I.

Der Kläger ist Regierungsoberinspektor beim Landesversorgungsamt Hessen in F.. Herbst 1965 wurde sein Dienstposten nach den "Vorläufigen Richtlinien der Landesregierung für die Bewertung der Dienstposten in der hessischen Landesverwaltung" vom 26. Januar 1965 (Staatsanzeiger für das Land Hessen 1966 S. 670) - "Vorläufige Richtlinien" - bewertet. Die Bewertung ergab zuerst 38 Punkte. Bei einer Nachbewertung wurden dem Dienstposten 36 Punkte zuerkannt. Dementsprechend wurde er der Besoldungsgruppe - BesGr. - A 10 zugeordnet. Der Präsident des Landesversorgungsamtes Hessen setzte den Kläger mit Schreiben vom 1. Oktober 1965 hiervon in Kenntnis. Gegen das Ergebnis der Bewertung erhob der Kläger beim Hessischen Minister für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen Gegenvorstellungen. Er vertrat die Auffassung, daß sein Dienstposten zu gering bewertet worden sei. Bei zutreffender Bewertung müsse sein Dienstposten des BesGr. A 12, mindestens aber der BesGr. A 11, zugeordnet werden. Der Präsident des Landesversorgungsamtes Hessen teilte dem Kläger durch Schreiben vom 24. und 31. Oktober 1966 mit, daß aufgrund der Gegenvorstellungen der Hessische Minister für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen die Bewertung des Dienstpostens noch einmal überprüft habe, die mit dem Arbeitsplatz verbundenen Tätigkeiten rechtfertigten jedoch keine höhere Bewertung. Daraufhin hat der Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten zunächst mit dem Antrag,

hilfsweise

hilfsweise

Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. hat durch Zwischenurteil vom 19. Juli 1967 entschieden, daß die vom Kläger erhobene Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig sei.

Gegen dieses Zwischenurteil hat der Beklagte Berufung eingelegt. Im Berufungsverfahren hat der Kläger seine Klageanträge wie folgt neu formuliert,

hilfsweise

Die Berufung des Beklagten hatte zum Teil Erfolg. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 9. September 1968 unter Änderung des erstinstanzlichen Zwischenurteils die mit dem Hauptantrag erhobene Klage als unzulässig abgewiesen, die mit dem Hilfsantrag erhobene Feststellungsklage für zulässig erklärt und die weitergehende Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt:

Der Kläger habe sein Klagebegehren zunächst nur mit einer Leistungsklage in Form der Verpflichtungsklage verfolgt. Die von ihm - auf Anregung des Gerichts - in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Änderung des Klageantrages sei zulässig. (Wird näher ausgeführt.)

Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig sei. Die Unzulässigkeit dieser nunmehr mit dem Hauptantrag weiterverfolgten Klage ergebe sich daraus, daß weder das Ergebnis der vom Beklagten vorgenommenen Bewertung des Dienstpostens des Klägers und die daraus folgende Zuordnung dieses Dienstpostens zu einer bestimmten Besoldungsgruppe noch die Nachbewertung des Dienstpostens Verwaltungsakte darstellten.

Mit seinem Hauptantrag habe der Kläger eine Leistungsklage in Form der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO erhoben. Mit dieser Klagemöglichkeit könne nur die Verurteilung des Prozeßgegners zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes begehrt werden. Infolgedessen hänge die Zulässigkeit der vom Kläger erhobenen Verpflichtungsklage davon ab, ob die Vornahme einer anderweitigen Dienstpostenbewertung ein Verwaltungsakt sei. Die Qualifizierung einer Amtshandlung als Verwaltungsakt setze voraus, daß sie gegenüber einer bestimmten Person oder gegenüber einem bestimmbaren Personenkreis unmittelbare Rechtswirkungen erzeuge. Dies sei der. Fall, wenn irgendwelche Rechte des von der Maßnahme Betroffenen begründet, verbindlich festgestellt, verändert, beeinträchtigt, aufgehoben oder mit bindender Wirkung verneint würden. Das Ergebnis der vom Beklagten im Lande Hessen in den Jahren 1965 und 1966 vorgenommenen Dienstpostenbewertung und die daraus folgende Zuordnung des jeweiligen Dienstpostens zu einer bestimmten Besoldungsgruppe genügten diesen an einen Verwaltungsakt zu stellenden rechtlichen Anforderungen nicht.

Die heute wohl als herrschend anzusehende Rechtsauffassung gehe im Anschluß an Ule (Abhandlung über das besondere Gewaltverhältnis in VVDStRL Heft 15 S. 133 ff., 150 ff.) davon aus, daß sich ein besonderes Gewaltverhältnis aus einem sog. Grundverhältnis (das den Beamten als Rechtssubjekt in seinem Status betreffe) und einem sog. Betriebsverhältnis (das den beamtenrechtlichen Status unberührt lasse) zusammensetze. Im Grundverhältnis müßten demnach alle Maßnahmen des Dienstherrn gegenüber dem Beamten, soweit sie für diesen unmittelbare Rechtswirkungen hätten, anfechtbare Verwaltungsakte darstellen, während im Betriebsverhältnis die Maßnahmen des Dienstherrn von dem betroffenen Beamten nicht angefochten werden könnten.

Es könne im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob diese Differenzierung zwischen Grund- und Betriebsverhältnis richtig sei und ob bei solcher Differenzierung die Bewertung des Dienstpostens dem Grundverhältnis oder dem Betriebsverhältnis des Beamten zuzurechnen sei. Denn auch wenn die Bewertung eines Dienstpostens zum Grundverhältnis des Beamten zu rechnen wäre, so würde ihre Anerkennung als Verwaltungsakt voraussetzen, daß die Dienstpostenbewertung unmittelbare Rechtswirkung für den Dienstposteninhaber nach sich ziehe. Die Bewertung eines Dienstpostens könne aber allein noch keine unmittelbaren Rechtswirkungen für den Dienstposteninhaber erzeugen. Denn die vom Beklagten im Lande Hessen in den Jahren 1965 und 1966 vorgenommene Dienstpostenbewertung habe auch im Falle einer Höherbewertung der jeweiligen Stellen weder unmittelbar zu einer Anhebung dieses Dienstpostens im Stellenplan oder zu einer rechtlichen Verpflichtung zu einer solchen Anhebung noch im Falle einer tatsächlichen Stellenanhebung zu einer Verpflichtung des Beklagten geführt, den bisherigen Dienstposteninhaber auf dieser Stelle zu belassen und darüber hinaus auf ihr zu befördern. Auch der Umstand, daß bei der Dienstpostenbewertung derartige Auswirkungen in sehr vielen Fällen tatsächlich eingetreten seien, vermöge nicht darüber hinwegzutäuschen, daß es sich dabei lediglich um mittelbare Auswirkungen gehandelt habe. Denn zu dem Ergebnis der Dienstpostenbewertung müßte zumindest erst noch die haushaltsrechtliche Stellenumwandlung sowie die Ausweisung der umgewandelten Planstelle im behördlichen Organisations- und Stellenplan hinzukommen, bevor irgendwelche unmittelbaren Auswirkungen für den jeweiligen Dienstposteninhaber eintreten könnten. Die Dienstpostenbewertung für sich allein könne die Rechtsstellung des Dienstposteninhabers also noch nicht unmittelbar berühren, so daß insoweit kein Verwaltungsakt vorliege. Infolgedessen sei die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage auf eine bestimmte Dienstpostenbewertung nicht zulässig.

Dagegen sei die mit dem Hilfsantrag erhobene Feststellungsklage zulässig.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO könne mit einer Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung habe. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Das öffentliche Dienstverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten stelle ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO dar. Die dem Beklagten aufgrund dieses Rechtsverhältnisses dem Kläger gegenüber obliegenden Verpflichtungen seien als Rechtsfolgen des. Rechtsverhältnisses anzusehen. Die Feststellung dieser Rechtsfolgen könne mit der Feststellungsklage begehrt werden.

Der Kläger habe auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, daß der Beklagte aufgrund des bestehenden Rechtsverhältnisses zu der von ihm - dem Kläger - für richtig erachteten Bewertung seines Dienstpostens verpflichtet gewesen sei. Denn wenn diese vom Kläger gewünschte Feststellung getroffen werde, dann bestehe für ihn eine gewisse, nicht von der Hand zu weisende Chance, daß der Beklagte seine damalige Dienstpostenbewertung, falls sie unrichtig gewesen sein sollte, ändere und nachträglich eine der richtigen Bewertung entsprechende Anhebung des Dienstpostens vornehme. In diesem Falle wäre es aber nicht auszuschließen, daß der Kläger aufgrund der vom Beklagten bei der seinerzeitigen Dienstpostenbewertung geübten Praxis mit einer dieser Anhebung seines Dienstpostens entsprechenden Beförderung rechnen könne. Diese beiden Umstände reichten für ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers aus.

Für die (eventuelle) Begründetheit dieser als zulässig erachteten Feststellungsklage werde es darauf ankommen, ob der Beklagte gegenüber dem Kläger verpflichtet gewesen sei, dessen Dienstposten in der von ihm gewünschten Weise - also mit mehr als 50 Punkten, mindestens mit mehr als 40 Punkten - zu bewerten. Der Senat sei der Auffassung, daß der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf eine fehlerfreie Bewertung seines Dienstpostens dem Grunde nach aus der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht (§ 92 Abs. 1 HBG) herzuleiten sei. (Wird näher ausgeführt.) Zusammenfassend kommt der Verwaltungsgerichtshof in wesentlicher Übereinstimmung mit der materiellrechtlichen Begründung seines Urteils vom 9. September 1968 - VI OE 149/68 -, das Gegenstand des Revisionsurteils vom 28. Oktober 1968 - BVerwG VI C 48.68 - ist, zu dem Ergebnis, daß der Beklagte, wenn er schon eine Dienstpostenbewertung vorgenommen habe, nach § 92 Abs. 1 HBG gegenüber dem Dienstposteninhaber verpflichtet gewesen sei, dessen Stelle auch zutreffend zu bewerten. Ob im vorliegenden Fall der Beklagte den Dienstposten des Klägers richtig bewertet habe, sei zwischen den Parteien streitig. Diese Frage werde nicht ohne Beweisaufnahme geklärt werden können.

Gegen dieses Urteil richtet sich die zugelassene Revision des Beklagten mit dem Antrag,

Die Revision rügt im wesentlichen Verletzung des § 43 Abs. 1 VwGO und des § 92 Abs. 1 HBG.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten. Er hat Anschlußrevision eingelegt mit dem Antrag,

Die Anschlußrevision rügt im wesentlichen Verletzung der §§ 40, 42 VwGO und des § 92 Abs. 1 HBG.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er unterstützt die Revision des Beklagten.

II.

Die Revision des Beklagten und die Anschlußrevision des Klägers sind unbegründet.

Mit Recht hat der Verwaltungsgerichtshof davon abgesehen, zu der Abgrenzung zwischen dem sog. "Grundverhältnis" und dem sog. "Betriebsverhältnis" im besonderen Gewaltverhältnis und zur Problematik der Justitiabilität von Maßnahmen im "Betriebsverhältnis" abschließend Stellung zu nehmen. Voraussetzung für die Anerkennung der hier umstrittenen Dienstpostenbewertung als Verwaltungsakt wäre jedenfalls, daß sie - wie der erkennende Senat in BVerwGE 19, 19 ausgesprochen hat - "eine unmittelbare rechtliche Wirkung auf die subjektive Rechtsstellung des Beamten auslöst". Der Verwaltungsgerichtshof hat aus zutreffenden rechtlichen Erwägungen dieses Wesensmerkmal eines Verwaltungsaktes bei der Dienstpostenbewertung in Hessen nicht feststellen können.

Wie den "Vorläufigen Richtlinien" zu entnehmen ist, wurden in Hessen in den Jahren 1965 und 1966 die einzelnen Dienstposten ausschließlich nach objektiven Anforderungsmerkmalen mit Punkten (Wertfaktoren) bewertet. Personengebundene Merkmale, wie persönliche Eigenschaften, besondere Fähigkeiten oder Leistungen des Dienstposteninhabers blieben dabei außer Betracht. Grundlage für die Bewertung war allein der Inhalt der Stelle (Arbeitsplatzbeschreibung). Die Summe der Wertpunkte wurde im Einzelfall dann anhand einer Dienstpostentabelle einer bestimmten Besoldungsgruppe (A 6 bis A 16) zugeordnet. Das Ergebnis dieser Dienstpostenbewertung sollte eine Empfehlung für die Vorbereitung der Stellenpläne sein. Wie in den "Vorläufigen Richtlinien" ausdrücklich hervorgehoben ist, sollten Rechtsansprüche dadurch nicht begründet werden. Bei dieser sog. analytischen Methode der Dienstpostenbewertung handelt es sich um die organisatorische Zuordnung von Dienstposten nach Art und Schwierigkeit der von ihnen umfaßten Dienstgeschäfte zu einer bestimmten Besoldungsgruppe (vgl. hierzu Otto Schmidt in ZBR 1964, 353 ff.; Lange im VerwArch. Bd. 55 [1964], 34 ff. und Mayer in DVBl. 1970, 651 ff. - mit weiteren Nachweisen -). Dies geschieht jedoch nicht zur Regelung eines konkreten Dienstverhältnisses mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung gegenüber dem Dienstposteninhaber. Bewertet wird nicht der Dienstposteninhaber, sondern allein der Dienstposten oder, wie es das Verwaltungsgericht Braunschweig im Urteil vom 9. Februar 1967 (DVBl. 1967, 240 = ZBR 1967, 92 [VG Braunschweig 09.02.1967 - I A 55/66]) zutreffend ausgedrückt hat: "Dem empirisch ermittelten Sachverhalt, der Arbeitsplatzbeschreibung, in dem auch Anforderungen erscheinen, die nur gelegentlich vorkommen oder unwesentlich sind, ist der besoldungsmäßig erhebliche Tatbestand zu entnehmen". - Der Verwaltungsgerichtshof spricht zwar in anderem Zusammenhang von einem "Beurteilungseffekt" der Dienstpostenbewertung. Damit will er aber anscheinend nur sagen, daß die Dienstpostenbewertung rein faktisch für den einzelnen Dienstposteninhaber von Bedeutung zu werden vermag, weil sich darin die ihm abverlangten Leistungen widerspiegelten. Diesen Auswirkungen hatte der erkennende Senat schon in seinem Beschluß vom 29. Oktober 1968 - BVerwG VI B 11.68 - (DVBl. 1969, 151) nur mittelbaren Charakter zugemessen. Im übrigen ist aber nicht einmal die dienstliche Beurteilung eines bestimmten Beamten - obwohl ihr zweifellos individualisierender Charakter zukommt - deswegen notwendigerweise schon ein Verwaltungsakt; nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Zweifel sogar das Gegenteil anzunehmen (vgl. BVerwGE 28, 191 [BVerwG 09.11.1967 - BVerwG II C 107.64]). Um so weniger kann die Verwaltungsakteigenschaft einer Maßnahme wie der Dienstpostenbewertung zuerkannt werden, die zwar Beurteilungseffekt haben mag, aber nicht einmal die der Beurteilung immerhin wesenseigene Individualisierung aufweist. Daran ändert sich selbst dann nichts, wenn das Ergebnis der Dienstpostenbewertung - wie hier - dem Kläger formlos mitgeteilt und ihm Gelegenheit zu Gegenvorstellungen mit nachfolgender sachlicher Überprüfung gegeben worden ist. Damit wurde - wieder erkennende Senat in seinem für die Entscheidungssammlung bestimmten, ebenfalls die Dienstpostenbewertung in Hessen betreffenden Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG VI C 48.68 - dargelegt hat - nur seinem begreiflichen Interesse Rechnung getragen, was schon angesichts der persönlichen Heranziehung der betroffenen Beamten zu den vorangegangenen Erhebungen nahelag; Verbindlichkeit nach außen sollte der Maßnahme damit nicht beigelegt werden (vgl. auch Verwaltungsgericht Braunschweig in DVBl. 1969, 83 [VG Braunschweig 13.06.1968 - I A 42/67]).

Die Verneinung der Verwaltungsakteigenschaft der Dienstpostenbewertung steht nicht im Widerspruch zu der Entscheidung des erkennenden Senats in BVerwGE 19, 19 über die Anfechtbarkeit der Festsetzung des Allgemeinen Dienstalters (ADA). Bei der Festsetzung des ADA handelt es sich nicht wie bei der Dienstpostenbewertung um ein technisches Hilfsmittel zur Vorbereitung von Stellenplänen und damit künftiger personeller oder besoldungsrechtlicher Entscheidungen, sondern um eine auf einen ganz bestimmten Beamten bezogene dienstrechtliche Maßnahme, die als verbindliche Festlegung der Dienstaltersfolge von gleichqualifizierten Beamten für die weitere Gestaltung ihrer Laufbahn von unmittelbar rechtlicher und nicht bloß tatsächlicher Bedeutung ist. Dazu wird im einzelnen auf die Begründung der vorgenannten Entscheidung verwiesen. Die in dieser Entscheidung für die Verwaltungsakteigenschaft der ADA-Festsetzung herausgearbeiteten Kriterien können nicht der rechtlichen Würdigung wesentlich anderer sachbezogener Bewertungsvorgänge wie der Dienstpostenbewertung zugrunde gelegt werden. Der ausschlaggebende Unterschied liegt darin, daß die ADA-Festsetzung sich auf die Person des Beamten bezieht und ihm über Änderungen seiner dienstlichen Verwendung hinweg erhalten bleibt, während die Dienstpostenbewertung sich auf den Dienstposten als solchen, mag er besetzt sein oder nicht, bezieht und für den Dienstposteninhaber jede Bedeutung verliert, sobald dieser einen anderen Dienstposten erhält (vgl. hierzu die Urteilsanmerkung von Lemhöfer in DVBl. 1969, 85 [VG Braunschweig 13.06.1968 - I A 42/67]).

Die Dienstpostenbewertung begründet selbst dann, wenn sie zu einer im Vergleich zur Eingruppierung der zugeordneten Planstellen höheren Einstufung eines Tätigkeitsbereichs führt, keinen Anspruch des Dienstposteninhabers auf Beförderung und die damit verbundene bessere Besoldung (vgl. hierzu Otto Schmidt in ZBR 1968, 331 ff. und Mayer, a.a.O. S. 656, 657). Ebensowenig besteht bereits aufgrund der Dienstpostenbewertung ein Anspruch auf Stellenzulage (vgl. § 21 Abs. 2 BBesG u.F., § 21 Abs. 2 HBesG und vergleichbare landesbesoldungsrechtliche Vorschriften). Ein Anspruch auf Stellenzulage ist vielmehr bei Vorliegen der sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erst dann gegeben, wenn der Organisations- und Stellenplan eine Planstelle mit einer der Höhereinstufung des Dienstpostens entsprechenden Besoldungsgruppe vorsieht. Die Dienstpostenbewertung hat daher auch keine unmittelbaren besoldungsrechtlichen Auswirkungen.

Nicht durchdringen kann der Kläger mit seinem Vorbringen, daß die in Hessen in den Jahren 1965 und 1966 durchgeführte Dienstpostenbewertung schon deswegen nicht als eine verwaltungsinterne Maßnahme zu beurteilen sei, weil sie in der Praxis den Dienstposteninhaber unmittelbar betroffen habe. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof an anderer Stelle - vgl. S. 16, 17 der Urteilsabschrift - ausgeführt, daß damals in Hessen aufgrund der - im angefochtenen Urteil näher aufgeführten - haushaltsrechtlichen-Sonderbestimmungen ein "enger Zusammenhang" zwischen der Höherbewertung, eines Dienstpostens und seiner haushaltsrechtlichen Umwandlung bestanden habe. Der Verwaltungsgerichtshof hat weiter festgestellt, daß die hessische Landesregierung aufgrund haushaltsrechtlicher Ermächtigung "regelmäßig" (abgesehen vom Justizressort) alle bei der Dienstpostenbewertung höher bewerteten Planstellen in Planstellen der entsprechenden höheren Besoldungsgruppen umgewandelt habe und daß dies "in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle" schließlich auch zu einer Beförderung des Dienstposteninhabers geführt habe. Trotz dieser besonderen Situation in Hessen hat sich der Verwaltungsgerichtshof mit Recht nicht veranlaßt gesehen, der dort durchgeführten Dienstpostenbewertung eine die Verwaltungsakteigenschaft begründende unmittelbare Rechtswirkung gegenüber dem Dienstposteninhaber zuzuerkennen. Der Verwaltungsgerichtshof hat überzeugend dargelegt, daß diese Dienstpostenbewertung auch im Falle einer Höherbewertung der jeweiligen Stelle weder unmittelbar zu einer Anhebung des Dienstpostens im Stellenplan oder zu einer rechtlichen Verpflichtung zu einer solchen Anhebung noch selbst im Falle einer tatsächlichen Anhebung zu einer rechtlichen Verpflichtung des Beklagten geführt habe, den bisherigen Stelleninhaber auf dieser Stelle zu belassen und darüber hinaus auf ihr zu befördern. Es bestand also keine "rechtliche Automatik oder Koppelung" zwischen Dienstpostenbewertung, Stellenumwandlung, Stellenzuteilung, Beibehaltung des Dienstpostens und Beförderung des jeweiligen Stelleninhabers. Hiergegen sprechen vor allem der Wortlaut der "Vorläufigen Richtlinien" und der in ihnen selbst, erkennbare verwaltungsinterne "Erprobungscharakter" der Dienstpostenbewertung sowie der Umstand, daß die vom Kläger ins Feld geführte tatsächliche Handhabung in Hessen in den hier maßgebenden Jahren 1965 und 1966 auf Ermächtigungen in den Haushaltsgesetzen für diese Jahre beruhte, die als eine (inzwischen überholte) besoldungs-politische Entscheidung verstanden werden müssen, nicht aber als Niederschlag einer Rechtsüberzeugung hinsichtlich der sich an die Dienstpostenbewertungen "notwendigerweise" knüpfenden Konsequenzen. Aufgrund dieser - im einzelnen noch näher im Urteil BVerwG VI C 48.68 erläuterten - Einschätzung der "Vorläufigen Richtlinien" und der auf ihnen beruhenden Praxis verbietet sich die Schlußfolgerung, daß jeder Inhaber einer höher bewerteten Stelle nach deren Anhebung hätte befördert werden müssen. Auch in Hessen lag in dem hier in Betracht kommenden Zeitraum die Entscheidung über die infolge der Dienstpostenbewertung in bezug auf den jeweiligen Stelleninhaber gegebenenfalls zu treffenden dienstrechtlichen Maßnahmen (Beförderung, "Umsetzung" u.a.) in dem an personengebundenen Anforderungsmerkmalen zu orientierenden Organisations- und Dispositionsermessen des Dienstherrn. Dies folgt letztlich aus § 8 des Hessischen Beamtengesetzes, wonach die Auslese der Bewerber und die Ernennung der Beamten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen sind. Diesem gesetzlichen Gebot der Berücksichtigung persönlicher Eigenschaften des Beamten bei personellen Entscheidungen des Dienstherrn würde eine rechtliche Koppelung des Dienstpostens mit dem jeweiligen Stelleninhaber in der vom Kläger behaupteten Art zuwider laufen. Die vom Verwaltungsgerichtshof festgestellte Handhabung der Dienstpostenbewertung in Hessen eröffnete demnach dem Dienstposteninhaber nicht mehr als eine - allerdings beträchtliche - Chance, auf seiner bisherigen (höher bewerteten) Stelle befördert zu werden. Eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung war aber damit nicht verbunden.

Soweit für den Verwaltungsaktcharakter der Dienstpostenbewertung noch das Rechtsschutzbedürfnis der Beamten an der gerichtlichen Überprüfung solcher Bewertungen ins Feld geführt wird, ist zu bemerken, daß die Verneinung eines Verwaltungsaktes nicht die Frage ihrer Überprüfbarkeit präjudiziert und infolgedessen nicht den Rechtsschutz des Dienstposteninhabers schmälert (vgl. hierzu auch BVerwGE 19, 19).

Die umstrittene Dienstpostenbewertung stellt nach alledem keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO dar. Für die Rechtslage außerhalb Hessens vertreten diesen Standpunkt mit gleicher oder ähnlicher Begründung u.a. das Verwaltungsgericht Braunschweig in dem Urteil vom 13. Juni 1968 (DVBl. 1969, 83 = ZBR 1968, 255), das Verwaltungsgericht Würzburg in dem Urteil vom 12. Juni 1969 (DVBl. 1970, 699 [VG Würzburg 12.06.1969 - Nr. 96 I 68]) und das Verwaltungsgericht Hamburg in dem Urteil vom 5. November 1968 - II VG 468/68 - sowie im Schrifttum Plog-Wiedow, BBG, § 172 RdNr. 18 dd (Rechtsschutz schlechthin leugnend), Otto Schmidt in ZBR 1968, 331 ff., Lemhöfer in DVBl. 1969, 85 [VG Braunschweig 13.06.1968 - I A 42/67] (Urteilsanmerkung), Mayer in DVBl. 1970, 651 ff. und Koerner in seiner Monographie über "Die Beschränkung der Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Festsetzung der Besoldung ihrer Beamten", 1970, S. 83 ff.

Da die Dienstpostenbewertung kein Verwaltungsakt ist, kann eine höhere Bewertung nicht mit der Verpflichtungsklage begehrt werden. Der erkennende Senat folgt insoweit dem Grundsatzurteil des I. Senats BVerwGE 31, 301 [BVerwG 25.02.1969 - BVerwG I C 65.67], das in Bestätigung der schon bisher herrschenden Meinung ausgesprochen hat, mit der Verpflichtungsklage könne nur die Verurteilung zum Erlaß eines Verwaltungsaktes, nicht aber die Verurteilung zu einer sonstigen Amtshandlung begehrt werden ("Auskunftsurteil" - insoweit zustimmend besprochen von Menger-Erichsen in VerwArch. Bd. 60 [1969], 376 [385]; vgl. aber auch die Kritik von Bettermann in DVBl. 1969, 703).

Damit erweist sich die Anschlußrevision des Klägers als unbegründet. Gegen ihre Zulässigkeit bestehen übrigens - entgegen der Auffassung des Beklagten - keine Bedenken. § 556 Abs. 1 ZPO ist im Verwaltungsprozeß nicht anwendbar; es gilt vielmehr insoweit gemäß § 141 VwGO die Regelung des § 127 VwGOüber die Anschlußberufung entsprechend (vgl. Redeker-v. Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 141 Anm. 2; Schunck-De Clerck, VwGO, 2. Aufl., § 141 Anm. 2; Baumbach-Lauterbach, ZPO, 30. Aufl., § 556 Anm. 2).

Ob der Kläger sein mit dem Hauptantrag geltend gemachtes Begehren im Wege einer allgemeinen Leistungsklage - vgl. hierzu das Urteil BVerwG VI C 48.68 - hätte verfolgen können, ist im vorliegenden Rechtsstreit mangels eines entsprechenden Antrags nicht zu entscheiden.

Die Zulässigkeit des mit dem Hilfsantrag verfolgten Feststellungsbegehrens des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend bejaht. Er hatte sich insoweit mit dem in der Berufungsinstanz gestellten Hilfsantrag des Klägers zu befassen, festzustellen, daß der Beklagte frei der Dienstpostenbewertung in den Jahren 1965 und 1966 verpflichtet war, den Dienstposten des Klägers mit mehr als 50 Punkten, mindestens aber mit mehr als 40 Punkten, zu bewerten und ihn der Besoldungsgruppe A 12, mindestens aber der Besoldungsgruppe A 11, zuzuordnen. Für die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43. Abs. 1 VwGO genügt es, daß der Kläger das Bestehen oder Nichtbestehen eines streitigen Rechtsverhältnisses behauptet und daß er ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (vgl. Urteil vom 9. Juli 1964 - BVerwG II C 201.61 - [ZBR 1965, 147]). Entgegen der Auffassung des Beklagten handelt es sich bei dem geltend gemachten Anspruch um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Nicht die Dienstpostenbewertung selbst ist Gegenstand des. Feststellungsbegehrens, sondern der Kläger behauptet eine, aus der Fürsorgepflicht und aus dem Gebot der Gleichbehandlung abgeleitete Verpflichtung des Dienstherrn zur "richtigen" Dienstpostenbewertung. Es geht demnach im vorliegenden Rechtsstreit nicht um die Klärung abstrakter Rechtsfragen, sondern um die Anwendung von Rechtsnormen auf einen vorgegebenen konkreten Sachverhalt (vgl. BVerwGE 14, 202 [203, 204]; 14, 235 [236, 237] und Urteil vom 30. März 1966 - BVerwG V C 114.65 - [NJW 1967, 797]). Feststellungsfähig sind nicht nur das Rechtsverhältnis als Ganzes, sondern auch einzelne Berechtigungen oder Verpflichtungen (vgl. Beschluß vom 11. Mai 1966 - BVerwG V C 37.65 - [Buchholz 436.6 § 13 SchwBG Nr. 1] sowie Redeker-v. Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 43 Anm. 2 und 3). Es begegnet daher keinen durchgreifenden Bedenken, daß auch einzelne aus der Fürsorgepflicht sich ergebende Beziehungen oder Berechtigungen Gegenstand einer Feststellungsklage sein können (so in bezug auf die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers das Bundesarbeitsgericht im Urteil vom 13. Mai 1970 - 5 AZR 385/69 - [NJW 1970, 1654]).

Der Kläger hat mit dem Hilfsantrag auch nicht nur ein Anspruchselement, etwa den vom Verwaltungsgerichtshof in anderem Zusammenhang hervorgehobenen "Beurteilungseffekt" der Dienstpostenbewertung zum Gegenstand der Feststellungsklage gemacht; dies wäre allerdings grundsätzlich wohl nicht statthaft (vgl. hierzu auch BAG, Urteil vom 12. Februar 1969 - 4 AZR 277/68 - [Leitsatz BArbBl. 1970/K 7]). Ihm geht es vielmehr - wie auch der Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis richtig erkannt hat - um die Feststellung des Bestehens eines "in den Fürsorgeanspruch eingebetteten Rechts auf chancengleiche Behandlung" (so zutreffend OVG Hamburg in DVBl. 1970, 692). Wenn der Kläger eine derartige Verpflichtung des Beklagten behauptet, kann das Bestehen eines feststellbaren Rechtsverhältnisses auch nicht mit der Begründung geleugnet werden, es fehle dafür an einer Rechtsgrundlage. Gerade das soll im Rahmen des Feststellungsprozesses materiellrechtlich entschieden werden. Diese Frage darf daher erst bei der Begründetheit der Klage geprüft werden (vgl. Urteil vom 9. Juli 1964 - BVerwG II C 201.61 -).

Im Ergebnis, zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof auch das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Feststellungsinteresse des Klägers bejaht. Darunter ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, zu verstehen (vgl. Redeker-v. Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 43 Anm. 17; Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 43 RdNr. 11; Schunck-De Clerck, VwGO, 2. Aufl., § 43 Anm. 3). Ein schutzwürdiges Interesse ergibt sich hier schon daraus, daß der Kläger trotz der inzwischen geänderten Verwaltungspraxis in Hessen im Falle eines Obsiegens zumindest noch die Chance einer nachträglichen Stellenanhebung oder Beförderung hätte, und sei es auch nur im Rahmen einer möglichen gütlichen Regelung mit dem Dienstherrn oder auf andere Weise im Verwaltungswege (vgl. Urteil vom 8. Februar 1968 - BVerwG II C 92.67 -). Insoweit kann ergänzend auf das schon wiederholt angeführte Urteil BVerwG VI C 48.68 verwiesen werden. Schließlich rechtfertigt sich ein Feststellungsinteresse des Klägers auch im Hinblick auf die Möglichkeit eines von ihm anzustrengenden Schadensersatzprozesses gegen den Beklagten wegen fehlerhafter Dienstpostenbewertung. Das Klagevorbringen läßt unter Berücksichtigung der Erklärung des Prozeßbevollmächtigten in der Revisionsverhandlung eine solche - nicht von vornherein im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwGE 9, 196) offensichtlich aussichtslose - Absicht des Klägers erkennen.

Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) steht ihrer Zulässigkeit hier schon deshalb nicht entgegen weil der Kläger das streitige Rechtsverhältnis nicht (mehr) mittels einer Gestaltungs- oder Leistungsklage verwaltungsgerichtlich klären lassen kann (vgl. hierzu das für die Entscheidungssammlung bestimmte Urteil des erkennenden Senats vom 27. Oktober 1970 - BVerwG VI C 8.69 -).

Die Bedenken der Revision gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage greifen nicht durch. Im wesentlichen zielen sie darauf ab, die Zulässigkeit schon deswegen in Frage zu stellen, weil die Dienstpostenbewertung als eine nur innerorganisatorische Maßnahme zur Vorbereitung des Haushaltsplans (Stellenplans) - wie dieser selbst - der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen sei. Dieses Argument ist nicht stichhaltig. Der Verwaltungsgerichtshof hat dazu im Rahmen seiner Ausführungen zur "eventuellen Begründetheit" der Feststellungsklage allgemein den Standpunkt vertreten, die Zulässigkeit von Klagen auf anderweitige Bewertung von Dienstposten bedeute keine verfassungsrechtlich unzulässige Kontrolle des Haushaltsgesetzgebers, weil dieser an die nach der Wertigkeit der einzelnen Dienstposten ausgerichteten Stellenanforderungen nicht gebunden sei. Diese Frage ist aber bereits bei der Prüfung der Zulässigkeit der Klage zu erörtern. Denn die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges hängt davon ab, ob die Streitigkeit ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO betrifft. Was hierunter zu verstehen ist, läßt sich allerdings nicht allgemeingültig abgrenzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung als ausschlaggebendes Kriterium die Frage angesehen, ob das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist (vgl. BVerwGE 24, 272 [279]). Dies bedarf hier noch der Verdeutlichung. Dem Verfassungsrecht sind im Rahmen der Anwendung des § 40 Abs. 1 VwGO nur die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander zuzurechnen, nicht aber diejenigen zwischen dem Bürger (auch in einem "besonderen Gewaltverhältnis") und dem Staat, selbst wenn ein Verfassungsorgan daran beteiligt ist (vgl. OVG Hamburg in DVBl. 1967, 86; Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 40 RdNr. 63; Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 17 RdNr. 81 c). In dem vorliegenden Rechtsstreit geht es - wie oben schon ausgeführt - im wesentlichen um die Frage, ob der Kläger gegenüber seinem Dienstherrn einen aus dem Beamtenverhältnis als einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis hergeleiteten Anspruch auf "richtige" Dienstpostenbewertung hat. Er klagt insoweit auf Erfüllung der Fürsorgepflicht durch den Dienstherrn; er beanstandet aber nicht das Gesetzgebungsverfahren zum Stellenplan. Es handelt sich demnach um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO. Daran ändert auch nichts die Tatsache, daß die Dienstpostenbewertung der Vorbereitung des Haushaltsplans (Stellenplans) dient. Eine andere Frage ist es, ob und in welchem Umfang im Rahmen eines beamtenrechtlichen Rechtsstreits (vgl. § 126 Abs. 1 BRRG, § 191 VwGO) der Haushaltsplan (Stellenplan) und ihn vorbereitende Verwaltungsmaßnahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen (vgl. hierzu die Urteile vom 22. Februar 1968 - BVerwG II C 25.67 - [ZBR 1968, 225] und vom 21. November 1968 - BVerwG II C 117.65 -) und ob die Dienstpostenbewertung nur als Maßnahme zur Vorbereitung der Legislative (Haushaltsplan/Stellenplan) zu charakterisieren ist oder ob ihre Bedeutung - auch als Verwaltungshandlung - darüber hinausgeht (vgl. hierzu Koerner, a.a.O., S. 85, 86 in kritischer Auseinandersetzung mit dem weiter unten angeführten Urteil des VG Hamburg). Diese Problematik braucht aber in den hessischen Dienstpostenbewertungssachen nicht abschließend erörtert zu werden, weil in Hessen die Landesregierung (also/die Exekutive) damals aufgrund einer Ermächtigung des Haushaltsgesetzgebers selbst die Stellen umwandelte (vgl. hierzu im einzelnen das Urteil BVerwG VI C 48.68) und diese Maßnahmen - materiell ohnehin Verwaltung - hier also noch deutlicher als anderwärts der Exekutive zuzurechnen waren. Die Landesregierung kann sich daher nicht einer (unmittelbaren) verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der von ihr im Rahmen der Dienstpostenbewertung im Einzelfall getroffenen streitigen Maßnahmen entziehen. Für die besondere Situation in Hessen versagt infolgedessen auch die Berufung des Beklagten auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 1968 - II VG 468/68 -, wonach schon die "haushaltsrechtliche Natur" der Dienstpostenbewertung die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung ausschließe, ebenso sein Argument, die "Vorläufigen Richtlinien" dienten nur dem im Interesse der Verwaltung liegenden Ziel, "durch Stellenanforderungen aufgrund gleichmäßiger Bewertungspraxis funktionsgerechte Stellenpläne zu schaffen".

Im übrigen bezieht sich der Beklagte zur Begründung seiner Revision weitgehend auf die Abhandlung von Selmer in DÖV 1968, 342 ff. Selmer untersucht den Verwaltungsrechtsschutz im besonderen Gewaltverhältnis in erster Linie unter dem Gesichtspunkt der Anfechtungs-, Verpflichtungs- und Leistungsklage. Seinen Darlegungen kann jedenfalls kein Argument gegen die Zulässigkeit der hier in Frage stehenden Feststellungsklage entnommen werden; vgl. seine Bemerkung, daß "für alle im Betriebsverhältnis ergehenden Maßnahmen" als statthafte Klageart ausschließlich die Leistungs-(Beseitigungs-, Unterlassungs-)klage, gegebenenfalls die Feststellungsklage, in Betracht kommt.

Die Feststellungsklage ist nach alledem zulässig. Der Verwaltungsgerichtshof hat auch zu ihrer ("eventuellen") Begründetheit eingehend Stellung genommen. Es kann sich dabei nur um unverbindliche Empfehlungen für das Verwaltungsgericht erster Instanz handeln. Denn im Rahmen des hier anhängigen Zwischenstreits (vgl. § 109 VwGO) ist nur über die Vortrage der Zulässigkeit der Klage zu entscheiden (vgl. Bettermann in DVBl. 1961, 65 [66]). Eine Bindung des Verwaltungsgerichts an die materiellrechtliche Beurteilung der hier umstrittenen Fragen durch das Rechtsmittelgericht könnte auch nicht gemäß § 130 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 VwGO eintreten. Denn bei einem in einem Zwischenstreit nach § 109 VwGO die Zulässigkeit der Klage bejahenden Berufungsurteil kommt eine Zurückverweisung nach § 130 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht in Betracht, weil die Hauptsache in der ersten Instanz anhängig geblieben ist (vgl. hierzu außer Bettermann, a.a.O., noch Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 130 RdNr. 2; Redeker-v. Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 130 Anm. 3 sowie Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Aufl., § 130 VwGO Anm. I, 1, S. 434). Dem Revisionsgericht ist es daher verwehrt, auf die materiellrechtliche Problematik der vorliegenden Sache einzugehen, weil es sonst in verfahrensrechtlich bedenklicher Weise der sachlich-rechtlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorgreifen würde. (Es hat sich zu den materiellen Fragen der Dienstpostenbewertung aber in der Sache BVerwG VI C 48.68 eingehend geäußert.)

Es war daher, wie geschehen, zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.