Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.06.1972, Az.: BVerwG IV C 15.71

I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zum Erschließungsbeitrag für sein an der M.straße in O. O. gelegenes unbebautes Grundstück Flur ... Flurstück ...

Mit Bescheid vom 31. Mai 1967 forderte der Beklagte im Wege der Kostenspaltung von ihm Beiträge zu den Kosten des in den Jahren 1952 und 1954 erfolgten Fahrbahnausbaus, der gleichzeitigen Einrichtung einer Entwässerungsanlage sowie der in den Jahren 1952 und 1953 hergestellten Beleuchtungseinrichtung der M.straße in Höhe von insgesamt 1.870,48 DM. Der Widerspruch des Klägers wurde am 7. September 1967 zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hob mit Urteil vom 6. November 1969 die angefochtenen Bescheide auf, weil der Beklagte seine Forderung nur auf die Anliegerbeitragssatzung vom Jahre 1930 habe stützen können, die danach am 30. Oktober 1960 entstandene Beitragsforderung inzwischen jedoch verjährt sei.

Das Oberverwaltungsgericht in Münster hat mit Urteil vom 9. Dezember 1970 das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Es geht davon aus, daß eine Beitragsforderung nach dem neuen Erschließungsrecht entstanden sei, weil die Straße bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - wegen der noch fehlenden Einrichtung der Bürgersteige noch nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Unter der Geltung des früheren Landesrechts hergestellte Teilanlagen einer Straße, die nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Wege der Kostenspaltung abgerechnet würden, unterlägen deswegen dem neuen Beitragsrecht, weil die Straße insgesamt bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Dabei sei es im vorliegenden Falle unerheblich, daß die Kostenspaltung nicht durch die Verwaltung der Stadt O., sondern durch einen Beschluß des Stadtrates ausgesprochen worden sei. Auch sei die Ortssatzung vom 5. Juli 1965, aufgrund deren abgerechnet worden sei, rechtswirksam zustande gekommen. Lediglich ihr § 12, der eine Rückwirkung der Satzung auf den 5. November. 1961 vorsehe, sei ungültig, weil die nach der Gemeindeordnung erforderliche Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters bereits am 5. Juli 1965 ergangen sei, mithin die Bekanntmachung der wegen der Rückwirkung notwendigen Genehmigung des Regierungspräsidenten vom 6. September 1965 nicht habe erfassen können. Dieser Mangel habe zur Folge, daß die erfolgte Bekanntmachung dieser Genehmigung ohne rechtliche Wirkung sei, die Satzung mithin ohne Rückwirkung am ersten Tage nach ihrer Veröffentlichung, nämlich am 19. September 1965 in Kraft getreten sei. Die Satzung erfülle die Voraussetzungen des Bundesbaugesetzes. Insbesondere enthalte sie in ihrem § 9 eine wirksame Regelung der Herstellungsmerkmale der Erschließungsanlagen. Hierbei seien Teileinrichtungsprogramm und Ausbauprogramm zu unterscheiden. Zwar regele die Satzung nicht, welche Teileinrichtungen eine Erschließungsanlage haben müsse, um als endgültig hergestellt angesehen zu werden. Das sei jedoch unschädlich, weil in einem solchen Falle von einer Normalausstattung auszugehen sei, die Fahrbahn, beiderseitige Gehwege, Beleuchtungseinrichtung und Straßenentwässerung umfasse. Das Ausbauprogramm sei genügend klar geregelt, wenn es in der Satzung heiße, daß "Fahrbahnen, Gehwege, Radwege und Parkflächen einen ordnungsgemäßen Unterbau aufweisen und durch Pflaster, Platten, Asphalt oder Teerdecken oder auf ähnliche Weise befestigt sein müßten". Keine Bedenken bestünden auch gegen die Merkmalsregelung für Grünanlagen und Straßenentwässerung, insbesondere auch nicht hinsichtlich der Beleuchtung, für die eine der Größe der jeweiligen Anlage und den örtlichen Verhältnissen angepaßte Anzahl von Beleuchtungskörpern verlangt werde. Seien aber die vom Beklagten angewandten ortsrechtlichen Vorschriften gültig, so habe das Verwadtungsgericht nunmehr zu prüfen, ob auch die übrigen Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht vorlägen.

Der Kläger begehrt mit der zugelassenen Revision weiterhin die Aufhebung der angefochtenen Bescheide.

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für richtig und beantragt die Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Revision für unbegründet, obwohl das Berufungsgericht zu Unrecht davon ausgehe, in der Ortssatzung brauche das Einrichtungsprogramm für eine Straße nicht geregelt zu sein. Diese Lücke in der Satzung wirke sich im vorliegenden Falle in dessen nicht aus, weil es bei einer Beitragserhebung nach Kostenspaltung nur auf das Ausbauprogramm, nicht aber auf das Teileinrichtungsprogramm ankomme. Das Ausbauprogramm sei aber im vorliegenden Falle mit genügender Bestimmtheit in der Ortssatzung enthalten.

Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision, über die nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, muß hinsichtlich der Beleuchtung und Entwässerung Erfolg haben.

Der Beklagte hat im angefochtenen Bescheid nachträglich die Angabe der Gemarkung geändert. Das führt nicht zu Bedenken. Mit der Änderung wurde eine offenbare Unrichtigkeit behoben. Eine solche Berichtigung, wie sie sogar im Gerichtsverfahren zulässig ist (vgl. § 319 ZPO, § 118 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) war im vorliegenden Verwaltungsverfahren ohne weiteres zulässig.

Das Berufungsgericht hat richtig erkannt, daß für die Beitragserhebung im vorliegenden Fall das neue Erschließungsbeitragsrecht des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zur Anwendung gelangt, da die Straße bei Inkrafttreten dieses Gesetzes insgesamt wegen Fehlens der Gehwege noch nicht endgültig hergestellt war. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 22. Januar 1971 - BVerwG IV C 60.69 - (BVerwGE 37, 99) aus § 133 Abs. 2 Satz 1 BBauG entnommen, daß eine unter der Geltung des früheren Landesrechtes hergestellte Teilanlage einer Erschließungsanlage nach dem neuen Recht abzurechnen ist, wenn bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch nicht die gesamte Anlage hergestellt war und die Teilanlage noch nicht unter der Geltung des alten Rechtes abgespalten worden war. Für den Fall, daß nach dem früheren Recht zwar eine Beitragspflicht bestand, eine Kostenspaltung indessen nicht vorgesehen war, konnte die Möglichkeit der Kostenspaltung nach dem Urteil vom 22. September 1967 - BVerwG IV C. 116.65 - (BVerwGE 27, 345) später jederzeit durch Satzung eingeführt werden.

Dabei braucht sich die Ortssatzung nach dem genannten Urteil keine rückwirkende Kraft auf den Zeitpunkt der Herstellung der Teilanlage beizulegen, soweit dies rechtlich überhaupt zulässig ist. Wenn das Berufungsgericht im vorliegenden Fall in Auslegung der landesrechtlichen Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung von Ortsrecht die in der Satzung vorgesehene Rückwirkung auf den 5. November 1961 für rechtsungültig hält, so hat es dem zu Recht für den vorliegenden Fall keine Bedeutung beigemessen, da die Satzung bei Wegfall der Rückwirkung am 19. September 1965 in Kraft getreten, der angefochtene Bescheid aber erst am 31. Mai 1967 ergangen ist. Im übrigen ist das Revisionsgericht an die aufgrund von Landesrecht getroffene Feststellung gebunden, daß die Ortssatzung rechtmäßig erlassen worden sei.

Das Berufungsgericht hält den Ausspruch der Kostenspaltung durch Beschluß des Rates der Stadt für Rechtens, obwohl dieser Ausspruch nach dem Urteil vom 10. Februar 1967 - BVerwG IV C 121.65 - (BVerwGE 26, 180) bundesrechtlich einer ortsgesetzlichen (oder vergleichbaren) Regelung nicht bedarf. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Dem Berufungsgericht ist auch darin beizupflichten, daß das "Ausbauprogramm" für Erschließungsstraßen in der Ortssatzung zur Genüge geregelt ist, wenn hierunter die bauliche Ausführung der Herstellungsarbeiten verstanden wird. In § 132 Nr. 4 BBauG ist vorgeschrieben, daß die Gemeinden die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage, durch Satzung regeln. Es ist nicht zu verkennen, daß diesem Gebot des Gesetzgebers unter anderem der Gedanke zugrunde liegt, den Bürger möglichst weitgehend erkennen zu lassen, welche Kosten für die Herstellung seiner Erschließungsstraße entstehen werden und in welchem Zustand diese Straße als endgültig hergestellt anzusehen ist. Der erkennende Senat ist jedoch in ständiger Rechtsprechung davon ausgegangen, daß sich dieser Gedanke nur bedingt verwirklichen läßt, da eine eindeutige Festlegung aller technischen Merkmale in allgemeingültiger Form praktisch nicht möglich ist. So hat der Senat im Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 96.66 - (BVerwGE 30, 207) ausgesprochen, es müsse genügen, wenn aus der Ortssatzung hervorgehe, daß eine moderne Straßenbefestigung verlangt werde; in diesem Falle könnten auch mehrere moderne Ausführungsarten wahlweise aufgeführt werden. Dieser Rechtsprechung wird im vorliegenden Falle durch § 9 der Ortssatzung genügt. Da ein geordneter Unterbau für die Herstellung einer modernen Straßendecke technisch stets notwendig ist, kann nach dem Urteil vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 78.68 - (ZMR 1970, 144) auf die ausdrückliche Erwähnung des Unterbaues überhaupt verzichtet werden. Ob für Beleuchtung und Entwässerung besondere Merkmale festgelegt werden müssen, mag hier dahinstehen. Im vorliegenden Fall ist dem jedenfalls genügt, wenn als Merkmale der endgültigen Herstellung eine der Größe der Anlage und den örtlichen Verhältnissen angepaßte Anzahl von Beleuchtungskörpern und die Einleitung der durch Rinnen aufgefangenen Oberflächenwässer über Kanaleinläufe in das Abwassernetz gefordert werden.

Indessen vermag der Senat den Ausführungen des Berufungsgerichts über das "Einrichtungsprogramm" nicht zu folgen, worunter hier die Einrichtung der Straße mit verschiedenen Teilanlagen verstanden wird. Nach Ansicht des erkennenden Senats gestattet der Wortlaut von § 132 Nr. 4 BBauG nicht, von einer bestimmten "Normalausstattung (Standardeinrichtung)" auszugehen, wenn in der Ortssatzung über die vorgesehene Einrichtung der Erschließungsanlagen nichts gesagt wird. Dem würde auch der Sinn der Vorschriften des Bundesbaugesetzes über den Erschließungsbeitrag entgegenstehen, da dann jede Abweichung von diesen fingierten Einrichtungsprogramm durch Satzung normiert werden müßte. Allerdings findet der Grundgedanke des Gesetzes, die Beschaffenheit einer endgültig hergestellten Erschließungsanlage möglichst genau festzulegen, seine Grenzen an dem gleichgewichtigen Grundsatz, diesen Herstellungszustand möglichst allgemeingültig für alle Erschließungsanlagen von vornherein festzulegen. Bereits im Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 96.66 - (DVBl. 1962, 275) hat der Senat § 132 Nr. 4 BBauG deshalb dahin ausgelegt, daß es nur darum gehen könne, Merkmale zu finden, die allgemein - ohne Bezug auf eine individuelle Erschließungsanlage - in einer Ortssatzung festgelegt werden könnten, wenn auch nicht zu verkennen sei, daß damit keine volle Klarheit über die endgültige Herstellung der Straße gewonnen werde. Anderenfalls würde es - so hat der Senat im genannten Urteil weiter ausgeführt - letzten Endes einer Ortssatzung über jede einzelne Straße bedürfen, was dem Sinn des Gesetzes erkennbar widerspreche. Diese Rechtsprechung erhält der Senat aufrecht. Es ist einzuräumen, daß sich im Zusammenhang mit § 132 Nr. 4 BBauG das Streben nach einem hohen Maß an Klarheit einer Satzung einerseits und ihre notwendige Allgemeingültigkeit andererseits widersprechen. So kann es nur darum gehen, für das Einrichtungsprogramm ebenso wie für das Ausbauprogramm ein Mindesterfordernis festzulegen, das der Praxis gerecht wird und der Vorschrift des § 132 Nr. 4 BBauG noch genügt.

Im Urteil vom 21. Mai 1969 - BVerwG IV C 104.67 - (ZMR 1969, 375) ist bereits entschieden worden, daß eine Beleuchtungsanlage nur dann beitragsfähig ist, wenn sie von der Ortssatzung als Merkmal der endgültigen Herstellung im Sinne von § 132 Nr. 4 BBauG gefordert wird. Im genannten Urteil hat sich der erkennende Senat auch zu anderen Teilanlagen geäußert. So hat er für die Einrichtung einer Entwässerungsanlage die ortsgesetzliche Normierung ebenfalls für erforderlich gehalten, nicht jedoch für die Anlegung eines Fahrradweges. Hinsichtlich der Gehwege hat der Senat die Frage noch offengelassen. Auch ihre Einrichtung kann aber aus praktischen Erwägungen nicht in der Ortssatzung festgelegt werden. Entsprechendes gilt für Grün- oder Parkstreifen an der Straße. Bei diesen (und den vergleichbaren) flächenmäßigen Bestandteilen einer Straße pflegen nach aller Erfahrung die örtlichen Verhältnisse so verschieden zu sein, daß hierüber in einer allgemeinen Satzung keine bindenden Voraussetzungen aufgestellt, werden könnten, von denen nicht in zahlreichen Fällen abgewichen werden müßte. Damit aber würde eine getroffene Regelung ihren Sinn verlieren, wie das auch für die vom Berufungsgericht zugrunde gelegte (fingierte) "Normalausstattung" gilt. Dennoch eine satzungsgemäße Regelung derart flächenmäßiger Bestandteile einer Straße zu fordern, liefe praktisch auf den Zwang zum Erlaß einer Satzung hinaus, die konkret für bestimmte Straßen Gehwege (u.s.w.) verlangt und für andere nicht. Den Gemeinden kann indessen nicht zugemutet werden, ihr planerisches Ermessen soweit zu binden, daß sie von vornherein festlegen, wo sie in ihrem Gebiet Fußwege, Straßen mit (einseitigen oder beidseitigen) Gehwegen oder ohne Gehwege einrichten wollen und ähnliches mehr. Die Unerträglichkeit einer solchen Bindung rechtfertigt die Auslegung des § 132 Nr. 4 BBauG dahin, daß in der Ortssatzung keine Flächeneinteilung der Straßen vorgenommen, mithin nicht festgelegt zu werden braucht, welche Teilanlagen auf der Fläche der Gesamtanlage eingerichtet werden sollen. Das gilt nicht für Beleuchtung und Entwässerung, die keine flächenmäßigen Straßenbestandteile sind und auch in § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG besonders erwähnt werden. Hier läßt sich nach Überzeugung des Senats weit besser übersehen, wo und für welche Anlagen unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse diese Teilanlagen eingerichtet werden sollen oder nicht.

Auch wenn die Gemeinde danach die Einrichtung von Teilanlagen einer Erschließungsstraße weitgehend nicht als Merkmale der endgültigen Herstellung in ihrer Ortssatzung vorzusehen braucht, ist sie doch durch § 129 BBauG gebunden, der Erschließungsanlagen nur im erforderlichen Umfang beitragspflichtig macht. Die Gemeinde mag bei Prüfung der Frage, welche Teilanlagen erforderlich sind, einen gewissen Spielraum haben. Jeder betroffene Bürger kann indessen eine gerichtliche Überprüfung der Grenzen dieses Spielraums verlangen und einwenden, eine bestimmte Teilanlage sei für die Erschließungsanlage nicht erforderlich. Daß er dabei freilich nicht auf sein Grundstück, sondern auf das gesamte Erschließungsgebiet abstellen muß, hat der Senat im Urteil vom 6. Mai 1966 - BVerwG IV C 136.65 - (DVBl. 1966, 693) bereits entschieden.

Im vorliegenden Fall enthält die Ortssatzung vom 5. Juli 1965 bezüglich der Merkmale der endgültigen. Herstellung keine Vorschrift über die Einrichtung von Entwässerung und Beleuchtung. Solange das nicht der Fall ist, kann die Beklagte die Kosten für diese Teilanlagen nicht in den Erschließungsaufwand einbeziehen. Dem steht auch nicht entgegen, daß hier im Wege der Kostenspaltung abgerechnet wird. Wenn der Oberbundesanwalt davon ausgeht, die Voraussetzungen für eine Abrechnung dieser Teilanlagen seien erfüllt, da sie im Sinne des Urteils vom 6. Dezember 1968 - BVerwG IV C 30.67 - (DVBl. 1969, 272) endgültig hergestellt seien, so vermag der Senat dem nicht zu folgen. Solange die Entwässerung und die Beleuchtung nicht durch Satzung als notwendige Teile der Erschließungsanlage ausgewiesen sind, fehlt es an einer Rechtsgrundlage dafür, daß sie überhaupt auf Kosten der Anlieger eingerichtet werden können. Auch im Wege der Kostenspaltung kann aber nicht mehr abgerechnet werden als bei einer Abrechnung der gesamten Straße.

Die Gültigkeit der Ortssatzung ist nicht dadurch in Frage gestellt, daß Entwässerung und Beleuchtung nicht als Einrichtungsprogramm in der Satzung vorgesehen sind. Da die Fahrbahn nach der Rechtsansicht des erkennenden Senats in der Satzung nicht aufgeführt zu werden brauchte, konnten die für ihre Herstellung aufgewendeten Kosten in den Erschließungsaufwand einbezogen werden. Insoweit war das angefochtene Urteil mithin zu bestätigen, während der Klage hinsichtlich Beleuchtung und Entwässerung durch Aufrechterhaltung des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben werden mußte.