Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.03.1979, Az.: BVerwG 8 C 69.78

I.

Der Kläger und seine Ehefrau sind seit 1967 Eigentümer eines Mehrfamilienhauses in E.... Die Voreigentümerin hatte 1954 für den Wiederaufbau von fünf Wohnungen im Hause ein öffentliches Darlehen von 17 600 DM erhalten; die öffentlich geförderten Wohnungen befanden sich in den linken Hälften des Erdgeschosses und beider Obergeschosse sowie im Dachgeschoß. Im Dezember 1970 zahlten der Kläger und seine Ehefrau das Restdarlehen zurück. Sie erhielten im Februar 1974 einen Bestätigungsbescheid, wonach die Wohnungen ab 1. Januar 1976 nicht mehr als öffentlich gefördert gälten; bis dahin dürften die Wohnungen nur an Personen vermietet werden, die Wohnberechtigungsbescheinigungen vorlegten. Nach der Feststellung, daß mehrere Wohnungen nichtberechtigten Mietern überlassen waren, wurde der Kläger ab 1972 mehrfach aufgefordert, die Mieter zu veranlassen, Wohnberechtigungsbescheinigungen zu beantragen. Wegen der Fehlbelegung der Wohnungen forderte die Wohnungsbauförderungsanstalt des Landes gemäß § 25 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz - WoBindG - in der Fassung vom 28. Januar 1972 (BGBl. I S. 94) zusätzliche Leistungen. Wegen der Fehlbelegung der Wohnungen im Erdgeschoß links und im zweiten Obergeschoß links erließ der Beklagte gemäß § 26 WoBindG in der Fassung vom 31. Januar 1974 (BGBl. I S. 138) zwei Bußgeldbescheide vom 9. April 1974, die unanfechtbar wurden. Durch zwei an den Kläger und seine Ehefrau gerichtete Bescheide vom 30. September 1974 setzte der Beklagte für die genannten Wohnungen auf Grund von § 25 Abs. 1 WoBindG in der Fassung vom 31. Januar 1974 Geldleistungen in Höhe von 1,50 DM je qm monatlich ab 1. Oktober 1974 bis längstens zum 31. Dezember 1975 fest: Die Erdgeschoßwohnung sei zunächst an die nichtwohnberechtigten Mieter K. und seit November 1971 bzw. Juni 1973 den nichtwohnberechtigten Einzelpersonen J. und G. überlassen worden; die Obergeschoßwohnung sei seit Juni, Juli, November 1972 den nichtwohnberechtigten Einzelpersonen E., H. und L. zum Gebrauch überlassen worden. Der Kläger legte Widerspruch ein und bezog sich "auf Ihren Leistungsbescheid vom 30.9.1974". Der Beklagte bezog den Widerspruch auf den Bescheid, der die Erdgeschoßwohnung betraf; er wies den Widerspruch zurück. Mit seiner Klage beantragte der Kläger die Aufhebung beider Bescheide und des Widerspruchsbescheids. Er machte u.a. geltend, die Wohnungen seien schwer zu vermieten und hätten längere Zeit leergestanden.

Der Beklagte beantragte,

Er machte geltend, das Leerstehen der Wohnungen sei ihm nicht angezeigt worden; er sei auch nicht um die Vermittlung von Wohnungssuchenden gebeten worden.

Das Verwaltungsgericht hob die angefochtenen Bescheide auf, im wesentlichen aus den folgenden Gründen: Der Widerspruch sei auf beide Leistungsbescheide zu beziehen; hinsichtlich der Obergeschoßwohnung lägen die Voraussetzungen von § 75 VwGO vor. § 25 Abs. 1 WoBindG (1974) sei insoweit hinreichend klar, als er Verstöße nach § 4 Abs. 2 WoBindG betreffe. Rechtsstaatliche Bedenken beständen gegen die Vorschrift, wenn sie ebenso wie § 26 WoBindG, der Verstöße gegen § 4 Abs. 2 WoBindG als Ordnungswidrigkeiten behandele, Sanktionscharakter hätte. Bei verfassungskonformer Auslegung hätten Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG aber nur eine Ausgleichsfunktion. Das sei ermessensfehlerhaft unbeachtet geblieben. § 25 WoBindG ermächtige ferner nicht dazu, Geldleistungen für die Zukunft festzusetzen.

Die Berufung des Beklagten führte zur Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils und zur Abweisung der Klage. Das Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Gegen den seit Januar 1974 geltenden § 25 WoBindG beständen keine verfassungsrechtlichen Bedenken; das sei in einem früheren Urteil vom 25. Mai 1977 des Gerichts (CVG Münster, DWW 1977, 282) im einzelnen dargelegt worden. Die Geldleistungen hätten nicht nur Ausgleichscharakter, sollten vielmehr den Verfügungsberechtigten auch veranlassen, sich gesetzmäßig zu verhalten. Die Vorschrift sei auch fehlerfrei angewendet worden. Beide in Betracht kommenden Wohnungen seien öffentlich gefördert und unterlägen bis zum 31. Dezember 1975 der Sozialbindung. Die Wohnungen seien am 1. Oktober 1974 zimmerweise an Nichtwohnberechtigte vermietet gewesen. § 4 Abs. 2 WoBindG sei schuldhaft verletzt worden; dem Kläger und seiner Ehefrau sei dies bei der Rückzahlung des Restdarlehens bekannt gewesen. Zweifel hätten durch Anfrage bei der Behörde geklärt werden können. Der Umstand, daß die Wohnungen schwer zu vermieten seien, rechtfertige die Vermietung an Nichtwohnberechtigte nicht. Anträge nach § 7 Abs. 1 WoBindG, die Verfügungsberechtigten von den Pflichten nach § 4 freizustellen, seien nicht gestellt worden. Der Höhe nach sei die Festsetzung der Geldleistungen nicht ermessensfehlerhaft. Die durch die Eingriffsvoraussetzungen abgesteckten Ermessensgrenzen seien nicht überschritten worden. Geldleistungen nach § 25 WoBindG dürften auch für die Zukunft festgesetzt werden; dem Schutzbedürfnis der Betroffenen sei dadurch Rechnung getragen, daß sie bei Wegfall oder Änderung der Eingriffsvoraussetzungen einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung hätten; dann sei der Bescheid aufzuheben oder abzuändern. Auch der Höhe nach seien die festgesetzten Geldleistungen nicht zu beanstanden.

Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger dem Sinne nach die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt beteiligt sich; er hält das Urteil für richtig.

II.

Die Revision ist zulässig. Sie wird allein auf materiellrechtliche Rügen gestützt. Es ist deshalb von den tatsächlichen Feststellungen auszugehen, die das Berufungsgericht getroffen hat (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig.

Da der Kläger nach den vorliegenden Feststellungen schon früher auch für seine Ehefrau dem Beklagten gegenüber aufgetreten ist, ist davon auszugehen - worauf die Vorinstanzen nicht näher eingegangen sind -, daß er in eigenem Namen auch die Rechte seiner Ehefrau wahrnehmen wollte und dafür ihr Einverständnis hatte. Es handelt sich um einen Fall der gewillkürten Prozeßstandschaft. Mit der Anfechtungsklage werden auch die Rechte der Ehefrau des Klägers geltend gemacht, gegen die die angefochtenen Bescheide ebenfalls gerichtet waren.

Der Widerspruch war zwar nur beschieden worden, soweit er sich auf den die Erdgeschoßwohnung betreffenden Leistungsbescheid bezog. Das Berufungsgericht hat sich aber stillschweigend der Ansicht des Verwaltungsgerichts angeschlossen, wonach auch der die Obergeschoßwohnung betreffende Leistungsbescheid angefochten werden sollte. Dagegen bestehen keine Bedenken. Hinsichtlich dieses Bescheids ist die Klage gemäß § 75 VwGO zulässig.

Mit den angefochtenen Bescheiden werden von dem Kläger und seiner Ehefrau als den Verfügungsberechtigten für die beiden genannten Wohnungen Geldleistungen auf Grund von § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG - in der Passung vom 31. Januar 1974 (BGBl. I S. 138) gefordert, weil sie schuldhaft gegen die Vorschrift von § 4 Abs. 2 VoBindG verstoßen hätten.

Gegen die Gültigkeit von § 25 WoBindG bestehen keine Bedenken.

Die Vorschrift ist durch das Änderungsgesetz vom 21. Dezember 1973 (BGBl. I S. 1970) in das Gesetz eingefügt worden. Sie soll ebenso wie der vorher geltende § 25 WoBindG (letzte Fassung vom 28. Januar 1972 [BGBl. I S. 94]) Verstößen gegen die Sozialbindungsvorschriften entgegenwirken. Nach dem früheren § 25 WoBindG konnte bei Gesetzesverstößen der Darlehensgläubiger vom Schuldner des Wohnungsbaudarlehens erhöhte Zinsen ("Strafzinsen") fordern; dieser Anspruch wurde in der Rechtsprechung dem Privatrecht zugerechnet (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. November 1971 - BVerwG 8 C 147.70 -). Diese Regelung wurde aus mehreren Gründen als ungeeignet angesehen. Deshalb hat der Bundesrat die Neufassung der Vorschrift vorgeschlagen (BTDrucks. 7/855). Danach sollten die näher bezeichneten Gesetzesverstöße die Forderung von "Ausgleichszahlungen" rechtfertigen, die dem öffentlichen Recht zuzurechnen und durch Verwaltungsakt festzusetzen seien. Der zuständige Bundestagsausschuß hat diesen Vorschlag übernommen und nur den Ausdruck "Geldleistungen" gewählt (BTDrucks, 7/1181); dem ist der Bundestag gefolgt.

§ 25 Abs. 1 WoBindG ist jedenfalls insoweit eindeutig, als er bei Verstößen gegen § 4 des Gesetzes die Forderung von Geldleistungen ermöglicht. Damit ist in erster Linie § 4 Abs. 2 WoBindG gemeint, der es dem Verfügungsberechtigten verbietet, die sozialgebundenen Wohnungen Personen zu überlassen, die nicht im Besitz einer Wohnberechtigungsbescheinigung sind.

Der Zweck der Vorschrift läßt sich unter Verwendung der Gesetzgebungsmaterialien eindeutig bestimmen. Nach der Begründung des Bundesratsvorschlags (a.a.O.) soll der Schaden der öffentlichen Hand ausgeglichen werden, der ihr durch den Verstoß, insbesondere durch die bestimmungswidrige Nutzung einer Sozialwohnung entsteht. Dem entspricht es, daß nach § 25 Abs. 4 WoBindG die eingezogenen Geldleistungen für den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau einzusetzen sind.

Bei dieser Zweckbestimmung ist es unbedenklich, daß ein Verstoß gegen § 4 Abs. 2 gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 1 WoBindG auch als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann. §§ 25 und 26 WoBindG (1974) haben - wie es in der Begründung des Bundesratsvorschlags (a.a.O.) heißt - verschiedene Zielsetzungen. Geldbußen werden verhängt, um unrechtmäßiges Handeln zu ahnden; die hier vorgeschriebenen Geldleistungen werden gefordert, um einen Schaden der öffentlichen Hand auszugleichen. Die Frage, ob der gleiche Verstoß beide Maßnahmen auszulösen geeignet ist, war im Gesetzgebungsverfahren umstritten. Der Bundesrat hielt dies wegen der verschiedenen Zielsetzungen beider Maßnahmen für grundsätzlich zulässig. Die Bundesregierung (BTDrucks. 7/855, Anl. 2) wollte 8 25 Abs. 1 WoBindG für unanwendbar erklären, soweit der Verstoß als Ordnungswidrigkeit verfolgt wird. Der zuständige Bundestagsausschuß (a.a.O.) ist dem nicht gefolgt und der Bundestag hat keine derartige Einschränkung beschlossen; zur Begründung heißt es im Ausschußbericht, auf die Möglichkeit, besondere Verstöße gegen Bindungsvorschriften mit beiden Maßnahmen ahnden zu können, könne such unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht verzichtet werden.

Des weiteren bestehen keine Bedenken dagegen, daß der zuständigen Stelle dadurch ein breiter Ermessensbereich eingeräumt wird, daß Geldleistungen bis zu 6 DM je qm Wohnfläche monatlich gefordert werden können. Gesichtspunkte, die den Zweck der Ermächtigung zu bestimmen ermöglichen, ergeben sich daraus, daß durch § 25 Abs. 1 WoBindG der Schaden ausgeglichen werden soll, der der öffentlichen Hand wegen der bestimmungswidrigen Nutzung einer Sozialwohnung entsteht. Bei der Bemessung der Geldleistung, die bis zu einem Betrage von 6 DM Je qm monatlich festgesetzt werden kann, muß auf den Wert der Wohnung und auf die Höhe der seitens der öffentlichen Hand erbrachten Leistungen Rücksicht genommen werden.

Die Revision rügt deshalb zu Unrecht unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil, § 25 Abs. 1 WoBindG sei keine geeignete Rechtsgrundlage für die Forderung von Geldleistungen gegenüber dem Kläger und seiner Ehefrau.

Die Vorschrift durfte im vorliegenden Fall auch angewendet werden.

Da die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht angegriffen worden sind, muß im Revisionsverfahren von folgenden Umständen ausgegangen werden (§ 137 Abs. 2 VwGO): Die öffentlich geförderten Wohnungen unterlagen bis zum 31. Dezember 1975 den gesetzlichen Bindungen (§ 16 Abs. 5 WoBindG). Dem Kläger und seiner Ehefrau war dies bekannt; zumindest hätte es ihnen bekannt sein müssen. Die beiden Wohnungen sind Personen überlassen worden, die nicht im Besitz von Wohnberechtigungsbescheinigungen (§ 5 WoBindG) waren; die Wohnungen waren am 1. Oktober 1974 zimmerweise an Nichtwohnberechtigte vermietet.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, daß die Wohnungen schon vor dem 1. Januar 1974, an dem der neue § 25 WoBindG in Kraft getreten war, Nichtberechtigten im Sinne von § 4 Abs. 2 WoBindGüberlassen worden waren. § 25 Abs. 1 WoBindG ist dennoch anzuwenden; die Vorschrift ist dahin auszulegen, daß nicht nur die Überlassung als solche, sondern auch die Belassung der Nichtberechtigten in der Sozialwohnung die Forderung von Geldleistungen rechtfertigt; andernfalls wäre es unverständlich, warum die Vorschrift von der "Zeit" spricht, während der der Verfügungsberechtigte sich gesetzwidrig verhalten hat. Die Überlassung als solche bleibt auf einen Zeitpunkt beschränkt; erst die weitere Belassung der Personen in der Wohnung erstreckt sich auf einen Zeitraum. Dem steht nicht entgegen, daß die Frage in § 26 Abs. 1 Nr. 1 dadurch ausdrücklich geregelt wurde, daß durch das Änderungsgesetz 1973 das Wort "überläßt" durch die Worte "oder beläßt" ergänzt wurde. Daraus kann nicht geschlossen werden, daß § 25 Abs. 1 mit der Verweisung auf § 4. (Abs. 2) WoBindG nur die Überlassung als solche und nicht die weitere Belassung der nichtberechtigten Personen in der Wohnung gemeint habe; nur der Zeitraum der rechtswidrigen Belassung nichtberechtigter Personen in einer Sozialwohnung konnte gemeint sein.

Nach den im Revisionsverfahren verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts haben der Kläger und seine Ehefrau den rechtswidrigen Zustand verschuldet. Damit ist gemeint, daß sie diesen Zustand zu verantworten haben, wobei Fahrlässigkeit ausreicht. Im Bescheid, nach dem die Wohnungen ab 1. Januar 1976 nicht mehr als öffentlich gefördert gelten, waren sie auf die bestehenden Bindungen hingewiesen worden. Ein weiterer Hinweis ergab sich aus den ihnen zugestellten Bußgeldbescheiden. Hätten sie keine Möglichkeit gehabt, Mieter zu finden, die wohnberechtigt waren, so hätten sie an die zuständige Stelle herantreten müssen; das haben sie unterlassen. Die Entfernung der nichtberechtigten Personen aus der Wohnung wäre, wenn die Kündigung nicht ausreichte, über § 4 Abs. 8 WoBindG möglich gewesen.

Die zuständige Stelle war berechtigt, Geldleistungen auch für die Zukunft zu fordern. Eine Beschränkung auf vergangene Zeiträume ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Werden Geldleistungen für die Zukunft festgesetzt, so enthält der Bescheid die auflösende Bedingung, daß die Zahlungspflicht entfällt, wenn der rechtswidrige Zustand behoben worden ist. Es ist Sache des Verfügungsberechtigten, die zuständige Stelle davon zu unterrichten, daß der Rechtsgrund für die Geldleistungen entfallen ist; er hat einen Anspruch darauf, daß der Bescheid zu diesem Zeitpunkt für unwirksam erklärt wird. Mit Recht heißt es im Berufungsurteil, daß es sich dabei nicht um ein Wiederaufgreifen im Sinne des § 51 VwVfG und der entsprechenden Landesvorschrift handelt.

Wird wegen desselben Verstoßes Bußgeld erhoben und eine Forderung nach § 25 WoBindG geltend gemacht, so muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. Er wird dann bedeutsam, wenn beide Maßnahmen sich auf denselben Zeitraum beziehen. Die im April 1974 ergangenen Bußgeldbescheide sollten die in der Vergangenheit liegenden Verstöße ahnden. Die Geldleistungsbescheide sollten dagegen erst ab 1. Oktober 1974 wirksam werden. Unter diesem Gesichtspunkt kann der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt sein.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muß auch bei der Bemessung der Geldleistungen beachtet werden; es muß - wie schon dargelegt wurde - ein angemessenes Verhältnis bestehen zwischen dem rechtswidrig beeinträchtigten Rechtsgut und der Höhe der geforderten Geldleistungen.

Soweit das Berufungsgericht Gründe dafür anführt, daß die Höhe der von den Klägern geforderten Geldleistungen - 1,50 DM je qm Wohnfläche monatlich - nicht zu beanstanden sei, vermag der erkennende Senat ihm nicht zu folgen. Es heißt in dem Urteil: Da der Beklagte die Leistungen auf ein Viertel des höchstmöglichen Maßes festgesetzt habe, sei nicht zu erkennen, daß er bei der Bemessung die durch die Eingriffsvoraussetzungen abgesteckten Ermessensgrenzen - "die Schuld (und damit deren Art und Maß) sowie der Verstoß gegen die Sozialbindung (und damit dessen Schwere und Nachhaltigkeit)" - überschritten habe.

Bei dieser Erwägung ist das Berufungsgericht im Anschluß an sein früheres Urteil vom 25. Mai 1977 (DWW 1977, 282) davon ausgegangen, daß der Zweck des § 25 WoBindG in der schon erwähnten Ausgleichsfunktion liegt, daß dieser Zweck aber den weiteren Zweck einschließt, den Verfügungsberechtigten zu veranlassen, sich gesetzmäßig zu verhalten. Dem ist zuzustimmen. Allerdings ist der Druck, der durch die auferlegten Geldleistungen ausgeübt wird, um ein gesetzmäßiges Verhalten zu erreichen, nicht als ein selbständiger Zweck anzusehen. Die Zahlungspflicht als solche bewirkt diesen Druck. Geldleistungen nach § 25 WoBindG haben weder Strafcharakter, noch handelt es sich um Maßnahmen des Verwaltungszwangs. Der Maßstab, nach dem sich die zuständige Stelle bei der Ausübung des Ermessens zu richten hat, ergibt sich aus der Ausgleichsfunktion dieser Leistungen. Verschulden des Betroffenen wird gefordert, weil sich daraus eine Verantwortlichkeit ergibt; nach "Art und Maß" der Schuld zu fragen, liegt nicht im Sinne des § 25 WoBindG. "Schwere und Nachhaltigkeit" der Gesetzesverletzung ist nur insoweit von Bedeutung, als dies durch die Ausgleichsfunktion der Vorschrift gerechtfertigt wird.

Wenn auch die Begründung des Berufungsurteils dafür, daß das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden sei, der Prüfung nicht standhält, so ist die Entscheidung dennoch im Ergebnis richtig. In den angefochtenen Bescheiden wird kein Grund dafür angegeben, warum gerade der Betrag von 1,50 DM je qm Wohnfläche gewählt worden ist. Das ist unschädlich. Wird ein Viertel des höchstzulässigen Betrages gefordert, um für die Vorenthaltung von nicht sehr wertvollem Wohnraum einen Ausgleich zu schaffen, so wird der Zweck der angewendeten Vorschrift angemessen berücksichtigt. Der Nachteil, den die öffentliche Hand durch zweckfremde Nutzung öffentlich geförderten Wohnraums erleidet, läßt sich nicht exakt in Zahlen ausdrücken.

Anders als bei einem Zwangsgeld wäre es allerdings mit dem Zweck des § 25 WoBindG unvereinbar, die Geldleistungen zu steigern, wenn die erste Festsetzung erfolglos bleibt. In Fällen hartnäckigen Widerstands bleibt immer noch die Möglichkeit, durch die Festsetzung von Bußgeldern auf den Verfügungsberechtigten einzuwirken.

Die angefochtenen Bescheide enthalten den Hinweis, mit höheren Geldleistungen müsse gerechnet werden, wenn das gesetzwidrige Verhalten fortgesetzt wird. Dieser Hinweis ist aber nicht Inhalt des Verwaltungsakts. Würde der Beklagte Geldleistungen wie Strafen oder wie Zwangsgelder einsetzen und unabhängig von der Ausgleichsfunktion des § 25 WoBindG bei Fortsetzung des rechtswidrigen Verhaltens steigern, so wäre dies rechtswidrig. Im Ergebnis sind die genannten Hinweise auf die Möglichkeit einer künftigen Steigerung der Geldleistungen aber unschädlich, weil die Höhe der festgesetzten Geldleistungen der Sache nach der Ausgleichsfunktion der angewendeten Vorschrift Rechnung trägt und ein Ermessensfehler des Beklagten insoweit nicht erkennbar ist.

Da die Anfechtungsklage vom Berufungsgericht im Ergebnis mit Recht abgewiesen worden ist, war die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.