Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.05.1974, Az.: BVerwG IV C 16.72

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des bebauten Eckgrundstücks H. Nr. 41/Ecke R.straße in D.. Die R.straße beginnt im Westen als Q.straße zur B. Straße und verläuft zunächst mit zwei Bürgersteigen geradlinig in nordöstlicher Richtung. Etwa nach 300 m, an der östlichen Einmündung der H.straße, gabelt sich die Straße in der Weise, daß ein weiter geradeaus nordostwärts laufender Teil sowie ein in östlicher Richtung abknickender Teil den Namen R.straße tragen. Der östlich abzweigende Teil biegt nach etwa 60 m in einem nahezu rechten Winkel nach Norden ab und endet als Fahrstraße vor dem Grundstück R.straße Nr. 44 als Sackgasse. Diese Sackgasse weist nur einen Bürgersteig auf der südlichen Seite auf, der sich als Fußweg von etwa 25 m Länge am Grundstück R.straße Nr. 44 vorbei bis zum M. fortsetzt. Den Erschließungsaufwand für den geradlinig verlaufenden Hauptteil der R.straße bis zur östlichen Einmündung der H.straße und für den dort östlich abknickenden Teil bis zum Grundstück Nr. 44 hat der Beklagte als für eine einzige Erschließungsanlage entstanden abgerechnet.

Nicht einbezogen wurden vier von der R.straße südöstlich abgehende S.straßen sowie die nach Nordwesten abzweigenden S.straßen auf den Parzellen Nr. ... und ..., die durch Beschluß des Rates der Stadt D. vom 21. Juni 1971 für fertiggestellt erklärt wurden. Ebenfalls noch nicht abgerechnet wurde der hinter der östlichen Einmündung der H.straße weiter geradlinig nordostwärts verlaufende Teil der R.straße, der noch in der Anlegung begriffen ist. Dieser Teil der R.straße wird ebenfalls nur mit einem Bürgersteig ausgebaut und endet in einem Fußweg, der in östlicher Richtung abbiegt und sich mit dem obengenannten Fußweg am M. trifft. Mit der Herstellung der R.straße wurde im Jahre 1959 begonnen. Nach Beendigung des Ausbaus im Jahre 1967 wurden die Gesamtkosten für den Abschnitt von der B. Straße bis zum Hause R.straße Nr. 44 für die Straßenherstellung, Beleuchtungsanlagen, Straßenentwässerung und Grunderwerb mit 219.280,42 DM ermittelt. Nach Abzug von 10 % als Gemeindeanteil ergab sich ein beitragsfähiger Erschließungsaufwand von 197.352,38 DM, in dem u.a. die Kosten für 12 Stück Straßenbeleuchtung in Höhe von 5.880,97 DM enthalten sind. Die Verteilung des Erschließungsaufwandes erfolgte nach dem Frontmetermaßstab, wobei eine Gesamtfrontlänge der erschlossenen Grundstücke von 783,78 m zugrunde gelegt wurde, so daß sich als Metersatz ein Betrag von 251,79 DM ergab.

Mit Bescheid vom 17. September 1968 verlangte der Beklagte von der Klägerin einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 5.328,89 DM. Auf den Widerspruch der Klägerin erging lediglich ein Zwischenbescheid vom 1. Oktober 1968. Ihre Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 9. Dezember 1969 ab.

Auf die Berufung der Klägerin hob das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 15. Dezember 1971 den Beitragsbescheid auf, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Der Beklagte habe rechtswidrig mehrere, im Rechtssinne getrennt zu betrachtende Erschließungsanlagen als eine einzige Erschließungsanlage angesehen und ohne Zusammenfassungsbeschluß abgerechnet. Der Hauptzug der R.straße erstrecke sich von der B. Straße aus an dem Grundstück der Klägerin vorbei über den nordostwärts verlaufenden Teil der Gabelung bis zu der S.straße auf dem Flurstück .... Dagegen könne das von diesem Hauptzug ostwärts abzweigende Teilstück der R.straße zwischen der H.straße und dem Fußweg bei dem Hause R.straße Nr. 44 nicht mehr als Bestandteil der R.straße im erschließungsrechtlichen Sinne angesehen werden, da es sich bei diesem Abschnitt, obwohl er ebenso wie der Hauptzug den Namen R.straße führe, um eine eigene Erschließungsanlage handele. Eine einzelne Erschließungsanlage sei nicht schon dann anzunehmen, wenn Straßen einen gemeinsamen Namen trügen. Auszugehen sei vielmehr von einer natürlichen Betrachtungsweise, nach der es auf das Erscheinungsbild (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung) ankomme. Danach stelle der vom Hauptzug abzweigende Teil der R.straße bis zum Fußweg am Grundstück R.straße Nr. 44 "keine kleinere Verbreitung oder Ausbuchtung des Hauptzuges der R.straße" dar, sondern trete als selbständige Erschließungsanlage in Erscheinung. Erst durch diesen Teilabschnitt würden die an ihm liegenden Grundstücke erschlossen; die Eigentümer dieser Grundstücke erhielten erst über diesen Teil der R.straße einen Zugang und eine Zufahrt. Der Teil der R.straße zwischen H.straße und Fußweg bilde somit eine Erschließungsanlage, die erst durch ihre Zusammenfassung mit dem Hauptzug der R.straße als Erschließungseinheit einheitlich abgerechnet werden könne. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfe eine derartige Zusammenfassung zwar nicht einer Regelung durch Satzung; jedoch sei eine besondere Anordnung erforderlich, an der es im vorliegenden Falle fehle.

Auch sei der Heranziehungsbescheid deshalb rechtswidrig, weil der an der östlichen Einmündung der Holteystraße abknickende Teil der R.straße bis zum Hause Nr. ... noch nicht endgültig hergestellt sei. Diese Erschließungsanlage habe nämlich nur auf der südlichen Seite einen Bürgersteig. Damit dies für die endgültige Herstellung der Straße genüge, wäre eine Anordnung über die Abweichung von der - zwei Bürgersteige umfassenden - "Normalausstattung" einer Erschließungsanlage erforderlich gewesen.

Die Beitragsforderung sei nicht verjährt. Da die Asphaltfeinbetondecke auf der Fahrbahn erst in den Jahren 1966/67 auf dem Gesamt ab schnitt von der B. Straße bis zum Hause R.straße Nr. 44 hergestellt worden sei, sei die Beitragsforderung nicht vor 1967 entstanden.

Die für die Straßenbeleuchtung angesetzten Kosten könnten bei einer erneuten Heranziehung nicht als beitragsfähiger Erschließungsaufwand auf die Anlieger umgelegt werden, weil die Beleuchtungsanlagen im Jahre 1959 installiert und im Jahre 1964 an die V. E. W. AG verkauft worden seien. Durch diesen Verkauf sei der Erschließungsaufwand für die Beleuchtungsanlagen anderweitig gedeckt.

Offenbleiben könne, ob die einen Bebauungsplan ersetzende Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde auch dann rückwirkende Kraft besitze, wenn die Heranziehung zu dem Erschließungsbeitrag bereits vorher erfolgt sei. Das gleiche gelte für die Widmung, die ebenfalls erst nach dem Erlaß des Heranziehungsbescheides ausgesprochen worden sei.

Der Beklagte hat die zugelassene Revision eingelegt und beantragt, unter Abänderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. Dezember 1971 die Klage abzuweisen, hilfsweise die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil im Ergebnis bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist.

Nach § 130 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - kann der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die einzelne Erschließungsanlage oder für bestimmte Abschnitte einer Anlage oder auch insgesamt für mehrere Anlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden ("Erschließungseinheit"), ermittelt werden. Nach keiner dieser drei Möglichkeiten konnte im vorliegenden Falle der vom Beklagten ausgebaute Straßenzug der R.straße zwischen der B. Straße über die ostwärtige Abbiegung bis zum Hause R.straße Nr. 44 abgerechnet werden.

Eine "einzelne Erschließungsanlage" (§ 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG, erste Alternative) stellt dieser Straßenzug nicht dar; dies hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt. Es hat mit Recht und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats für unwesentlich gehalten, daß der Hauptstraßenzug und der ostwärts abbiegende Straßenteil einheitlich die Straßenbezeichnung "R.straße" tragen (Urteile vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 5.68 - [Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 6 S. 4] und vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - in BVerwGE 40, 182 [183]). Es hat allerdings nicht wie der Senat in dem Urteil vom 23. Juni 1972 entscheidend auf eine Unterschiedlichkeit der Erschließungsfunktion abgestellt. Damit ist es aber nicht von der Rechtsauffassung des Senats abgewichen: In dem Fall, der dem Urteil vom 23. Juni 1972 zugrunde lag, gab der Umstand, daß der eine Teil des von der Gemeinde als "einzelne Erschließungsanlage" angesehenen Straßenzuges mit Fahrbahn und Bürgersteig, der andere Teil dagegen nur als Fußweg hergestellt war, Anlaß zu der Klarstellung, daß zwei Straßenteile mit derartig unterschiedlicher Erschließungsfunktion nicht als eine "einzelne Erschließungsanlage" abgerechnet werden können. Daraus folgt aber nicht, daß zwei miteinander zusammenhängende Straßenteile stets schon deshalb als eine "einzelne Erschließungsanlage" abgerechnet werden können, weil sie - mit Fahrbahn und Bürgersteigen - eine gleichartige Erschließungsfunktion haben. Vielmehr ist es die Regel, daß miteinander verbundene Straßen (Hauptstraßen, Nebenstraßen, Querstraßen) auch bei gleicher Erschließungsfunktion (mit Fahrbahnen und Bürgersteigen) voneinander getrennte und grundsätzlich jeweils gesondert abzurechnende Erschließungsanlagen sind. In dem vorliegenden, dieser Regel entsprechenden Fall hat deshalb das Berufungsgericht für die Beurteilung, ob der in Rede stehende Straßenzug eine einzelne oder zwei getrennte Erschließungsanlagen darstelle, mit Recht nicht auf die hier gleichartige Art der Erschließungsfunktion, sondern darauf abgestellt, daß es, ausgehend von einer "natürlichen Betrachtungsweise", auf das "Erscheinungsbild (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung)" ankomme, so daß Unterschiede, welche jeden der Straßenteile "zu einem augenfällig abgegrenzten Element jenes Netzes machen", jeden dieser Straßenteile als eine eigene Erschließungsanlage kennzeichnen. Dieses rechtliche Kriterium zur Abgrenzung der einzelnen Erschließungsanlagen voneinander entspricht § 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG. Es steht nicht im Widerspruch zu der Bemerkung im Urteil vom 23. Juni 1972 (BVerwGE 40, 182 [183]), daß (allein) der Ausbauzustand einer Straße nicht das ausschlaggebende Kriterium für das Vorhandensein nur einer Erschließungsanlage sei. Denn das Berufungsgericht hat nicht allein auf den Ausbauzustand, sondern entscheidend auf die "Straßenführung" abgestellt. Seine Auffassung steht andererseits im Einklang mit dem Urteil des Senats vom 12. Juni 1970 (a.a.O.). Denn dort hat der Senat eine hufeisenförmige Straße und drei von ihr abgehende schmalere 50 m lange Stichstraßen, ohne auf eine Unterschiedlichkeit der Erschließungsfunktion abzustellen, allein wegen der Art ihrer Führung als jeweils selbständige Erschließungsanlagen angesehen im Unterschied zu dem angenommenen Fall, daß ein Straßenhauptzug nur stellenweise kleine Verbreiterungen oder Ausbuchtungen aufweist, die nicht als selbständige Straßen oder Plätze in Erscheinung treten. Hiernach ist das Berufungsgericht auf Grund seiner tatsächlichen Feststellungen über die unterschiedliche Straßenführung des Hauptzuges und des an der Einmündung der H.straße ostwärts abknickenden Straßenteiles rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, daß es sich nicht um eine einheitliche, sondern um zwei einzelne Erschließungsanlagen im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG handelt.

Die vorstehenden Darlegungen schließen nicht aus, daß auch eine in einer Gabelung endende Straße zusammen mit einem oder auch mit beiden Teilen der Gabelung eine "einzelne Erschließungsanlage" sein kann; dies hängt von den jeweiligen Umständen des Falles ab. Sollte das Berufungsgericht - zu Unrecht - davon ausgegangen sein, eine in einer Straßengabel endende Straße könne niemals einschließlich dieser Gabelung als eine einheitliche Straße angesehen werden, so wäre dies zwar irrig, berührte aber die Entscheidung des vorliegenden Falles nicht. Denn aus der entsprechenden tatsächlichen Feststellung muß entnommen werden, daß die R.straße ohne den geradeaus verlaufenden Endteil der Straße nicht als selbständige Erschließungsstraße angesehen werden kann. Diese tatsächliche Feststellung ist aus rechtlichen Gründen nicht zu beanstanden, so daß der abgerechnete Staßenzug jedenfalls nicht als "einzelne Erschließungsanlage" abgerechnet werden konnte.

Der Straßenzug konnte auch nicht als Abschnitt einer Erschließungsanlage (§ 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG, zweite Alternative) abgerechnet werden. Zwar kann - wie erwähnt - auch eine Straße, die sich an ihrem Ende gabelt, unter Umständen einschließlich dieser Straßengabel eine einzelne Erschließungsanlage sein. Daß das hier nicht der Fall ist, hat das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei dargelegt. Handelt es sich hiernach bei dem östlich abknickenden Teil der R.straße um eine selbständige Erschließungsanlage, so kann sich die von dem Beklagten - für zwei selbständige Erschließungsanlagen - durchgeführte Abrechnung schon begrifflich nicht auf den Abschnitt einer einheitlichen Erschließungsanlage beziehen. Darüber hinaus würde aber selbst dann, wenn es sich bei der R.straße einschließlich, ihrer Gabelung um eine einzelne Erschließungsanlage handelte, eine Abrechnung des tatsächlich abgerechneten Straßenzuges als Abschnitt rechtswidrig sein. Die Abschnittsbildung wäre dann nämlich willkürlich im Sinne der Rechtsprechung des erkennenden Senats, wie sie etwa dem Urteil vom 11. Dezember 1970 - BVerwG IV C 24.69 - (Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 11) zu entnehmen ist. Der vom Beklagten in die Abrechnung einbezogene ostwärts, abknickende Teil der Straßengabel ist im Gegensatz zum Hauptzug der Rothöfstraße nur mit einem Bürgersteig ausgebaut worden. Auch der nicht in die Berechnung einbezogene geradeaus weiter nordostwärts verlaufende Straßenteil wird nur mit einem Bürgersteig versehen. Würde man - nur - einen Teil der derart geringer ausgebauten Gabel zusammen mit dem stärker ausgebauten Hauptzug der Straße als einen Abschnitt der R.straße abrechnen, so wäre das Ergebnis unbillig. Die Anlieger an dem anderen, später abzurechnenden Gabelzweig hätten dann nämlich nur Beiträge für eine mit einem Bürgersteig versehene, schmalere und daher weniger kostspielige Straße zu entrichten, während die Anlieger an dem in Verbindung mit dem Hauptzug der Straße abgerechneten Gabelzweig auch an den Kosten für den kostspieligeren Hauptzug der R.straße beteiligt würden. Auch die Klägerin, deren Grundstück am Hauptzug der R.straße liegt, wäre dann dadurch beschwert, daß die bisher nicht in die Berechnung einbezogenen Anlieger des geradeaus weiterverlaufenden Teils der R.straße nicht ebenfalls an den Kosten des Hauptzuges der R.straße beteiligt würden. Auch unter der - hier nur theoretisch unterstellten - Voraussetzung, daß die R.straße einschließlich der Straßengabel eine einheitliche selbständige Straße darstellt, wäre mithin die vom Beklagten durchgeführte Abrechnung nicht als Abrechnung eines Straßenabschnittes rechtmäßig.

Schließlich kann der abgerechnete Straßenzug auch nicht als Erschließungseinheit im Sinne von § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG angesehen werden. Wohl würde der erkennende Senat bezüglich einer ausdrücklichen Anordnung, eine Erschließungseinheit zu bilden, nicht so hohe Anforderungen stellen wie das Berufungsgericht. Schon im Urteil vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 5.68 - (Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 6) ist ausgesprochen worden, daß ein einheitliches Erschließungsgebiet nicht ausdrücklich als solches bezeichnet werden muß, sondern daß es ausreicht, wenn sich die einheitliche Abrechnung eindeutig erkennen läßt. Der Bildung einer Erschließungseinheit würde möglicherweise auch nicht entgegenstehen, daß diese Einheit hier aus einer Erschließungsanlage und dem bloßen Abschnitt einer zweiten Erschließungsanlage bestehen würde. Indessen ist Voraussetzung für die Bildung einer Erschließungseinheit von Straßen das Vorhandensein eines Straßensystems, das gegenüber anderen Straßen deutlich abgegrenzt ist und dessen Straßen und Wege zueinander in einem besonderen funktionellen Zusammenhang stehen, wie der Senat u.a. in der genannten Entscheidung vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - (BVerwGE 40, 182 [186]) ausgesprochen hat. Ein funktioneller Zusammenhang zwischen dem vom Beklagten abgerechneten Hauptzug der R.straße und dem abknickenden Gabelzweig ist sicher vorhanden. Es fehlt insoweit jedoch an einer deutlichen Abgrenzung des von dem Beklagten abgerechneten Straßenzuges der R.straße von anderen Straßen, insbesondere von dem geradeaus weiterverlaufenden Teil der R.straße und von den mehreren von ihr abzweigenden S.straßen. Gerade diese S.straßen sind es, die im vorliegenden Fall auf die Möglichkeit hinweisen, eine Erschließungseinheit größeren Umfanges zu bilden. Der Bildung einer solchen Erschließungseinheit würde im vorliegenden Falle nicht entgegenstehen, daß von der R.straße auch Seitenstraßen - wie die H.straße und die R.straße - abgehen, die keine S.straßen sind, falls diese nicht sinnvollerweise ebenfalls in die Erschließungseinheit einbezogen werden können. Nach dem Urteil vom 5. September 1969 - BVerwG IV C 106.67 - (BVerwGE 34, 15) steht auch die Tatsache, daß einzelne Straßen, die in die Erschließungseinheit fallen, bereits abgerechnet worden sind, der Bildung einer solchen Einheit nicht entgegen. Aber jedenfalls der vom Beklagten abgerechnete Straßenzug kann mangels genügender und sinnvoller Abgrenzung hier nicht als eine Erschließungseinheit angesehen werden.

Hiernach ist der angefochtene Beitragsbescheid mit Recht aufgehoben worden. Für das weitere Vorgehen der Verwaltung sei zur Vermeidung erneuter Streitigkeiten folgendes bemerkt:

Zu Unrecht hat das Berufungsgericht angenommen, daß der Bescheid auch deswegen hätte aufgehoben werden müssen, weil der abknickende Teil der R.straße nur einen Bürgersteig auf weise und daher noch nicht endgültig hergestellt sei. Die Beitrags Satzung der Beklagten vom 7. August 1964 enthält keine Regelung, derzufolge eine Straße erst mit zwei Bürgersteigen endgültig hergestellt ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Rechtsprechung des Berufungsgerichts über die in die Satzung hineinzulesende sogenannte "Normalausstattung" einer Erschließungsstraße bereits früher abgelehnt und hält hieran fest; auf das Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - (BVerwGE 40, 177 [179]) wird insoweit verwiesen.

Einer künftigen erneuten, richtig berechneten Beitragserhebung würde nicht entgegenstehen, daß kein Bebauungsplan vorliegt (vgl. § 125 Abs. 1 BBauG) und die ihn nach § 125 Abs. 2 BBauG ersetzende Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde nachträglich erteilt worden ist. Im vorliegenden Fall ist mit dem Ausbau der Straße bereits vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes begonnen worden. In einem solchen Falle bedarf es nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 29. Mai 1970 - BVerwG IV C 141.68 - [BVerwGE 35, 222]) eines Bebauungsplans oder einer Zustimmung nicht. Ob die Widmung der Straße als Voraussetzung ihrer Eigenschaft als öffentliche Straße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG rückwirkend erfolgen konnte, stellt sich hier als Frage deshalb nicht, weil eine Widmung jedenfalls nach der Herstellung der Straße ausgesprochen werden kann, wie im Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34) entschieden worden ist.

Wenn das Berufungsgericht schließlich davon ausgeht, die Kosten der Beleuchtungsanlage könnten nicht in den Erschließungsaufwand einbezogen werden, so wird ihm zu folgen sein. Dabei macht es im Ergebnis keinen Unterschied, ob man mit dem Berufungsgericht die Kosten insoweit durch den Verkaufserlös als anderweitig gedeckt im Sinne des § 127 Abs. 1 BBauG ansieht (vgl. dazu das erwähnte Urteil des Senats vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - a.a.O.) oder ob man davon ausgeht, daß - rückschauend betrachtet - der Gemeinde insoweit ein Erschließungsaufwand nicht entstanden ist.

Die Revision des Beklagten war nach alledem mit der sich, aus § 154 Abs. 2 VwGO für den Beklagten ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.