Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.04.1969, Az.: BVerwG IV C 15.67

I.

Der Kläger begehrt eine Aufhebung der Anordnung des Beklagten vom 29. September 1964, mit der dieser als Gemeindeaufsichtsbehörde auf Grund einer Anweisung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen die etwa 400 Einwohner zählende Gemeinde H... zum Erlaß einer Ortssatzung über Erschließungsbeiträge aufgefordert hat. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 15. Dezember 1965 abgewiesen. Auch die Berufung des Klägers blieb ohne Erfolg.

Im Urteil vom 26. Oktober 1966 geht das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen davon aus, daß eine Verpflichtung der Gemeinden zum Erlaß einer Beitragssatzung zwar nicht eindeutig aus dem Wortlaut des Bundesbaugesetzes zu entnehmen sei, jedoch dem Sinnzusammenhang dieses Gesetzes entspreche. Der Initiativentwurf eines Bundesbaugesetzes sei nämlich von der Verpflichtung der Gemeinden zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen ausgegangen, da nach dem Wortlaut seines § 166 Abs. 2 von einer Erhebung nur unter bestimmten Voraussetzungen habe abgesehen werden können. Wenn dieser Wortlaut auch geändert worden sei, weil der Bundestagsausschuß beschlossen habe, lediglich Rahmenbestimmungen für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen im Gesetz aufzunehmen, so seien doch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß dadurch die Verpflichtung der Gemeinden zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen habe beseitigt werden sollen. Durch die Festlegung einer Erhebungspflicht habe der Gesetzgeber sowohl einen Finanzierungszweck als auch einen bodenpolitischen Zweck verfolgt. Die bodenpolitische Funktion der Erschließungsbeiträge könne jedoch nur dann verwirklicht werden, wenn diese Erhebungspflicht uneingeschränkt sei. Nachdem der Gesetzgeber entgegen dem ursprünglichen Entwurf die Ausfüllung der Rahmenbestimmung einer Ortssatzung überlassen habe, müsse zwangsläufig eine Pflicht zum Erlaß einer solchen Ortssatzung bestehen. Die Erhebungspflicht werde auch nicht dadurch illusorisch, daß die Gemeinden Erschließungsbeiträge nur zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes erheben könnten und daß sie zu einem Teil den Erschließungsaufwand selbst tragen müßten. Danach wäre es zwar denkbar, daß eine Gemeinde bis zu 99 % des Erschließungsaufwandes selbst trage. Abgesehen davon aber, daß dieser Gedanke wirklichkeitsfremd sei, könne er sich auf das Problem der Erhebungspflicht nicht auswirken. Auch aus dem Gedanken der Subsidiarität der Steuer gegenüber einem Beitrage müsse darauf geschlossen werden, daß der Gesetzgeber die Gemeinden zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichten wollte. Eine Notwendigkeit zum Erlaß der Ortssatzung bestehe auch in denjenigen Fällen, in denen die Gemeinde wie im vorliegenden Falle die Kosten für den Ausbau von Erschließungsanlagen bisher durch "Aufschließungsverträge" der Anlieger habe decken können. Durch überörtliche Planung oder plötzlich erforderliche größere Bauvorhaben könnte sich nämlich unerwartet ein Erschließungsaufwand ergeben, der durch solche Verträge nicht mehr zu decken sei. Übrigens sei die Festlegung der Merkmale einer endgültig hergestellten Erschließungsanlage in einer Satzung auch deswegen erforderlich, weil sonst nach Übernahme einer sogenannten Unternehmerstraße durch die Gemeinde Zweifel darüber entstehen würden, ob für einen weiteren Ausbau dieser Straße Beiträge erhoben werden könnten oder nicht. Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden werde durch diese Verpflichtung nicht verletzt, da es im Kernbereich nicht angetastet werde.

Mit der zugelassenen Revision trägt der Kläger vor, eine Gemeinde könne im Rahmen der Gesetze ihre Angelegenheiten der Selbstverwaltung in eigener Verantwortung regeln, wobei ihr eine Freiheitsphäre zustehe, die sie nach ihrem Ermessen in Anspruch nehmen könne. In Fällen, in denen der Gesetzgeber schlechthin einen Zwang zum Erlaß einer Ortssatzung habe festsetzen wollen, habe er das ausdrücklich ausgesprochen, wie etwa im Bauplanungsrecht. Selbst dort aber habe er Bauleitpläne nur für den Fall verlangt, daß sie erforderlich seien. Für den vorliegenden Fall könne nichts anderes gelten, um eine sachlich nicht gebotene Perfektion oder ein Übermaß unnötiger Arbeit zu vermeiden. Auch aus der Entstehungsgeschichte des Bundesbaugesetzes könne nichts anderes gefolgert werden, weil der dem Bundestag vorgelegte Entwurf völlig umgestaltet worden sei.

Der Beklagte wendet ein, daß es sich bei dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht um ein subjektives öffentliches Recht, sondern nur um eine institutionelle Garantie handle. Diese Garantie aber sei in ihrem Kern nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber jede Gemeinde verpflichte, eine Erschließungsbeitragssatzung zu erlassen. Mit dem Bauplanungsrecht könne das Erschließungsrecht nicht verglichen werden, weil nicht in jeder Gemeinde eine Bauleitplanung erforderlich sei, hingegen in allen Gemeinden Erschließungskosten entständen. Auch aus der Tatsache, daß es den Gemeinden bisher freigestanden habe, Erschließungsbeiträge zu erheben, ergebe sich nichts gegen die Einführung einer Erhebungspflicht. Im Gegenteil hätte eine schon bisher bestehende Ermächtigung nicht wiederholt werden müssen, habe man es dabei belassen wollen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Gemeinden zum Erlaß einer Ortssatzung für verpflichtet, wenn ein anderweitig nicht gedeckter Erschließungsaufwand entstehe. Voraussetzung für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen sei nämlich, daß die Gemeinden tatsächlich Erschließungsanlagen bauten. Wenn es in einer Gemeinde keine oder keine nennenswerte Neubautätigkeit gebe, erübrige sich mit großer Wahrscheinlichkeit die Neuerschließung von Baugelände auf längere Zeit. In einem solchen Fall wäre es sinnlos, die Gemeinden zum Erlaß von Beitragssatzungen zu verpflichten. Dem stehe auch nicht entgegen, daß in keiner Gemeinde mit Sicherheit vorausgesagt werden könne, ob nicht doch in näherer Zeit ein Erschließungsbedarf eintrete. In solchen Fällen könne der Erlaß einer Satzung in jedem Fall rechtzeitig nachgeholt und notfalls auch von der Aufsichtsbehörde erzwungen werden. Allein die entfernte Möglichkeit eines Bedarfes begründe aber nicht die Forderung, eine Gemeinde allgemein zu einer womöglich überflüssigen Verwaltungsarbeit zu zwingen. Werde eine Erschließung durch Vertrag auf eigene Rechnung einem Unternehmer übertragen, so finde eine Erschließung statt. Übernehme die Gemeinde hierbei die Kosten nur teilweise, so entstehe eine Pflicht zur Beitragserhebung nur dann, wenn der übernommene Anteil denjenigen Teil der Kosten überschreite, den die Gemeinden übernehmen dürften. Dieser Anteil könne im Rahmen des Ermessens und der Haushaltslage der Gemeinde festgesetzt werden, u. U. könne auf diese Weise auch ein wesentlich höherer Eigenanteil als 10 % vorgesehen werden. Bleibe die Kostenübernahme im Rahmen dieses vertretbaren Eigenanteils, so entstehe keine Pflicht zur Erhebung von Beiträgen und sei auch der Erlaß einer Satzung nicht unbedingt erforderlich.

Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision muß Erfolg haben, weil die Gemeinden nicht schlechthin verpflichtet sind, eine Ortssatzung über Erschließungsbeiträge zu erlassen.

Nach § 127 des Bundesbaugesetzes - BBauG - erheben die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes Erschließungsbeiträge. Nach § 132 BBauG regeln die Gemeinden durch Satzung Art und Umfang der Erschließungsanlagen, die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwandes, die Höhe des Einheitssatzes, die Kostenspaltung und die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Anlage. Aus dem Wortlaut dieser Vorschriften kann nach Überzeugung des erkennenden Senates eine schlechthin jede Gemeinde erfassende Verpflichtung, nach der Verkündung des Bundesbaugesetzes eine solche Beitragssatzung zu erlassen, nicht entnommen werden. Dahingestellt bleiben mag, ob eine solche Verpflichtung im Regierungsentwurf des Bundesbaugesetzes vorgesehen war. Allein die Tatsache, daß dieser Entwurf insofern wesentlich umgestaltet worden ist, als den Gemeinden in dem vom Bundestag beschlossenen Bundesbaugesetz stärkere Befugnisse eingeräumt worden sind als im Regierungsentwurf, verbietet es nunmehr, bei Erforschung des Sinngehaltes einer Vorschrift des Bundesbaugesetzes von dem Regierungsentwurf auszugehen, um eine gesetzliche Bindung der Gemeinden darzutun. Aus den genannten Vorschriften ergibt sich lediglich, daß die Gemeinden ihnen entstandene Erschließungskosten nicht durch vertragliche Vereinbarung mit den Anliegern auf diese abwälzen dürfen. Sie sind vielmehr verpflichtet, den Erschließungsaufwand durch Beiträge auf Grund einer Ortssatzung abzudecken.

Insoweit hat das Berufungsgericht die Erhebungspflicht der Gemeinden zu Recht bejaht, indem es vom Sinn und Zweck des Bundesbaugesetzes ausgegangen ist und auf die bodenpolitische Funktion und den Finanzierungszweck des neuen Erschließungsrechtes abgestellt hat. Es hat auch richtig erkannt, daß die Erhebungspflicht der Gemeinden nicht dadurch in Frage gestellt wird, daß sich diese theoretisch bis zu 99 % oder mehr an den entstandenen Kosten beteiligen dürfen. Eine solche Folgerung ist einmal illusorisch, zum anderen berührt sie die Verpflichtung der Gemeinden nicht in ihrem Kern. Da die Gemeinden mithin verpflichtet sind, Erschließungsbeiträge zu erheben, müssen sie auch eine Ortssatzung erlassen, um die Voraussetzungen für die Entstehung der Beiträge zu regeln.

Dabei ist dem Oberbundesanwalt jedoch einzuräumen, daß es sinnlos wäre und vom Gesetz nicht gefordert wird, eine solche Ortssatzung auch dann zu erlassen, wenn ein Erschließungsaufwand nicht erwartet werden kann. Im vorliegenden Falle sind keine Anhaltspunkte dafür gegeben, daß im Bereiche der Gemeinde Unternehmerstraßen oder unfertige Straßen vorhanden seien, durch deren endgültige Herstellung ein beitragsfähiger Erschließungsaufwand entstehen könnte, oder daß neue Erschließungsanlagen geschaffen werden sollen. Sollte zu gegebener Zeit eine Erschließung im Bereiche der Gemeinde erforderlich werden, so ist nicht erkennbar, inwiefern diese nicht rechtzeitig in der Lage sein sollte, eine Beitragssatzung zu erlassen. Die Gemeinde wird, wenn sie vor der Herstellung einer Erschließungsanlage steht, auch viel eher in der Lage sein, ihrer Ortssatzung einen zweckmäßigen Inhalt zu geben. Würde sie verpflichtet sein, bereits jetzt eine Ortssatzung zu erlassen, ohne auch nur eine bestimmte Erschließungsmöglichkeit im Auge zu haben, so erscheint es nicht ausgeschlossen, daß diese Ortssatzung bereits vor Herstellung der ersten Erschließungsanlage geändert werden müßte. Auch das ist ein Grund dafür, die Gemeinden nicht zu einer Verwaltungsarbeit zu zwingen, die von ihr gegenwärtig als eine unnötige Belastung empfunden werden muß.

Die Anordnung des Beklagten war daher mit den sie bestätigenden Urteilen aufzuheben, woraus sich die Kostenpflicht des Beklagten für den gesamten Rechtsstreit ergibt.