Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.10.1970, Az.: BVerwG VI C 48.68

I.

Der Kläger steht als Beamter im Range eines Regierungsbauamtmanns (Besoldungsgruppe A 11) im Dienste des beklagten Landes Hessen. Er ist bei der Hessischen Brandversicherungskammer tätig und wird als Leiter der Brandversicherungsinspektion Oberhessen in G. beschäftigt.

Der Präsident, der Hessischen Brandversicherungskammer setzte den Kläger mit Schreiben vom 23. August 1965 davon in Kenntnis, daß sein Dienstposten nach den "Vorlaufigen Richtlinien der Landesregierung für die Bewertung, der Dienstposten in der hessischen Landesverwaltung" vom 26. Januar 1965 mit einem Wertfaktor von 48 Punkten bewertet und demzufolge der Besoldungsgruppe - BesGr. - A 11 zugeordnet worden sei.

Mit Schreiben vom 30. August 1965 erhob der Kläger beim Hessischen Minister des Innern Gegenvorstellungen; er vertrat die Auffassung, daß sein Dienstposten zu gering bewertet worden und bei zutreffender Bewertung der BesGr. A 12 zuzuordnen sei. Der Hessische Minister des Innern teilte dem Kläger daraufhin durch Schreiben vom 12. Oktober 1965 mit, daß die Bewertung des Dienstpostens überprüft worden sei, eine höhere Bewertung sei aber nicht gerechtfertigt.

Daraufhin hat der Kläger am 20. April 1967 den Verwaltungsrechtsweg beschritten, zunächst mit dem Antrag, die genannten Bescheide aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, seinen Dienstposten mit Wirkung vom 23. August 1965 nach der BesGr. A 12 zu bewerten.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat die Klage als unzulässig abgewiesen mit der Begründung, das Ergebnis der Bewertung des Dienstpostens sei kein Verwaltungsakt und könne deshalb nicht mit der Anfechtungsklage angefochten werden, die Dienstpostenbewertung berühre auch nicht das Recht des Klägers auf beamtenrechtliche Fürsorge.

Der Kläger hat Berufung eingelegt und zusätzlich beantragt,

hilfsweise in erster Linie

hilfsweise in zweiter Linie

hilfsweise in dritter Linie

Das Berufungsgericht hat den Hauptantrag und den ersten Hilfsantrag als unzulässig abgewiesen und im übrigen die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung über die hilfsweise erhobene Feststellungsklage an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. In der Begründung hat es die vom Kläger - auf gerichtliche Anregung - in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Änderung oder Neuformulierung der Klageanträge als zulässig bezeichnet und sodann insbesondere ausgeführt:

Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage sei zu Recht als unzulässig abgewiesen worden; denn bei der streitigen Bewertung und ihrer Mitteilung an den Kläger handele es sich nicht um Verwaltungsakte. Diesen Charakter habe eine Amtshandlung nur dann, wenn sie unmittelbare Rechtswirkung erzeuge. Das sei bei der in Hessen durchgeführten Dienstpostenbewertung nicht der Fall gewesen. Sie habe unmittelbar auch im Falle einer Höherbewertung weder zu einer Anhebung des Dienstpostens im Stellenplan noch zu einer rechtlichen Verpflichtung zu einer solchen Anhebung, noch selbst im Falle einer Stellenanhebung zu einer dieser Anhebung entsprechenden Beförderung des Inhabers des Dienstpostens oder einem Anspruch des Dienstposteninhabers auf eine der Stellenanhebung entsprechende Beförderung geführt. Obgleich derartige Auswirkungen in sehr vielen Fällen tatsächlich eingetreten seien, habe es sich doch lediglich um mittelbare Auswirkungen gehandelt. Die Dienstpostenbewertung allein sei auch nicht geeignet, einen Anspruch auf eine Stellenzulage nach § 21 Abs. 2 des Hessischen Besoldungsgesetzes - HBesG - zu begründen.

Auch die mit dem ersten Hilfsantrag erhobene allgemeine Leistungsklage sei nicht zulässig. Sie scheitere zwar nicht daran, daß auch bei dieser Klageart der Kläger in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen müsse, durch die Verweigerung der begehrten Leistung in seinen Rechten verletzt zu sein; das habe er getan. Auch sonst sei diese Klage im Zeitpunkt ihrer Erhebung zulässig gewesen, sie sei es aber jetzt nicht mehr. Denn der Beklagte habe unbestritten vorgetragen, daß die hessische Landesregierung im Anschluß an gewisse gesetzliche Neuregelungen aus dem Jahre 1967 seit dem 1. Januar 1968 keine Dienstpostenbewertung nach den vorläufigen Richtlinien vom 26. Januar 1965 mehr durchführe, diese Richtlinien vielmehr durch einen förmlichen Beschluß vom 30. Januar 1968 rückwirkend zum 1. dieses Monats wieder aufgehoben habe. Mit Rücksicht auf diese geänderte Bewertungspraxis der hessischen Landesregierung könne der Kläger jetzt nicht mehr verlangen, daß sein Dienstposten noch nach den früheren vorläufigen Richtlinien neu bewertet werde. Dadurch sei hinsichtlich der "Vornahmeklage" eine Erledigung der Hauptsache eingetreten.

Die mit dem weiteren Hilfsantrag erhobene Feststellungsklage hingegen sei zulässig. Das öffentliche Dienstverhältnis,1 das zwischen dem Kläger und dem Beklagten bestehe, stelle ein Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO dar. Die Verpflichtungen, die dem Beklagten gegenüber dem Kläger oblägen, seien feststellbare Rechtsfolgen dieses Rechtsverhältnisses. An der baldigen Feststellung, daß der Beklagte zu der vom Kläger für richtig erachteten Bewertung seines Dienstpostens verpflichtet gewesen sei, bestehe auch ein berechtigtes Interesse (Beförderungschancen, Schadensersatzansprüche).

In der Sache sei der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf fehlerfreie Bewertung seines Dienstpostens dem Grunde nach aus § 92 des Hessischen Beamtengesetzes zu entnehmen. Der Dienstherr sei im Rahmen der Fürsorgepflicht jedenfalls auch verpflichtet, den Beamten in seinem beruflichen Fortkommen weitgehend zu fördern. Wenn ein Dienstposten besser bewertet und einer höheren Besoldungsgruppe zugeordnet werde, sei nicht auszuschließen, daß die Stelle durch den Haushaltsgesetzgeber entsprechend angehoben oder umgewandelt werde. Dies wiederum werde dem Beamten, der diese Stelle innehabe, die nicht von der Hand zu weisende Chance eröffnen, auf dieser Stelle zu bleiben und entsprechend befördert zu werden. Der Dienstherr verstoße also gegen die ihm obliegende Fürsorgepflicht, wenn er den Beamten durch eine falsche Bewertung seines Dienstpostens um eine solche Beförderungschance bringe.

Im vorliegenden Falle komme noch hinzu, daß bei der vom Beklagten in den Jahren 1965 und 1966 durchgeführten Dienstpostenbewertung tatsächlich in nahezu allen Fällen, in denen ein Dienstposten mit einer höheren Punktzahl bewertet und einer höheren Besoldungsgruppe zugeordnet worden sei, später eine Höherstufung dieses Dienstpostens im Stellenplan die Folge gewesen sei. Denn der hessische Landesgesetzgeber habe seinerzeit in den Haushaltsgesetzen für die Rechnungsjahre 1965 und 1966 die Landesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Haushaltsausschusses des Hessischen Landtags Planstellen umzuwandeln. Hiervon habe die Landesregierung nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sinngerecht in der Weise Gebrauch gemacht, daß sie - abgesehen vom Justizressort, wo wegen der Eigenart der Steilen besondere Verhältnisse vorgelegen hätten - die weitaus überwiegende Zahl der Planstellen, die bei der Dienstpostenbewertung einer höheren Besoldungsgruppe zugeordnet worden seien, in solche dieser höheren Besoldungsgruppe umgewandelt habe. Diese Handhabung habe auch dem Willen des Gesetzgebers entsprochen. So habe in der Praxis die Höherbewertung des Dienstpostens zumeist auch die entsprechende Umwandlung der betreffenden Stelle zur Folge gehabt; der Beklagte habe eingeräumt, daß ihm nur ein einziger Fall abweichender Handhabung bekannt sei. Weiterhin stehe fest, daß in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle, in denen ein Dienstposten zunächst höher bewertet und dann im Stellenplan angehoben worden sei, dies schließlich auch zu einer Beförderung des Inhabers dieses Dienstpostens geführt habe.

Aber selbst wenn man die Beförderungschance außer Betracht lasse, habe der Inhaber einer solchermaßen angehobenen Stelle doch vom Augenblick dieser Umwandlung an eine Anwartschaft gehabt, gemäß § 21 Abs. 2 HBesG nach Ablauf eines Jahres eine Stellenzulage zu erhalten. So hätte der Kläger, die Richtigkeit seiner Bewertungsvorstellungen unterstellt, im Zeitpunkt des Berufungsurteils schon seit zwei Jahren eine Stellenzulage erhalten.

Unabhängig von alledem komme einer Dienstpostenbewertung auch ein gewisser Beurteilungseffekt zu, weil damit in verbindlicher Weise anerkannt werde, daß der Inhaber der Stelle die dienstlichen Obliegenheiten eines Dienstpostens bestimmter Wertigkeit wahrgenommen habe. Insoweit habe die Dienstpostenbewertung gerade bei Beförderungen eine ähnliche Bedeutung wie die Festsetzung des Allgemeinen Dienstalters (ADA) eines Beamten, auf dessen richtige Festsetzung diesem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Anspruch zustehe.

Bei dieser Sach- und Rechtslage brauche nicht mehr abschließend darüber befunden zu werden, inwieweit die Fürsorgepflicht des Dienstherrn auch die Pflicht zur Gleichbehandlung einschließe.

Auf Verschulden des Dienstherrn komme es nicht an. Gegenstand des Feststellungsbegehrens sei ein Anspruch auf Erfüllung der Fürsorgepflicht, nicht auf Schadensersatz.

Die Auffassung des Beklagten, daß die Zulassung von Klagen auf anderweitige Bewertung, von Dienstposten eine verfassungsrechtlich unzulässige Kontrolle des Haushaltsgesetzgebers bedeute, sei unzutreffend. Zwar wolle der Kläger auf dem Wege über eine ihm günstigere Dienstpostenbewertühg erreichen, daß der Beklagte demnächst beim Gesetzgeber auch eine Anhebung seines Dienstpostens beantrage. Der Hessische Landtag sei aber an solche Stellenanforderungen der Verwaltung nicht gebunden.

Zusammenfassend ergebe sich, daß ein Dienstherr, wenn er schon - wie im Lande Hessen in den Jahren 1965 und 1966 geschehen - eine allgemeine Dienstpostenbewertung vornehme, gegenüber den Inhabern der einzelnen Dienstposten dann auch verpflichtet sei, diese Stellen richtig zu bewerten. Ob dies im vorliegenden Fall geschehen, sei, sei zwischen den Parteien streitig. Insoweit sei eine Beweisaufnahme erforderlich, und insoweit erscheine es deshalb angemessen, die Sache gemäß § 130 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Kläger und Beklagter haben fristgerecht Revision eingelegt.

Der Kläger verfolgt mit der Revision sein Anfechtungs- und Verpflichtungsbegehren weiter und stellt erneut auch den im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage verfolgten Hilfsantrag auf Bewertung seines Dienstpostens mit 59 Punkten und Zuordnung zur BesGr. A 12.

Der Beklagte erstrebt weiterhin volle Abweisung der Klage als unzulässig.

Der Kläger hat zur Begründung seiner Revision in weitgehend wörtlicher Wiedergabe von Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (vgl. z.B. HessVGRspr. 1968, 23) insbesondere ausgeführt: Selbst wenn im Einklang mit der herkömmlichen Auslegung des § 21 Abs. 2 HBesG der dort verwendete Begriff des "Organisation- und Stellenplans" im Sinne einer bloßen "Planstellenverteilerfunktion" interpretiert würde, so sei doch in Hessen jedenfalls in den Jahren 1965/66 unstreitig nicht nur der Anspruch auf Stellenzulage nach jener Vorschrift, sondern sogar die Beförderung der Beamten von einer nachfolgenden Regelung des Haushaltsgesetzgebers unabhängig gewesen und habe allein in der Hand der Verwaltung gelegen; maßgebend sei während dieser Zeit im Gegensatz zu der sonst üblichen Praxis allein die von der Verwaltung durchgeführte Dienstpostenbewertung gewesen, mit der - heutiger Auffassung entsprechend - die Ablösung einer "standesgemäßen" durch eine leistungsgerechte Besoldung habe herbeigeführt werden sollen. Hieraus und aus Parallelen zur ADA-Festsetzung, die der Kläger in der Revisionsverhandlung aufzuzeigen unternommen hat, will er den Verwaltungsaktcharakter der Dienstpostenbewertung und einen Rechtsanspruch auf richtige Bewertung ableiten.

Der Beklagte hat zur Begründung seiner Revision insbesondere ausgeführt:

Das Berufungsgericht habe die Feststellungsklage zu Unrecht für zulässig erachtet. Außerdem werde Verletzung des § 92 HBG sowie Verstoß gegen die Denkgesetze gerügt. Dienstpostenbewertung sei kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis; es sei nicht um die Anwendung einer Rechtsnorm auf ein bestimmtes Beamtenverhältnis gegangen, sondern um die Anwendung von Verwaltungsvorschriften auf einen Arbeitsplatz im Zusammenhang mit haushaltsrechtlichen Maßnahmen. Dahinter habe nicht das Interesse des einzelnen Beamten gestanden, sondern erklärtermaßen das Interesse der Verwaltung, durch Stellenanforderungen auf Grund gleichmäßiger Bewertungspraxis funktionsgerechte Stellenpläne zu schaffen. Daran könne auch der Umstand nichts ändern, daß die Dienstpostenbewertung notwendige Voraussetzungen für die Verwirklichung des Leistungsprinzips geschaffen und sich in zahlreichen Fällen zugunsten der Stelleninhaber ausgewirkt habe. Die vom Berufungsgericht ins Spiel gebrachte Fürsorgepflicht beschränke sich auf das vom Beamten bekleidete Amt und verpflichte daher den Dienstherrn nicht, auf die Beförderung des einzelnen Bediensteten durch förderndes Handeln hinzuwirken. Sie bestehe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nur "im Rahmen und nach. Maßgabe der geltenden Gesetze". Wollte man die mittelbaren Auswirkungen solcher Maßnahmen auf das Beamtenverhältnis für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage genügen lassen, dann müßte man nicht nur die Dienstpostenbewertung, sondern vor allem auch die für das Fortkommen des Beamten mindestens ebenso wichtige und jeder Dienstpostenbewertung vorausgehende Geschäftsverteilung generell der gerichtlichen Nachprüfung unterwerfen - die aber anerkanntermaßen nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen justitiabel sei. Der Kläger würde als Popularkläger auftreten, wenn er nachteilige Auswirkungen der Organisationsveränderung auf seine persönliche Dienststellung rügen wollte. "Chancen" der vom Berufungsgericht als entscheidend angesehenen Art habe der Kläger in Wirklichkeit nicht. Der erstrebten Änderung der Bewertung und der erhofften Stellenanhebung stehe die geänderte Gesetzeslage entgegen, die das Berufungsgericht zwar bei der Beurteilung der Leistungsklage, aber - damit in Widerspruch - nicht bei der Würdigung der Feststellungsklage berücksichtigt habe.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er unterstützt die Revision des Beklagten, zu der er ergänzend insbesondere ausgeführt hat: Die Klage sei unzulässig, weil die Bewertung des Dienstpostens die Rechtsstellung des Dienstposteninhabers nicht berühre. Die gegenseitige rechtliche Unabhängigkeit von Dienstposten und Dienstposteninhabern komme vor allem darin zum Ausdruck, daß auch ein unbesetzter Dienstposten bewertet werde und daß die Bewertung auch nach einer Neubesetzung ihre Bedeutung behalte. Sie sei also eine rein innerdienstliche Maßnahme des Dienstherrn zur Vorbereitung des alljährlichen Stellenplans. Die Tendenz des Klagebegehrens laufe in systemwidriger Weise auf Entlohnungsansprüche nach Maßgabe der im Einzelfall effektiv ausgeübten Tätigkeit hinaus.

II.

Sowohl die Revision des Klägers als auch die Revision des Beklagten ist unbegründet - mit der Maßgabe, daß die vom Berufungsgericht "als unzulässig" abgewiesene allgemeine Leistungsklage sich "als unbegründet" erweist.

A.

Die Anfechtung der Bewertung des streitigen Dienstpostens und der Benachrichtigung des Klägers über das Bewertungsergebnis hat das Berufungsgericht zutreffend für unzulässig erachtet. Die Zulässigkeit der Anfechtungsklage hängt davon ab, ob den angefochtenen behördlichen Maßnahmen Verwaltungsakt Charakter zukommt; das ist zu verneinen. Bei der Anwendung von allgemeinen Richtlinien über die Dienstpostenbewertung auf einen einzelnen Dienstposten handelt es sich zwar um eine Konkretisierung allgemeiner Regeln, und eine solche Konkretisierung kann ein Anhaltspunkt dafür sein, daß diese Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Aber es muß sich um eine Konkretisierung zur "Regelung eines Einzelfalles" (oder einer Gruppe bestimmbarer Einzelfälle) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handeln; zutreffend hat das Berufungsgericht hierfür unmittelbare Rechtswirkung, und zwar "Außenwirkung", gefordert. Die behördliche Maßnahme muß also Rechte des Betroffenen begründen, verbindlich feststellen, verbieten, beeinträchtigen, aufheben oder mit bindender Wirkung verneinen. Regelmäßig wird dieses Erfordernis erst dann erfüllt sein, wenn zur Konkretisierung eine Individualisierung hinzutritt. Allerdings wird auch die Existenz "sachbezogener Verwaltungsakte" bejaht, die nicht bestimmte Adressaten betreffen und trotzdem Regelungseffekt haben; aber auch für sie wird die "unmittelbare rechtliche Außenwirkung" als unverzichtbare Voraussetzung ihrer Eigenschaft als Verwaltungsakt gefordert. (Vgl. zum Problem der sachbezogenen Verwaltungsakte neuerdings Ehlers in DVBl. 1970, 492 mit zahlreichen Nachweisen) Das Berufungsgericht hat sich zu Recht außerstande gesehen, eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung der Bewertung des einzelnen Dienstpostens festzustellen. Insbesondere war nach den hierbei zugrundezulegenden Nrn. II 2, 3 der "Vorläufigen Richtlinien der Landesregierung für die Bewertung der Dienstposten in der hessischen Landesverwaltung" vom 26. Januar 1965 (Staatsanzeiger für das Land Hessen 1966 S. 670) auf den einzelnen Inhaber des Postens, auf seine Eigenschaften, Fähigkeiten oder Leistungen ausgesprochenermaßen gerade nicht abzustellen; vielmehr sollten die Dienstposten ausschließlich nach näher festgelegten objektiven Merkmalen mit Punkten bewertet werden. (Vgl. Anhang 1 der Richtlinien, wonach im Sinne der besonders von Lange verfochtenen sogenannten analytischen Bewertung - dazu etwa VerwArch. Bd. 55 [1964], 34 - abzustellen war auf Art, Umfang und Schwierigkeitsgrad der Tätigkeit; auf Selbständigkeit, Reichweite, Verbindlichkeit des Handelns; auf Weisungsbefugnis, Verantwortung u.a.m. Die bei dieser "Arbeitsplatzbeschreibung" sich errechnende Punktzahl war als "Wertfaktor" durch eine den Richtlinien als Anhang 2 beigegebene Dienstpostentabelle unmittelbar mit bestimmten Besoldungsgruppen verknüpft.)

Zwar spricht das Berufungsgericht in anderem Zusammenhang von einem "Beurteilungseffekt" der Dienstpostenbewertung. Damit will es aber nur sagen, daß die Dienstpostenbewertung rein faktisch für den einzelnen Dienstposteninhaber von Bedeutung zu werden vermöchte, weil sich darin die dem Inhaber abverlangten Leistungen widerspiegelten; diesen Auswirkungen hatte der Senat schon in seinem Beschluß vom 29. Oktober 1968 - BVerwG VI B 11.68 - (DVBl. 1969, 151) nur mittelbaren Charakter zugemessen. Im übrigen ist aber nicht einmal die Beurteilung selbst, die ein bestimmter Beamter erhält - obwohl ihr zweifellos individualisierender Charakter zukommt -, deswegen notwendigerweise schon ein Verwaltungsakt; nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Zweifel sogar das Gegenteil anzunehmen (vgl. BVerwGE 28, 191). Um so weniger kann die Eigenschaft eines Verwaltungsaktes einer Maßnahme wie der Dienstpostenbewertung zugemessen werden, die zwar Beurteilungseffekt haben mag, aber nicht einmal die der Beurteilung immerhin wesehseigene Individualisierung aufweist. Hieran ändert nichts, daß der Kläger vom Ergebnis der Bewertung seines Dienstpostens - formlos - unterrichtet worden ist und Gelegenheit zu Gegenvorstellungen mit nachfolgender sachlicher Überprüfung hatte. Damit wurde nur seinem begreiflichen Interesse Rechnung getragen, was schon angesichts der persönlichen Heranziehung der betroffenen Beamten zu den vorangegangenen Erhebungen nahelag; Verbindlichkeit nach außen sollte der Maßnahme damit nicht beigelegt werden (vgl. auch Verwaltungsgericht Braunschweig in DVBl. 1969, 83).

Diese Rechtslage verkennt der Kläger, wenn er sich mit seiner Revision auf das Urteil des erkennenden Senats BVerwGE 19, 19 beruft, nach dem die Festsetzung des Allgemeinen Dienstalters (ADA) Verwaltungsaktcharakter hat. Zunächst ist zu bemerken, daß es sich bei der ADA-Festsetzung vielleicht bereits um einen Grenzfall handelt; vgl. die kritischen Bemerkungen von Lemhöfer in einer Urteilsanmerkung in DVBl. 1969, 85. Wenn der Senat aber aus den im Urteil BVerwGE 19, 19 angeführten Kriterien abgeleitet hat, daß es sich (als entscheidende Voraussetzung!) um eine Maßnahme mit "unmittelbarer rechtlicher Wirkung auf die subjektive Rechtsstellung des Beamten" handele, so geschah dies erkennbar gerade deshalb, weil die ADA-Festsetzung begriffsnotwendig eine auf einen ganz bestimmten Beamten bezogene Maßnahme ist, die in der gewachsenen Rechtsordnung und nach der ihr von den Rechtsgenossen zugemessenen Bedeutung ein rechtlich verselbständigter Steuerungsakt hinsichtlich der Laufbahn dieses bestimmten Bediensteten ist. Man kann nicht unter Vernachlässigung dieser wesentlichen Voraussetzung des Urteils BVerwGE 19, 19 und unter Berufung auf die sonstigen in jener Entscheidung herausgearbeiteten Kriterien die Auffassung vertreten, es liege insoweit hier nicht anders wie dort, aus dem Verwaltungsaktcharakter der ADA-Festsetzung folge Entsprechendes für die Dienstpostenbewertung.

Der Verneinung des Verwaltungsaktcharakters der Dienstpostenbewertung kann die Revision des Klägers auch nicht mit Erfolg dadurch begegnen, daß sie auf die tatsächliche Handhabung in Hessen in den hier maßgebenden Jahren 1965/66 verweist, die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts dadurch gekennzeichnet war, daß die Inhaber höher bewerteter Dienstposten in den meisten Fällen auch entsprechend befördert worden sind. Eine mittelbare rechtliche Auswirkung gewinnt dadurch, daß sie sehr häufig eintritt, noch nicht den Charakter der Unmittelbarkeit. Zwar kann eine ständige Übung Ausdruck einer Rechtsüberzeugung sein (oder es kann sich unter ihr eine Rechtsüberzeugung bilden), nach der bestimmte Konsequenzen rechtsnotwendig und damit schließlich doch unmittelbar mit einer bestimmten Maßnahme verknüpft sind. Für den Bereich der hessischen Dienstpostenbewertung ist aber dem Berufungsurteil weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht zu entnehmen, daß die Voraussetzungen für eine solche Beurteilung vorliegen könnten; dagegen spricht insbesondere der sich in den Richtlinien ausdrückende vorläufige und Erprobungs-Charakter, auf den weiter unten noch einzugehen sein wird. Es kommt hinzu, daß das von der Revision des Klägers angeführte "Junktim" zwischen Höherbewertung, entsprechender Planstellenbewilligung und anschließender entsprechender Beförderung oder zulagenträchtiger Weiterverwendung auf der angehobenen Planstelle entscheidend auf den Ermächtigungen in den beiden Haushaltsgesetzen für 1965 und 1966 beruhte (vgl. weiter unten), die zweifellos als Ausdruck einer (inzwischen überdies überholten) besoldungspolitischen Entscheidung verstanden werden müssen, nicht aber als Niederschlag einer Rechtsüberzeugung hinsichtlich der sich an die Dienstpostenbewertungen "notwendigerweise" knüpfenden Konsequenzen.

Soweit der Kläger mit seiner Revision für den Verwaltungsaktcharakter der Dienstpostenbewertung noch das schutzbedürftige Interesse des Beamten an der gerichtlichen Überprüfung solcher Bewertungen geltend macht, ist zu bemerken, daß die Verneinung eines Verwaltungsaktes nicht die Frage der Überprüfbarkeit präjudiziert (vgl. auch hierzu BVerwGE 19/19).

Außerhalb Hessens hat insbesondere das Verwaltungsgericht Braunschweig in dem bereits erwähnten Urteil vom 13. Juni 1968 (DVBl. 1969, 83) mit gewichtiger, weithin mit der des Berufungsgerichts deckungsgleicher Begründung den Verwaltungsaktcharakter einer Dienstpostenbewertung verneint; im gleichen Sinne das Verwaltungsgericht Würzburg in einem Urteil vom 12. Juni 1969 (DVBl. 1970, 699). Im Schrifttum vertreten denselben Standpunkt u.a. Plog-Wiedow, BBG, § 172 RdNr. 18 dd (Rechtsschutz schlechthin leugnend); Otto Schmidt in ZBR 1968, 331 (332); Lemhöfer in DVBl. 1969, 85 (Urteilsanmerkung); Franz Mayer in DVBl. 1970, 651 (655). Der erkennende Senat selbst hat diese Frage (und überhaupt die im Zusammenhang mit streitig gewordenen Dienstpostenbewertungen auftauchenden prozessualen Fragen) z.T. noch eingehender abgehandelt in seinem am selben Tage verkündeten Urteil BVerwG VI C 55.68; eine Sache, in der ein Zwischenurteil über die Zulassigkeit der Klage Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens war. Auf dieses ebenfalls für eine Veröffentlichung vorgesehene Urteil wird Bezug genommen.

B.

Da die Dienstpostenbewertung kein Verwaltungsakt ist, kann eine höhere Bewertung des Dienstpostens nicht mit der Verpflichtungsklage begehrt werden. Der erkennende Senat folgt hier dem Grundsatzurteil des I. Senats BVerwGE 31, 301, das in Bestätigung der schön bisher herrschenden Meinung ausgesprochen hat, mit der Verpflichtungsklage könne nur die Verurteilung zum Erlaß eines Verwaltungsaktes, nicht die Verurteilung zu einer sonstigen Amtshandlung begehrt werden ("Auskunftsurteil"; insoweit zustimmend besprochen - worden von Menger und Erichsen in VerwArch. Bd. 60 [1969], 376 [385 ff.]; vgl. aber auch die Kritik von Bettermann in DVBl. 1969, 703).

Bei den vorstehenden Darlegungen bleibt offen die vom II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil BVerwGE 28, 191 (192) [BVerwG 09.11.1967 - II C 107/64] aufgeworfene und bejahte Frage, ob im Streit über eine Amtshandlung ohne Verwaltungsaktcharakter (dort: dienstliche Beurteilung) unter Umständen nicht immerhin der Bescheid als anfechtbarer Verwaltungsakt gelten kann, durch den die Behörde einen Antrag des Bürgers auf Änderung oder Beseitigung jener Amtshandlung ablehnend beschieden hat. Käme diesem Ablehnungsbescheid. Verwaltungsaktcharakter zu, so wäre das besonders deshalb bedeutsam, weil sich der Betroffene wohl zu einer fristgebundenen Anfechtungsklage gegen die Ablehnung entschließen müßte, wenn er sein eigentliches Begehren (gleichviel mit welcher Klageart) mit Aussicht auf Erfolg weiterverfolgen wollte. Die Rechtzeitigkeit der Klage steht aber in der vorliegenden Sache nicht in Frage. Dies auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Fristregelung des § 76 VwGO, deren Anwendbarkeit bei Klagen aus dem Beamtenverhältnis unabhängig von der Klageart und dem Vorliegen eines Verwaltungsaktes in Betracht zu ziehen ist (vgl. den durch § 191 Abs. 1 VwGO neu angefügten Absatz 3 des § 126 BRRG). Auf seine als Widerspruch zu wertende Eingabe vom 30. August 1965 an den Minister des Innern hat der Kläger zwar erst nach mehr als einem Jahr einen Bescheid (ohne Rechtsmittelbelehrung) erhalten und wiederum erst nach etwa einem weiteren halben Jahr Klage erhoben. Der Klageweg war aber Jedenfalls durch den Bescheid des Ministers wieder frei geworden (vgl. auch BVerwGE 28, 305 [307, 308]) und ist danach rechtzeitig beschritten worden (§ 58 Abs. 2 VwGO).

C.

Hieraus folgt bereits, daß die vom Berufungsgericht - unter der irreführenden Bezeichnung "Vornahmeklage" - für unzulässig erachtete allgemeine Leistungsklage - (erster Hilfsantrag, mit dem Verurteilungsziel einer günstigeren Bewertung und Zuordnung des streitigen Dienstpostens) jedenfalls nicht verspätet ist. Auch in der Beurteilung der weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen, soweit sie das Berufungsgericht als gegeben ansieht, ist ihm zuzustimmen. Das gilt insbesondere für das in § 42 Abs. 2 VwGO normierte "besondere Rechtsschutzerfordernis", das im wesentlichen der Ausschaltung von Popularklagen dient (vgl. BVerwGE 17, 87 [91]). Daß diese vielfach so genannte "Klagebefugnis" auch bei allgemeinen Leistungsklagen vorliegen muß, obgleich jene Regelung dem Wortlaut nach nur Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen betrifft, ist zwar nicht unstreitig, nach Überzeugung des erkennenden Senats aber zu bejahen. Eine vertiefende Erörterung erübrigt sich hier, weil die in jener Regelung für die Zulässigkeit der Klage aufgestellte Forderung, der Kläger habe geltend zu machen, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein, in der vorliegenden Sache nach den überzeugenden Darlegungen des Berufungsgerichts sinngemäß erfüllt ist. Nach BVerwGE 18, 154 (157) [BVerwG 20.03.1964 - VII C 10/61] ist eine Klage nur dann nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, "wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger geltend gemachten Rechte bestehen oder ihm zustehen können". Davon kann bei Streitigkeiten der hier zu entscheidenden Art schwerlich die Rede sein. Gerade aus der Sachentscheidung, die der erkennende Senat in der vorliegenden Sache trifft, folgt, daß die Rechtsordnung einen Anspruch des Posteninhabers auf höhere Bewertung "zumindest abstrakt kennt" (ein Kriterium, auf das auch Mayer a.a.O. abstellt, der allerdings trotzdem eine "Klagebefugnis" für Beamtenklagen in Dienstpostensachen ebenso wie Lemhöfer a.a.O. verneint).

Trotzdem, so meint das Berufungsgericht, sei die allgemeine Leistungsklage auf günstigere Bewertung des Dienstpostens "jetzt nicht mehr" zulässig, weil die Landesregierung mit Rücksicht auf neue Gesetzesvorschriften (Erstes Bundesgesetz zur Neuregelung des Besoldungsrechts vom 6. Juli 1967 [BGBl. I S. 629] und Erstes Hessisches Besolduhgsneuregelungsgesetz vom 18. Dezember 1967 [GVBl. I S. 209]) ihre bisherige Bewertungspraxis aufgegeben und die ihr zugrundeliegenden vorläufigen Richtlinien mit Wirkung vom 1. Januar 1968 aufgehoben habe. Durch die "eingetretene Veränderung der Sachlage" sei eine Erledigung der Hauptsache eingetreten, die die Weiterverfolgung des Leistungsbegehrens unzulässig mache. - Dem ist insofern beizupflichten, als das Leistungsbegehren unter den dargelegten Umständen keinen Erfolg mehr haben kann. Entscheidend allerdings dürfte nicht so sehr sein, daß die Landesregierung ihre bisher geübte Verwaltungspraxis aufgegeben und ihr zugrundeliegende Richtlinien aufgehoben hat; ausschlaggebend ist vielmehr, daß die Fortsetzung der zuvor geübten Praxis mit den neuen gesetzlichen Vorschriften, die eine prozentual starre Begrenzung der Beförderungsämter vorsehen und nur in diesem Rahmen eine "sachgerechte Stellenbewertung" zulassen, nicht mehr vereinbar gewesen wäre; so zutreffend die Kabinettvorlage des Hessischen Ministers des Innern vom 17. Januar 1968, die dem Aufhebungsbeschluß des Kabinetts vom 30. Januar 1968 zugrunde liegt (Bl. 40, 41 der Akten). Die gebotene Folgerung hieraus aber ist, daß die Klage nicht unzulässig, sondern unbegründet geworden ist (sofern sie überhaupt je begründet war). Etwas anderes könnte nur in Betracht gezogen werden, wenn ohne weiteres feststünde, daß ein Leistungsbegehren sich mit einer dem Klageanspruch den Boden entziehenden Gesetzesänderung erledigte. Dazu ist aber auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs zu verweisen, die wiederholt unter Berufung auf "rechtsstaatliche Erwägungen" Leistungsklagen unter Umständen auch dann noch Erfolgsaussichten zugemessen haben, wenn infolge einer Rechtsänderung die Voraussetzungen für eine positive Bescheidung eines Antrages zwar nicht mehr vorlagen, die Behörde den Antrag aber unter der Herrschaft des früheren Rechts fehlerhaft abgelehnt hatte (vgl. etwa DVBl. 1961, 447 und 1962, 828). Trotz der einschränkenden Klarstellung, die das Urteil des erkennenden Senats BVerwGE 29, 304 [BVerwG 26.04.1968 - VI C 104/63] [305 f.] zu dieser Problematik gebracht hat, kann unter diesen Umständen einem Kläger nicht von vornherein die Möglichkeit abgestritten werden, ein Leistungsbegehren auch dann weiterzuverfolgen, wenn im Anschluß an den potentiell rechtswidrigen Ablehnungsbescheid eine Gesetzesänderung derartigen Ansprüchen an sich die Grundlage entzogen hat. Wird der Kläger, wie hier im Ergebnis zutreffend geschehen, wegen dieser Rechtsänderung doch mit seinem Anspruch abgewiesen, so ist das eine materiellrechtliche Entscheidung über die Leistungsklage, keine Prozeßabweisung.

D.

Das mit dem zweiten Hilfsantrag verfolgte Feststellungsbegehren, mit dem eine Entscheidung begehrt wird, daß das eben erörterte Leistungsbegehren jedenfalls begründet war, hält das Berufungsgericht für zulässig und unter der noch offengebliebenen tatsächlichen Voraussetzung, daß die angegriffene Bewertung nicht den Richtlinien entsprach, auch für begründet. Dem ist im Ergebnis beizupflichten.

(D) 1.

Das Revisionsvorbringen des Beklagten, das Beruf ungsgericht habe zu Unrecht der Dienstpostenbewertung die Eigenschaft eines feststellbaren Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zugewiesen, verfehlt den Sinn des Berufungsurteils. Das Berufungsgericht hat nicht die Dienstpostenbewertüng selbst zum Gegenstand seiner Feststellung gemacht (das war allerdings mit dem dritten Hilfsantrag begehrt, über den aber nicht entschieden worden ist), sondern es hat in Würdigung des zweiten Hilfsantrages eine aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn abgeleitete Verpflichtung zur richtigen Dienstpostenbewertung angenommen; und ein solches Verpflichtungsverhältnis kann beim Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein - jedenfalls dann, wenn es nicht (mehr) mit der Leistungsklage dem Gericht unterbreitet werden kann, in beamtenrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich wohl sogar unabhängig davon (hierzu vgl. das für die Entscheidungssammlung bestimmte Urteil des erkennenden Senats vom 28. Oktober 1970 - BVerwG VI C 53.68 -).

Wenn ein Kläger eine derartige Verpflichtung des Beklagten behauptet, kann man das Bestehen eines feststellbaren Rechtsverhältnisses auch nicht mit der Begründung leugnen (wie es der Beklagte hier aber tun will), die geltend gemachte Verpflichtung bestehe nicht, es fehle an einer einschlägigen Rechtsnorm. Darüber gerade soll das Gericht im Rahmen der Feststellungsklage entscheiden. Der Beklagte will zwar unter Berufung auf den innerdienstlichen Charakter seiner Bewertungsentscheidung die Justitiabilität überhaupt leugnen, aber mit ähnlich fehlsamer Begründung. Denn der Umfang der Fürsorgepflicht, auf die das Berufungsgericht abgestellt hat, ist zweifellos justitiabel, fraglich kann nur sein (und ist vom Gericht zu entscheiden), ob der Kläger tatsächlich einen Rechtsanspruch der streitigen Art hat.

Der Bejahung eines der verwaltungsgerichtlichen Feststellung zugänglichen Rechtsverhältnisses steht auch nicht das Argument des Beklagten entgegen, die Dienstpostenbewertung diene lediglich der Vorbereitung einer Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers. Es ist schwerlich überzeugend, daß sich die Bedeutung solcher verwaltungsbehördlicher Maßnahmen darin erschöpfe, unselbständiger Teil des Gesetzgebungsverfahrens zu sein (vgl. - bei anderem Streitstoff - die Erwägungen von Ule-Laubinger zum Begriff der "Maßnahmen im Gesetzgebungsverfahren" in DVBl. 1970, 760 [764]). Der Streit geht hier nicht um ein Rechtsverhältnis, das entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist (auf dieses Abgrenzungskriterium stellt bei Anwendung des § 40 Abs. 1 VwGO das Urteil BVerwGE 24, 272 [BVerwG 06.07.1966 - V C 79/65] [279] ab). Dabei sind dem Verfassungsrecht in diesem Zusammenhang nur Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander zuzurechnen. Im vorliegenden Falle geht es dem Kläger um Inhalt und Erfüllung der Fürsorgepflicht seines Dienstherrn, er beanstandet nicht das Gesetzgebungsverfahren zum Stellenplan. Selbst wenn sonst fraglich sein könnte, ob und in welchem Zusammenhang im Rahmen eines beamtenrechtlichen Streits der Haushaltsplan (Stellenplan) und ihn vorbereitende Verwaltungshandlungen von den Verwaltungsgerichten nachgeprüft werden dürften (vgl. hierzu die Urteile vom 22. Februar 1968 - BVerwG II C 25.67 - [ZBR 1968, 225] und vom 21. November 1968 - BVerwG II C 117.65 -), so stellt sich diese Frage hier nicht; und zwar schon deswegen, weil in Hessen die Landesregierung (also die Exekutive) damals auf Grund einer Ermächtigung des Haushaltsgesetzgebers selbst die Stellen umwandelte (vgl. dazu unten) und diese Maßnahmen - materiell ohnehin Verwaltung - hier also noch deutlicher als anderwärts der Exekutive zuzurechnen waren. Es geht daher auch fehl, wenn der Beklagte mit dem Argument, die hier streitigen Bewertungsrichtlinien dienten nur dem im Interesse der Verwaltung liegenden Ziel, "durch Stellenanforderungen auf Grund gleichmäßiger Bewertungspraxis funktionsgerechte Stellenpläne zu schaffen", die Zulässigkeit der Klage leugnen zu können glaubt.

(D) 2.

Zulässigkeit einer Feststellungsklage setzt allerdings weiter voraus, daß der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (§ 43 Abs. 1 VwGO).

Mit dem (sich auf Selmer in DÖV 1968, 342 stützenden) Berufungsurteil und entgegen dem Revisionsvorbringen des Beklagten ist das allgemeine Rechtsschutzinteresse für die mit dem zweiten Hilfsantrag verfolgte Feststellungsklage zu bejahen. Das Berufungsgericht führt zunächst an, beim Obsiegen des Klägers mit seiner Feststellungsklage bestehe für ihn immerhin die Chance, daß der Beklagte die angegriffene Bewertung doch noch ändere, der Dienstposten alsdann angehoben und der Kläger befördert werde. Der Beklagte bestreitet dies unter Hinweis auf die oben angeführte Gesetzesänderung; er wirft dem Berufungsgericht, das sich bei der Abhandlung der Leistungsklage auf diese Rechtsänderung selbst berufen habe, widersprüchliche Argumentation vor. Demgegenüber ist Jedoch wieder auf den bereits oben erörterten Gesichtspunkt einer potentiellen Sonderbehandlung bei fehlerhafter Ablehnung eines noch unter der Herrschaft des alten, günstigeren Rechts beschiedenen Antrages zu verweisen. Im vorliegenden Zusammenhang brauchte nicht einmal ein Rechtsanspruch hierauf dargetan zu werden. Schon die Chance einer anschließenden gütlichen Regelung mit dem Dienstherrn kann Rechtsschutzinteresse begründen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Februar 1968 - BVerwG II C 92.67 -); und zumindest eine solche Chance nachträglicher Beförderung aus Billigkeitsgründen, etwa auf einen anderen Dienstposten, ließe sich bei unterstelltem sachlichen Erfolg der vorliegenden Klage schwerlich schlechthin verneinen, wäre auch durchaus rechtskonform.

Es erübrigt sich deshalb, auf das Argument des Beklagten einzugehen, daß das Rechtsschutzinteresse für die Feststellungsklage entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts jedenfalls nicht mit Rücksicht auf die beabsichtigte Anstrengung einer Schadensersatzklage bejaht werden könne. Immerhin sei bemerkt, daß ein Schadensersatzprozeß wegen fehlerhafter Dienstpostenbewertung zwar geringe Erfolgsaussichten haben mag; aber als "offensichtlich aussichtslos" im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwGE 9, 196) könnte man ihn auch in Würdigung des Revisionsvorbringens des Beklagten nicht qualifizieren.

Hätte der Kläger allerdings seinen Feststellungsantrag nur auf den vom Berufungsgericht noch herangezogenen "Beurteilungseffekt" der Dienstpostenbewertung gestützt, so würde das Rechtsschutzinteresse wohl verneint werden müssen, weil es grundsätzlich nicht angeht, ein "Anspruchselement" zum selbständigen Gegenstand einer Feststellungsklage zu machen. Aufschlußreich ist in diesem Zusammenhang ein Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 12. Februar 1969 - 4 AZR 277/68 - (Leitsatz BArbBl. 1970/K 7), ergangen in einer Sache, in der in Einkleidung einer Eingruppierungsstreitigkeit die Frage der Tätigkeitsgruppe in Wirklichkeit nur als Element für den Anspruch auf Bewährungsaufstieg zur Entscheidung gestellt worden war und deshalb das Feststellungsinteresse verneint worden ist.

(D) 3.

In der Sache erweist sich das Berufungsurteil letztlich als zutreffend. Es wird zwar nicht von seiner Hauptbegründung, wohl aber von ergänzenden Erwägungen getragen, die weitgehend schon vom Berufungsgericht selbst (unterstützend) herangezogen worden sind und an eine auffallende Eigentümlichkeit der seinerzeitigen hessischen Rechtslage anknüpfen.

Tragende Grundlage der Auffassung des Berufungsgerichts, der Kläger habe vor der Gesetzesänderung von 1967 einen Anspruch auf "richtige" (richtliniengerechte) Bewertung seines Dienstpostens aus Fürsorgepflicht des Dienstherrn gehabt, sind folgende Erwägungen: Wenn der Dienstherr schon eine allgemeine Dienstpostenbewerturig vornehme, dann sei er auch verpflichtet - und zwar gegenüber den Posteninhabern -, die Stellen zutreffend zu bewerten. Die Fürsorgepflicht, hier nach § 92 des Hessischen Beamtengesetzes - HBG - vom 21. März 1962 in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1967 (GVBl. S. 9), auch wenn sie sich nur auf das jeweils bekleidete Amt beziehe und keinen Beförderungsanspruch auslösen könne, berge doch die Verpflichtung in sich, den Beamten in seinem Fortkommen weitgehend zu fördern. Das Berufungsgericht zitiert zwar nicht die einschlägigen Ausführungen des Urteils BVerwGE 19, 252 (255) [BVerwG 17.09.1964 - II C 121/62]über die bei personalpolitischen Entscheidungen des Dienstherrn wenigstens in zweiter Linie auch zu beachtenden Aufstiegschancen der Beamten, aber der Sache nach gehen seine Erwägungen insoweit in dieselbe Richtung. Hier stellt es auf drei vom Dienstherrn zu beachtende Gruppen von "Chancen" ab: a) die der Bewilligung einer bewertungsgerechten höheren Planstelle, auf Einweisung des Posteninhabers in diese Planstelle und entsprechende Beförderung; b) oder immerhin eines Verbleibens des Beamten auf der bewilligten höheren Planstelle und damit den Erwerb eines Zulageanspruchs nach Maßgabe des § 21 Abs. 2 des Hessischen Besoldungsgesetzes - HBesG - vom 21. Dezember 1957 in der bis zum 31. Dezember 1967 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 11. Oktober 1965 (GVBl. S. 237); c) oder zumindest auf Beförderungschancen angesichts des "Beurteilungseffektes", der mit der Höherbewertung des Dienstpostens für seinen Inhaber faktisch verbunden sei.

Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß jedenfalls die beiden erstgenannten Chancen normalerweise günstigstenfalls dann realisiert werden könnten, wenn der Haushaltsgesetzgeber eine der höheren Bewertung entsprechende Planstelle bewilligt (und wenn weiter der Beamte dann entweder in diese Planstelle befördert oder zumindest aus ihr alimentiert wird). Angesichts dessen hat nun aber bereits das Verwaltungsgericht Braunschweig in seinem oben schon angeführten Urteil vom 13. Juni 1968 (DVBl. 1969, 83) überzeugend diese Chancen als "rechtlich nicht faßbare Zukunftserwartung" qualifiziert und ausgeführt, die an eine höhere Bewertung anknüpfenden Erwartungen des Dienstposteninhabers seien "mit derart schwerwiegenden Ungewißheiten belastet, daß von einer schutzwürdigen Beförderungschance noch nicht gesprochen werden kann"; das Verwaltungsgericht Braunschweig verweist in diesem Zusammenhang zutreffend auch noch auf die Organisationshoheit des Dienstherrn, dem nicht verwehrt werden könne, "im Interesse einer optimalen Erledigung der ... Verwaltungsaufgaben jederzeit Veränderungen in der Amterorganisation vorzunehmen oder personelle Umdispositionen zu treffen" - eine Befugnis übrigens, die das Bundesverwaltungsgericht bereits in einem Urteil vom 24. Juni 1966 (ZBR 1967, 17, 18) hervorgehoben "hatte. Ähnliche Vorstellungen stehen auch hinter dem" in der vorliegenden Sache ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt. In jüngster Zeit hat Mayer in seinem oben schon zitierten Aufsatz (DVBl. 1970, 651) mit eingehenden Ausführungen darzutun unternommen, daß bei Klagen der vorliegenden Art der Nachweis rechtlicher Betroffenheit des Beamten "in aller Regel" fehle. Der erkennende Senat stimmt mit diesem Aufsatz zwar nicht in allen Punkten überein (so nicht mit der These, die Anerkennung eines Rechtsanspruchs des Dienstposteninhabers gegen den Dienstherrn auf Höherbewertung seines Dienstpostens würde auf einen unzulässigen Eingriff in das Budgetrecht hinauslaufen; von einem solchen Eingriff kann, wie bereits dargetan, hier nicht die Rede sein). Im wesentlichen beizupflichten ist aber besonders den kritischen Bemerkungen Mayers zu dem Versuch, Ansprüche der streitigen Art aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn abzuleiten. Dazu heißt es: Der Beamte könne mit der Behauptung, der Dienstherr habe ihm gegenüber die Fürsorgepflicht verletzt, im Extremfall, d.h. bei rechtswidriger Beschneidung von Beförderungschancen, allenfalls auf Beförderung klagen. Auch über das rein personenbezogene Recht des Dienstposteninhabers auf Fürsorge des Dienstherrn könne die Dienstpostenbewertung nicht personalisiert werden. Die Pflicht des Dienstherrn, gegenüber dem Beamten wohlwollend zu verfahren, ihn vor Schaden zu bewahren und sein Fortkommen nicht zu behindern, könne allenfalls durch eine rechtswidrig unterlassene Beförderung, "nie" aber durch einen Fehler, der Dienstpostenbewertung verletzt sein;, denn die Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten umfasse weder die Richtigkeit der Dienstpostenbewertung noch die Garantie der Beförderungschancen, sondern allenfalls einen Anspruch auf Realisierung bereits konkret gegebener, schutzwürdiger Beförderungsanwartschaften. Die öffentlichen Dienstherren würden überfordert und zudem in rechtlich unzulässiger Weise in ihrer Personalverwaltung beengt, wenn man die Fürsorgepflicht auch noch auf die völlig objektivierte, nicht personen-, sondern rein funktionsbezogene Dienstpostenbewertung ausdehnen wollte. - Das ist weithin zutreffend - wenngleich sich auch hiermit aus den oben dargelegten Gründen nicht die Unzulässigkeit einschlägiger Klagen ableiten läßt, wie es Mayer a.a.O. (Fußn. 60) wiederum tut, indem er ein (nur) die Zulässigkeit einer. Klage bejahendes Zwischenurteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. Januar 1970 (DVBl. 1970, 692) schilt und an dieser Stelle im Gegensatz zu seiner oben zitierten vorsichtigeren Formulierung ("in aller Regel") einschlägige Rechte des Beamten schlechthin leugnet ("nie").

Es besteht, wie schon erwähnt, kein Anlaß anzunehmen, daß das Berufungsgericht die schwerwiegende Ungewißheit verkannt hat, mit der normalerweise die an eine Höherbewertung seines Tätigkeitsbereichs anknüpfenden Aufstiegserwartungen des Dienstpösteninhabers belastet sind. Entscheidend für seine Meinungsbildung war unter diesen Umständen vermutlich die im Berufungsurteil wiederholt (mit kleinen Variationen) wiederkehrende These, daß der Dienstherr, wenn er schon eine allgemeine Dienstpostenbewertung vornehme, dann auch den Dienstposteninhabern gegenüber zu "richtiger" Bewertung verpflichtet sei. Es spricht einiges dafür, daß das Berufungsgericht hierbei unbewußt einer Fehleinschätzung des in seiner Formel verwendeten Begriffs der "Richtigkeit" erlegen ist. Anscheinend hat es den Begriff "richtig" gleichsam überhöht und darunter, wenn vielleicht noch nicht "rechtlich geboten", so zumindest "rechtskonform" verstanden. In Wirklichkeit aber kann "Richtigkeit" in diesem Zusammenhang nur bedeuten "Übereinstimmung mit den vorläufigen Richtlinien vom 26. Januar 1965"; denn ob die Richtlinien ihrerseits gesetzeskonform sind und ihre Anwendung rechtskonforme Einzelergebnisse gewährleistet, hat das Berufungsgericht überhaupt nicht geprüft; vgl. im Gegensatz dazu die recht eingehenden einschlägigen Erörterungen in einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts in Lüneburg (DVBl. 1969, 77), das allerdings nicht die Beanstandung einer Dienstpostenbewertung seitens eines "betroffenen" Beamten, sondern seitens der Kommunalaufsichtsbehörde betraf (das Urteil ist rechtskräftig, seit eine Revisionsbeschwerde durch den bereits erwähnten Beschluß vom 29. Oktober 1968 zurückgewiesen worden ist [DVBl. 1969, 151]).

Dabei versteht sich die Rechtskonformität der hessischen Dienstpostenbewertung keineswegs von selbst; Inhalt und System der Richtlinien legen vielmehr die Frage nahe, ob der Richtliniengeber überhaupt bestrebt war, in diesem Erprobungsstadium (Schmidt in ZBR 1964, 353 [358]) auch schon auf die durch Rechtsregeln gezogenen Grenzen der Bewertung zu achten. Schon die Bezeichnung der Richtlinien als "vorläufig" läßt es als möglich erscheinen, daß sie zunächst als "Experiment" zu verstehen waren; daß also die sich darin niederschlagenden modernen arbeitswissenschaftlichen Lehren für das Beamtenrecht erst einmal verwaltungsintern "durchgespielt" werden sollten mit dem Ziele, hierbei praxisgerechte Ergebnisse über ihre Brauchbarkeit zu gewinnen: so gerade darüber, ob die bei diesem Experiment erzielten Ergebnisse sich in das Normengefüge des Beamtenrechts eingliedern ließen, und sinnvollerweise auch darüber, ob man dabei im Rahmen der fiskalischen Möglichkeiten bleibe. Es liefe der legitimen Befugnis der Verwaltung zum "Durchspielen" solcher der Vorbereitung weiterer Entscheidungen dienender Aktionen zuwider, wenn in diesem Erprobungsstadium schon ohne weiteres die einzelnen Posteninhaber ihre Belange mit konkreten Ansprüchen "ins Spiel" bringen könnten.

Fehl ginge in diesem Zusammenhang die Berufung auf den Leistungsgrundsatz. Daß eine Bewertung aller Dienstposten stattfindet, ist an sich gar nichts Neues. Notwendigerweise lagen solche Bewertungen schon immer der Zuordnung der Ämter zu den einzelnen Besoldungsgruppen zugrunde. Entgegen verbreiteten Mißverständnissen läßt aber auch eine allgemeine Neubewertung den das Beamtenbesoldungsrecht hergebrachterweise prägenden "Ernennungsgrundsatz" unberührt. Da nach diesem Prinzip die Höhe der Besoldung grundsätzlich durch das Ernennungsamt bestimmt wird (vgl. u.a. Urteil vom 8. Mai 1968 - BVerwG VI C 41.67 - [DRiZ 1968, 284] mit Nachweisen), wirken sich allerdings die bei korrekter Berücksichtigung der hergebrachten beamtenrechtlichen Grundsätze (Art. 33 Abs. 5 GG) entscheidend wichtigen Leistungen des Bediensteten nicht unmittelbar aus: die Leistungsgerechtigkeit der Besoldung ist aber dadurch zu gewährleisten, daß das Laufbahnrecht Ernennungen vom Erwerb und vom Nachweis angemessenen Fachkönnens abhängig macht, wie überhaupt durch ein sachgerecht die persönliche Qualifikation berücksichtigendes Auswahlermessen (vgl. § 8 Abs. 1 HBG). Demgegenüber spielen bei der Dienstpostenbewertung, und zwar gerade auch beim hessischen Modell, nach dem oben Dargelegten die Leistungen des einzelnen Bediensteten oder auch nur sein Leistungsvermögen überhaupt keine Rolle; sie fixiert nur objektiv die für die einzelnen Posten typischen Leistungs-Anforderungen oder - Erwartungen. Wenn trotzdem in diesem Zusammenhang von "besoldungsrechtlichem Leistungsgrundsatz" gesprochen wird (Lange a.a.O.), so ist das nach den Maßstäben des allgemeinen Sprachgebrauchs irreführend (vgl. auch Rombach in ZBR 1970, 245). - Neu an den Richtlinien war in ihrem Bereich also nur die Verfeinerung und Fixierung der Bewertungsgrundsätze unter Heranziehung moderner arbeitswissenschaftlicher Lehren. Daß damit noch nicht "Gerechtigkeit" garantiert werden kann, ist Sachkennern nicht verborgen geblieben (vgl. Schmidt in ZBR 1964, 353 [356] mit Nachweisen). Daß im vorliegenden Zusammenhang damit aber sogar die Gefahr von Ergebnissen verbunden war, deren Realisierung nicht mit dem geschriebenen Recht harmonieren würde - was die vorbehaltlose Bejahung eines Anspruchs auf richtlinienkonforme ("richtige") Bewertung als besonders fragwürdig erscheinen läßt -, ergibt sich aus folgendem:

Infolge ihrer rein arbeitswissenschaftlichen Systematik bergen die Richtlinien nämlich die Möglichkeit eines Konfliktes mit der Bewertung in sich, die für einige Dienstposten schon in den Besoldungsgesetzen selbst vorgenommen worden ist. Nach Lange (a.a.O. S. 45) beruht das Besoldungsgefüge z.B. des Bundesbesoldungsgesetzes auf einer langjährigen und sorgfältigen Bewertung der einzelnen Dienstposten auch in ihrem Verhältnis zueinander. Jede behördliche Dienstpostenbewertung müßte, sich von dem Bestreben leiten lassen, damit zu harmonieren. Zumindest müßte ein neues Bewertungssystem, das rechtsstaatlichen Anforderungen genügen soll und nicht selbst als Gesetz ergeht, sicherstellen, daß die Verpflanzung arbeitswissenschaftlicher Grundsätze nicht unversehens das gesetzlich vorgezeichnete Gefüge sprengt. Der hessische Richtliniengeber hat diese Problematik auch gesehen, denn er hat in Nr. II 1 Satz 2 die dort aufgezählten gesetzlich bewerteten Dienstposten (z.B. der Regierungsvizepräsidenten) von der Dienstpostenbewertung nach den. Richtlinien ausgenommen. Das ist aber noch keine Harmonisierung von Richtlinien und Gesetz, nicht einmal der Versuch dazu, sondern nur eine Verschiebung auf ein späteres Stadium, also offenbar nach Vorliegen der Bewertungsergebnisse. Deutlicher kann eigentlich nicht zum Ausdruck kommen, daß die hessischen Richtlinien und die ihr folgende Bewertung zunächst nur verwaltungsinternen Erprobungscharakter hatten. Eine gesetzeskonforme Dienstpostenbewertung - und grundsätzlich könnte nur eine solche Chancen mit vom Dienstherrn zu respektierenden Schutzgutcharakter geben - müßte auf einem Bewertungssystem basieren, das es ermöglicht, die Dienstgeschäfte "mit den gleichen Maßstäben, die der Gesetzgeber bei der Bewertung der Ämter angelegt hat" zu messen (so Lange a.a.O. S. 46). Dies erachtet offenbar auch Schmidt für wesentlich, der bei der Darstellung der Entstehungsgeschichte der hessischen Richtlinien (ZBR 1964, 353 [355]) von einer nachträglichen Einordnung "in ein bereits bestehendes Wertgefüge von Ämtern (Besoldungsordnungen)" spricht; die Richtlinien selbst aber hatten, wie dargetan, sich diese Aufgabe noch nicht gestellt. - Dabei ist auch noch zu bedenken, daß der. Besoldungsgesetzgeber, wenn er selbst bewertet, diese Bewertung verschiedentlich nach Kriterien vornimmt, die mit den Leistungsanforderungen gar nichts zu tun haben, sondern etwa verfassungs- oder verwaltungspolitischer Natur sind; so z.B. bei Nachwuchssorgen in bestimmten Bereichen, denen er durch finanziellen Anreiz zu begegnen versucht. Auch bei einer hierdurch bestimmten Bewertung muß aus Rechtsgründen ein sachgerechtes Gefüge gewahrt bleiben (vgl. BVerfGE 13, 356 [BVerfG 31.01.1962 - 2 BvL 29/60] [366]; ferner zu einem konkreten Beispiel OVG Lüneburg in DVBl. 1969, 77 [81 r. Sp.]). Aber auch diese Aufgabe war in den Richtlinien ausgeklammert, und zwar dadurch, daß sie zu der Anpassung solcher gesetzlichen Bewertungen an ihr arbeitswissenschaftliches Gefüge schwiegen.

Schließlich ist zu bedenken, daß die Bewertungsskala der vorläufigen Richtlinien sich, anscheinend überhaupt nicht an den finanziellen Auswirkungen orientierte. Nun wird zwar vielfach die Auffassung vertreten, daß mit der Planstellenzuteilung durch den Haushaltsgesetzgeber keineswegs der Rahmen für die Dienstpostenbewertung abgesteckt sei (Schmidt in ZBR 1964, 353, 354 r.o.; S. 355 Fußn. 18 mit weiteren Nachweisen. Lange, a.a.O. S. 47 unten, behandelt diesen Punkt mehr unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeit für die Dienstpostenbewertung und leugnet Jede auch nur zusätzliche Zuständigkeit des Haushaltsgesetzgebers für die Dienstpostenbewertung). Ohne daß im Rahmen der vorliegenden. Streitsache eine grundsätzliche Stellungnahme erforderlich wird, muß aber der finanziellen Realisierbarkeit Bedeutung doch jedenfalls für die hier entscheidende Frage zugemessen werden, ob sich durch eine Dienstpostenbewertungsaktion hinreichend greifbare und damit unter Umständen auch rechtlich gewichtige Chancen für die Posteninhaber ergeben können. Ein abschließendes Urteil über die finanzielle Vertretbarkeit wird aber regelmäßig erst möglich sein, wenn die Bewertung im wesentlichen abgeschlossen ist; gerade deshalb können im Stadium einer vorläufigen (!) Bewertung den Beamten grundsätzlich noch keine Rechtsansprüche der hier streitigen Art zuwachsen. Es ist in diesem Zusammenhang bemerkenswert, daß gerade der Kläger in seiner Revisionserwiderung vorbringt, das beklagte Land habe sich zu einer Abschaffung der Dienstpostenbewertung und der damit zusammenhängenden gesetzlichen Bestimmungen entschlossen, "als es über die Lawine der dadurch bedingten Stellenanhebungen und Beförderungen nicht mehr Herr wurde". In der Tat sind die Sachfeststellungen des Berufungsgerichts hier wohl mindestens unvollständig, wenn danach die Bewertungsaktion mit Beginn des Jahres 1968 eingestellt worden sein soll, und zwar veranlaßt durch die oben angeführten besoldungsrechtlichen Änderungsgesetze aus dem Jahre 1967. Tatsächlich hatte der Hessische Minister des Innern in einer ebenfalls am 28. Oktober 1970 entschiedenen Parallelsache - BVerwG VI C 53.68 - dem dortigen Kläger schon im November 1966 mitgeteilt, die Landesregierung habe sich entschlossen, jede weitere Neu- oder Nachbewertung für etwa ein Jahr auszusetzen, um zunächst die aus der bisherigen Dienstpostenbewertung gewonnenen Erfahrungen auszuwerten. Schmidt spricht in einem Aufsatz (ZBR 1968, 331) von einem Stillhalteabkommen der Ministerpräsidenten. Anscheinend hat also die hessische Bewertungsaktion schon während der Geltungsdauer, der Richtlinien Untunlichkeiten deutlich werden lassen, die auf den Gang der Dinge nicht ohne Einfluß geblieben sind. Das wiederum harmoniert aber gerade mit dem nach den obigen Darlegungen auch schon in den Richtlinien selbst erkennbaren Erprobungscharakter, der der These entgegenzuhalten wäre, bereits in diesem Stadium seien für die Posteninhaber Chancen mit Schutzgutcharakter entstanden.

Daß die Richtlinien in ihrer einleitenden Nr. I sich selbst ausdrücklich (nur) die Eigenschaft einer, "Empfehlung" für den Gesetzgeber zugemessen haben zur Vorbereitung der Stellenpläne, die Rechtsansprüche nicht begründen könne, scheint nach alledem auch durch ihren sonstigen Inhalt und auch durch äußere Umstände zunächst bestätigt zu sein. Dieses Ergebnis stünde nicht etwa in Widerspruch zu der in Rechtsprechung und Schrifttum ersichtlich herrschenden Auffassung, nach der die Exekutive auf Grund ihrer eigenständigen Organisationsgewalt auch ohne besondere Ermächtigung des Gesetzgebers befugt sei, selbst die notwendigen Bewertungsmethoden und - maßstäbe zu entwickeln und entsprechende Richtlinien zu geben (OVG Lüneburg in DVBl. 1969, 77, 79 [l.Sp.]; Lange, a.a.O., S. 47; Schmidt in ZBR 1964, 353 [355 Fußn. 19]). Gerade hierin läge erst recht eingeschlossen die Befugnis der Verwaltung zum Experiment, zum "Durchspielen" von Bewertungsmethoden und zur Erarbeitung von Material. Wollte man bei solchen Verwaltungsmaßnahmen aus potentiellen Auswirkungen der hier vom Berufungsgericht angeführten Art bereits Anspruchsgrundlagen im Sinne der Klage ableiten, so liefe das auf eine Wesensänderung der beschriebenen Verwaltungstätigkeit hinaus.

Daran vermöchte auch der im Berufungsurteil angeführte "Beurteilungseffekt" der Dienstpostenbewertung nichts zu ändern. Zwar kann ein mit seiner dienstlichen Beurteilung nicht einverstandener Beamter nach der bereits erwähnten Rechtsprechung gerade auch des Bundesverwaltungsgerichts nicht darauf verwiesen werden, die Beurteilung sei als Vortrage erst beim Eintreten nachteiliger Auswirkungen überprüfbar (etwa nach Übergehen bei einer Beförderung). Das Berufungsgericht will nun aber eine einklagbare Verpflichtung des Dienstherrn sogar in Hinblick auf einen Umstand anerkennen, der nur die Eigenschaft eines Elements dienstlicher Beurteilung haben könnte - obgleich dabei mangels personeller Bezogenheit der Dienstpostenbewertung sogar noch offenbleibt, ob dieses Element für den anspruchstellenden Beamten überhaupt einmal aktuelle Bedeutung erlangen wird. Hier eine Parallele zu der personengebundenen ADA-Festsetzung zu ziehen, erscheint ebenso verfehlt wie der insoweit auch vom Berufungsgericht zurückgewiesene Versuch, unter Berufung auf den Charakter der ADA-Festsetzung auch für die Dienstpostenbewertung die Eigenschaft als Verwaltungsakt zu verfechten.

Wenn der erkennende Senat dem Berufungsurteil im Ergebnis trotzdem beipflichtest, so geschieht dies auf Grund tatsächlicher und rechtlicher Darlegungen des Berufungsgerichts, denen dieses selbst allerdings nur unterstützende Bedeutung zugemessen oder deren Tragkraft es zum Teil sogar offengelassen hat. Diese Darlegungen in Verbindung mit selbständiger Auswertung von Gesetzesmaterialien durch das Revisionsgericht rechtfertigen den Schluß, daß infolge einer eigenartigen Sondersituation in Hessen die in den vorstehenden Ausführungen herausgearbeiteten Bedenken sich letztlich nicht auszuwirken vermögen; daß vielmehr eine nach den Richtlinien gebotene Höherbewertung im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich dieser Richtlinien dem Inhaber des Dienstpostens grundsätzlich eine rechtlich nicht zu ignorierende und folglich auch vom Dienstherrn zu beachtende und zu sichernde Position vermittelte. Das ergibt sich aus folgendem:

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hatte in den hier interessierenden Jahren 1965 und 1966 eine nach den Richtlinien ermittelte Bewertung eines Dienstpostens mit der Punktzahl einer höheren Besoldungsgruppe "in nahezu allen Fällen" eine entsprechende Höherstufung dieses Dienstpostens zur Folge. Das war zwar an sich, wie oben gezeigt, eine faktische, rechtlich nicht zwangsläufige Konsequenz; doch war sie rechtlich durch einen ungewöhnlichen, vielleicht sogar an der Grenze der Verfassungskonformität liegenden Rechtsetzungsakt des hessischen Landesgesetzgebers untermauert, der immerhin in diese Richtung gewiesen hatte: In § 4 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Rechnungsjahr 1965 vom 21. Dezember 1964 (GVBl. S. 229) sowie in § 6 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Rechnungsjahr 1966 vom 17. Dezember 1965 (GVBl. S. 339) war die Landesregierung ermächtigt worden, in jenen beiden Rechnungsjahren mit Zustimmung des Haushaltsausschusses des Hessischen Landtags Planstellen selbst umzuwandeln. Das Berufungsgericht hat dazu weiter festgestellt, daß die Landesregierung mit einer durch Besonderheiten zu erklärenden Ausnahme (für den Bereich, des Justizressorts) von dieser Ermächtigung dann in der Weise-Gebrauch gemacht hatte, daß sie bei der "weitaus überwiegenden Zahl" der Planstellen, die bei der Bewertung einer höheren Besoldungsgruppe zugeordnet worden waren, eine Umwandlung der Planstellen in die der höheren Besoldungsgruppe vorgenommen hatte; im Berufungsurteil ist hierzu vermerkt, daß der Beklagte überhaupt nur einen Fall anzuführen wußte, in dem eine höher bewertete Planstelle nicht in eine Planstelle der entsprechenden (höheren) Besoldungsgruppe umgewandelt worden sei.

Diese Handhabung, so hat das Berufungsgericht weiter festgestellt, entsprach auch dem Willen des Gesetzgebers. Die einschlägigen Darlegungen des Berufungsgerichts sind allerdings nicht unbedenklich. Man kann den Willen des Gesetzgebers nicht, wie dort geschehen, ohne weiteres aus der Begründung ableiten, die die Landesregierung einer von ihr vorbereiteten Gesetzesvorlage beigegeben hat. Außerdem datiert diese Gesetzesbegründung vom 26. März 1965, das hier interessierende Haushaltsgesetz 1965 aber bereits vom 21. Dezember 1964, kann also von jener Begründung nicht geprägt worden sein. - Trotzdem besteht letztlich kein Anlaß, der einschlägigen Argumentation des Berufungsgerichts nicht zu folgen. Das Revisionsgericht ist befugt, von sich aus die Gesetzesmaterialien auszuwerten, auch soweit es sich um tatsächliche Vorgänge handelt; diese Auswertung ist nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Februar 1968 - BVerwG II C 92.67 - der Rechtsfindung zuzurechnen. - Die erwähnte Begründung der Landesregierung war ihrer Vorlage eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes (Hessischer Landtag, V. Wahlperiode, Drucksachen Abt. I, Bd. 4, Nr. 1333) beigefügt. Es hieß dort u.a.:

"Der Hessische Landtag hat in der 30. Plenarsitzung vom 16. September 1964 die Landesregierung ersucht, den Entwurf einer Sechsten Novelle zum Hessischen Besoldungsgesetz mit einer grundlegenden Bearbeitung des gesamten Besoldungsgefüges vorzulegen. Diesem Wunsch trägt der anliegende Entwurf unter Berücksichtigung der Besoldungsentwicklung in den übrigen Bundesländern Rechnung.

Neben Verbesserungen des materiellen Besoldungsrechts liegt das Schwergewicht des Entwurfs bei den Änderungen der Besoldüngsordnungen. ... Die übrigen Bundesländer, die zur Zeit bei der Novellierung ihrer Besoldungsgesetze sind, verbinden deshalb die strukturelle Hebung der in pädagogischen Berufen tätigen Beamtengruppen in den Besoldüngsordnungen mit einer Verbesserung des sogenannten Stellenschlüssels für die übrigen Beamten. Das Land Hessen geht mit der Dienstpostenbewertung hier bewußt einen anderen Weg. Die Dienstpostenbewertung, die vom Land Hessen als einzigem Bundesland für die gesamte Landesverwaltung generell durchgeführt wird, soll im Gegensatz zu der summarischen Bewertung der Tätigkeit der einzelnen Beamten durch schematische Stellenschlüssel eine gerechte Beurteilung jedes einzelnen Arbeitsplatzes in der Landesverwaltung sicherstellen und damit dem. Leistungsprinzip Rechnung tragen. Die Dienstpostenbewertung trägt damit den wesentlichen Ansprüchen Rechnung, die angesichts der Entwicklung des Staates zu einer modernen Leistungsverwaltung an die im öffentlichen Dienst. Tätigen gestellt werden müssen. Besoldungsnovelle und Durchführung der Dienstpostenbewertung, für die der Hessische Landtag einen Betrag von 3 Mio DM bereits im Landeshaushalt 1965 vorsorglich eingesetzt hat, müssen deshalb bei der Betrachtung der Besoldungssituation der hessischen Beamten als Einheit gesehen werden."

Wenn man diese (im Berufungsurteil nur zum Teil herangezogenen) Darlegungen der Landesregierung zum einen in Verbindung mit dem vorangegangenen Haushaltsgesetz vom 21. Dezember 1964 und mit dem in der Ermächtigungsfrage entsprechend gefaßten späteren Haushaltsgesetz vom 17. Dezember 1965 sowie zum ändern in Verbindung mit den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts über die auf diesen Gesetzen fußende Praxis sieht, so bleiben in der. Tat keine durchgreifenden Zweifel daran offen, daß zwischen der Regierung und dem Landtag (oder jedenfalls seiner Mehrheit) spätestens schon bei Erlaß der vorläufigen Bewertungsrichtlinien vom 26. Januar 1965 ein Konsens bestand: Die Landesregierung sollte dem "Leistungsprinzip" im Recht der Beamtenbesoldung Rechnung tragen, sie sollte zu diesem Ziele verfahren, wie es nach den Feststellungen des Berufungsgerichts dann auch geschah, und sie konnte dabei also grundsätzlich mit der Zustimmung des. Haushaltsausschusses rechnen. Daß auch hier die Verwendung des Leitbegriffes "Leistungsprinzip" nach dem oben Dargelegten problematisch war, insbesondere, daß den beteiligten hessischen Organen möglicherweise das Modell arbeitsrechtlicher Vergütungsordnungen vorschwebte und damit wiederum in Wirklichkeit ein "Leistungserwartungsprinzip", spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.

Die soeben dargestellte prägnante Besonderheit der Sach- und Rechtslage erfährt nun aber noch einen entscheidenden Akzent durch die weitere Feststellung des Berufungsgerichts, "daß in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle, in denen ein Dienstposten zunächst höher bewertet und dann im Stellenplan angehoben worden ist, dies schließlich auch zu einer Beförderung des Inhabers dieses Dienstpostens geführt hat". Dieser Gang der Dinge war hier - unter den dargelegten besonderen Umständen - ersichtlich mehr als eine "rechtlich nicht faßbare Zukunftserwartung" voll "schwerwiegender Ungewißheiten"; vielmehr war es die Konsequenz einer bereits rechtlich verankerten besoldungspolitischen Aktivität, mit der jedenfalls "auch" - in Konkretisierung der Fürsorgepflicht - den Belangen der Beamten selbst Rechnung getragen werden sollte, die schon die nunmehr höher bewerteten Dienste versahen. Daß jene Feststellung des Berufungsgerichts "nur" für die weit überwiegende Mehrzahl der Fälle gilt, reicht nicht etwa aus, hinsichtlich der Bedeutung der hessischen Dienstpostenbewertung für den Inhalt der vom Dienstherrn hiermit in Zusammenhang konkretisierten Fürsorgepflicht doch noch eine Unsicherheit von derartigem Gewicht anzunehmen, daß die mit der Höherbewertung verbundenen, bezweckten und weithin auch realisierten Beförderungschancen hier ignoriert werden dürften. Im Gegenteil: Wäre nämlich nach Anhebung der höher bewerteten Dienstposten ausnahmslos jeder Inhaber einer solchen angehobenen Planstelle auch befördert worden, so hätten dieser Übung - und damit auch der Berufung darauf - in die Augen springende rechtliche Bedenken entgegengestanden; eine solche Handhabung hätte nach allgemeinen Erfahrungen die Vermutung nahegelegt, daß entgegen den hergebrachten beamtenrechtlichen Grundsätzen überhaupt nur noch die Leistungserwartungen statt der wirklichen Leistungen den Beförderungen zugrunde gelegt worden wären. Daß nach Anhebung nahezu aller in Anwendung der Richtlinien höher bewerteten Stellen zwar die meisten, aber doch nicht alle Inhaber dieser Dienstposten befördert wurden, ist also eher geeignet, die trotz der hessischen Besonderheiten gewiß nicht vollends gegenstandslos gewordenen allgemeinen Bedenken gegen die im Berufungsurteil dem Grunde nach bejahte seinerzeitige Verpflichtung des Landes Hessen zu richtliniengetreuer Bewertung entscheidend abzuschwächen. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß speziell der mit der vorliegenden Klage erstrebten Höherbewertung Bedenken grundsätzlicher Art entgegengestanden hätten, wie sie oben abgehandelt worden sind.

Bei zusammenfassender Würdigung der dargestellten besonderen Umstände erweist sich die Feststellung des Berufungsgerichts, daß der Kläger Anspruch auf Korrektur einer etwa richtlinienwidrig zu niedrigen Bewertung seines Dienstpostens gehabt hätte, also letztlich als zutreffend; und zutreffend war auch die Ableitung dieses Anspruchs aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die ihrerseits hier (was das Berufungsgericht offengelassen hat) an dem Gebot der Gleichbehandlung (Art. 5 Abs. 1 GG) zu orientieren war: Mit dem aufgezeigten Wesen der einschlägigen hessischen Aktionen, mit der Art ihrer Durchführung und ihrer Zweckbestimmung war es während der Geltungsdauer der Richtlinien unvereinbar, einen innerhalb der generellen Neubewertung der Dienstposten im Einzelfall womöglich unterlaufenen Fehler nicht zu berichtigen, damit einen einzelnen Bediensteten von den geschilderten Vorteilen praktisch von vornherein auszuschließen und ihn dadurch gegenüber seinen Kollegen eindeutig zu benachteiligen. Das hätte, um eine vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht in seinem oben schon erwähnten Zwischenurteil vom 23. Januar 1970 geprägte Formel zu verwenden, hier einem "in den Fürsorgeanspruch eingebetteten Recht auf chancengleiche Behandlung" widersprochen. - Der Beklagte glaubt zwar, dieser fürsorgerechtlichen Konstruktion Rechtsprechung des erkennenden Senats entgegenhalten zu können (Urteil vom 6. Juli 1967 - BVerwG VI C 43.67 - [JZ 1968, 302]), wonach die Fürsorgepflicht nur im Rahmen und nach Maßgabe der geltenden Gesetze besteht. Diese Argumentation des Beklagten beruht aber auf einem Mißverständnis. Der erkennende Senat hat nicht gefordert, daß jeder aus beamtenrechtlicher Fürsorgepflicht abgeleitete Anspruch noch einer besonderen gesetzlichen Fundierung bedürfe; er hat vielmehr nur klargestellt, daß das Fehlen einer solchen Fundierung dort, wo sie erforderlich ist, also z.B. bei besolduhgsrechtlichen Zahlungsansprüchen, nicht durch Konstruktion von Ansprüchen oder Schadensersatzansprüchen aus Fürsorgepflicht überspielt werden kann. Die Dienstpostenbewertung bedarf, wie oben dargetan, keiner besonderen gesetzlichen Fundierung, weil sie aus dem Organisationsrecht der Verwaltung fließt; und Entsprechendes hat dann auch für etwaige Ansprüche auf richtige Bewertung innerhalb einer solchen Bewertungsaktion zu gelten, für deren gesetzliche Verankerung also das Zurückgreifen auf die in § 92 HBG normierte Fürsorgepflicht keinen Bedenken begegnet.

Hinsichtlich des Umfanges der auf den Tatrichter nunmehr zukommenden Kontrollaufgabe ist auf das Urteil des erkennenden Senats vom 2. April 1968 hinzuweisen (BVerwGE 29, 279 [281]), aus dem sich insbesondere Anhaltspunkte für die Abgrenzung von verwaltungspolitischem Spielraum und dem Bereich richterlicher Vollprüfung ergeben.

E.

Vorsorglich sei noch bemerkt, daß der dritte Hilfsantrag des Klägers, auf den das Berufungsgericht wegen seiner dem Grunde nach positiven Bescheidung des zweiten Hilfsantrages nicht einzugehen brauchte, als unzulässig zu erachten wäre. Mit dem Begehren festzustellen, daß der Dienstposten des Klägers mit 59 Punkten zu bewerten und der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen sei, unterbreitet er dem Gericht wiederum nur das Element eines Rechtsverhältnisses zur Entscheidung (vgl. die oben bereits erwähnte Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts vom 12. Februar 1969 in dem immerhin rechtsähnlichen Komplex des Bewährungsaufstiegs).

Nach alledem war mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zu erkennen, wie geschehen.