Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.04.1976, Az.: BVerwG IV C 75.74

I.

Der Beigeladene zu 1) ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Hofes, der unter Einschluß des Hofgrundstücks mit allen seinen Ländereien im Grundbuch im Bestandsverzeichnis unter einer Nummer eingetragen ist. Durch notariell beurkundeten Vertrag vom 14. Juli 1971 verkaufte er an den Kläger ein ca. 13,5 ha großes Teilstück der im Außenbereich gelegenen unbebauten Parzelle ... der Gemarkung W., Flur ... Der Kaufpreis wurde für den größten Grundstücksteil auf 4.000 DM, für einen kleineren Teil auf 8.000 DM pro ha festgesetzt. Die Auflassung soll gemäß § 5 der Vertragsurkunde nach erfolgter Vermessung vorgenommen werden. In § 6 der Vertragsurkunde heißt es:

"Der Käufer erklärt, daß er das Grundstück ohne Änderung der Nutzungsart für forst- und landwirtschaftliche Zwecke erwirbt."

Mit Schreiben vom 16. Juli 1971 reichte der beurkundende Notar die Vertragsurkunde beim Beklagten "mit der Bitte" ein, "gemäß § 19 des Bundesbaugesetzes das Rechtsgeschäft behördlich zu genehmigen und mir den Genehmigungsbescheid bzw. das Negativattest beschleunigt zu übersenden". Der Beklagte lehnte durch Bescheid vom 30. Juli 1971 den Antrag mit der Begründung ab, daß die in Aussicht genommene Bebauung des Grundstücks mit den öffentlichen Belangen nicht zu vereinbaren sei. Die Beurteilung müsse von einer Bauabsicht des Klägers ausgehen, obgleich diese aus den Bestimmungen des Vertrages nicht ohne weiteres hergeleitet werden könne. Der Beigeladene zu 1) habe dasselbe Grundstück bereits im Mai 1971 an eine Firma R. zu verkaufen versucht. Mit dieser Firma sei auch der Kläger verbunden. Der Vertrag mit der Firma R. habe nicht durchgeführt werden können, weil diese Firma das Grundstück erklärtermaßen für Wochenendwohnlauben habe nutzen wollen und hieran die Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung gescheitert sei. Das alles habe der Kläger beim Abschluß des Vertrages gewußt. Müsse demnach auch jetzt eine Bebauungsabsicht angenommen werden, rechtfertige sich wiederum die Genehmigungsversagung. Eine Bebauung des in der freien Landschaft liegenden Grundstücks könne mit Rücksicht auf zahlreiche öffentliche Belange nicht zugelassen werden.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Verpflichtungsklage erhoben. Er hat in erster Linie beantragt, den Beklagten zur Erteilung eines Negativattestes für die Teilung und für die Auflassung, hilfsweise, ihn zur Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung zu verpflichten. Er hat zur Begründung vorgetragen: Für die bodenverkehrsrechtliche Würdigung des Vorganges komme es darauf an, ob mit ihm eine nach § 29 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - genehmigungspflichtige Nutzung angestrebt werde. Das sei zu verneinen. Die Vertragsurkunde ergebe unmißverständlich, daß die bisherige Nutzung des Grundstücks beibehalten werden solle. Damit sei der allein maßgebende Wille des Beigeladenen zu 1) als des Eigentümers abschließend angegeben. Auch er selbst als Käufer beabsichtige keine nach § 29 BBauG genehmigungspflichtige Nutzung. Das spiele jedoch keine entscheidende Rolle. Selbst wenn die von ihm eingeleiteten Maßnahmen - Anfertigung von Prospekten und Verkaufsangebote an Dritte - auf eine genehmigungspflichtige Nutzung hinausliefen, könne daraus für den Inhalt des vom Beigeladenen zu 1) Gewollten nichts hergeleitet werden. Für den Fall einer unzulässigen Nutzung des Grundstücks könne der Beklagte gegen diese Nutzung einschreiten.

Der Beklagte hat demgegenüber im wesentlichen an den Gründen seines ablehnenden Bescheides festgehalten. Er hat ergänzend ausgeführt: Der Teilungsvorgang müsse unter Auswertung aller denkbaren Erkenntnisquellen beurteilt werden. Geschehe dies, so könne an der mit ihm verfolgten Bebauungsabsicht kein Zweifel sein. Der Kläger werbe in Zeitungen und mit Prospekten laufend Kunden, denen er Teile des Vertragsgrundstücks zu Wochenendzwecken überlassen wolle. Beim Beklagten seien im Laufe der Zeit zahlreiche Kauf Interessenten mit der Anfrage vorstellig geworden, ob auf dem Vertragsgrundstück Zelte, Wohnwagen, Hütten oder ähnlichen Vorhaben aufgestellt werden dürften. Auch der vom Kläger in Höhe von 5 DM je Quadratmeter für den Weiterverkauf geforderte Preis zeige, daß es den Beteiligten nicht darum gehen könne, das im wesentlichen nutzlose Ödland so zu belassen, wie es bisher beschaffen sei. Eine weitere Bestätigung liefere die mit der Firma R. zusammenhängende Vorgeschichte des Vertrages. Sei demnach eine rechtswidrige Nutzung des Grundstücks mit Sicherheit zu erwarten, so könne ihm, dem Beklagten, nicht zugemutet werden, dies durch die Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung zu ermöglichen oder doch zu fördern. Eine solche Genehmigung sei geeignet, Dritte zu schädigen, denen der Kläger Teile des Vertragsgrundstücks verkaufe und die die Hoffnung hätten, dort für ihr Geld einen dauerhaften Erholungsplatz zu finden.

Der Beigeladene zu 1) ist dem Vorbringen des Klägers beigetreten. Er hat erklärt, daß das Grundstück auch, künftig land- oder forstwirtschaftlich genutzt werden solle. Eine andere Nutzung sei nicht Gegenstand seiner Vereinbarung mit dem Kläger.

Die zu 2) beigeladene Gemeinde hat sich nicht geäußert. Der zu 3) beigeladene Regierungspräsident hat den Standpunkt des Beklagten unterstützt.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 23. Mai 1973 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger ein Zeugnis darüber auszustellen, daß weder der mit der Bildung des Vertragsgrundstücks zusammenhängende Teilungsvorgang noch die Auflassung des Vertragsgrundstücks einer Bodenverkehrsgenehmigung bedürfen. Es hat diese Entscheidung ausschlaggebend darauf gestützt, daß es an der beim Genehmigungserfordernis vorausgesetzten Offenbarung einer (auch) dem Beigeladenen zu 1) zuzurechnenden Bebauungsabsicht fehle.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 24. Mai 1974 die Berufung des Beklagten mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Klage im Hauptantrag abgewiesen und der Beklagte auf den Hilfsantrag verpflichtet werde, die vom Kläger für die Teilung begehrte Bodenverkehrsgenehmigung zu erteilen. Seine Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Der Kläger sei für die Klage auf Genehmigungserteilung legitimiert. Die Versagung der Genehmigung berühre nicht nur Rechte des Beigeladenen zu 1) als des Eigentümers, sondern auch die durch den Kaufvertrag begründeten Rechte des Klägers. Im Gegensatz zur Ansicht des Verwaltungsgerichts sei der im Kaufvertrag enthaltene Teilungsvorgang nicht genehmigungsfrei, sondern nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG genehmigungsbedürftig. Da der gesamte Hof des Beigeladenen zu 1) im Grundbuch unter einer Nummer eingetragen sei, handele es sich um die Teilung eines bebauten Grundstücks. Die demnach erforderliche Genehmigung müsse erteilt werden. Versagungsgründe im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG lägen nicht vor. Der Rechtsvorgang selbst habe städtebauliche Bedenken nicht gegen sich. Nichts anderes gelte für die mit dem Rechtsvorgang bezweckte Nutzung. Maßgebend sei insoweit allein der Zweck, den der Eigentümer mit der Teilung verfolge. Auf die - hier in der Tat auf eine Nutzung zu Wochenendzwecken gerichteten - Absichten des Klägers als des Käufers komme es nicht an. Der Beigeladene zu 1) verfolge mit der Teilung keinen im Zusammenhang mit § 20 Abs. 1 BBauG beachtlichen Nutzungszweck. Nach den von ihm in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen halte es der Senat für möglich, daß ihm gleichgültig sei, wie das Grundstück nach dem Wirksamwerden des Verkaufs verwendet werde. Das sei auch natürlich. Denn wenn er nicht mehr Eigentümer sei und den Kaufpreis erhalten habe, stünden bei der Verwendung des Grundstücks eigene Interessen des Beigeladenen zu 1) nicht mehr auf dem Spiel. Sein Interesse richte sich vielmehr letztlich ausschließlich darauf, daß der Vertrag zur Ausführung gelange und dies nicht durch möglicherweise bedenkliche Verwendungsabsichten gefährdet werde. Gerade mit Rücksicht darauf könnten der Beurteilung nicht irgendwelche Vorhaben des Klägers zugrunde gelegt werden. Eine andere Handhabung beeinträchtige die privatrechtliche Position des Eigentümers. Die Annahme, daß Absichten des Klägers als des Käufers unbeachtlich seien, verstoße auch nicht gegen den Sinn des Bodenverkehrsrechts. Unterbleibe die Berücksichtigung der Absichten des Klägers, so finde das seine angemessene Rechtsfolge darin, daß insoweit auch eine Bindungswirkung nicht eintrete. Im Gegenteil sei eine Beeinträchtigung der Ziele des Bodenverkehrsrechts eher bei der entgegengesetzten Lösung zu erwarten. Bei ihr könne es nämlich leicht dahin kommen, daß zwar die Behörde, nicht aber der zuständige Sachbearbeiter von den Nutzungsabsichten des Käufers erfahre. Dann werde möglicherweise die Bodenverkehrsgenehmigung mit Bindungswirkung erteilt, obgleich sie versagt werden müßte. In Wahrheit erkläre sich der Standpunkt des Beklagten überhaupt mehr aus einer Furcht vor verwaltungspraktischen Nachteilen. Er halte die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung für ein geeignetes Kittel, die rechtswidrige Nutzung durch Zweiterwerber rechtzeitig zu verhindern. Dem sei jedoch entgegenzuhalten, daß der vom Beklagten befürchtete Zustand in gleicher Weise eintreten könne, wenn der Beigeladene zu 1) als Eigentümer nicht verkaufe, sondern sich selbst so verhalte, wie es der Kläger tue oder zu tun beabsichtige. Dann stünden die Handhaben des Bodenverkehrsrechts offensichtlich nicht zur Verfügung. Es möge sein, daß es Eigentümer gebe, von denen Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften eher zu erwarten seien als von anderen. Auf diese Erwägung könne jedoch im Bodenverkehrsrecht ebensowenig wie sonst im Baurecht abgestellt werden. Es sei nicht Sinn der Erforderlichkeit von Bodenverkehrsgenehmigungen, zu verhindern, daß Grundstücke in die Hände von Personen gelangen, deren Absichten die Behörden mißtrauten.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er seinen Antrag auf Klagabweisung weiterverfolgt. Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision. Er hält das angefochtene Urteil für richtig.

Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er unterstützt die das angefochtene Urteil tragenden Rechtsansichten.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil stimmt mit dem Bundesrecht überein (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO).

Die vom Beklagten erhobene Verfahrensrüge geht fehl. Das Berufungsgericht hat seine Pflicht zur Sachaufklärung nicht verletzt (vgl. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gegenstand der Aufklärungspflicht können immer nur solche Tatsachen sein, auf die es nach der vom jeweils erkennenden Gericht zugrunde gelegten Rechtsauffassung ankommt. Daran fehlt es hier. Das Berufungsgericht ist der Vorgeschichte des Vertrages vom 14. Juli 1971 nicht weiter nachgegangen, weil sie nach seiner Rechtsauffassung den Ausgang des Verfahrens nicht beeinflußt. Darin kann ein Verstoß gegen die Aufklärungspflicht nicht liegen.

Das Berufungsgericht hält den Kläger als den Käufer des abzutrennenden Grundstücksteils für legitimiert, die für den Teilungsvorgang erforderliche Bodenverkehrsgenehmigung zu beantragen und im Falle ihrer Versagung auch zu erstreiten. Es hat weiter angenommen, daß der mit dem Vertrag vom 14. Juli 1971 zusammenhängende Teilungsvorgang nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG einer Bodenverkehrsgenehmigung bedürfe und daß diese Genehmigung erteilt werden müsse, weil weder "der Rechtsvorgang" noch "die mit ihm bezweckte Nutzung ... mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar" sei (§ 20 Abs. 1 BBauG). Alles das ist zutreffend. Die von der Revision erhobenen Einwände sind nicht begründet.

Der auf die Teilungsgenehmigung gerichteten Klage steht nicht entgegen, daß der Kläger nicht Eigentümer des zu teilenden Grundstückes ist, sondern zu dem genehmigungsbedürftigen Teilungsvorgang lediglich als Käufer in Beziehung steht. Seine Stellung als Käufer reicht zur Legitimation aus. Der Kläger wird nämlich infolge dieser Stellung durch eine (etwa) rechtswidrige Versagung der Teilungsgenehmigung "in seinen Rechten verletzt" (vgl. § 42 Abs. 2 und auch § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO). Das ergibt sich nicht erst daraus, daß eine Genehmigungsversagung den Kaufvertrag undurchführbar werden läßt und damit auch die sich aus dem Kaufvertrag ergebenden Ansprüche des Klägers berührt. Legitimiert ist er vielmehr schon deshalb, weil er - nach Maßgabe der §§ 19 und 20 Abs. 1 BBauG - (auch) als Käufer auf die Erteilung der Genehmigung Anspruch hat und daher unabhängig vom Eigentümer das Genehmigungsverfahren einleiten und betreiben kann.

Dazu ist im einzelnen zu sagen: § 19 BBauG regelt die Antragsberechtigung nicht ausdrücklich. Der zu stellende Antrag wird überhaupt nur in Absatz 4 Satz 3 erwähnt. Auch § 20 BBauG bestimmt nicht ausdrücklich, auf wessen Antrag die Genehmigung nur unter den dort angegebenen Voraussetzungen versagt werden darf, wer also, wenn die Versagungsvoraussetzungen nicht vorliegen, auf die Genehmigung Anspruch hat. Diesem Schweigen des Gesetzes muß entnommen werden, daß das Antragsrecht und zugleich der Genehmigungsanspruch den jeweils "Beteiligten" zustehen soll. Das wird durch § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG bestätigt und entspricht auch der offenbar allgemeinen Ansicht. Keine Meinungsverschiedenheiten gibt es ferner darüber, daß in den Fällen der in § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG geregelten Auflassungsgenehmigung Beteiligte in diesem Sinne alle Vertragspartner des zugrunde liegenden Verpflichtungsgeschäfts sind. Trifft das jedoch zu, so fehlt es an einem einleuchtenden Grund, Teilungsvorgänge, die mit einem Kaufvertrag verknüpft sind, abweichend zu behandeln. Die Interessenlage stimmt in beiden Fällen überein. Hier wie dort sind der Verkäufer und der Käufer gleichermaßen an der Durchführung des Genehmigungsverfahrens und der Erteilung der erforderlichen Genehmigung interessiert; ob die Auflassung oder die Teilung Gegenstand des Genehmigungsverfahrens ist, spielt insoweit für die Interessenlage keine Rolle. Die bereits dadurch nahegelegte Gleichbehandlung beider Genehmigungsfälle erweist sich zudem als deshalb sachgerecht, weil sich nur auf diese Weise mißliche Umwege des Rechtsschutzes vermeiden lassen. Wäre bei Teilungskäufen der Käufer vom Betreiben des Genehmigungsverfahrens ausgeschlossen, müßte er sein Interesse an der Durchführung dieses Verfahrens notfalls dadurch zu verwirklichen suchen, daß er vom Verkäufer die Antragstellung und eventuell auch die Einlegung von Rechtsmitteln verlangt und, sollte sich der Verkäufer weigern, im Zivilrechtsweg gegen den Verkäufer vorgeht. Eine solche "Verschiebung" und - zumindest in den praktischen Konsequenzen - beträchtliche Erschwerung des Rechtsschutzes in Kauf zu nehmen, hat offensichtlich wenig für sich. Dem darauf gestützten Schluß auf die Antragsberechtigung (auch) des Käufers steht § 19 Abs. 3 BBauG nicht entgegen. Damit, daß die Teilungserklärung nur vom Eigentümer abgegeben werden kann (Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 32 S. 1 [9]) und als "Rechtsvorgang ... der Bestimmung und Verfügung des Eigentümers unterliegt" (Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 2.69 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 26 S. 16 [21]), ist nicht gesagt, daß auch die begrifflich davon zu trennende und gleichsam nachfolgende Antragsberechtigung auf den Eigentümer beschränkt sein müsse. Im Gegenteil legt gerade dieses (begriffliche) Nebeneinander von Teilungserklärung und Genehmigungsantrag eine eher großzügige als kleinliche Zubilligung des Antragsrechts nahe: Wenn der Eigentümer nur die Teilungserklärung abgibt und nicht auch den Genehmigungsantrag stellt - daß er beides in einem Akt tun kann (vgl. Urteil vom 30. Juni 1964 - BVerwG I C 79.63 - BVerwGE 19, 82 [83 f.]), braucht hier nicht erörtert zu werden -, ist ein insgesamt noch nicht abgeschlossener Teilungsvorgang gegeben, zu dessen (auch grundbuchmäßiger) Verwirklichung es noch einer Bodenverkehrsgenehmigung und dementsprechend eines Genehmigungsantrages bedarf. Diese Verwirklichung herbeizuführen, besteht nahezu ein allgemeines Interesse. Denn solange es am "abschließenden" Genehmigungsverfahren fehlt, gleicht der mit der Teilungserklärung herbeigeführte Zustand dem einer schwebenden Unwirksamkeit (vgl. Beschluß vom 22. Oktober 1975 - BVerwG IV B 95.75 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 34 S. 19); von ihm geht eine prinzipielle Gefährdung der Rechtssicherheit aus. Dem allgemeinen Interesse, diese Gefährdung der Rechtssicherheit baldigst zu beheben, trägt es Rechnung, § 19 BBauG im Hinblick auf das Antragsrecht eher erweiternd als einengend auszulegen. Daß dort, wo die Teilung nicht mit einem Rechtsgeschäft verbunden ist, auch im weiteren Sinne allein der Eigentümer "beteiligt" ist und somit nur er als Antragsteller in Betracht kommt, läßt nicht den Schluß zu, daß es in den Fällen des Teilungskaufes ebenso sein müsse.

Gleichfalls beizupflichten ist dem Berufungsgericht in der Annahme, daß im vorliegenden Fall ein Genehmigungsbedürfnis nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG gegeben sei. Diese Vorschrift ist erstens anwendbar und zweitens auch in den Voraussetzungen ihrer ersten Alternative erfüllt. Was zunächst die Anwendbarkeit betrifft, bedarf lediglich der Klarstellung, daß § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG in den Fällen des Teilungskaufes nicht generell durch die (gar nur mögliche) Einschlägigkeit des § 19 Abs. 2 Nr. 1BBauG verdrängt wird. Treffen Teilung und Auflassung zusammen, so ist eine zusätzliche Teilungsgenehmigung nach § 19 Abs. 5 Nr. 4 BBauG entbehrlich, "sofern die Auflassung des Grundstücksteiles ... bereits genehmigt ist". Diese Ausnahme greift auch dann ein, wenn die Auflassungsgenehmigung zwar noch nicht erteilt wurde, auf ihre Erteilung jedoch ein Anspruch besteht (vgl. Beschluß vom 30. April 1968 - BVerwG IV B 86.67 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 15 S. 29 f.). In allen sonstigen Fällen läßt sich hingegen das Erfordernis einer Teilungsgenehmigung nicht mit einem Hinweis darauf in Frage stellen, daß der Teilungsvorgang in einen Kaufvertrag eingebettet und daher eine Auflassung notwendig ist. Das wird besonders deutlich bei Sachverhalten, in denen Teilungskäufe ein Erfordernis der Auflassungsgenehmigung gar nicht nach sich ziehen. Denn es wäre offensichtlich ungerechtfertigt, daß der Tatbestand des § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG (Auflassungsgenehmigung) den der nachfolgenden Nr. 2 (Teilungsgenehmigung) dort verdrängen sollte, wo er selbst gar nicht erfüllt ist. Um einen solchen Fall handelt es sich hier: Der Vertrag vom 14. Juli 1971 macht eine Auflassungsgenehmigung nicht erforderlich. Die Tatsache der bereits vorhandenen Bebauung löst ein solches Erfordernis nicht aus, weil § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG - im Unterschied zur Nr. 2 - daran eine Genehmigungspflicht nicht knüpft. Ein Genehmigungserfordernis deshalb, weil die Auflassung "nach dem Inhalt des zugrunde liegenden Verpflichtungsgeschäftes zum Zwecke der Bebauung ... vorgenommen" werden soll, scheidet dagegen ohne weiteres aus. Davon, daß ein Bebauungszweck "im Wortlaut der Vertragsurkunde eindeutig offengelegt" wäre (Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - BVerwGE 41, 308 [310]), kann keine Rede sein.

Gegen die Erforderlichkeit einer Teilungsgenehmigung bestehen auch sonst keine Bedenken. Das von dem Teilungsvorgang betroffene Grundstück ist "bebaut" (§ 19 Abs. 2 Nr. 2 erste Alternative BBauG). Darauf, daß sich die Bebauung nicht auf dem zu teilenden Flurstück befindet, kommt es nicht an. Grundstück im Sinne des in § 19 Abs. 3 BBauG festgelegten Teilungsbegriffes ist jedes sogenannte Buchgrundstück, d.h. jede Fläche, die im Bestandsverzeichnis eines Grundbuchblatts unter einer besonderen Nummer eingetragen ist (Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 48.72 - BVerwGE 44, 250 [251 ff.]). Um die Teilung eines derartigen - bebauten und zumindest mit dem hier interessierenden Teil im Außenbereich liegenden - Grundstücks geht es hier: Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist der gesamte Hof des Beigeladenen im Bestandsverzeichnis des Grundbuchs unter einer Nummer eingetragen. Er bildet daher ungeachtet der räumlichen Trennung der Flächen grundbuchrechtlich insgesamt ein einziges Grundstück. Dieses Grundstück ist mit den Hofgebäuden bebaut. Es gehört auch jedenfalls teilweise und namentlich mit dem Teil, den der Kläger gekauft hat, zum Außenbereich. Damit sind die Voraussetzungen des in § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG vorgesehenen Genehmigungserfordernisses erfüllt.

Eine für Rechtsvorgänge im Außenbereich erforderliche Bodenverkehrsgenehmigung darf nach § 20 Abs. 1 BBauG nur versagt werden, "wenn der Rechtsvorgang oder die mit ihm bezweckte Nutzung ... mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre". Eine solche Unvereinbarkeit liegt nicht vor. Daß nicht schon der Rechtsvorgang selbst, also die Teilung als solche, einer geordneten städtebaulichen Entwicklung widerspricht, räumt der Beklagte selbst ein. Darauf braucht hier über das angefochtene Urteil hinaus nicht weiter eingegangen zu werden. Im Mittelpunkt des Verfahrens steht das Tatbestandsmerkmal der "bezweckte[n] Nutzung": Das Vertragsgrundstück darf nach § 35 BBauG baulich nicht genutzt werden. Eine solche Nutzung würde - wie immer sie im einzelnen beschaffen sein mag - einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwiderlaufen. Der Kläger scheint eine bauliche Nutzung zu beabsichtigen. Darauf deuten die im angefochtenen Urteil enthaltenen Feststellungen hin. Somit ergibt sich: Sollte die Bauabsicht des Klägers unmittelbar oder doch mittelbar als eine "bezweckte Nutzung" im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG zu werten sein, würde deshalb die beantragte Genehmigung nicht erteilt werden dürfen und daher auch die auf sie gerichtete Klage abzuweisen sein. Das Berufungsgericht hat die damit gestellte Frage in Übereinstimmung mit dem erst instanzlichen Urteil zugunsten der Klage beantwortet. Es hat angenommen, daß eine im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG "bezweckte" bauliche "Nutzung" nicht gegeben sei. Dem ist beizupflichten.

Auf die vom Kläger als Käufer des Grundstücksteils (etwa) verfolgte Bauabsicht kommt es bei der Anwendung des § 20 Abs. 1 BBauG jedenfalls nicht unmittelbar an. Bei der Teilung zählt nur das vom Eigentümer Bezweckte. Das hat der erkennende Senat bereits mehrfach ausgesprochen (vgl. insbesondere die Beschlüsse vom 2. November 1967 - BVerwG IV B 188.66 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 12 S. 23 und vom 21. Januar 1971 - BVerwG IV B 114.70 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 25 S. 15). Daran ist festzuhalten. Wird die in § 19 Abs. 3 BBauG enthaltene Bestimmung des Teilungsbegriffes ("... Erklärung des Eigentümers ...") in den Tatbestand des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG ("... Teilung zum Zwecke ...") eingefügt, so ergibt sich eine Verknüpfung zwischen "Erklärung" und "Zweck", die keinen Zweifel daran läßt, daß nur der Zweck gemeint sein kann, den der Erklärende verfolgt. Das ist bei der Teilung ausschließlich der Eigentümer.

Die Tatsache, daß demnach die - hier und im folgenden unterstellte - Bauabsicht des Klägers als solche nicht beachtlich ist, schließt nicht aus, daß sie, obwohl unmittelbar (nur) Absicht des Käufers, unter bestimmten Umständen doch auch dem Verkäufer zugerechnet werden muß und daß die Beteiligten sich dann ihren Inhalt als eine (eben auch) vom Verkäufer "bezweckte Nutzung" entgegenhalten lassen müssen. Die Möglichkeit einer solchen Zurechnung besteht in der Tat. Sie hat jedoch Voraussetzungen, die im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind. Bezweckt im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG wird eine bestimmte Nutzung vom Eigentümer nicht schon dann, wenn er weiß und auch billigend in Kauf nimmt, daß es in der Konsequenz des Teilungsvorganges zu dieser Nutzung kommen soll. Bezweckt ist die Nutzung im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG vielmehr erst, wenn das Wissen und Vollen des Eigentümers zum Bodenverkehrsrecht in Beziehung gesetzt wird, wenn - anders ausgedrückt - das im "natürlichen" Sinne Gewollte gerade auch unter bodenverkehrsrechtlichem Aspekt gewollt und bezweckt wird. Das wiederum heißt: Der Eigentümer kann mit einem Teilungsvorgang Hoffnungen, Wünsche, Vorstellungen, Erwartungen des einen oder des anderen Inhalts verbinden; er kann dies verschweigen oder offenbaren. Auf alles das kommt es nicht an, solange er seine Vorstellungen nicht zum (Prüfungs-)Gegenstand des Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens macht. Erst wenn er das tut, wenn er also seine Bestrebungen als das auch bodenverkehrsrechtlich mit der Teilung Gewollte in das Genehmigungsverfahren einbringt, liegt, sofern Gegenstand des Gewollten eine "Bebauung" (oder eine kleingärtnerische Dauernutzung) ist, eine bodenverkehrsrechtlich erhebliche "bezweckte Nutzung" im Sinne der §§ 19 Abs. 2 Nr. 2, 20 Abs. 1 und 21 Abs. 1 BBauG vor.

Diese - das Merkmal der "bezweckte[n] Nutzung" in spezifischer Weise rechtlich verengende - Auslegung rechtfertigt sich erstens aus folgender Überlegung: Soweit die §§ 19 ff. BBauG auf Nutzungszwecke abstellen, werden die Vorschriften des Bodenverkehrsrechts durch die von ihnen ausgehende Schutzfunktion gekennzeichnet (vgl. dazu allgemein das Urteil vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - BVerwGE 18, 242 [244 f.]). Bezugspunkt aller dieser Regelungen ist die in § 21 Abs. 1 BBauG angeordnete Bindungswirkung. Schutzfunktion bedeutet, daß bei bestimmten Rechtsvorgängen des Bodenverkehrs die Möglichkeit besteht, vorzeitig zur behördlichen Kontrolle zu bringen, ob sich die den Rechtsvorgang motivierende Verwendungsabsicht später verwirklichen lassen wird. Dieser Zusammenhang zwischen dem (Nutzungs-)Zweck als Tatbestandsmerkmal und der Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts tritt bei Auflassungen besonders deutlich hervor. Ihre Genehmigungsbedürftigkeit hängt nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG davon ab, ob die Vertragsbeteiligten in der Urkunde über das zugrunde liegende Verpflichtungsgeschäft einen Nutzungszweck entsprechend klar zum Ausdruck bringen. Das zu tun oder zu unterlassen, ist Ihnen freigestellt. Infolgedessen können sie im praktischen Ergebnis über den Eintritt des Genehmigungserfordernisses disponieren. Geben sie dem Verpflichtungsgeschäft urkundlich den nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG wesentlichen Inhalt, wird das Genehmigungserfordernis ausgelöst; unterlassen sie es, so ist eine Genehmigung nicht erforderlich. Diese "Freiheit" läßt sich nur aus der Schutzfunktion begründen, d.h. daraus, daß "das Bestehen der Genehmigungspflicht ... als Schutz privater Interessen [zu] erklären" ist (Urteil vom 6. Mai 1970 - BVerwG IV C 28.68 - BVerwGE 35, 187 [189]). Der darin zum Ausdruck kommende Zusammenhang zwischen dem "Zweck" eines Rechtsvorganges und der vom Gesetz erstrebten Schutzfunktion ist nichts der Genehmigungsbedürftigkeit von Auflassungen (§ 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG) Eigentümliches; er tritt vielmehr bei diesem Tatbestand lediglich besonders deutlich hervor (vgl. dazu die Beschlüsse vom 6. September 1968 - BVerwG IV B 209.67 - Buchholz 406.11 § 21 BBauG Nr. 7 S. 7 [8] und vom 21. Januar 1971 - BVerwG IV B 114.70 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 25 S. 15 [16]). Trifft das zu, dann ist für alle bodenrechtlichen Vorgänge, bei denen nach den §§ 19 ff. BBauG der "Zweck" eine Rolle spielt, die Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG das Entscheidende, ist sie sozusagen der Einstieg, der den Zugang zum Bodenverkehrsrecht eröffnet. Daraus folgt dann aber, daß Zweck in diesem Sinne immer nur das sein kann, was der Beteiligte bzw. die Beteiligten gerade unter dem Gesichtswinkel des Bodenverkehrsrechts mit dem Rechtsvorgang erreichen wollen. Denn es ist nicht ersichtlich, weshalb den Beteiligten die Chance der Bindungswirkung eröffnet werden sollte, wenn sie darauf keinen Wert legen. Die Möglichkeit, einen bestimmten Zweck in das Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren einzuführen, ist nichts anderes als ein Angebot, von der Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts, also von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, bestimmte Prüfungen "schon jetzt" vornehmen zu lassen. Ob die Beteiligten das tun, ist ihre Sache. Ihnen eine vorgezogene Prüfung aufzuerlegen, wäre weder angemessen noch sinnvoll.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich zweitens aus der Beziehung, in der das Bodenverkehrsrecht zu den von ihm gewissermaßen überlagerten Rechtsvorgängen des Privatrechts steht. Dazu ist im Anschluß an die überzeugenden Ausführungen des Berufungsgerichts sowie an den Beschluß vom 31. Januar 1969 - BVerwG IV B 56.68 - BRS 23, 158 f. und das Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - BVerwGE 41, 308 [314 f.] folgendes zu sagen: Das Bodenverkehrsrecht muß grundsätzlich so ausgelegt und angewandt werden, daß es sich den zugrunde liegenden privaten Rechtsbeziehungen und den an sie anknüpfenden Interessen anpaßt. Daran fehlte es, wenn beim "Zweck" als Tatbestandsmerkmal nur ganz allgemein auf das von dem oder den Beteiligten Gewußte und Gewollte und nicht auch darauf abgestellt würde, ob dieses Wissen und Wollen in das bodenverkehrsrechtliche Verfahren eingebracht werden soll. Das zeigt mit aller Klarheit der erfahrungsgemäß häufig praktisch werdende Fall, daß ein Grundstücksteil veräußert werden soll, daß der Käufer, wenn nur irgend möglich, früher oder später auf diesem Grundstücksteil bauen möchte, daß die Beteiligten übereinstimmend hoffen, die Bebaubarkeit sei bereits gegeben oder werde doch innerhalb kurzer Zeit eintreten, daß sich diese Erwartung auch in der Höhe des Kaufpreises niederschlägt, daß aber dennoch nach dem Willen der Vertragspartner das Risiko der Bebaubarkeit einzig der Erwerber tragen soll. Bei einer solchen Sachlage entspricht es den privaten Interessen und der vereinbarten Risikoverteilung, daß die Durchführung des Kaufvertrages durch die Bebauungsabsicht nicht gefährdet werden soll. Stellt sich heraus, daß das Grundstück - jetzt und vielleicht gar auf Dauer - unbebaubar ist, hat das der Käufer zu tragen. Dieser Interessenlage paßt sich das Bodenverkehrsrecht nur an, wenn nicht der Zweck schlechthin, sondern der in das Verfahren eingebrachte Zweck maßgebend ist. Dann nämlich steht es den Beteiligten frei, einen Zweck einzubringen; und in dem geschilderten Fall werden sie es - bzw. wird es der Eigentümer - unterlassen, dies zu tun. Die Folge ist, daß es zu einer Teilungsgenehmigung ohne Bindungswirkung kommt; der Käufer erwirbt das Grundstück in jedem Fall; seine Sache ist es, ob sich die Bebaubarkeit erreichen läßt oder nicht. Würde demgegenüber nicht auf den in das Verfahren eingebrachten Zweck, sondern schlechthin auf das Wissen und Wollen des Eigentümers abgestellt, so ergäbe sich eine der privaten Interessenlage widersprechende bodenverkehrsrechtliche Behinderung, die Anlaß geben müßte, zu überlegen, ob nicht sogar Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG entgegensteht: Wenn es dem Eigentümer nicht gelingt, der Genehmigungsbehörde das - in dem gekennzeichneten weiten Sinne - auf Bebauung gerichtete Ziel des Teilungsvorganges erfolgreich zu verschweigen, so würde entgegen seinem Willen dieser Zweck in die bodenverkehrsrechtliche Prüfung hineingezogen. Das hätte für den Fall eines negativen Ausgangs der Prüfung die Konsequenz, daß der Kaufvertrag im Ergebnis mißlingt und der Verkäufer wegen der festgestellten (derzeitigen) Unbebaubarkeit des Grundstücks das Grundstück behalten muß, obgleich nach dem Inhalt des Vertrages das damit zusammenhängende Risiko gerade nicht der Verkäufer, sondern der Käufer tragen sollte.

Die in Rede stehende enge Auslegung des Zweckbegriffes gebietet sich drittens um der im Bodenverkehrsrecht ganz allgemein unerläßlichen Eindeutigkeit willen: Der Beklagte befürwortet eine Ausweitung des Zweckbegriffes mit Blick auf § 20 Abs. 1 BBauG; er tritt für eine Ausweitung der Versagungsgründe ein, weil er damit Handhaben zu gewinnen hofft, unerwünschte Entwicklungen möglichst frühzeitig aufhalten zu können. Dieses Bestreben ist verständlich. Die daraus gewonnene Argumentation läuft jedoch Gefahr, in ihrer Einseitigkeit an den Problemen vorbeizugehen. Jede Ausweitung der Versagungsmöglichkeiten des § 20 Abs. 1 BBauG schlägt sich in einer entsprechenden Ausweitung der Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG nieder. Diese beiden Vorschriften sind in der Weise untrennbar miteinander verbunden, daß nichts Gegenstand der Bindungswirkung sein kann, was nicht auch Versagungsgrund ist, und daß umgekehrt ein Zweck, der nicht im Falle der Genehmigung zu einer Bindung führt, damit auch als Versagungsgrund ausscheidet (vgl. die Urteile vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 12.66 - BVerwGE 30, 203 [204], vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 31.66 - BVerwGE 31, 22 [25] und vom 6. Mai 1970 - BVerwG IV C 28.68 - BVerwGE 35, 187 [189]). Unter diesen Umständen ist jedes Plädoyer für eine - im Allgemeininteresse erfolgende - Ausweitung der Versagungsgründe notwendig zugleich ein Plädoyer für eine entsprechende - den Interessen der Beteiligten dienende - Ausweitung der Bindungswirkung. Das tritt nicht selten in einem bemerkenswerten "Wechsel der Argumente" zutage: Der Standpunkt, den der Beklagte im vorliegenden Verfahren vertritt, entspricht den von ihm verfolgten Interessen, sofern und solange die Genehmigung nicht nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt gilt. Hat die Behörde die Genehmigung rechtzeitig versagt oder kann sie sie noch rechtzeitig versagen, so würde sich die Ausweitung der beachtlichen Zwecke bei § 20 Abs. 1 BBauG, also als Ausweitung der Versagungsgründe auswirken. Gilt hingegen eine Bodenverkehrsgenehmigung nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt, pflegen sich gerade umgekehrt die am Rechtsvorgang Beteiligten auf den Standpunkt zu stellen, für den sich im vorliegenden Fall der Beklagte einsetzt. Denn in diesem Stadium nützte die Ausweitung nicht mehr der - versäumten - Ablehnung, sondern führte sie zur Ausweitung der sich an die fingierte Genehmigung anschließenden Bindung. Daraus folgt: Die Bestimmung dessen, was innerhalb des Bodenverkehrsrechts als Zweck erheblich ist, kann nicht einseitig der Frage zugeordnet werden, was als Ablehnungsgrund angemessen sein mag. Sie muß vielmehr mit Rücksicht auf das zwischen den Versagungsgründen und der Bindungswirkung bestehende Verhältnis mindestens in gleichem Maße in Rechnung stellen, was als Grundlage einer Bindungswirkung hingenommen werden kann. Geschieht dies, so muß durchschlagen, was als "Gebot eindeutiger Offenlegung" im Bodenverkehrsrecht um der §§ 19 Abs. 4 Satz 3 und 21 Abs. 1 BBauG willen unentbehrlich ist (vgl. Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - BVerwGE 41, 308 [311]): Nur was innerhalb des Genehmigungsverfahrens an Zwecken überhaupt offengelegt und was zudem eindeutig offengelegt wird, kann sich über eine erteilte oder fingierte Bodenverkehrsgenehmigung in einer Bindungswirkung niederschlagen. Wenn jedoch das angenommen werden muß, so kann auch nur das derart eindeutig Offengelegte die Genehmigungsversagung decken.

Es kommt schließlich - wie das Berufungsgericht ebenfalls mit Recht dargelegt hat - viertens hinzu, daß sich für die vom Beklagten befürwortete Ausweitung dessen, was bei Teilungsvorgängen im Bodenverkehrsrecht als Zweck erheblich ist, auch gar keine überzeugenden Gründe anführen lassen. Schutzwürdige Interessen des Eigentümers stehen nicht in Frage, weil er es in der Hand hat, einen Zweck in das Verfahren einzubringen und damit zur Prüfung zu stellen. Schutzwürdige Interessen des Käufers stehen, wo der Teilungsvorgang mit einem Teilungskauf zusammenhängt, gleichfalls nicht auf dem Spiel. Wenn der Käufer das Risiko eingehen will, ein möglicherweise unbebaubares Grundstück zu erwerben, fehlt die Rechtfertigung, um seiner Interessen willen die Durchführbarkeit des Kaufvertrages dennoch davon abhängig zu machen, daß das Grundstück bebaut werden darf. Ebensowenig ist aber eine Gefährdung bodenverkehrsrechtlich schutzwürdiger Gemeininteressen zu erwarten. Zur Wahrung der allgemeinen Interessen genügt, daß ohne Offenlegung eines Bebauungszwecks auch keine Bindungswirkung eintritt. Die Auswirkung eines Teilungskaufes ohne nachfolgende Bindungswirkung erschöpft sich, sofern nicht gegen die Teilung als solche etwas einzuwenden ist, in dem Eigentümerwechsel. Ein derartiger Eigentümerwechsel berührt keine bodenverkehrsrechtlich geschützten Gemeininteressen. Das Bodenverkehrsrecht hat, wie das Berufungsgericht mit Recht hervorhebt, nicht die Aufgabe, zu verhindern, daß Grundstücke in die Hände von Personen gelangen, denen die Behörden - vielleicht mit Recht - mißtrauen. Es kommt, auch darauf hat schon das Berufungsgericht aufmerksam gemacht, hinzu, daß die vom Beklagten im vorliegenden Fall in Anspruch genommenen Handhaben des Bodenverkehrsrechts nur mehr oder weniger zufällig zur Verfügung stünden. Plante der Beigeladene zu 1) selbst, was im vorliegenden Fall der Kläger vorhat und was der Beklagte zu verhindern versucht, wäre das Bodenverkehrsrecht von vornherein nicht einschlägig. Nicht anders läge es, wenn der Hof des Beigeladenen zu 1) nicht im Grundbuch unter einer Nummer eingetragen wäre und sich der Beigeladene zu 1) entschlösse, dem Kläger die gesamte Parzelle ... oder eine andere, in der Größe passende und daher nicht erst teilungsbedürftige Parzelle - ohne Offenlegung eines Bebauungszweckes - zu verkaufen. Auch dann schieden bodenverkehrsrechtliche Hindernisse ohne weiteres aus. Diese Erkenntnisse unterstreichen, daß der Beklagte im vorliegenden Fall das Bodenverkehrsrecht zum Schutz von Interessen einzusetzen sucht, die, so gewichtig sie auch sein mögen, nicht dem Schutz des Bodenverkehrsrechts unterliegen.

Ist nach alledem auch bei Teilungsvorgängen nur das in beachtlicher Weise als Nutzung bezweckt, was vom-Eigentümer eindeutig und mit dem Willen offengelegt wird, es im bodenverkehrsrechtlichen Verfahren prüfen zu lassen, so steht damit zugleich fest, unter welchen Voraussetzungen im Teilungsgenehmigungsverfahren Ermittlungen erforderlich werden können: Erklärt sich der Eigentümer zur bezweckten Nutzung ausdrücklich, so ist damit der - gegebene oder nicht gegebene - Zweck abschließend bestimmt und für zusätzliche Ermittlungen kein Raum. Fehlt es dagegen, was bei Teilungsvorgängen ebenso wie in Fällen der Auflassung unschädlich ist (vgl. Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - BVerwGE 41, 308 [311]), an einer ausdrücklichen Erklärung zur bezweckten Nutzung, so ist die Teilungserklärung in dieser Richtung unter Heranziehung der allgemein anerkannten Auslegungsregeln auszulegen. Dabei sind grundsätzlich "alle denkbaren Erkenntnisquellen verwertbar". Insoweit gilt weiterhin die Begründung des Beschlusses vom 17. Oktober 1964 - BVerwG I B 107.63 - (Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 6 S. 12). Die Heranziehung aller denkbaren Erkenntnisquellen muß jedoch den hohen Eindeutigkeitsanforderungen des Bodenverkehrsrechts genügen; und sie darf auch nicht in Zweifel geraten lassen, daß Gegenstand der Ermittlung nicht schlechthin der vom Eigentümer verfolgte Zweck, sondern allein der Zweck zu sein hat, den er - in dem oben erörterten Sinne - gerade auch unter dem Gesichtswinkel des Bodenverkehrsrechts verfolgt. Soweit diese Rechtsauffassung von derjenigen abweicht, die der seinerzeit für das Bau- und Bodenrecht zuständige I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem soeben angeführten Beschluß vom 17. Oktober 1964 vertreten hat, hält der erkennende Senat aus den dargelegten Gründen an der Ansicht des I. Senats nicht fest.

Die Anwendung der demnach (auch) für Teilungsvorgänge geltenden Grundsätze führt in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht dazu, daß dem Kläger die von ihm begehrte Bodenverkehrsgenehmigung erteilt werden muß; daran zweifelt - auf dieser Grundlage - auch der Beklagte nicht. Denn davon, daß der Beigeladene zu 1) einen Bebauungszweck in das Genehmigungsverfahren eingebracht und zur vorgezogenen Prüfung gestellt hätte, kann nach Lage der Dinge keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO.