Beklagten nichts her. In seiner Revisionserwiderung hat der Beklagte ausdrücklich darauf hingewiesen, die Höhe der preisrechtlich zulässigen Miete werde in den anhängigen Zivilrechtsstreitigkeiten der Kläger mit ihren Mietern verbindlich festgestellt, und er - der Beklagte - sei an Maßnahmen nach den §§ 25, 26 WoBindG gehindert, wenn die Kläger sich einem (zu ihren Ungunsten ausgefallenen) rechtskräftigen zivilgerichtlichen Urteilsspruch beugten. Es spricht danach nichts dafür, daß der Beklagte von seinen Befugnissen aufgrund des § 25 Abs. 1 WoBindG Gebrauch macht, bevor in den anhängigen Zivilverfahren die Höhe der zulässigen Kostenmiete geklärt ist. Sanktionen des Beklagten nach Abschluß des Zivilprozesse sind je nach deren Ausgang entweder unwahrscheinlich oder von den Klägern vermeidbar. Billigt das Zivilgericht den Rechtsstandpunkt der Kläger, die preisrechtlich zulässige Miete habe 5,65 DM betragen, entfällt die Möglichkeit, nach § 25 Abs. 1 WoBindG Geldleistungen zu erheben. Bemißt das Zivilgericht die zulässige Miete niedriger als die Kläger, können diese die Erhebung von Geldleistungen dadurch abwenden, daß sie einem solchen rechtskräftigen Urteil nachkommen und die zuviel erhobene Miete zurückzahlen. Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG haben keinen Strafcharakter. Sie sollen vielmehr den "Schaden" ausgleichen, der der öffentlichen Hand durch den Gesetzesverstoß des Vermieters entstanden ist; mittelbar wird bezweckt, den Vermieter zu einem gesetzmäßigen Handeln zu veranlassen (Urteile des Senatsvom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 1 S. 1 [2 f.] undvom 30. Mai 1979 - BVerwG 8 C 70.78 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG 1974 Nr. 2 S. 7 [9 f.]). Aus der Ausgleichsfunktion der Geldleistungen folgt, daß sie nicht mehr erhoben werden dürfen, wenn der Vermieter zuviel geforderte Mietbeträge zurückgezahlt und damit den rechtswidrigen Zustand als Voraussetzung eines "Schadensausgleichs" beseitigt hat (vgl. auch dasUrteil vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 - a.a.O. S. 5). Da über die Höhe der zulässigen Kostenmiete in den anhängigen Zivilprozessen der Mieter entschieden werden wird, liegt es bei den Klägern, sich einer ihnen nachteiligen rechtskräftigen zivilgerichtlichen Entscheidung zu beugen, zuviel gezahlte Miete zurückzuerstatten und dadurch der Erhebung von Geldleistungen zu entgehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.