Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 08.05.2001, Az.: BVerwG 1 WB 15.01

I

Der 1959 geborene Antragsteller war Soldat auf Zeit mit einer festgesetzten Verpflichtungszeit von zehn Jahren. Seine Dienstzeit endete mit Ablauf des 31. März 2001. Mit Wirkung vom 1. April 1991 war er zum Oberleutnant ernannt worden. Vom 1. Januar 1996 bis zu seinem Ausscheiden war er als Hubschrauberführeroffizier Bell UH-1 D bei der 2./Lufttransportgruppe Lufttransportgeschwader (LTGrp LTG) ... in H. eingesetzt.

Mit bestandskräftig gewordener Disziplinarverfügung vom 16. September 1999 verhängte der Kommandeur (Kdr) der LTGrp LTG ... gegen den Antragsteller wegen eines Dienstvergehens eine Disziplinarbuße in Höhe von 4.000 DM mit der Begründung, dieser habe am 29. Juni 1999 in Ba. während der Bereitschaftswoche im dortigen Rettungszentrum (RZ) bei einem von ihm angesetzten, ohne gültigen Flugauftrag durchgeführten technischen Überprüfungsflug drei ihm bekannten Zivilpersonen ohne Genehmigung den Mitflug ermöglicht und die für diesen Flug im Bord- und Wartungsbuch notwendigen Eintragungen unterlassen.

Zuvor hatte der Kommodore (Kdore) des LTG ... dem Antragsteller mit Bescheid vom 7. Juli 1999 unter Bezugnahme auf die Nrn. 124 ff. ZDv 19/11 sowie auf Kapitel 5 LDv 230/1 bis zum Abschluss des gegen ihn eingeleiteten Disziplinarverfahrens den Militärluftfahrzeugführerschein (MFS) mit Beiblatt "H" sowie die Instrumentenflugberechtigung entzogen.

Mit Bescheid vom 8. Oktober 1999 verfügte der Kdr des Lufttransportkommandos (LTKdo) gegenüber dem Antragsteller den Entzug des MFS mit Beiblatt "H" bis zum Tag vor dem Beginn seiner Berufsförderung, längstens für die Dauer eines Jahres, und bestimmte zugleich, dass der Entzug der Erlaubnis auf Weisung des Kdore LTG ... für die Tage unterbrochen sei, an denen der Antragsteller die Bedingungen erfüllen müsse, die für die Verlängerung der Erlaubnis und Berechtigung erforderlich seien. Zur Begründung führte der Kdr LTKdo aus, dass der Antragsteller durch sein Verhalten in Bad Saarow einen besonders schweren Mangel an Verantwortungsbewusstsein gezeigt habe, der einen längerfristigen Entzug seines MFS erforderlich mache, als ihn der Kdore LTG ... am 7. Juli 1999 anzuordnen berechtigt gewesen sei.

Hiergegen erhob der Antragsteller am 2. November 1999 Beschwerde, die der Befehlshaber des Luftwaffenführungskommandos (BefH LwFüKdo) mit Bescheid vom 9. Dezember 1999 zurückwies. Mit Verfügung vom 7. Dezember 1999 hob der BefH LwFüKdo den Bescheid des Kdore LTG 62 vom 7. Juli 1999 auf. Auf die weitere Beschwerde des Antragstellers vom 16. Dezember 1999 hob der BefH LwFüKdo mit Bescheid vom 13. Januar 2000 seinen Beschwerdebescheid vom 9. Dezember 1999 und die Entziehungsverfügung des Kdr LTKdo vom 8. Oktober 1999 auf und wies den Kdr LTKdo an, dem Antragsteller den MFS wieder auszuhändigen. Zur Begründung führte er aus, die Entziehungsverfügung vom 8. Oktober 1999 leide an formellen Mängeln, weil der befristete Entzug des MFS nicht durch die Erteilung von Ausnahmen an einzelnen Tagen unterbrochen werden dürfe.

Mit Schreiben vom 17. Januar 2000 teilte das LwFüKdo dem Antragsteller mit, dass beabsichtigt sei, ihm wegen des durch die Disziplinarmaßnahme geahndeten fliegerischen Fehlverhaltens den MFS dauerhaft zu entziehen, und gab ihm Gelegenheit, sich hierzu zu äußern. Mit Bescheid vom 23. Februar 2000 entzog der BefH LwFüKdo dem Antragsteller endgültig den MFS nebst Beiblatt "H". Durch sein Fehlverhalten am 29. Juni 1999 habe er einen erheblichen charakterlichen Mangel an Verantwortungsbewusstsein offenbart, so dass ein dauerhafter Entzug der Erlaubnis nach Nr. 124 Satz 1 1. Strichaufzählung ZDv 19/11 geboten sei. Die Anordnung einer lediglich auf drei Monate befristeten Führerscheinentziehung durch den Kdore LTG ... am 7. Juli 1999 stehe der dauerhaften Entziehung nicht entgegen, da diese Verfügung am 7. Dezember 1999 mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben worden sei.

Die dagegen erhobene Beschwerde sowie die weitere Beschwerde wiesen der Inspekteur der Luftwaffe und der Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - PSZ III 5 - mit Bescheiden vom 13. Juni 2000 und vom 11. Januar 2001 als unbegründet zurück. Den Antrag auf gerichtliche Entscheidung vom 29. Januar 2001 hat der BMVg - PSZ III 5 - mit seiner Stellungnahme vom 5. März 2001 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor:

Die dauerhafte Entziehung des MFS sei rechtswidrig, weil sie der rechtmäßigen und bestandskräftig gewordenen Entscheidung des Kdore LTG ... vom 7. Juli 1999 entgegenstehe. Sowohl nach dem Ausspruch als auch nach dem Inhalt dieses Bescheides habe der Kdore LTG ... keine vorläufige, sondern eine endgültige - auf drei Monate befristete - Entscheidung im Sinne der Nrn. 124 ff. ZDv 19/11 treffen wollen. Da die Gültigkeit seines MFS am 7. Oktober 2000 abgelaufen sei und er selbst zum 31. März 2001 aus der Bundeswehr ausscheide, bestehe für eine Verlängerung der Erlaubnis nach Nr. 118 ZDv 19/11 oder für eine Nachschulung nach Nr. 130 ZDv 19/11 keine rechtliche Möglichkeit mehr.

Er beantragt,

hilfsweise

Der BMVg beantragt,

Mit seinem Fehlverhalten am 29. Juni 1999 habe der Antragsteller erhebliche charakterliche Mängel offenbart und vor allem ein unzureichendes Verantwortungsbewusstsein sowie mangelnde Willenskraft gezeigt. Diese Schwächen machten den endgültigen Entzug seines MFS auf Dauer erforderlich. An dieser Entscheidung sei der BefH LwFüKdo rechtlich nicht durch die Entzugsverfügung des Kdore LTG ... vom 7. Juli 1999 gehindert gewesen, denn diese vorläufige Entscheidung habe erkennbar nicht einer abschließenden Bewertung des Sachverhalts und einer endgültigen Entscheidung über die befristete oder unbefristete Entziehung des MFS gedient, sondern lediglich eine vorläufige Maßnahme für die Dauer des Disziplinarverfahrens aussprechen wollen. Damit entfalte diese Entscheidung keine Bindungswirkung gegenüber der endgültigen Entzugsverfügung des BefH LwFüKdo. Flugsicherheitsgesichtspunkte verlangten bei Vorliegen eines schweren Mangels an Verantwortungsbewusstsein und eines nicht hinnehmbaren Maßes an Leichtfertigkeit unabweisbar den dauerhaften Entzug der Erlaubnis.

Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg - PSZ III 5 - 107/01 - sowie die Personalgrundakte des Antragstellers lagen dem Senat bei der Beratung vor.

II

Das Ausscheiden des Antragstellers aus dem Dienstverhältnis eines Soldaten auf Zeit steht der Fortführung des Verfahrens nicht entgegen (§ 15 WBO).

Allerdings hat sich sein ursprüngliches Begehren, den BMVg unter Aufhebung des Bescheides des BefH LwFüKdo vom 23. Februar 2000 zu verpflichten, ihm nach Ablauf der Gültigkeit seines MFS entweder die Erlaubnis zu verlängern oder ihm eine Nachschulung zu ermöglichen, mit dem Ausscheiden aus der Bundeswehr am 31. März 2001 erledigt.

Diesem Umstand hat der Antragsteller in verfahrensrechtlicher Hinsicht dadurch Rechnung getragen, dass er hilfsweise nach der auch im Wehrbeschwerdeverfahren entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag übergegangen ist (vgl. hierzu Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - <BVerwGE 53, 134 [137]>, vom 21. November 1995 - BVerwG 1 WB 53.95 - < BVerwGE 103, 278 [ff.] = Buchholz 252 § 9 Nr. 1 >, vom 18. Juli 2000 - BVerwG 1 WB 42.00 - und vom 25. Oktober 2000 - BVerwG 1 WB 86.00 -).

Das insoweit erforderliche besondere Feststellungsinteresse hat er hinreichend dargetan.

Ein solches als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Antragstellers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. Urteile vom 12. September 1989 - BVerwG 1 C 40.88 - < Buchholz 310 § 113 Nr. 206 > m.w.N., vom 22. Januar 1998 - BVerwG 2 C 4.97 - < Buchholz 310 § 161 Nr. 113 = ZBR 1998, 316 [f.]> und vom 11. November 1999 - BVerwG 2 A 5.98<NVwZ 2000, 574 > sowie Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - < BVerwGE 53, 134 [137]> m.w.N., vom 10. März 1993 - BVerwG 1 WB 84.92 - <DokBer B 1993, 243 >, vom 25. März 1999 - BVerwG 1 WB 56.98 - <Buchholz 311 § 17 Nr. 31 = NZWehrr 1999, 120> m.w.N. und vom 18. Juli 2000 - BVerwG 1 WB 34.00 - < NZWehrr 2000, 252 = ZBR 2000, 419>).

Der Antragsteller hat mit seinem Hinweis auf die finanziellen Belastungen, die ihm aufgrund der unterlassenen Wiedererteilung des MFS und durch die daraufhin notwendig werdende Prüfung zur Erlangung des zivilen Luftfahrzeugführerscheines entstehen werden, ein ausreichendes wirtschaftliches Interesse an der beantragten gerichtlichen Feststellung dargelegt. Ein solches Feststellungsbegehren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann vor den Wehrdienstgerichten geltend gemacht werden. Lediglich in den Fällen, in denen die Erledigung der Hauptsache bereits vor Stellung des Antrags auf gerichtliche Entscheidung eingetreten ist, hat nach der Rechtsprechung des Senats das für die Schadenersatzklage zuständige allgemeine Verwaltungsgericht oder Zivilgericht über sämtliche den geltend gemachten Anspruch betreffenden Rechtsfragen in eigener Zuständigkeit zu befinden (vgl. zuletzt Beschluss vom 25. Oktober 2000 - BVerwG 1 WB 86.00 - m.w.N.). Tritt hingegen - wie hier - das erledigende Ereignis erst nach der Rechtshängigkeit des Antrages auf gerichtliche Entscheidung ein, bleibt das angerufene Wehrdienstgericht zur Entscheidung über das Feststellungsbegehren berufen. In einem solchen Fall entspricht es dem Gedanken der Prozessökonomie, das anhängige Anfechtungs- oder Verpflichtungsbegehren mit dem Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahme fortzusetzen, um die im Verfahren vor dem Wehrdienstgericht gewonnenen Erkenntnisse für den nachfolgenden Schadenersatzprozess zu erhalten (vgl. Urteile vom 11. März 1993 - BVerwG 3 C 90.90 - <BVerwGE 92, 172 [175 f.]>, vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - <BVerwGE 100, 83 [91 f.]> und vom 12. Juli 2000 - BVerwG 7 C 3.00 - <DÖV 2001, 297 [f.]> jeweils m.w.N.).

Das Feststellungsbegehren ist auch begründet.

Der dauerhafte Entzug des MFS und die damit verbundene Versagung einer Nachschulung, die im Falle des Antragstellers nach Auskunft des Staffelkapitäns der 2./LTGrp LTG ... vom 8. Februar 2001 vor Beendigung seines Dienstverhältnisses noch möglich gewesen wäre, waren rechtswidrig.

Der BMVg kann bei der Erteilung und dem Entzug von Luftfahrerlaubnissen nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) von § 4 LuftVG (Luftfahrerlaubnis) und von der aufgrund des § 32 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG erlassenen Luftverkehrszulassungsordnung (LuftVZO) abweichen. Aufgrund dieser Ermächtigung hat der BMVg die "Zulassungsordnung für Führer von Luftfahrzeugen der Bundeswehr" (ZDv 19/11) erlassen und darin für den Widerruf, das Ruhen und die Beschränkung der Flugerlaubnis sowie für die Nachschulung von Luftfahrzeugführern in den Nrn. 124 und 130 ZDv 19/11 besondere Regelungen getroffen, die rechtlich nicht zu beanstanden sind (vgl. Beschlüsse vom 16. Januar 1985 - BVerwG 1 WB 27.84-, vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91 - und vom 16. Oktober 1996 - BVerwG 1 WB 39.96 -).

Nach Nr. 124 Satz 1 ZDv 19/11 sind Erlaubnisse und Berechtigungen zum Führen von Luftfahrzeugen der Bundeswehr zu entziehen, wenn bei ihrem Inhaber erhebliche charakterliche oder geistige Mängel, insbesondere Mängel an Verantwortungsbewusstsein oder Willenskraft festgestellt worden sind. Die charakterliche und geistige Eignung des Bewerbers ist gemäß Nr. 113 ZDv 19/11 auch Voraussetzung für die Erteilung der Erlaubnis oder Berechtigung und nach Nr. 130 ZDv 19/11 bei einer Nachschulung zu berücksichtigen. Der Entzug der Erlaubnis oder Berechtigung kann befristet oder endgültig erfolgen (Nr. 124 Satz 2 ZDv 19/11). Die Entscheidung hierüber hat nach Nr. 125 Satz 1 ZDv 19/11 der zuständige Vorgesetzte zu treffen.

Die Begriffe "charakterliche oder geistige Mängel" bzw. "Eignung" stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, bei deren Ausfüllung dem zuständigen Vorgesetzten ein Beurteilungsspielraum zusteht (Beschluss vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91 -). Demzufolge beschränkt sich die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu prüfen, ob der Vorgesetzte von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (stRspr.: Beschlüsse vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91-, vom 12. Dezember 1985 - BVerwG 1 WB 8.85 - <BVerwGE 93, 90 [94 f.] = NZWehrr 1986, 204 [205 f.]> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - <BVerwGE 111, 30 = Buchholz 402.8 § 5 Nr. 7 = NZWehrr 2000, 31 = ZBR 2000, 95>). Fachliche Wertungen unterliegen deshalb nicht der Nachprüfung durch die Gerichte (Beschlüsse vom 26. November 1986 - BVerwG 1 WB 117.86 - < BVerwGE 83, 251 [253] > und vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91 -).

Dem Bescheid des BefH LwFüKdo vom 23. Februar 2000 lag folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Antragsteller stellte als verantwortlicher Luftfahrzeugführer der BELL UH-1 D, RegNr. 71-35, im RZ Ba. Dam 29. Juni 1999 gegen 19.30 Uhr Ortszeit kurz vor Beendigung seines letzten Einsatzfluges im Landeanflug auf den Landeplatz am RZ Abweichungen bei der Anzeige des Kurssystems fest. Gleichwohl führte er gegen 21.30 Uhr vom RZ aus ohne einen gemäß den Nrn. 118 und 120 Abs. 1 und 2 ZDv 19/2 erforderlichen Flugauftrag einen etwa zehnminütigen Kontrollflug aus und wies den Bordtechniker an, mitzufliegen. An diesem ungenehmigten Flug ließ er auch drei ihm bekannte Zivilpersonen teilnehmen, obwohl er wusste, dass der Mitflug nach dem Mitflugerlass nicht erlaubnisfähig war. Anschließend unterließ er es, diesen Flug gemäß Flugbetriebshandbuch im Bord- und Wartungsbuch zu verbuchen.

Aufgrund dieser Tatsachen, die der Antragsteller nicht bestreitet, war der BefH LwFüKdo grundsätzlich berechtigt, das Verhalten des Antragstellers als Ausdruck eines erheblichen Charaktermangels zu werten, der die Entziehung des MFS erforderlich machen kann. Diese Einschätzung hält sich im Rahmen des dem Vorgesetzten insoweit eingeräumten Beurteilungsspielraums und verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zwar ist der Senat im Beschluss vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91 - davon ausgegangen, dass ein solcher Verstoß dann gegeben sein kann, wenn einem sonst bewährten Führer eines Luftfahrzeugs der Bundeswehr wegen eines einmaligen, nicht allzu schwerwiegenden Fehlverhaltens der MFS mangels charakterlicher Eignung entzogen wird. Das dem Antragsteller vorgeworfene Fehlverhalten bezieht sich zwar auf ein einmaliges Versagen; gleichwohl kann die Auffassung des Vorgesetzten, dass dieses Fehlverhalten der Gewährleistung der Flugsicherheit in starkem Maße abträglich ist, rechtlich nicht beanstandet werden.

Begegnet danach die Entscheidung des BefH LwFüKdo gemäß Nr. 124 Satz 1 1. Strichaufzählung ZDv 19/11 dem Grunde nach keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, kann dies für die von ihm getroffene Entscheidung über die Dauer des Entzugs gemäß Nr. 124 Satz 2 ZDv 19/11 nicht gelten.

Diese Ermessensentscheidung kann vom Gericht darauf überprüft werden, ob der zuständige Vorgesetzte den Soldaten durch Überschreiten oder Missbrauch dienstlicher Befugnisse in seinen Rechten verletzt (§ 17 Abs. 3 Satz 2 WBO) bzw. die gesetzlichen Grenzen des ihm insoweit zustehenden Ermessens überschritten oder von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO analog; stRspr.: u.a. Beschlüsse vom 6. Mai 1971 - BVerwG 1 WB 8.70 - <BVerwGE 53, 215 [217]>, vom 11. November 1975 - BVerwG 1 WB 24.75 - <BVerwGE 53, 95 >, vom 27. März 1979 - BVerwG 1 WB 193.78 - <BVerwGE 63, 210 [ff.]>, vom 30. Juli 1980 - BVerwG 1 WB 79.79 - <BVerwGE 73, 51 [f.]>, vom 4. Dezember 1995 - BVerwG 1 WB 106.95 - < Buchholz 236.1 § 25 Nr. 1 > und vom 18. Juli 2000 - BVerwG 1 WB 32, 33.00 - jeweils m.w.N.).

Entsprechend der Regelung in Nr. 124 ZDv 19/11 ist für die Frage, ob der Entzug der Erlaubnis befristet oder endgültig zu erfolgen hat, maßgeblich, in welcher Weise Gefährdungen und Störungen der Flugsicherheit angesichts der bei dem betreffenden Soldaten festgestellten Defizite vermieden werden können. Hierbei ist jeder Persönlichkeitsmangel, der zu einer Beeinträchtigung der Flugsicherheit führen kann, von Bedeutung, unabhängig davon, ob er im fliegerischen Dienst oder sonst erkennbar wird. Dabei ist nicht nur zu berücksichtigen, ob sich der Soldat in der Vergangenheit mehrere - gegebenenfalls schwerwiegende - Pflichtverstöße hat zuschulden kommen lassen, sondern im Rahmen einer Prognoseentscheidung festzustellen, ob die charakterliche Haltung des Soldaten in Zukunft eine Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs befürchten lässt. Auch diese Ermessensentscheidung hat den verfassungskräftigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (Beschluss vom 28. November 1991 - BVerwG 1 WB 74.91 -).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erweist sich der dauerhafte Entzug des MFS als ermessensfehlerhaft, denn bei dieser Entscheidung ist unberücksichtigt geblieben, dass es sich bei dem Fehlverhalten des Antragstellers um ein einmaliges Versagen eines ansonsten tadelfreien Soldaten gehandelt hat. Die dem Antragsteller zur Last gelegten einzelnen Verstöße gegen Dienstvorschriften stellen sich rechtlich als ein einheitlicher Vorgang dar. Vor diesem Ereignis sind in der Person des Antragstellers ausweislich der dem Senat vorgelegten Akten weder charakterliche oder geistige Mängel noch die Neigung zu Pflichtverstößen festgestellt worden. Der BefH LwFüKdo hat seinen Bescheid vom 23. Februar 2000 vornehmlich auf generalpräventive Gesichtspunkte gestützt, ohne sich dabei mit der Aussage des Antragstellers in seiner Vernehmung am 13. Juli 1999, derzufolge sein Versagen in erster Linie auf eine einmalige außergewöhnliche private Belastungssituation zurückzuführen war, im Einzelnen auseinanderzusetzen und in seine Ermessenserwägungen einzubeziehen. Hinweise darauf, dass sich der Antragsteller auch künftig als unzuverlässig erweisen könnte, enthält der Bescheid nicht. Der BefH LwFüKdo hat damit von dem ihm eingeräumten Ermessen in rechtlich unzureichender Weise Gebrauch gemacht. Dieser Mangel ist auch durch die Beschwerdebescheide nicht geheilt worden. Diese lassen insbesondere Ausführungen dazu vermissen, aus welchen Gründen ein befristeter Entzug des MFS - den der BefH LwFüKdo in seinem ursprünglichen Beschwerdebescheid vom 9. Dezember 1999 durchaus noch als eine ausreichende Sanktion auf das Fehlverhalten des Antragstellers angesehen hat - nicht in Betracht kam. Von der gemäß § 114 Satz 2 VwGO bestehenden Möglichkeit, Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren nachzuholen oder zu ergänzen, hat der BMVg keinen Gebrauch gemacht.

Angesichts der Feststellung, dass der dauerhafte Entzug des MFS rechtswidrig war, bedarf die vom Antragsteller aufgeworfene Frage einer "Bindungswirkung" der der dauerhaften Entziehung der Flugerlaubnis vorangegangenen Entscheidungen keiner Klärung mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 WBO.