Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.03.1967, Az.: BVerwG IV C 15.66

I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen im Bescheid des Beklagten vom 21. März 1962, der für das im Jahre 1900 mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück in B., S.straße ... erlassen worden war, nachdem der Kläger am 7. März 1962 die Genehmigung zur Errichtung eines Garagengebäudes auf diesem Grundstück erhalten hatte. Der Beitrag war als eine Vorausleistung auf den nach Fertigstellung der Straße entstehen den Erschließungsbeitrag verlangt, nach Frontmeterlänge zunächst mit 5.638 DM berechnet und im Laufe des Verfahrens auf 5.544 DM herabgesetzt worden. Der hiergegen erhobene Widerspruch blieb ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt, weil die Ortssatzung der Stadt B. vom 20. Juli 1961, auf die der Bescheid gestützt worden war, nicht ordnungsgemäß veröffentlicht worden sei. Die schließlich am 20. Dezember 1962 nachgeholte Veröffentlichung der Ortssatzung könne den Bescheid nicht nachträglich rechtmäßig machen, weil auch der Widerspruchsbescheid bereits am 6. Juni 1962 ergangen sei.

Die Berufung des Beklagten ist durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 15. Dezember 1965 zurückgewiesen worden, weil das Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls im Ergebnis richtig sei. Freilich bedürfe es als Voraussetzung des ergangenen Bescheides nicht einer rechtmäßigen Vorschrift der Ortssatzung darüber, daß Vorausleistungen auf später fällig werdende Erschließungsbeiträge gefordert werden könnten, wovon das Verwaltungsgericht offenbar ausgegangen sei. Die Berechtigung hierzu ergebe sich vielmehr unmittelbar aus dem Bundesbaugesetz. Doch sei eine rechtsgültige Satzung darüber erforderlich, daß überhaupt Erschließungsbeiträge erhoben werden könnten. Solange nämlich diese Grundlage für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nicht bestehe, könne auch eine Vorausleistung auf solche Beiträge nicht verlangt werden. Zweck der Vorausleistung sei es, eine demnächst entstehende Beitragsforderung zu erfüllen. Eine solche Beitragsforderung könne jedoch nur entstehen, wenn einmal die Erschließungsanlage fertiggestellt worden, zum anderen aber auch eine Ortssatzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen erlassen worden sei. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht auch festgestellt, daß die Ortssatzung der Gemeinde Bochum zur Zeit des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 6. Juni 1962 nicht rechtswirksam bestanden habe, weil sie nicht rechtsgültig veröffentlicht worden sei. Wenn die Rechtsprechung auch bei Anfechtungsklagen neuerdings nicht immer den Erlaß des Verwaltungsaktes als rechtserheblichen Zeitpunkt der Beurteilung zugrunde lege, so sei dies doch nur in Fällen geschehen, in denen entweder ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt vorgelegen habe oder ein zu vollziehender Verwaltungsakt noch nicht vollzogen gewesen sei oder schließlich dem umstrittenen Verwaltungsakt eine Dauerwirkung innegewohnt habe, wie dies vor allem im Baurecht der Fall sei. Keine dieser Ausnahmen liege hier vor, weil sich die Wirkung des Heranziehungsbescheides darin erschöpfe, daß die bei gültigem Ortsrecht über Erschließungsbeiträge kraft Gesetzes entstandene Forderung der Vorausleistung einen Monat nach der Zustellung des Heranziehungsbescheides fällig werde. Die Rechtmäßigkeit eines Beitragsbescheides könne daher nur nach dem Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung beurteilt werden. Besonders wichtig sei dies im Falle eines Eigentumsübergangs am Grundstück nach einem rechtsunwirksamen Bescheid.

Mit der zugelassenen Revision trägt der Beklagte vor, weder eine ortsgesetzliche Vorschrift über die Möglichkeit einer Vorausleistung für künftige Erschließungsbeiträge noch überhaupt eine ortsgesetzliche Regelung des Erschließungsbeitragsrechts seien erforderlich, um eine Vorausleistung auf künftige Erschließungsbeiträge zu verlangen. Die Möglichkeit einer solchen Vorausleistung sei vielmehr im Bundesbaugesetz abschließend geregelt und allein an die Erteilung einer Baugenehmigung gebunden. Nach neuem Erschließungsrecht seien die Gemeinden nicht befugt, sondern verpflichtet, Erschließungsbeiträge zu erheben. Zwar könnten sie diesen Erschließungsbeiträgen verschiedene Berechnungsmaßstäbe zugrunde legen. Die Möglichkeit verschiedener Berechnungen dieser Beiträge rechtfertige jedoch nicht, eine Vorausleistung auf die mit Sicherheit entstehenden Erschließungsbeiträge von dem Bestehen einer ortsgesetzlichen Regelung abhängig zu machen. Daß die Vorausleistung bei Fehlen eines Ortsgesetzes nicht genau auf den Betrag der endgültigen künftigen Beitragshöhe zugeschnitten werden könne, sei nicht ausschlaggebend, zumal die Höhe der Vorausleistung stets nur nach den zu erwartenden Kosten geschätzt werden könne.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für richtig, sieht aber auch das Vorhandensein einer ortsgesetzlich normierten Vorausleistungspflicht als notwendige Voraussetzung für die Anforderung einer solchen Vorausleistung an.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält mit dem Beklagten und dem Berufungsgericht diese Voraussetzung nicht für notwendig. Darüber hinaus hält er die Auffassung des Berufungsgerichts für bedenklich, das Vorhandensein einer rechtsgültigen ortsgesetzlichen Regelung über Erschließungsbeiträge überhaupt zur Voraussetzung einer Vorausleistung zu machen. Da sich unmittelbar aus dem Bundesbaugesetz ergebe, wann ein Erschließungsbeitrag zu erheben sei und welche Grundstückseigentümer davon betroffen würden, entstehe auch bereits ohne Ortssatzung eine Beitragspflicht allgemeiner Art, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorlägen. Diese allgemeine Beitragspflicht bedürfe freilich der Konkretisierung, um eine Beitragsforderung auszulösen. Die Ungültigkeit einer Satzung bedeute allenfalls, daß die Konkretisierung noch nicht erfolgt sei, rechtfertige aber nicht die Feststellung des Berufungsgerichts, daß das Grundstück einer Beitragspflicht überhaupt nicht unterliege. Sobald die Mängel der Satzung behoben seien, werde die Beitragsforderung entstehen. Weder aus dem Wesen der Vorausleistung noch aus dem gesetzlichen Zusammenhang, in dem sie geregelt worden sei, könne gefolgert werden, daß die Erhebung von Vorausleistungen vor der Konkretisierung der Beitragspflicht nicht möglich sei. Zweifel könnten nur dann entstehen, wenn die Bemessung der Vorausleistungen mangels hinreichender Anhaltspunkte für die endgültige Leistungspflicht fehlte. In der Regel würden sich jedoch Unterlagen für eine vorsichtige Bemessung der Vorausleistungen finden lassen. Wenn jedenfalls lediglich Veröffentlichungsfehler der Rechtsgültigkeit einer Satzung entgegenstünden, sei kaum zu bezweifeln, daß diese Mängel durch entsprechende Maßnahmen geheilt würden.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden ist.

Nach § 133 Abs. 3 des Bundesbaugesetzes - BBauG - können für Grundstücke, für die eine Beitragspflicht noch nicht entstanden ist, Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf diesem Grundstück genehmigt wird. Aus dem Wort laut dieser Vorschrift ergibt sich nicht, daß die Möglichkeit einer Erhebung von Vorausleistungen ortsgesetzlich geregelt sein müsse. Vielmehr muß diese Vorschrift jedenfalls insoweit als eine selbständige Norm angesehen worden, die auch ohne weitere ortsgesetzliche Regelung angewendet werden kann. Dafür könnte schon der Wortlaut von § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG sprechen, der die Ablösung des Erschließungsbeitrages im ganzen vor Entstehung der Beitragspflicht ausdrücklich der Gemeinde überläßt. Vor allem ergibt sich jedoch - wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat - aus § 132 BBauG nicht, daß die Möglichkeit einer Vorausleistung in der Satzung geregelt werden müßte. Dort sind vielmehr lediglich Art und Umfang der Erschließungsanlagen, Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwandes, Höhe des Einheitssatzes, Kostenspaltung und die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage als notwendige Bestandteile der Ortssatzung genannt. Dagegen kann nicht eingewendet werden, daß der Gesetzgeber in § 132 BBauG nur diejenigen Voraussetzungen genannt habe, ohne die eine Beitragserhebung nicht denkbar sei. In der genannten Vorschrift ist auch die Kostenspaltung genannt. Auch sie gehört aber nicht zu denjenigen Voraussetzungen, ohne die eine Beitragserhebung nicht möglich ist. Vielmehr ist dadurch zum Ausdruck gebracht worden, daß die Gemeinde für eine teilweise Herstellung der Erschließungsanlage nur dann Beiträge erheben kann, wenn eine Kostenspaltung ortsgesetzlich vorgesehen ist. Für die Vorausleistung ist die Notwendigkeit einer Regelung im Ortsgesetz nicht vom Gesetzgeber vorgesehen worden.

Für die Frage, ob es einer ortsgesetzlichen Regelung über Erschließungsbeiträge überhaupt nicht bedarf, um eine Vorausleistung anfordern zu können, war zu prüfen, ob die Selbständigkeit der Norm des § 133 Abs. 3 BBauG so weitgehend zu bejahen ist. Dabei konnte sich der erkennende Senat nicht an das frühere preußische Recht anlehnen, nach dem die Sicherstellung von Anliegerbeiträgen in Verbindung mit der Bewilligung einer Ausnahme vom Bauverbot nur auf Grund einer geltenden Ortssatzung möglich war. Zwar ist diese preußische Regelung wohl wie auch die bayerische Regelung, wonach sich der Eigentümer bei Errichtung eines Bauwerkes vertraglich zur Zahlung der Anliegerbeiträge verpflichten mußte, Grundlage der heutigen Normierung gewesen. Angesichts der Tatsache jedoch, daß das heute geltende Erschließungsrecht die Gemeinde zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichtet, kann aus den früheren Regelungen nicht auf den in § 133 Abs. 3 BBauG zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers geschlossen werden. Im Gegenteil könnte die heute bestehende Erhebungspflicht der Gemeinden dafür sprechen, die Erhebung einer Vorausleistung auch ohne jede ortsgesetzliche Normierung der Erschließungsbeitragspflicht für möglich zu halten. Wenn sich der erkennende Senat zu einer solchen Auslegung des Gesetzes nicht entschließen konnte, so geschah dies auf Grund der Erwägung, daß die Höhe einer Vorausleistung so lange nicht genügend bestimmbar ist, wie nicht Art und Umfang der Erschließungsanlagen, Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwandes sowie gegebenenfalls die Höhe des Einheitssatzes durch die in § 132 BBauG vorgesehene Ortssatzung geregelt worden sind. Insbesondere wird der von der Gemeinde gewählte Verteilungsmaßstab im Sinne von § 131 BBauG ganz wesentlich die Höhe der späteren Beitragspflicht bestimmen. Wollte man überhaupt ohne eine solche Bestimmung die Erhebung einer Vorausleistung für möglich halten, so könnte sie, um rechtsstaatlichen Grundsätzen zu genügen, jedenfalls nur nach dem für den betroffenen Eigentümer günstigsten Verteilungsmaßstab bemessen werden. Die Berechnung der Vorausleistung würde dann aber nur unter größten Schwierigkeiten möglich sein, nachdem zuvor alle möglichen Verteilungsmaßstäbe miteinander verglichen und der sich aus vielen Möglichkeiten ergebende geringste Betrag zur Grundlage der Vorausleistung gemacht worden wäre. Eine solche Berechnungsweise wäre aber rein theoretisch und in Wirklichkeit nie mit der gebotenen Zuverlässigkeit aufzustellen. Tatsächlich wird sich in der Praxis auch kaum je eine Gemeinde veranlaßt fühlen, eine Vorausleistung anzufordern, bevor sie sich nicht auf den Verteilungsmaßstab festgelegt hat. Wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, entspricht es auch systematisch dem Charakter einer Vorausleistung, sich der Höhe nach an der später entstehenden Beitragspflicht zu orientieren. Die Merkmale für die Höhe der künftigen Beitragspflicht müssen daher im Sinne der Rechtssicherheit festgelegt sein, bevor eine Vorausleistung angefordert werden kann. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß jede Vorausleistung nur durch eine Schätzung festgelegt werden kann. Bei einem bekannten Verteilungsmaßstab lassen sich die entstehenden Beitrage nämlich nach dem bei der Erhebung geltenden Preisstand recht genau ermitteln.

Im Sinne der Ausführungen des Oberbundesanwaltes hat der Senat erwogen, ob eine Festlegung der Merkmale bereits vor Erlaß der Ortssatzung erfolgen kann. Wenn insbesondere das Ortsgesetz nur aus formalen Gründen nicht rechtswirksam geworden ist, der Wille der Gemeinde jedoch schon klar ersichtlich ist, kann es zweifelhaft sein, ob nicht die demnächst mit Sicherheit zu erwartende rechtsgültige Ortssatzung zur Voraussetzung einer zu erhebenden Vorausleistung gemacht werden kann. Indessen verlangt nach der Überzeugung des erkennenden Senates auch hier die Rechtssicherheit eine rechtswirksame Grundlage. Andernfalls würde in Frage stehen, von welchem Stande des Ortsgesetzentwurfes an eine solche Bestimmbarkeit der zu erwartenden Merkmale der Beitragspflicht angenommen werden könnte. Eine klare Grenze wäre hier schwer zu ziehen. Sicher kann auch ein ordnungsgemäß erlassenes Ortsgesetz später geändert werden. Auch in diesem Falle könnte eine auf Grund der früheren Ortssatzung erhobene Vorausleistung jedenfalls der Höhe und vielleicht auch dem Grunde nach nicht mehr gerechtfertigt sein. Das aber liegt im Willen der Gemeinde und kann nicht verhindert werden. Daß die Rechtsunsicherheit über die Merkmale der Beitragspflicht in jedem vor dem rechtsgültigen Erlaß der Ortssatzungen liegenden Stadium des Gesetzentwurfes stärker ist, steht für den erkennenden Senat nicht in Frage. Im Sinne des angefochtenen Urteils muß daher der Erlaß einer rechtsgültigen Ortssatzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen Voraussetzung der Erhebung einer Vorausleistung für einen künftig entstehenden Erschließungsbeitrag sein.

Daß es im vorliegenden Falle an dieser Voraussetzung gefehlt hat, hat das Berufungsgericht nach Landesrecht und daher mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht festgestellt. Es kam daher auf die Frage nicht an, ob die Erhebung der Vorausleistung in zeitlicher Verbindung mit der Baugenehmigung stehen muß. Dies würde der erkennende Senat allerdings bejahen, wenn er auch dazu neigt, hierbei einen großzügigen Maßstab anzulegen. Insbesondere würde wohl aus Bundesrecht eine Verwirkung des Anspruches auf eine Vorausleistung dann nicht herzuleiten sein, wenn der Wille der Gemeinde, eine Vorausleistung anzufordern, dem Betroffenen gegenüber in zeitnaher Verbindung mit der Baugenehmigung eindeutig zum Ausdruck gebracht worden ist, die rechtswirksame Anforderung dieser Vorausleistung sich jedoch ohne Verschulden der Gemeinde verzögert hat.

Im vorliegenden Falle war nach alledem die Revision des Beklagten mit der sich hieraus für ihn ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.