Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.04.1996, Az.: BVerwG 11 A 86/95

I.

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluß für das Bauvorhaben "Verkehrsanlagen im Zentralen Bereich Berlin". Das Vorhaben umfaßt Tunnelbauten für die Fernbahn, eine Bundesstraße (B 96) und eine U-Bahn (U 5), die in Nord-Süd-Richtung den Berliner Tiergarten unterqueren (sog. Tiergartentunnel) und im Bereich des neuen Lehrter Bahnhofs die in West-Ost-Richtung verlaufenden Verkehrslinien der Stadtbahn kreuzen.

Die vom Planfeststellungsabschnitt umfaßte Fernbahntrasse beginnt im Süden nördlich der Eisenbahnbrücke über den Prellerweg und gelangt über den Bahnhof Papestraße, dessen Neubau mit einer Verlegung der dortigen Ringbahn (S 2 und S 4) einhergeht, auf das Gelände des Potsdamer Güterbahnhofs, wo sie in den Tunnel geführt wird, der zunächst den Landwehrkanal unterquert. Am Potsdamer Platz ist ein unterirdischer Bahnhof geplant, der zugleich - ebenso wie ein Kreuzungsbauwerk mit dem Tunnel der B 96 und eine Teilstrecke unter der Neuen Potsdamer Straße - zu den "bautechnischen Vorleistungen" zählt, mit denen in diesem Bereich der Bau einer weiteren U-Bahn (U 3) vorbereitet werden soll. Durch den Tiergarten führen vom Potsdamer Platz zum Platz der Republik vier eingleisige Tunnelröhren. Der Tunnel unterquert sodann im Spreebogen westlich des Humboldthafens die Spree und erreicht den neuen Lehrter Bahnhof, wo die in Hochlage kreuzende Stadtbahntrasse eine gestrecktere Linienführung erhält. Nördlich hiervon taucht die Fernbahntrasse in Höhe der Döberitzer Straße wieder aus dem Tunnel auf. Sie endet zur Ostanbindung hin an der Tegeler Straße mit einem Overfly (Eisenbahnbrücke Nord-Ost), der über die Perleberger Straße geführt wird. Zur Westanbindung hin wird die Fernbahntrasse unter dieser Straße hindurchgeführt.

Die vierspurige Trasse des Straßentunnels beginnt im Süden mit der Anbindung an die Kanaluferstraßen (Reichpietschufer/Schöneberger Ufer), wobei in diesem Bereich eine neue Straßenbrücke über den Landwehrkanal gebaut werden soll. Im Bereich des Potsdamer Platzes und des Tiergartens verläuft der Straßentunnel in ungefähr 150 bis 300 m Abstand westlich von dem geplanten Fernbahntunnel, bevor er südlich der Fürst-Bismarck-Straße (Schweizer Botschaft) nach Osten schwenkt, sich dem Fernbahntunnel im Spreebogen annähert und dort ebenfalls die Spree unterquert. Der Straßentunnel endet jenseits der Invalidenstraße an einer Rampe, die die Trasse südlich der Döberitzer Straße an die Heidestraße heranführt. Weitere Zu- und Ausfahrtsrampen sind am Kemperplatz und an der Invalidenstraße geplant. Über die zuletzt genannte Zufahrt soll der neue Lehrter Bahnhof erschlossen werden.

Für die derzeit am Alexanderplatz endende U-Bahnlinie U 5 soll im Tiergartenbereich, beginnend am Pariser Platz, ein zweigleisiger Tunnel gebaut werden, der von Osten aus südlich der Scheidemannstraße in Parallelführung zu dem westlich gelegenen Eisenbahntunnel einschwenkt und zunächst den neuen Bahnhof Reichstag erreicht. Von dort aus unterquert der Tunnel im Spreebogen die Spree und führt ebenfalls zum neuen Lehrter Bahnhof. Dort schwenkt die Trasse nördlich der Invalidenstraße nach Westen und kreuzt die Zu- und Ausfahrtsrampe des Straßentunnels sowie den Fernbahntunnel. Das Ende des Tunnels befindet sich in Höhe der Döberitzer Straße.

Das Planfeststellungsverfahren wurde mit Antrag vom 27. April 1994 durch die Beigeladene zu 1 eingeleitet, die als Vorhabenträgerin vor allem für die Nord-Süd-Fernbahnverbindung und die Kreuzungsbereiche dieser Bahnstrecke mit der geplanten B 96 und der U 5 auftrat. Der Beigeladene zu 2 erklärte unter dem 3. Mai 1994, der Antrag sei auch in seinem Namen gestellt, und trat als Vorhabenträger für die geplante B 96 und die U 5 sowie für die "bautechnischen Vorleistungen" für die U 3 auf. Die Beigeladenen machten übereinstimmend geltend, daß nach § 78 VwVfG die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für die Planfeststellung begründet sei.

Im Anhörungsverfahren erhoben die Kläger gegen das Vorhaben Einwendungen.

Der Kläger zu 1 ist ein gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband, in dem 14 in Berlin tätige Naturschutzverbände zusammengeschlossen sind, von denen sieben selbst ebenfalls gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt sind. Er nahm unter dem 11. Juli 1994 ausführlich zu dem Vorhaben Stellung und lehnte es u.a. wegen der davon ausgehenden Bedrohung des Baumbestandes im Tiergarten ab.

Die Klägerin zu 3 ist Mieterin in einem Hause, das sich nach ihren Angaben ca. 110 m weit von der südlichen Fernbahntrasse entfernt befindet. In einem nicht datierten Schreiben, das "im Auftrag" mit einem anderen Namen unterzeichnet ist, wandte sie sich mit der Begründung gegen das Vorhaben, es werde einen zu starken Eingriff in Natur und Landschaft bedeuten, verkehrspolitisch nicht sinnvoll sein und eine Verschwendung von Steuergeldern darstellen. Persönlich betroffen sei sie, weil die geplante Eisenbahn vor ihrer Haustür mit einem Lärmpegel fahren solle, der über den zulässigen Grenzwerten liege.

Der Kläger zu 4 ist Mieter in einem Hause, das sich nach seinen Angaben ca. 55 m weit von der südlichen Fernbahntrasse und ca. 50 m von der Ringbahn (S-Bahn) entfernt befindet. Er wandte mit einem Schreiben vom 11. Juli 1994 ein, sein Wohnhaus liege zwischen dem Bahnhof Papestraße und der umzubauenden S 4. Bei Betrieb beider Verkehrsprojekte sei ein Wohnen wegen der Lärmbelastungen dort nicht mehr zumutbar. Schallschutzfenster stellten keine Lösung dar, weil ein Öffnen der Fenster ohne Belastung nicht mehr möglich sein werde. Auch die optische und akustische Belästigung durch die Baustelle sei sehr stark. Es sei eine Zumutung, daß keine Parkmöglichkeit am Haus vorhanden sei. Ihm wäre daher Ersatzwohnraum am liebsten.

Die Klägerin zu 5 ist Mieterin in einem Hause, das sich nach ihren Angaben ca. 100 m weit von der südlichen Fernbahntrasse entfernt befindet. In einem Schreiben vom 4. Juli 1994 machte sie geltend, in der Umgebung des Südgeländes und des Lindenhofs werde massiert Lärm auftreten. Die Lärmbelästigung werde dermaßen zunehmen, daß für sie ein Wohnen/Arbeiten nicht mehr zumutbar sein werde. Schallschutzfenster seien keine ausreichende Maßnahme gegen den Lärm, weil sie Fenster auch öffnen wolle. Sie fordere eine drastische Geschwindigkeitsbeschränkung für die Züge und zusätzliche Lärmschutzmaßnahmen wie z.B. eine tunnelähnliche überirdische Umbauung der Trasse. Außerdem fordere sie eine Verschiebung der Trasse in östliche Richtung und die Errichtung einer Fußgängerbrücke als Anbindung der Lindenhofsiedlung an den Naturpark.

Änderungen der Planung, die die bauliche Gestaltung des neuen Lehrter Bahnhofs sowie der Stadtbahntrasse, die Verbreiterung der Invalidenstraße, den Bau einer Lkw-Andienung an der Oströhre des Straßentunnels (Sony), die Gestaltung eines Betriebsgebäudes am Reichpietschufer und den Landschaftspflegerischen Begleitplan betreffen, wurden von den Beigeladenen unter dem 16. Dezember 1994 zum Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens gemacht. Der Kläger zu 1, der zu der Planänderung mit Schreiben vom 16. Dezember 1994 angehört wurde, gab unter dem 16. Januar 1995 hierzu eine ausführliche Stellungnahme ab, mit der er seine ablehnende Haltung zu dem Vorhaben bekräftigte.

Der Planfeststellungsbeschluß wurde unter dem 12. September 1995 erlassen. Er weist u.a. die Einwendungen der Kläger zurück und enthält neben wasserrechtlichen Regelungen, die ein "Grundwassermanagement" ermöglichen sollen, verschiedene Auflagen, die zusammen mit den in den planfestgestellten Unterlagen vorgesehenen Vorkehrungen den Schutz der Umwelt und der von Immissionen betroffenen Anlieger gewährleisten sollen.

Die Kläger haben am 11. Oktober 1995 Klage erhoben. Sie machen im wesentlichen geltend: Der Planfeststellungsbeschluß sei aus verschiedenen Gründen rechtswidrig bzw. sogar nichtig. Er sei von einer unzuständigen Behörde verfügt worden, weil die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 VwVfG nicht vorlägen. Jedenfalls für die Trasse der B 96 lasse sich nicht vertreten, daß nur eine einheitliche Planfeststellungsentscheidung mit der Fernbahntrasse möglich sei. Mit gewissen Einschränkungen gelte das auch für den Tunnel der U-Bahn. Zweifelhaft sei, ob der Planfeststellungsbeschluß dem Gebot hinreichender Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) entspreche. In seinem "verfügenden Teil" werde der Gegenstand der Planfeststellung nicht genau bezeichnet, sondern nur auf die Anträge der Beigeladenen Bezug genommen, die aber nicht beigefügt seien. Insbesondere für Dritte sei nicht erkennbar, was der Plan überhaupt regele und welche Anfechtungslast ihnen obliege. Es fehle an der Planrechtfertigung, weil die ihr zugrundeliegenden Prognoseentscheidungen unzureichend und wissenschaftlich unkorrekt seien. Dies wirke sich bereits auf die Linienbestimmung aus. Es lägen verschiedene Verstöße gegen das deutsche und europäische Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Die Umweltauswirkungen des Vorhabens seien teilweise sehr unzureichend geprüft worden. Die Prüfung der Vorhabenalternativen einschließlich der Null-Lösung sei unterblieben. Die Einschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung durch § 2 Abs. 2 VerkPBG sei wegen Verstoßes gegen Art. 6 und Art. 8 der Richtlinie 85/337/EWG nichtig, so daß eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften angezeigt sei. Die mit dem Plan aufgeworfenen umfangreichen Probleme seien nicht bewältigt und teilweise nicht einmal abgewogen worden. Dies gelte insbesondere für den zusätzlichen Verkehr, der in der Umgebung des Planbereichs für mehrere 100 000 Menschen geschaffen werde. Angesichts der schwerwiegenden Lärmimmissionen fehlten die immissionsschutzrechtlich gebotenen Grenzwertfestsetzungen. Zwar sehe der Plan derartige Grenzwerte vor, stelle es aber letztlich in das Belieben der Beigeladenen zu 1, ob diese Grenzwerte eingehalten würden. Rechtswidrig sei es schließlich, daß wesentliche Änderungen der Planung ohne Öffentlichkeitsbeteiligung zugelassen worden seien.

Eine Rechtsverletzung zu Lasten des Klägers zu 1 liege darin, daß ihm durch die von einer unzuständigen Bundesbehörde verfügte Planfeststellung die Möglichkeit genommen worden sei, gemäß § 39 b NatSchGBln eine Verbandsklage zu erheben, ohne eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen. Zuständig für den Planfeststellungsbeschluß wären - jedenfalls teilweise - nämlich Behörden des Beigeladenen zu 2 gewesen. Die Umgehung der landesrechtlichen Verbandsklagemöglichkeit durch eine unzulässige Verfahrensgestaltung müsse im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 sowie Art. 3 Abs. 1 GG dazu führen, daß in verfassungskonformer Auslegung des Bundesnaturschutzgesetzes eine Verbandsklage auch gegen die Planfeststellung durch eine Bundesbehörde eröffnet sei.

Die Kläger zu 3 bis 5 seien durch schwerwiegende zusätzliche Lärmbelastungen in ihren Rechten verletzt. Die Fenster ihrer Wohn-, teilweise auch ihrer Schlafräume seien auf die planfestgestellte Lärmquelle ausgerichtet. Abhilfe durch technische Lärmschutzmaßnahmen sei im innerstädtischen Bereich regelmäßig nicht möglich. Das Gegenteil hätten die Vorhabenträger und die Planfeststellungsbehörde nicht dargelegt, obwohl nur sie über den insoweit notwendigen technischen Sachverstand verfügten. Sie - die Kläger zu 3 bis 5 - könnten daher nicht darauf verwiesen werden, ihre Klagen auf eine Planergänzung durch Schallschutzauflagen zu beschränken. Ferner sei "die Regelung der Abluftsituation im Bereich des Straßentunnels" zu beanstanden.

Die Kläger beantragen,

den Planfeststellungsbeschluß der Beklagten vom 12. September 1995 aufzuheben,

hilfsweise,

den vorbezeichneten Planfeststellungsbeschluß insofern aufzuheben, wie er die Verlegung eines Teilstücks der B 96 in einen Tunnel zwischen Heidestraße und Landwehrkanal mit zusätzlichen Zu- und Abfahrten an der Invalidenstraße und am Kemperplatz betrifft (Autotunnel).

Die Beklagte und die Beigeladenen treten dem Vorbringen der Kläger entgegen und beantragen,

die Klage abzuweisen.

Hinsichtlich des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf ihren schriftsätzlichen Vortrag Bezug genommen. Die Verwaltungsvorgänge einschließlich der Planunterlagen haben dem Senat zur Einsicht vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

II.

Die Klagen haben keinen Erfolg.

Der Kläger zu 1 ist nicht klagebefugt, so daß seine Klage als unzulässig abgewiesen werden muß (nachfolgend 1.). Die Kläger zu 3 bis 5 haben keinen Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Planfeststellung; ihre Klagen sind dementsprechend unbegründet (nachfolgend 2.).

1. Der Kläger zu 1 erhebt eine naturschutzrechtliche Verbandsklage gegen die Planfeststellung einer Bundesbehörde. Dies ist nicht statthaft.

Der Bundesgesetzgeber hat von der Einführung einer naturschutzrechtlichen Verbandsklage im Bundesbereich bewußt abgesehen (vgl. BTDrucks 7/5251, S. 13). Die Befugnis eines nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 12. März 1987 - BGBl I S. 889 - (BNatSchG) anerkannten Naturschutzverbandes, gegen von einer Bundesbehörde erlassene Planfeststellungsbeschlüsse zu klagen, beschränkt sich im Grundsatz auf Fälle, in denen eine Verletzung seines Beteiligungsrechts aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG gerügt wird. Die Klagebefugnis wird darüber hinaus auch dann zu bejahen sein, wenn der Naturschutzverband geltend macht, dieses Beteiligungsrecht sei durch das rechtswidrige Unterlassen der Planfeststellung vereitelt worden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. August 1995 - BVerwG 4 NB 43.94 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 8).

Unstreitig liegt einer dieser Fälle hier nicht vor. Der Kläger zu 1 möchte den Planfeststellungsbeschluß vielmehr deswegen zu Fall bringen, weil er der Meinung ist, ihm sei durch eine fehlerhafte Anwendung des § 78 VwVfG die Möglichkeit vorenthalten worden, die Vereinbarkeit des planfestgestellten Vorhabens - zumindest teilweise - einer Überprüfung im Rahmen der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 39 b des Berliner Naturschutzgesetzes vom 30. Januar 1979 - GVBl S. 183 - in der durch das Gesetz vom 25. September 1990 - GVBl S. 2077 - geänderten Fassung - (NatSchGBln) zu unterwerfen. In diesem Zusammenhang erhebt der Kläger zu 1 gegen das Eisenbahn-Bundesamt und die Vorhabenträger den Vorwurf, die landesrechtliche Verbandsklagemöglichkeit zu seinem Nachteil umgangen zu haben. Dies müsse ausnahmsweise zur Zulässigkeit einer Verbandsklage auch gegen eine Bundesbehörde führen.

Dem folgt der erkennende Senat nicht. Der Kläger zu 1 rügt zu Unrecht eine Umgehung seines Rechts auf Erhebung einer Verbandsklage. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 28. November 1995 - BVerwG 11 VR 38.95 - (NVwZ 1996, 389 [BVerwG 28.11.1995 - 11 VR 38/95] = UPR 1996, 109) ausgeführt hat, lagen die Voraussetzungen für einen Zuständigkeitsübergang nach § 78 VwVfG vor. Damit war eine einheitliche Planfeststellung durch das Eisenbahn-Bundesamt geboten und eine Verbandsklage ausgeschlossen. Ob - wie der Kläger zu 1 meint - nachträgliche Entwicklungen die Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens teilweise und damit die Notwendigkeit einer einheitlichen Planungsentscheidung ganz in Frage stellen, ist unerheblich, weil im Falle der Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt seines Erlasses abzustellen ist (vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 7 B 185.88 -Buchholz 451.22 AbfG Nr. 34).

Es treffen hier mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind (vgl. § 18 Abs. 1 AEG, § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG, § 28 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 PBefG), derart zusammen, daß zumindest für Teile dieser Vorhaben nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist (§ 78 Abs. 1 VwVfG). Beide Vorhabenträger - die Beigeladenen zu 1 und zu 2 - wollen gleichzeitig Verkehrsbauten errichten, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen. Keines der Vorhaben stellt sich als bloße Folgemaßnahme des jeweils anderen Vorhabens dar, so daß die Zuständigkeitsregelung des § 75 Abs. 1 VwVfG nicht durchgreift. Denn Folgemaßnahmen im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift müssen von der Planung eines Vorhabenträgers veranlaßt sein. Planen dagegen - wie hier - mehrere Vorhabenträger gleichzeitig planfeststellungsbedürftige Baumaßnahmen, liegen selbständige Vorhaben vor, die eine Anwendung des § 78 VwVfG fordern, wenn diese Vorhaben nur einer einheitlichen Zulassungsentscheidung unterworfen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 C 55.84 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 2). Letzteres ist der Fall, wenn jeder der Vorhabenträger zur sachgerechten Verwirklichung seines Planungskonzepts darauf angewiesen ist, daß über die Zulassung der zusammentreffenden Vorhaben nur in einem Verfahren entschieden wird (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. Dezember 1989 - BVerwG 4 B 224.89 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 5). Die Notwendigkeit einer nur "einheitlichen Entscheidung" besteht dagegen nicht, wenn planerisch erhebliche Belange des einen Verfahrens im anderen durch Verfahrensbeteiligung und durch Berücksichtigung - etwa im Rahmen planerischer Abwägung - angemessen erfaßt werden. Ein nur materielles Interesse an der planerischen Koordination verschiedener Belange rechtfertigt für sich nicht, die gesetzliche Verfahrenszuständigkeit zu ändern (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Dezember 1992 - BVerwG 4 B 188.92 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 20). Hiervon ausgehend sind die im angefochtenen Planfeststellungsbeschluß verlautbarten Gründe (S. 228 ff.) für die Anwendung des § 78 VwVfG tragfähig.

Die im Planfeststellungsbeschluß diskutierte Frage, ob das Erfordernis einer einheitlichen Entscheidung (nur) im Sinne einer räumlichen Überschneidung auszulegen ist, kann dabei letztlich offenbleiben. Unzweifelhaft ist bei Verkehrsbauten eine räumliche Überschneidung der Trassen ein starkes Indiz für die Anwendbarkeit von § 78 VwVfG. Ebenso kann aber auch bereits bei einer Parallelführung von Trassen an die Notwendigkeit einer einheitlichen Planungsentscheidung zumindest dann gedacht werden, wenn Schwierigkeiten der Geländetopographie nur durch eine gemeinsame Baumaßnahme der Vorhabenträger überwunden werden kann (vgl. Beispiele in Nr. 4 Abs. 1 der Planfeststellungsrichtlinien vom 28. Oktober 1994 - VkBl. 1994, 749 -). Im vorliegenden Fall sind im Bereich vom Spreebogen bis zur Döberitzer Straße beide Formen der Verflechtung gewissermaßen gehäuft vorzufinden. Insofern kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die - nicht bestrittenen - Angaben im Planfeststellungsbeschluß (S. 231) verwiesen werden. Ergänzend ist lediglich anzumerken, daß auch die neue Trasse der Stadtbahn zum planfestgestellten Vorhaben gehört und sich damit eine zusätzliche räumliche Überschneidung der verschiedenen Verkehrswege in diesem Bereich ergibt, die in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses nicht erwähnt ist. Weiter südlich findet sich im Bereich des Potsdamer Platzes eine weitere Überschneidung der Verkehrsbauten, weil hier "bauliche Vorleistungen" für den Bau einer U-Bahn (U 3) erstellt werden sollen, deren Trasse die Tunnelbauten für die Fernbahn und die B 96 kreuzt.

Es ist auch richtig, daß der Grundsatz der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung, der in § 78 Abs. 1 VwVfG Ausdruck gefunden hat, von der Rechtsprechung seit jeher als Ausfluß des planerischen Gebots der Konfliktbewältigung betrachtet worden ist, das wiederum aus dem Abwägungsgebot abzuleiten ist (vgl. z.B. BVerwGE 57, 297 (302) [BVerwG 09.03.1979 - 4 C 41/75];  61, 307 (311) [BVerwG 23.01.1981 - 4 C 68/78]). Der vorliegende Fall eignet sich unter diesem Aspekt geradezu als Musterbeispiel dafür, daß durch eine Häufung von Verflechtungen auf verhältnismäßig engem Raum zwecks Bewältigung der vielfältigen Konflikte eine Koordinierung der Vorhaben erforderlich wird, die nicht mehr durch bloße gegenseitige Rücksichtnahme und Abstimmung der Vorhabenträger geleistet werden kann. Zutreffend betont der Planfeststellungsbeschluß, daß in einer derartigen Situation ein "Wettlauf der Zulassungsbehörden" untragbar wäre. Erst recht wären divergierende Entscheidungen in einem Fall wie dem vorliegenden einer vernünftigen Lösung der von der Planung aufgeworfenen Konflikte abträglich. Dem erhöhten planerischen Koordinierungsbedarf muß deswegen durch eine einheitliche Zulassungsentscheidung Rechnung getragen werden. Die Kompetenzfrage darf sich nicht als Schranke für eine in jeder Hinsicht optimale Planung erweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1994 - BVerwG 7 A 21.93 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 30). Der Hinweis auf einen angeblich ähnlich starken Koordinierungsbedarf mit dem Großbauvorhaben am Potsdamer Platz, den der Kläger zu 1 gegen die Notwendigkeit einer einheitlichen Zulassungsentscheidung für den sog. Tiergarten-Tunnel anführt, geht fehl. Eine Erstreckung des § 78 VwVfG auf die geplante Bebauung des Potsdamer Platzes scheitert nämlich daran, daß insoweit nicht Planfeststellungsverfahren verschiedener Vorhabenträger zusammentreffen. Insofern läßt das Fehlen einer einheitlichen Zulassungsentscheidung in jenem Fall keine Rückschlüsse auf die Anwendbarkeit des § 78 VwVfG für das hier planfestgestellte Vorhaben zu.

Die von § 78 Abs. 1 VwVfG ausgelöste Konzentrationswirkung erfaßt nicht nur den "Überschneidungsbereich". Die im Schrifttum anscheinend vertretene abweichende Auffassung (z.B. Obermayer, Kommentar zum VwVfG, 2. Aufl. 1990, Rn. 13 zu § 78) ist abzulehnen. Sie ist mit den von der Rechtsprechung (z.B. BVerwGE 62, 342 (353 f.) [BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]; zusammenfassend BVerwG, Beschluß vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1-11.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89; zu eisenbahnrechtlichen Besonderheiten Urteil vom 27. Juni 1990 - BVerwG 4 C 26.87 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18; Beschluß vom 21. Dezember 1995 - BVerwG 11 VR 6.95 -) aus dem Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen der Abschnittsbildung nicht vereinbar. Diese Grundsätze erleiden durch § 78 VwVfG keine Durchbrechung, sondern sind auch hier zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. September 1987 - BVerwG 4 B 176, 177 und 181.87 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 67). Ob die Erwägungen, die der angefochtene Planfeststellungsbeschluß zu dieser Frage enthält (S. 233), einer rechtlichen Überprüfung standhalten, kann dahinstehen. Den insoweit vom Kläger zu 1 erhobenen Rügen braucht der Senat nicht nachzugehen. Etwaige Fehler der Abschnittsbildung schlagen nicht - wie der Kläger zu 1 annimmt - auf eine nach § 78 VwVfG begründete Behördenzuständigkeit durch. Die von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Abschnittsbildung begrenzen den planerischen Gestaltungsspielraum, nicht aber den Anwendungsbereich von § 78 VwVfG. Dementsprechend macht eine fehlerhafte Abschnittsbildung - ihr Vorliegen unterstellt - zwar die Planfeststellung rechtswidrig, nicht aber die Planfeststellungsbehörde unzuständig.

Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG richtet sich die Zuständigkeit für das einheitliche Planfeststellungsverfahren nach den Vorschriften für dasjenige Vorhaben, das "einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt". Außer vielleicht in den von § 78 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VwVfG angesprochenen Zweifelsfällen soll demnach die Zuständigkeitsfrage nicht durch eine Ermessensentscheidung geklärt werden. Die Bestimmung der Zuständigkeit soll vielmehr rechtlich an objektive Kriterien gebunden sein. Dabei hat der Gesetzgeber Wert darauf gelegt, daß nicht (allein) die Größe der Vorhaben oder ihr Raumbedarf ausschlaggebend sein soll, sondern das Ausmaß der von dem Vorhaben berührten öffentlichen Interessen. Nichts anderes ist mit dem scheinbar nur einen quantitativen Aspekt ansprechenden und deswegen mißverständlichen Wortlaut der Vorschrift gemeint. Im Schrifttum wird dementsprechend nahezu einhellig die Auffassung vertreten, daß auch die qualitativen Auswirkungen des jeweiligen Vorhabens mit in den Blick zu nehmen sind (vgl. z.B. Knack/Busch, VwVfG, 4. Aufl. 1994, § 78 Rn. 5). Im vorliegenden Fall bildet das Projekt der Beigeladenen zu 1 nicht nur wegen seines Raumbedarfs und seiner Baumasse den Schwerpunkt des gesamten Bauvorhabens. Auch gemessen an seinen Umweltauswirkungen und seiner verkehrspolitischen Bedeutung läßt dieses Vorhaben die vom Beigeladenen zu 2 geplanten Vorhaben zurücktreten, so daß die Durchführung der Planfeststellung nach den eisenbahnrechtlichen Vorschriften nicht zu beanstanden ist. Die vom Kläger zu 1 in diesem Zusammenhang gegen die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (S. 233 f.) erhobenen Einwände überzeugen nicht. Insbesondere trifft es nicht zu, daß der Straßentunnel allein schon deswegen, weil er in offener Bauweise erstellt wird, schwerwiegendere Umweltauswirkungen zur Folge hat als der Eisenbahntunnel. Insofern verkennt der Kläger zu 1, daß für die Gewichtung im Rahmen von § 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG nicht nur die vorübergehend in der Bauphase auftretenden Umwelteinwirkungen heranzuziehen sind.

Die Möglichkeit, sich mit einer landesrechtlichen Verbandsklage gegen das planfestgestellte Vorhaben zu wenden, wird dem Kläger zu 1 somit nicht durch eine fehlerhafte Anwendung des § 78 VwVfG vorenthalten. Dieses Ergebnis einfachrechtlicher Überlegungen ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Soweit der Kläger zu 1 unter Hinweis auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1985 - 2 BvR 397-399/82 - (BVerfGE 70, 35 ff.) aus Art. 19 Abs. 4 sowie Art. 3 Abs. 1 GG Gegenteiliges herleiten möchte, überzeugt dies nicht.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG fordert die naturschutzrechtliche Verbandsklage nicht. Die genannte Verfassungsnorm garantiert den Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Ein Verstoß gegen diese Grundrechtsbestimmung setzt eine im Interesse des einzelnen gewährte Rechtsposition voraus, deren Verletzung durch die Exekutive vom Bürger geltend gemacht wird (vgl. BVerfGE 27, 297 (305) [BVerfG 17.12.1969 - 2 BvR 23/65];  83, 182 (194) [BVerfG 09.01.1991 - 1 BvR 207/87]). Dieses von Verfassungs wegen vorgegebene subjektiv-rechtliche Konzept des Rechtsschutzes gegen die öffentliche Gewalt setzt § 42 Abs. 2 VwGO im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit § 42 Abs. 2 VwGO mit dem Verlangen um, daß ein Kläger die Verletzung eigener Rechte geltend machen muß (vgl. BVerwGE 92, 263 (264) [BVerwG 29.04.1993 - 7 A 3/92]). Die naturschutzrechtliche Verbandsklage erweitert diese Klagebefugnis. Sie ist dadurch gekennzeichnet, daß der Verband gegen ein Vorhaben Naturschutzbelange geltend machen kann, ohne daß er in eigenen subjektiven Rechten betroffen ist (vgl. BVerwGE 78, 347 (350) [BVerwG 18.12.1987 - 4 C 9/86]). Die naturschutzrechtliche Verbandsklage ist als Ausnahme von dem - für das deutsche Verwaltungsstreitverfahren tragenden - Prinzip des Schutzes subjektiver Rechte außerhalb des Regelungsbereichs des Art. 19 Abs. 4 GG angesiedelt und setzt daher eine - hier fehlende - besondere gesetzliche Zulassung voraus.

Als Wahrnehmung öffentlicher Belange durch eine privatrechtliche Vereinigung unterscheidet sich die Verbandsklage von der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollklage, die ein Grundeigentümer gegen einen Bebauungsplan erhebt, dessen Festsetzungen individuell und konkret die bauliche Nutzung seines Grundeigentums (Art. 14 GG) nachteilig beeinflussen. Die verfassungskonforme Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, die das Bundesverfassungsgericht in der vom Kläger zu 1 zitierten Entscheidung (BVerfGE 70, 35 (57)) vorgenommen hat, orientiert sich deswegen an Gegebenheiten, die mit denen des vorliegenden Falles nicht vergleichbar sind, nämlich an der Besonderheit des hamburgischen Rechts, daß Bebauungspläne wahlweise als Rechtsverordnung oder als Gesetz erlassen werden können. Aus diesem Grunde sind die Schlußfolgerungen, die der Kläger zu 1 aus der vorgenannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für die Zulässigkeit der Verbandsklage ableiten möchte, nicht haltbar.

Entgegen der Meinung des Klägers zu 1 läßt sich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen, ein Rechtsbehelf könne als solcher eine von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geschützte Rechtsposition darstellen. In Übereinstimmung mit seiner sonstigen Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht dies in seiner Entscheidung zur verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gerade nicht angenommen. Es hebt nämlich entscheidend darauf ab, daß der dortige Kläger durch den Bebauungsplan in seinem grundrechtlich geschützten Eigentum tangiert war (a.a.O., S. 52) und sich deswegen auf die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie berufen konnte. Letztlich macht das Bundesverfassungsgericht aber nicht Art. 19 Abs. 4 GG, sondern Art. 3 Abs. 1 GG für seine verfassungskonforme Auslegung tragend (a.a.O., S. 56 f.). Es verneint die Frage, ob Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG es dem Gesetzgeber gebietet, Bebauungspläne oder andere grundlegende Planungsentscheidungen in diejenige Rechtsform zu kleiden, die dem Bürger in jedem Fall den Rechtsbehelf der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle oder in anderer Weise bestmöglichen Rechtsschutz gewährleistet. Eine verfassungskonforme Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hält das Bundesverfassungsgericht für geboten, weil es einen Gleichheitsverstoß als gegeben ansieht, wenn der Rechtsschutz der von einem Bebauungsplan betroffenen Bürger ohne Anknüpfung an deren "objektivierbare Beziehung" zu dieser Planung unterschiedlich geregelt wird.

Im vorliegenden Fall ist ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht feststellbar. Wenn ein Land für den Bereich seiner Verwaltungszuständigkeit eine naturschutzrechtliche Verbandsklage einführt, gebietet es der Gleichheitsgrundsatz dem Bund nicht, auch für Maßnahmen seiner Behörden eine Verbandsklage zuzulassen. Auch mit Blick auf Art. 20 a GG unterliegt es dem Gestaltungsspielraum des Bundesgesetzgebers, für seinen Kompetenzbereich über die Zulassung der Verbandsklage eigenständig zu befinden. Entscheidet sich ein Land auf der Grundlage der Ermächtigung des § 42 Abs. 2 VwGO für die Einführung der Verbandsklage, so bindet dies den Bund ebensowenig wie die anderen Bundesländer (vgl. z.B. BVerfGE 32, 346 (360) [BVerfG 23.02.1972 - 2 BvL 36/71]). Die sachliche Rechtfertigung für Unterschiede in der Klagebefugnis der anerkannten Naturschutzverbände liegt somit letztlich in der bundesstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland. Etwas anderes gilt auch dann nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - § 78 VwVfG einen Zuständigkeitsübergang von einer Landes- auf eine Bundesbehörde bewirkt und aus diesem Grunde die landesrechtlich vorgesehene Möglichkeit einer naturschutzrechtlichen Verbandsklage entfällt. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, daß die Regelung des § 78 VwVfG sich nicht einseitig als Einschränkung der landesrechtlichen Verbandsklage auswirken muß. Im Einzelfall kann die Vorschrift nämlich ebenso den Übergang der Zuständigkeit von einer Bundes- auf eine Landesbehörde bewirken. Dann tritt eine entsprechende Erweiterung der durch die landesrechtliche Verbandsklage eröffneten gerichtlichen Kontrollkompetenz ein.

Der erkennende Senat hat auch keine Veranlassung, die Klagebefugnis des Klägers zu 1 im Hinblick darauf zu bejahen, daß dieser den Verzicht auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Linienbestimmungsverfahren als unvereinbar mit dem Frühzeitigkeitsprinzip der Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27. Juni 1985 (85/337/EWG) - ABl EG Nr. L 175 vom 5. Juli 1985 - (UVP-Richtlinie) kritisiert. Hierzu ist auf den Senatsbeschluß vom 28. November 1995 (a.a.O.) zu verweisen, dem der Kläger zu 1 nicht mit neuen Ausführungen entgegengetreten ist. Die Voraussetzungen für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 177 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 - BGBl II S. 766 - in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 - BGBl II S. 1253/1256 - (EGV) hält der Senat deshalb nicht für gegeben.

2. Die Klagen der Kläger zu 3 bis 5 sind unbegründet. Ihnen steht der Anspruch auf Planaufhebung, den sie mit ihren Klagen verfolgen, nicht zu.

Die Kläger beanstanden, daß der Planfeststellungsbeschluß den ihnen zustehenden Schutz vor Verkehrslärm nicht sicherstellt. Sie haben als Einwender ihr diesbezügliches Schutzbedürfnis im Anhörungsverfahren hinreichend erkennbar gemacht, so daß ihre etwaigen Abwehransprüche insoweit - anders als hinsichtlich der Zunahme der Luftverschmutzung, die mit der Klage ebenfalls gerügt wird - nicht nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AEG ausgeschlossen sind. Als Rechtsgrundlage für Abwehransprüche gegen das planfestgestellte Vorhaben kommt § 41 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 14. Mai 1990 - BGBl I S. 880 - (BImSchG) in Verbindung mit den Regelungen der Verkehrslärmschutzverordnung vom 12. Juni 1990 - BGBl I S. 1036 - (16. BImSchV) in Betracht. Denn der von diesen Vorschriften gewährte Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG) durch Verkehrsgeräusche der neuen oder wesentlich geänderten Verkehrswege (vgl. § 1 der 16. BImSchV) dient auch Anwohnern, die - wie die Kläger zu 3 bis 5 - keine Eigentümer sind (vgl. den Senatsbeschluß vom 28. November 1995, a.a.O.).

Zugunsten der Kläger zu 3 bis 5 kann unterstellt werden, daß der für das planfestgestellte Vorhaben vorgesehene Lärmschutz die von ihnen im einzelnen gerügten Mängel aufweist. Denn dies würde nicht zu dem Anspruch auf Planaufhebung führen, den sie mit ihren Klagen verfolgen. Es ist nämlich nichts dafür dargetan oder sonst ersichtlich, daß eine Planergänzung durch Schallschutzauflagen als Abhilfe nicht ausreichen würde. Auf solche Auflagen sind die Klagen jedoch nicht gerichtet. Einen etwaigen Anspruch auf Planergänzung haben die Kläger zu 3 bis 5 nicht - auch nicht hilfsweise (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Juli 1995 - BVerwG 4 B 94.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 103) - zur Entscheidung gestellt.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BVerwGE 56, 110 (133) [BVerwG 07.07.1978 - 4 C 79/76];  84, 31 (45) [BVerwG 17.10.1989 - 9 C 26/89];  91, 17 (20) [BVerwG 10.09.1992 - 5 C 71/88]; Beschluß vom 12. November 1992 - BVerwG 7 ER 300.92 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 22) besteht im Falle unzulänglicher Lärmvorsorge grundsätzlich nur ein Anspruch auf Planergänzung, nicht aber auf Planaufhebung. Eine (teilweise) Planaufhebung kommt nur in Betracht, wenn das Fehlen einer Schallschutzauflage - ausnahmsweise - von so großem Gewicht sein könnte, daß die Ausgewogenheit der Planung insgesamt in Frage gestellt wäre. Im vorliegenden Fall ergibt sich kein konkreter Anhaltspunkt dafür, daß die Planfeststellungsbehörde in Kenntnis der von den Klägern zu 3 bis 5 gerügten Mängel der Lärmvorsorge - deren Vorliegen unterstellt - eine andere konzeptionelle Planungsentscheidung getroffen hätte. Wenn die Kläger zu 3 bis 5 dies mit dem Hinweis in Abrede stellen, im innerstädtischen Bereich seien technische Lärmschutzmaßnahmen regelmäßig nicht möglich, verkennen sie Inhalt und Umfang eines etwaigen Anspruchs auf Lärmvorsorge.

Es mag zutreffen, daß aktive Schallschutzmaßnahmen (z.B. Lärmschutzwälle und -wände) angesichts der Dichte und der Höhe der innerstädtischen Bebauung häufig ungeeignet sind, die Einhaltung der Lärmschutzwerte des § 2 der 16. BImSchV zu gewährleisten. In dieser Situation sind die vom Verkehrslärm betroffenen Anwohner aber auf passive Schallschutzmaßnahmen (z.B. Schallschutzfenster) verwiesen. Der sich aus § 41 Abs. 1 BImSchG ergebende Anspruch auf aktiven Lärmschutz steht zum einen unter dem Vorbehalt, daß schädliche Umwelteinwirkungen nach dem Stand der Technik (§ 3 Abs. 6 BImSchG) vermeidbar sind. Nach Absatz 2 des § 41 BImSchG gilt zum anderen der Vorbehalt, daß die Kosten des aktiven Schallschutzes nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stehen dürfen. Kann aus den genannten Gründen der vom Gesetzgeber gewollte Vorrang des aktiven Lärmschutzes nicht gewahrt werden, löst dies Ausgleichsansprüche für passive Lärmschutzmaßnahmen nach § 42 BImSchG aus, die allerdings nur den Eigentümern - nicht also den Klägern - zustehen würden.

Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, daß im Falle der Kläger zu 3 bis 5 auch passive Schallschutzmaßnahmen nicht ausreichen würden, um Innenpegel zu gewährleisten, die verkehrslärmbedingte Kommunikations- oder Schlafstörungen ausschließen (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 17. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 30.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 22 = NJW 1995, 2572 = UPR 1995, 311). Möglicherweise beurteilen die Kläger zu 3 bis 5 dies anders, weil sie der Meinung sind, ihnen sei es unzumutbar, ihre Fenster ständig geschlossen zu halten. Letztlich machen sie dann einen Anspruch auf Lärmschutz bei geöffneten Fenstern geltend. Hierfür fehlt es jedoch an einer Rechtsgrundlage. Wenn der Gesetzgeber die Anwohner von neuen oder wesentlich geänderten Verkehrswegen unter den in §§ 41 f. BImSchG genannten Voraussetzungen auf passive Lärmschutzmaßnahmen verweist, mutet er ihnen damit u.a. den Einbau von Schallschutzfenstern zu. Diese sind nur wirksam, wenn sie geschlossen sind. Etwas Unzumutbares wird den Anwohnern damit in der Regel nicht angesonnen, weil es Stand der Technik ist, Schallschutzfenster bei Bedarf mit geeigneten Lüftungseinrichtungen zu versehen. Folglich ist in Kauf zu nehmen, daß passiver Schallschutz in der Form von Schallschutzfenstern die Anwohner nicht davor schützt, bei gelegentlichem Öffnen der Fenster erheblichem Verkehrslärm ausgesetzt zu sein (vgl. zum Fluglärm BVerwGE 87, 332 (346) [BVerwG 29.01.1991 - 4 C 51/89]; zu zusätzlichen Entschädigungsansprüchen nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG, BVerwGE 87, 332 (388) [BVerwG 29.01.1991 - 4 C 51/89]).

Mit ihren sonstigen Einwendungen gegen den Planfeststellungsbeschluß dringen die Kläger zu 3 bis 5 schon deshalb nicht durch, weil sie insoweit keine Verletzung eigener Rechte geltend machen können (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO, wobei wegen der Abtrennung des Verfahrens BVerwG 11 A 25.95, die Einfluß auf die Streitwertfestsetzung haben mußte, sich unterschiedliche Quotelungen ergeben.

Dr. Diefenbach

Prof. Dr. Bonk

Dr. Storost

Richter am Bundesverwaltungsgericht Kipp ist wegen Urlaubs verhindert, zu unterschreiben. Dr. Diefenbach

Vallendar