I.

Die Kläger sind Eigentümer verschiedener in B. an der Straße "V. K." gelegenen Grundstücke in der Gemarkung R.. Die V. K. geht in die D. über, mit der sie seit September 1959 einen Teil der K.straße ... bildet. Die V. K. und die D.straße wurden in der Zeit von 1960 bis 1966 ausgebaut. Dabei wurde die D.straße begradigt. Sie erhielt im Anschluß an die V. K. ein neues, etwa 320 m langes Teilstück; ein weiterer, etwa 240 m langer Abschnitt wurde unmittelbar vor der Stadtgrenze neu angelegt. Die beiden früheren bogenförmigen Teil stücke der D.straße wurden selbständige Straßen und nicht, in den Ausbau einbezogen. Die V. K. und die D.straße sind mit einer Fahrbahn, mit Bürgersteigen, einem Parkstreifen und einem Radweg sowie mit Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen endgültig ausgebaut. Einige Parzellen des Straßenlandes befinden sich noch im Eigentum der Anlieger. Die Kosten der Herstellung der Fahrbahn, des Radweges und der Straßenentwässerung übernahm der R.-B. Kreis. Hinsichtlich der Kosten für die Gehwege, die Beleuchtungseinrichtungen und den Parkstreifen beider Straßen beschloß der Rat der Stadt B. am 29. Januar 1970 die Abrechnung im Wege der Kostenspaltung. Dieser Beschluß wurde am 2. März 1970 im Amtsblatt der Bezirksregierung K. bekanntgemacht. Der Beklagte zog daraufhin die Kläger durch Beitragsbescheide vom 20. März 1970 bzw. vom 26. November 1970 zu Erschließungsbeiträgen für Teileinrichtungen beider Straßen heran, und zwar den inzwischen verstorbenen Kläger zu 1) in Höhe von 5.772,26 DM, die Klägerin zu 2) in Höhe von 2.103,43 DM, den Kläger zu 3) in Höhe von 4.926,46 DM, die Kläger zu 4) in Höhe von 2.989,09 DM, die Klägerin zu 5) in Höhe von 2.311,56 DM, den Kläger zu 6 a) als Miteigentümer in Höhe von 3.764,04 DM, die Kläger zu 7) in Höhe von 3.377,67 DM, den Kläger zu 8) in Höhe von 4.074,02 DM und die Klägerin zu 9) in Höhe von 1.826,67 DM. Ihre Widersprüche blieben erfolglos.

Das Verwaltungsgericht Köln hat die Anfechtungsklagen durch Urteile vom 6. April und 18. Mai 1972 abgewiesen. Auf die Berufungen der Kläger hob das Oberverwaltungsgericht Münster durch Urteile vom 25. März 1974 die Heranziehungsbescheide des Beklagten mit der Begründung auf, daß die Beitragsforderungen verjährt seien. Auszugehen sei von der Beitragssatzung der seinerzeit noch selbständigen Stadt B. vom 15. Dezember 1969 (ABl. K. S. 679). Diese Satzung sei rückwirkend am 1. Januar 1966 in Kraft getreten und rechtsgültig, da sie alle erforderlichen Regelungen enthalte. Die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes erfolge nach § 6 Abs. 1 der Satzung grundsätzlich nach der Grundstücksbreite an der Erschließungsanlage; dieser Maßstab sei zulässig. Für die Gebiete mit zulässiger unterschiedlicher baulicher oder sonstiger Nutzung, die nach dem Inkrafttreten desBundesbaugesetzes neu erschlossen werden, enthalte § 6 Abs. 2 der Satzung eine Verteilungsregelung, die der Verschiedenheit dieser Nutzung entspreche. Dabei sei auch die unterschiedliche Art der Nutzung berücksichtigt, indem Industriegebiete mit einer zulässigen Ausnutzung von zwei Vollgeschossen abgerechnet würden und der Abrechnungsschlüssel bei Sondernutzungsgebieten in den Bebauungsplänen festzulegen sei. Die Regelung der Herstellungsmerkmale in § 9 der Satzung genüge ebenfalls den gesetzlichen Anforderungen. Auch die Rückwirkung der Satzung sei rechtmäßig angeordnet worden, weil die frühere Satzung von 1962 infolge einer ungültigen Regelung der Fertigstellungsmerkmale nicht wirksam gewesen sei.

Im Jahre 1966 seien die V. K. und die D.straße nach § 9 Abs. 1 der rückwirkend ab 1. Januar 1966 geltenden Satzung vom 15. Dezember 1969 endgültig hergestellt gewesen. Dem stehe nicht entgegen, daß die Stadt noch nicht Eigentümerin aller Straßenlandparzellen sei. Nach § 9 Abs. 1 der Satzung sei der Straßenlanderwerb nicht grundsätzlich Voraussetzung für die Fertigstellung der Straße; vielmehr genüge ein Besitzüberlassungsvertrag an Stelle der Übereignung an die Stadt. Im vorliegenden Fall seien spätestens mit Beginn des Straßenbaues durch das tatsächliche Verhalten der Beteiligten Besitzüberlassungsverträge zustandegekommen.

Für die Entstehung der Beitragspflicht sei eine Kostenspaltung nicht deshalb erforderlich gewesen, weil die Straßenbaulast für die K.straße der Stadt nur teilweise obliege. Nach der endgültigen Herstellung der Anlage sei eine Kostenspaltung nicht mehr möglich. Der Umstand, daß die Gemeinde die Straßenbaulast nicht in vollem Umfange trage, wirke sich lediglich auf die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes aus.

Der Beklagte habe die V. K. und die D.straße nicht als eine einheitliche Erschließungsanlage ansehen dürfen. Zwar stellten beide Straßen bei der gebotenen natürlichen Betrachtungsweise trotz ihrer verschiedenen Bezeichnungen funktional einen einheitlichen Straßenzug dar, seit die D.straße in dem sich an die V. K. anschließenden Teilstück begradigt worden sei.

Die begradigenden Teil stücke der D.straße seien aber keine öffentliche Straße, da sie nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet worden seien. Daher könne nicht der einheitliche Straßenzug, sondern müsse die V. K. als selbständige Anlage abgerechnet werden. Insoweit sei für die Kläger eine Beitragspflicht im Jahre 1966 entstanden. Einen Bebauungsplan habe die Entstehung der Beitragspflicht nicht vorausgesetzt, weil die V. K. zu dieser Zeit innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils gelegen und ihr Verlauf schon seit langer Zeit festgelegen habe.

Indessen seien die mit der Herstellung der V. K. im Jahre 1966 entstandenen Beitragsforderungen verjährt. Nach der hier noch maßgeblichen Vorschrift des § 87 Abs. 1 Nr. 2 des preußischen Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 verjährten Beiträge nach drei Jahren seit Ablauf des Jahres, in dem die Forderung entstanden sei. Eine im Jahre 1966 entstandene Beitragsforderung sei demnach mit Ablauf des Jahres 1969 verjährt. Die vom Beklagten vertretene Auffassung, im Falle der Rückwirkung einer Abgabensatzung könne die Abgabenforderung im Sinne der Verjährungsvorschriften erst mit der Veröffentlichung der Satzung entstehen, sei unzutreffend.

Mit den zugelassenen Revisionen begehrt der Beklagte die Wiederherstellung der klagabweisenden Urteile des Verwaltungsgerichts.

Die Kläger beantragen,

Der Oberbundesanwalt hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für richtig, weil die Verteilungsvorschrift der Beitragssatzung nicht rechtmäßig sei. Die Frage der Verjährung würde er übrigens wie das Berufungsgericht beurteilen, während das zuständige Bundesressort meine, die Verjährung könne erst mit der Veröffentlichung der rückwirkenden Satzung zu laufen beginnen.

II.

Die Revisionen haben keinen Erfolg. Die angefochtenen Urteile verletzen zwar in mehrfacher Hinsicht Bundesrecht, erweisen sich aber aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO) Die Beitragsbescheide sind zwar nicht wegen Verjährung der Beitragsforderungen, wohl aber deshalb aufzuheben, weil Beitragsforderungen mangels gültigen Beitragssatzungsrechts und mangels vollständiger Widmung der Erschließungsanlage für den öffentlichen Verkehr bisher nicht entstanden sind.

In der hier zugrundezulegenden Beitragssatzung vom 15. Dezember 1969 entspricht die Verteilungsregelung des § 6 Abs. 2 nicht den Anforderungen des § 131 Abs. 3 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG -. Richtig ist zwar der Ausgangspunkt dieser Regelung, daß im Sinne der genannten Gesetzesvorschrift als die "Gebiete", in denen "eine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung" in Betracht kommt, jeweils das "Gebiet" der betreffenden abzurechnenden Erschließungsanlage bzw. des abzurechnenden Abschnitts oder der abzurechnenden Erschließungseinheit zu verstehen sind. Denn eine unterschiedliche Verteilung des Aufwandes der jeweils abzurechnenden Erschließungsanlage auf die von dieser Anlage erschlossenen Grundstücke ist nur sinnvoll und deshalb durch § 131 Abs. 3 BBauG geboten, wenn für diese innerhalb des von dieser Anlage erschlossenen "Gebietes" unterschiedliche Nutzungen zulässig sind, weil nur dann die Minder- bzw. Mehrbelastung der geringeren bzw. stärkeren Nutzungsmöglichkeit entspricht. Der Verschiedenheit der zulässigen Art der Nutzungen in einem derartigen "Gebiet" wird es aber nicht gerecht, daß in § 6 Abs. 2 der Satzung ein von dem generellen Verteilungsmaßstab abweichender Maßstab nur für "Industriegebiete", d.h. für zulässige industrielle Nutzung des Grundstücks, vorgeschrieben wird, während die Unterschiede etwa zwischen rein wohnlicher und gewerblicher Nutzung unberücksichtigt bleiben. Zwar braucht die Satzung nicht jedem auch nur geringen Unterschied in der zulässigen Nutzung durch entsprechende Unterschiedlichkeit der Verteilungsmaßstäbe Rechnung zu tragen, wohl aber doch mindestens dem Unterschied zwischen Wohnnutzung und gemischter Nutzung einerseits und gewerblicher und industrieller Nutzung andererseits (vgl. Urteil des Senats vom 24. September 1976 - BVerwG IV C 22.74 - mit Hinweis auf das Urteil vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 52.71 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 7 S. 18). Des weiteren erscheint die in § 6 Abs. 2 der Satzung für "Industriegebiete" vorgesehene Abrechnung "mit einer zulässigen Ausnutzung von zwei Vollgeschossen" nicht ausreichend, um für Grundstücke mit zulässiger industrieller Nutzung eine höhere Beitragsbelastung zu erreichen als etwa für zum Wohnen genutzte Grundstücke, weil dadurch zwei- oder mehrgeschossig industriell nutzbare Grundstücke keine Mehrbelastung erfahren. Schließlich ist die weitere Regelung, daß "bei Sondernutzungsgebieten der Abrechnungsschlüssel in den Bauleitplänen festzulegen" sei, deshalb rechtsfehlerhaft, weil die in§ 9 BBauG enthaltene erschöpfende Aufzählung der in einem Bebauungsplan zulässigen Festsetzungen nicht die Festsetzung eines solchen Abrechnungsmaßstabes umfaßt. Ist mithin der erörterte Teil des § 6 der Satzung fehlerhaft, so ist die gesamte Verteilungsregelung des § 6 der Satzung ungültig und nicht geeignet, die Rechtsgrundlage für einen Beitragsanspruch abzugeben.

Rechtsfehlerhaft ist weiter die Regelung bezüglich der Straßenflächen als Herstellungsmerkmal in § 9 Abs. 1 der Satzung, weil sie neben dem "Eigentum der Gemeinde" an diesen Flächen auch "die Zustimmung des Eigentümers zur Widmung" und auch "einen Besitzüberlassungsvertrag zugunsten der Gemeinde" als Herstellungsmerkmal ausreichen läßt und zudem das letztere in der irrevisiblen Auslegung des Berufungsgerichts sogar in der Weise, daß schon ein stillschweigendes schlüssiges Verhalten der Eigentümer genügen soll. Eine solche Satzungsregelung wird dem § 132 Nr. 4 BBauG nicht gerecht. Die hier gesetzlich gebotene Festlegung der "Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage" in der Satzung soll dem beitragspflichtigen Bürger sichtbar oder doch erkennbar machen, wann die sein Grundstück erschließende Anlage endgültig hergestellt ist mit der Rechtsfolge, daß nach § 133 Abs. 2 BBauG seine Beitragspflicht entsteht, sofern deren sonstige rechtliche Voraussetzungen erfüllt sind. Das Eigentum der Gemeinde an den Straßenflächen muß zwar nicht, darf aber in der Satzung als Herstellungsmerkmal angeordnet werden; es ist hierfür noch geeignet, weil sich die Eigentumslage anhand objektiver, eindeutig erkennbarer Kriterien - besonders im Hinblick auf die Eintragung im Grundbuch - feststellen läßt. Gleiches gilt aber nicht für eine Zustimmung des - privaten - Eigentümers zur Widmung und auch nicht für einen Besitzüberlassungsvertrag zumal in der großzügigen Auslegung dieses Begriffes durch das Berufungsgericht. Denn ob solche Rechtsgeschäfte vorliegen, läßt sich von den betroffenen Bürgern nicht anhand erkennbarer objektiver Kriterien sicher feststellen. Diese die Rechtslage der Straßenflächen betreffende Unsicherheit steht im Widerspruch zu Sinn und Zweck des § 132 Nr. 4 BBauG. Sie beschränkt sich nicht auf das die Straßenflächen betreffende Herstellungsmerkmal, sondern nimmt dem Bürger überhaupt die Möglichkeit, anhand der Regelung des § 9 der Satzung hinreichend sicher zu erkennen, wann die Anlage endgültig hergestellt ist; denn auch bei sichtbarem Abschluß der technischen Herstellungsmaßnahmen bleibt die Unsicherheit bezüglich der Rechtslage der Straßenflächen und damit bezüglich des Zeitpunktes der endgültigen Herstellung überhaupt bestehen. Deshalb führt dieser Fehler zur Ungültigkeit der gesamten Herstellungsregelung des § 9 der Satzung. Da mithin mangels einer gültigen Regelung der Herstellungsmerkmale die Straße noch nicht im Rechtssinne "hergestellt" ist, fehlt es auch insoweit an der erforderlichen Rechtsgrundlage für Beitragsforderungen.

Gegen Bundesrecht verstoßen weiter die Darlegungen der Berufungsurteile, die aus der V. K. und der anschließenden D.straße bestehende Straße sei, obwohl "bei natürlicher Betrachtungsweise" und funktional ein einheitlicher Straßenzug, doch deshalb keine einheitliche Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BBauG, weil sie - noch - nicht in allen Teilen, nämlich noch nicht mit den die D.straße begradigenden Teilen, nach Landesstraßenrecht dem öffentlichen Verkehr gewidmet sei.

Das Berufungsgericht hat zwar zunächst richtig erkannt, daß es bei der Beurteilung, ob es sich bei der abzurechnenden Anlage um eine "einzelne Erschließungsanlage" im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG handelt, auf die "natürliche Betrachtungsweise" ankommt; entscheidend ist das äußere Erscheinungsbild, also die Straßenführung, ihre Breite und Länge, nicht dagegen eine einheitliche Benennung des gesamten Straßenzuges (Urteil vom 3. Mai 1974 - BVerwG IV C 16.72 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 14 [S. 29 f.] mit weiteren Nachweisen). Erweist sich die von der Gemeinde abgerechnete Straße als eine solche "einzelne Erschließungsanlage" so zerfällt sie aber nicht deshalb in mehrere "einzelne Erschließungsanlagen", weil sie in einzelnen Teilen - noch - nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist. Es fehlt dann vielmehr an dem in § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG für die Beitragserhebung vorausgesetzten Tatbestandsmerkmal, daß es sich bei der Anlage um eine - insgesamt - "öffentliche" Straße handelt. Will die Gemeinde mit der Beitragserhebung für eine endgültig hergestellte Straße nicht bis zu deren vollständiger Widmung für den öffentlichen Verkehr abwarten, so steht es in geeigneten Fällen in ihrem. Ermessen, sich mit der Bildung abzurechnender Abschnitte zu helfen (§ 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Das hat die Gemeinde hier nicht getan; und es ist rechtsfehlerhaft, daß das Berufungsgericht den insoweit der Gemeinde gegebenen Ermessensspielraum nicht beachtet und selbst in vermeintlicher Rechtsanwendung einen solchen Abschnitt gebildet hat, um auf diese Weise eine noch nicht beitragsfähige Straße wenigstens zu einem Teil beitragsfähig zu machen. Bei richtiger Rechtsanwendung hat hier das Fehlen der vollständigen Widmung die Rechtsfolge, daß die Anlage noch nicht insgesamt eine "öffentliche Straße" ist und daß auch deshalb für sie eine Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. (Vgl. hierzu Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34 [S. 10]).

Da aus den erörterten Gründen für die in Rede stehende Anlage eine Beitragspflicht bisher nicht entstanden ist, sind die angefochtenen Beitragsbescheide rechtswidrig und zu Recht aufgehoben worden. Verjähren konnten die noch nicht entstandenen Beitragsforderungen nicht (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1974 - BVerwG IV C 26.73 - BauR 1975, 127); die Berufungsurteile erweisen sich deshalb nur als im Ergebnis zutreffend.

Um die von mehreren Seiten angesprochene Frage der Verjährung einer Klärung näherzubringen, sei folgendes bemerkt: Die Verjährung der von Gemeinden zu erhebenden öffentlichen Abgaben, so auch die der Erschließungsbeitragsforderung, ist im Abgabenrecht der Länder geregelt (vgl. Beschluß vom 10. Oktober 1968 - BVerwG IV B 128.68 - DÖV 1969, 360). Ihre Regelung fällt auch für die Fälle, die mit einer rückwirkenden Rechtsänderung zusammenhängen, in den Bereich der Landesgesetzgebung. Nach Landesrecht und nicht nach Bundesrecht bestimmt sich deshalb auch, welches Ereignis - insbesondere bei rückwirkender Rechtsänderung - die Verjährungsfrist in Lauf setzt.

Wenn das Landesrecht - wie hier - vorschreibt, daß die Beitragsforderung nach drei Jahren seit Ablauf des Jahres verjährt, in dem sie entstanden ist, und wenn eine rückwirkende Beitragssatzung die Beitragsforderung zu einem vergangenen Zeitpunkt, in dem ihre übrigen Voraussetzungen erfüllt waren, rückwirkend entstehen läßt, so ist in Anwendung und Auslegung des Landesrechts zu entscheiden, ob diese in der Vergangenheit liegende Entstehung der Beitragspflicht den Lauf der Verjährungsfrist ausgelöst hat oder ob die Verjährung erst in dem Zeitpunkt zu laufen beginnt, in dem die rückwirkende Satzung verkündet und damit regelmäßig erstmals praktisch anwendbar geworden ist. Bundesrechtlich ist dies nicht geregelt. Insbesondere steht im Widerspruch zu Bundesrecht nicht die Annahme, daß eine rückwirkende Satzung die Erschließungsbeitragspflicht für einen zurückliegenden Zeitpunkt zur Entstehung bringen und daß dann schon dieser Vorgang nach Landesrecht die Verjährung in Lauf setzen kann (vgl. Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45 u. 47.74 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 20 [S. 12]). Dies ist von den Gemeinden zu bedenken, wenn sie eine Beitragssatzung mit Rückwirkung in Kraft setzen wollen. Eine solche Rückwirkung ist nicht geboten, um überhaupt eine Beitragspflicht entstehen zu lassen, sondern nur zu dem Zwecke, frühere mangels gültiger Satzungsgrundlage fehlerhafte Beitragsbescheide rückwirkend zu heilen (vgl. Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 23.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 18). Falls als Folge einer gleichwohl rückwirkend zu erlassenen Beitragssatzung zu erwarten ist, daß dadurch in der Vergangenheit zur Entstehung gebrachte Beitragsforderungen bei Verkündung der Satzung bereits verjährt sind, hat die Gemeinde weiter zu bedenken, daß sie durch die §§ 127 ff. BBauG zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichtet ist (vgl. Urteil vom 1. März 1967 - BVerwG IV C 15.66 - BVerwGE 26, 247 [249]; Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.67 - DÖV 1970, 203 [BVerwG 23.04.1969 - BVerwG IV C 15.67]) und hiervon grundsätzlich nur nach Maßgabe des § 135 Abs. 5 BBauG absehen darf (vgl. Urteil vom 21. September 1973 - BVerwG IV C 39.72 - BauR 1974, 54). Diese bundesrechtlichen Gebote darf sie nicht willkürlich durch den Erlaß einer rückwirkenden Satzung mit der angeführten Verjährungsfolge umgehen. Freilich kann unter Umständen der Fall eintreten, daß die Gemeinde sich entscheiden muß, ob sie mit Hilfe einer Rückwirkung der Satzung bislang rechtswidrige Beitragsbescheide heilen und dabei die Verjährung anderer Beitragsforderungen, derentwegen sie noch keine Bescheide erlassen hat, in Kauf nehmen will oder ob sie auf die Heilung solcher früheren rechtswidrigen Beitragsbescheide verzichten will, um nicht andere Forderungen verjähren zu lassen. Entscheidet sie sich dann für die erstere Lösung, weil diese den Umständen nach mehr im öffentlichen Interesse liegt, so wird das in der Regel einer rechtlichen Prüfung auch bei Berücksichtigung ihrer grundsätzlichen Beitragserhebungspflicht sowie des § 135 Abs. 5 BBauG standhalten. Nach alledem waren die Revisionen mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenpflicht der Beklagten zurückzuweisen.