I.

Die Klägerin, Teilnehmerin des Flurbereinigungsverfahrens K., wehrt sich gegen einen in diesem Verfahren ergangenen Abrechnungsbescheid über die Erhebung des endgültigen Beitrags zu den Ausführungskosten nebst Nebenkosten.

Die beklagte Teilnehmergemeinschaft verlangt von der Klägerin mit Bescheid vom 4. August 1982 die Zahlung von 3.495,30 DM. In diesem Betrag waren u.a. Verzugszinsen in Höhe von insgesamt 1.092,30 DM enthalten. Den Widerspruch der Klägerin wies das Flurbereinigungsamt F. mit Bescheid vom 1. Juli 1983 als unbegründet zurück; es führte u.a. aus: Zwar fehle es für die Erhebung von Verzugszinsen an einer Rechtsgrundlage, an deren Stelle sei aber die Erhebung von Säumniszuschlägen in ergänzender Anwendung des Landeskommunalabgabenrechts zulässig.

Die hierauf erhobene Klage hatte teilweise Erfolg. Das Flurbereinigungsgericht hob die Bescheide auf, soweit darin von der Klägerin mehr als 2.403 DM gefordert werden, und wies im übrigen die Klage ab. Die Teilaufhebung begründete es wie folgt: Für den über 2.403 DM hinaus als Säumniszuschläge oder Zinsen erhobenen Betrag von 1.092,30 DM fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die 1972 abgeschlossene Stundungsvereinbarung habe nur bis Ende 1977 gegolten. Soweit in dem ihr zugrunde liegenden Stundungsantrag vom 31. Januar 1972 anerkannt werde, daß bei Zahlungsverzug die Bedingungen der Zahlungsaufforderung vom 22. November 1971 insbesondere hinsichtlich der dort angedrohten Berechnung von Verzugszinsen wieder in Kraft treten würden, handele es sich lediglich um eine Einschränkung der Stundungsvereinbarung im Hinblick auf eine vermeintlich gesetzlich begründete Zahlungspflicht. Das Flurbereinigungsgesetz enthalte keine Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Verzugszinsen oder Säumniszuschlägen. § 136 Abs. 1 Satz 2 FlurbG verweise für die Vollstreckung von Geldforderungen der Teilnehmergemeinschaft nicht auf das Kommunalabgabengesetz, sondern auf das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz, das in seinem § 15 den § 240 AOüber die Erhebung von Säumniszuschlägen nicht in Bezug nehme. Die Regelungen des Flurbereinigungsgesetzes seien abschließend und ließen eine Ergänzung weder durch Landesrecht noch durch Richterrecht im Wege einer Analogie zu § 240 AO zu. Abgesehen davon, daß weder vom Vorliegen einer Gesetzeslücke ausgegangen noch ein Bedürfnis für die Verhängung von Säumniszuschlägen im Rahmen der flurbereinigungsrechtlichen Interessengemeinschaft anerkannt werden könne, stehe der strenge Gesetzesvorbehalt im Bereich der Eingriffsverwaltung der richterlichen Gesetzesergänzung entgegen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Abweisung der Klage in vollem Umfang erreichen will. Zur Begründung trägt sie vor: Entgegen der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts enthalte das Flurbereinigungsgesetz keine abschließende bundesrechtliche Regelung für das Verfahren zur Erhebung von Beiträgen nach § 19 FlurbG, vielmehr habe der Bundesgesetzgeber es den Ländern überlassen, das Flurbereinigungsrecht insoweit durch ergänzende Landesregelungen zu komplettieren. Die gegenteilige Auffassung führe zu nicht akzeptablen Ergebnissen. Wären Verzugszinsen oder Säumniszuschläge im Flurbereinigungsrecht ausgeschlossen, müßten die durch säumige Teilnehmer verursachten Zwischenfinanzierungskosten zu Lasten auch der pflichtgetreuen Teilnehmer umgelegt werden. Dies ließe sich nur durch Abschluß einer Stundungsvereinbarung oder durch sofortige Einleitung von Vollstreckungsverfahren vermeiden. Häufige und schnell eingeleitete Vollstreckungsverfahren verursachten aber nicht nur unangemessenen Verwaltungsaufwand, sondern seien auch ungeeignet, die Akzeptanz der Teilnehmer, das Ansehen der Teilnehmergemeinschaft und der Flurbereinigungsbehörde zu mehren.

Das angefochtene Urteil verletze Bundesrecht außerdem durch eine unzutreffende Auslegung des Stundungsantrags der Klägerin vom 31. Januar 1972. Die vom Flurbereinigungsgericht vertretene Auslegung finde keinerlei Stütze in der Erklärung selbst oder in den Begleitumständen; sie verstoße gegen allgemeine Auslegungsregeln. Die Stundungsvereinbarung enthalte vielmehr auch eine Vereinbarung von Verzugszinsen, weshalb die Klage schon deshalb hätte abgewiesen werden müssen.

Die Klägerin verteidigt das Urteil des Flurbereinigungsgerichts in seinem noch angefochtenen Umfang.

II.

Die Revision ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Flurbereinigungsgericht hat zutreffend entschieden, daß die beklagte Teilnehmergemeinschaft den noch streitigen Betrag von 1.092,30 DM mit dem angefochtenen Beitragsbescheid weder als Verzugszinsen (1.) noch als Säumniszuschläge (2.) noch als vertraglich vereinbarte Stundungszinsen (3.) fordern kann.

1.

Revisionsrechtlich nicht beanstanden läßt sich die Rechtsansicht des Flurbereinigungsgerichts, daß der noch streitige Betrag in Ermangelung einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung keine Grundlage in einem Verzugszinsanspruch findet. Diese Auffassung entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der es keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts gibt, der zur Zahlung von Verzugszinsen verpflichtet; vielmehr gilt für die Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen des Staates der in § 233 Satz 1 AO 1977 zum Ausdruck gekommene abgabenrechtliche Grundsatz, daß Zinsen nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage verlangt werden können (vgl. BVerwGE 37, 239 <241>[BVerwG 17.02.1971 - IV C 17/69];  48, 133 <136 f. [BVerwG 04.04.1975 - IV C 55/74]> sowie Urteile vom 19. März 1976 - BVerwG 7 C 67.72 - <Buchholz 442.20 § 32 BSchVG Nr. 1 S. 19>, vom 13. Juli 1979 - BVerwG 4 C 66.76 - <Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 6 = DÖV 1979, 761>, vom 21. März 1986 - BVerwG 7 C 70.83 - <Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 82 = NVwZ 1986, 554 [BVerwG 21.03.1986 - 7 C 70/83]> und vom 24. September 1987 - BVerwG 2 C 3.84 - <Buchholz 237.0 § 89 BaWüLBG Nr. 2 = NVwZ 1988, 440 = DVBl. 1988, 347>). Einen solchen spezialgesetzlichen Rechtsgrund für Verzugszinsen wegen rückständiger Teilnehmerbeiträge enthält das Flurbereinigungsgesetz nicht. Es ordnet lediglich in § 69 Satz 1 die Pflicht des Nießbrauchers an, dem Eigentümer Beiträge, an denen der Nießbraucher sich nicht beteiligt hat, vom Zahlungstage an zum angemessenen Zinssatz zu verzinsen. Diese Regelung ist erkennbar abschließend; eine Verzinsung von Teilnehmerbeiträgen in anderen Fällen findet, wie sich aus dem Fehlen entsprechender Regelungen ergibt, nach dem Willen des Bundesgesetzgebers nicht statt.

2.

Beizupflichten ist dem Flurbereinigungsgericht weiter darin, daß die Klägerin den noch streitigen Betrag auch nicht als Säumniszuschläge schuldet. Das Flurbereinigungsgesetz sieht die Erhebung von Säumniszuschlägen nicht vor. Die Regelung des Erhebungsverfahrens für Beiträge der Teilnehmergemeinschaft ist insoweit abschließend, so daß die ergänzende Anwendung von Landeskommunalabgabenrecht ausgeschlossen ist.

Grundlage des flurbereinigungsrechtlichen Beitragserhebungsverfahrens ist bei endgültigen Beiträgen der Heranziehungsbescheid der Teilnehmergemeinschaft (§ 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG), durch den die Beitragspflicht des Teilnehmers im Wege der Festsetzung konkretisiert und dieser zur Zahlung aufgefordert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1973 - BVerwG 5 C 24.72 - <Buchholz 424.01 § 151 FlurbG Nr. 1>). Dieselbe Bedeutung kommt bei der Anforderung von Beitragsvorschüssen dem Erhebungsbescheid (§ 19 Abs. 1 Satz 3 FlurbG) zu. Mit der Bekanntgabe dieser Bescheide wird der Beitrags-(Vorschuß-)Anspruch der Teilnehmergemeinschaft fällig, und zwar, wenn der Heranziehungs- bzw. Erhebungsbescheid keine Zahlungsfrist einräumt, mit sofortiger Wirkung (vgl. § 271 Abs. 1 BGB sowie auch BVerwGE 25, 72 <82 f.>[BVerwG 21.09.1966 - V C 155/65]), ansonsten mit Ablauf der eingeräumten Frist.

Die im Verfahren festgesetzten und fälligen Beiträge zu fordern, ist zwingende Aufgabe der Teilnehmergemeinschaft (§ 18 Abs. 1 Satz 3 FlurbG), vor deren Erfüllung die Aufgaben der Teilnehmergemeinschaft in der Schlußfeststellung nicht für abgeschlossen erklärt werden können mit der Folge, daß die Teilnehmergemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 16 Satz 2 FlurbG) über die Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens hinaus bestehen bleiben muß (vgl. §§ 149 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 sowie 151 Satz 1 FlurbG), gegebenenfalls allein zu dem Zweck, die noch ausstehenden Beiträge beizubringen. Dies würde nicht nur die Teilnehmergemeinschaft mit Kosten belasten, die durch den eigentlichen Zweck des Flurbereinigungsverfahrens, wie er in § 1 FlurbG umschrieben ist, nicht gerechtfertigt sind, sondern auch und vor allem mit dem grundrechtlichen Freiheitsanspruch der Teilnehmer aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 89 <99, 102>[BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 394/58];  38, 281 <297 f.>) in Konflikt geraten. Art. 2 Abs. 1 GG stellt die Anordnung öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft unter die freiheitssichernde Herrschaft des Verhältnismäßigkeitsprinzips (vgl. BVerfGE 38, 281 <298, 302. ff.>). Er schützt den einzelnen davor, durch Zwangsmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (BVerfGE 38, 281 <298> unter Hinweis auf BVerfGE 10, 89 <99>[BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 394/58]). Ebenso aber erwächst dem einzelnen aus Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, durch den Korporationszwang nicht unnötig lange in Anspruch genommen zu werden. Die Zwangsmitgliedschaft darf deshalb nicht länger aufrechterhalten werden, als dies der Zweck, um dessentwillen die Zwangskorporation angeordnet worden ist, rechtfertigt. Die flurbereinigungsrechtliche Teilnehmergemeinschaft ist deshalb nicht nur einfach-rechtlich, sondern auch von Verfassungs wegen eine auf einen zeitlich begrenzten Zweck ausgerichtete und in diesem Sinne transitorische Körperschaft.

Die gleichmäßige Umlegung der Ausführungskosten auf die Teilnehmer der Flurbereinigung liegt zwar auch im Rahmen der Zweckbestimmung der Teilnehmergemeinschaft; sie ist aber nicht Hauptzweck, sondern hat nur dienende, die Durchführung der Flurbereinigung ermöglichende und sichernde Funktion. Ist der Hauptzweck der Teilnehmergemeinschaft durch die Ausführung des Flurbereinigungsplans erfüllt, tritt das grundrechtliche Interesse der Teilnehmer an Freiheit vom Korporationszwang in den Vordergrund; der Nebenzweck der Einhebung der Ausführungskosten vermag die Aufrechterhaltung des Körperschaftszwanges nur bei strikter Beachtung der Erforderlichkeit zu rechtfertigen. Denn die Fortführung der Körperschaft ist in diesem Fall allein bedingt durch die Verletzung körperschaftlicher Abgabenpflichten eines oder mehrerer Teilnehmer; das rechtswidrige Verhalten einzelner Teilnehmer aber vermag den Freiheitsanspruch der übrigen rechtstreuen Teilnehmer von vornherein nicht zurückzudrängen. Wenn gleichwohl der Korporationszwang aufrechterhalten wird, dann ist dies nur deshalb gerechtfertigt, weil die noch ausstehenden Beiträge der Säumigen ansonsten von pflichtgetreuen Teilnehmern aufgebracht werden müßten (vgl. BVerwGE 40, 190 <193>[BVerwG 28.06.1972 - V C 2/72]), und es ist dies nur für die Zeit gerechtfertigt, die die Teilnehmergemeinschaft benötigt, um den rückständigen Beitragsanspruch gegenüber dem säumigen Teilnehmer ohne Verzug durchzusetzen.

Dies ist der Grund, weshalb das Flurbereinigungsgesetz der Teilnehmergemeinschaft in § 136 Abs. 1 Satz 2 zwar die Befugnis gibt, ihre Geldforderungen durch die Flurbereinigungsbehörde als Vollstreckungsbehörde (§ 136 Abs. 2 FlurbG) im Verwaltungszwangsverfahren beitreiben zu lassen, nicht aber die Ermächtigung zur Erhebung von Säumniszuschlägen. Denn Säumniszuschläge haben zwar rechtlich und wirtschaftlich den Charakter eines Druck- oder Zwangsmittels, das den Abgabenschuldner anhalten soll, die Abgabe rechtzeitig zu zahlen (vgl. BFHE 61, 521 <522>;  79, 385 <388>; BVerwGE 32, 262 <268>[BVerwG 27.06.1969 - VII C 46/68];  44, 136 <140>[BVerwG 25.10.1973 - III C 49/71]); sie sind aber kein Instrument des Erfüllungszwanges im Sinne eines unmittelbaren Vollstreckungszwanges, der den Vollstreckungserfolg, soweit ein Vollstreckungssubstrat vorhanden ist, sicher garantieren kann, sondern lediglich ein Instrument des nur mittelbar wirkenden (psychologischen) Beugezwanges, der sich durch Sanktionsdrohung an den Willen des Pflichtigen wendet, von diesem die freiwillige Abgabenleistung erwartet und deshalb, wenn sich der Pflichtige als hartnäckig erweist, in letzter Konsequenz Zwangsversuch bleibt.

Hierauf aber will es das Flurbereinigungsgesetz aus den oben dargelegten Gründen nicht ankommen lassen. Es hält deshalb für Beitragsforderungen der Teilnehmergemeinschaft bewußt allein den Erfüllungszwang des § 136 Abs. 1 Satz 2 bereit und sichert diesem in § 20 mit den im Flurbereinigungsgebiet liegenden Grundstücken ein besonders geeignetes Vollstreckungssubstrat (zur bevorzugten Befriedigung der Beitragsansprüche in Zwangsversteigerung und Konkurs s. Hegele in Seehusen/Schwede, FlurbG, 14. Aufl. 1985, § 20 Rdnr. 2; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, 1978/1988 § 20 FlurbG Rdnr. 8 <Stand Dez. 1987>). Daß damit die Teilnehmergemeinschaft im Säumnisfalle zur zügigen Einleitung von Vollstreckungsmaßnahmen gezwungen ist, ist vom Gesetz - wie sich aus der strikten Formulierung der Pflichtaufgabe, die im Verfahren festgesetzen Zahlungen zu fordern (§ 18 Abs. 1 Satz 3 FlurbG), ergibt - so gewollt. Dies ist auch nicht unverhältnismäßig; denn die zügige Beitreibung ausstehender Teilnehmerbeiträge oder Beitragsvorschüsse sichert, daß die rechtstreue Mehrheit der Teilnehmer nicht durch Vorfinanzierungskosten mit den wirtschaftlichen Folgen des Rechtsungehorsams einzelner Säumiger belastet wird und dem Körperschaftszwang nicht länger als erforderlich unterworfen bleibt.

Das Schweigen des Flurbereinigungsgesetzes bezüglich der Zulässigkeit von Säumniszuschlägen ist nach alledem als sog. beredtes Schweigen, als Ausschluß ihrer Zulässigkeit zu werten. Dies bestätigt auch die Entstehungsgeschichte des § 19 FlurbG. Hierzu findet sich in der Begründung des Entwurfs eines Flurbereinigungsgesetzes (Deutscher Bundestag, 1. Wahlperiode, Drucks. Nr. 3385, S. 36) zu den §§ 19, 20 der Hinweis, daß § 19 Abs. 1 nach dem Vorbild des § 79 der Ersten Wasserverbandverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) formuliert worden sei. Diese Vorschrift ermächtigt den Wasser- und Bodenverband nicht nur in Satz 1 - wie § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG - zur Erhebung von Geld- oder Sachbeiträgen, sondern in Satz 2 auch dazu, in der Satzung u.a. auch die Haftung für Säumnis zu regeln. § 92 WVVO erlaubt darüber hinaus, durch die Satzung Zuschläge zu rückständigen Beiträgen vorzuschreiben. Diese Vorschriften können einem Gesetzgeber, der sich bei der Normierung des körperschaftlichen Beitragsrechts auf dem Gebiet der Flurbereinigung am Vorbild der Wasserverbandverordnung orientiert hat, nicht entgangen sein. Wenn er gleichwohl davon abgesehen hat, eine entsprechende Ermächtigung in das Flurbereinigungsgesetz aufzunehmen, so kann dies als Ausdruck seines Bestrebens verstanden werden, Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Säumniszuschlägen bewußt nicht zu schaffen.

Zu Unrecht beruft sich die Revision schließlich für ihre gegenteilige Meinung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht. Hier ist zwar anerkannt, daß sich Fragen, die im Bundesbaurecht nicht geregelt sind, nach den landesrechtlichen Vorschriften über das Kommunalabgabenrecht beantworten, etwa die Verjährung (vgl. Beschluß vom 10. Oktober 1968 - BVerwG 4 B 128.68 - <DÖV 1969, 360>; Urteil vom 21. Januar 1977 - BVerwG 4 C 84-92.74 - <Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 20 = NJW 1977, 1740 [BVerwG 21.01.1977 - IV C 84/74]>), die Verwirkung (Beschluß vom 28. März 1969 - BVerwG 4 B 2.69 -) oder die Aufrechnung (vgl. Beschluß vom 15. November 1973 - BVerwG 4 B 148.73 - <BRS Band 37 Nr. 186 S. 378>). Tragender Grund dieser Rechtsprechung ist jedoch die Erwägung, daß Erschließungsbeiträge kommunale Abgaben sind und trotz ihrer Regelung durch das Bundesbaurecht auch bleiben. Dies trifft für flurbereinigungsrechtliche Teilnehmerbeiträge nicht zu.

3.

Im Ergebnis zu Recht hat schließlich das Flurbereinigungsgericht entschieden, daß sich der noch streitige Betrag auch nicht auf den Rechtsgrund vertraglich vereinbarter Stundungszinsen stützen läßt. Die Revision greift insoweit vor allem die Auslegung des Stundungsantrags vom 31. Januar 1972 an. Hierauf kommt es jedoch nicht an. Denn selbst wenn man unterstellt, daß im vorliegenden Fall die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen die Auslegung von Willenserklärungen durch das Tatsachengericht vom Revisionsgericht überprüft werden kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 6.81 - <NVwZ 1982, 196 f.>), und daß diese Überprüfung als Inhalt des Stundungsantrags ein - durch Gewährung der Stundung von der Beklagten angenommenes - Angebot zur Zahlung von Stundungszinsen ergibt, erweist sich das vom Flurbereinigungsgericht gefundene Ergebnis als zutreffend (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß durch Vertrag begründete Pflichten grundsätzlich nicht durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden dürfen, ein solches Vorgehen vielmehr einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl. BVerwGE 50, 171 <173 ff.>[BVerwG 13.02.1976 - IV C 44/74]). Eine solche spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist von der Revision weder behauptet worden noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.