I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des an die O.straße angrenzenden Flurstücks Nr. 232/5 in C.. Im Jahre 1964 ließ die Beklagte die O.straße mit Betonverbundsteinen pflastern und beiderseits der Fahrbahn mit einem Hochbord versehen. Auf Grund der Erschließungsbeitragssatzung vom 30. November 1966 zog die Beklagte die Klägerin im Jahre 1967 zu einem Erschließungsbeitrag heran. Wegen Zweifel an der Gültigkeit der Beitrags Satzung hob die Beklagte den Bescheid jedoch wieder auf. Am 23. November 1967 erließ sie eine weitere Erschließungsbeitragssatzung, durch die die vorangehende Satzung ausdrücklich aufgehoben wurde. Auf Grund dieser neuen Satzung zog sie die Klägerin im Wege der Kostenspaltung mit Bescheid vom 15. Mai 1968 für die Kosten der Fahrbahnherstellung zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 924,26 DM heran.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage, die mit Urteil vom 23. Januar 1969 zurückgewiesen wurde. Auch ihre Berufung wies das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 1. April 1971 zurück.

Zur Begründung seines Urteils führte das Berufungsgericht aus, die Haupt Satzung der Beklagten vom 28. Juni 1967 sei ordnungsgemäß veröffentlicht worden, so daß auch gegen die Rechtswirksamkeit der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Beitragssatzung keine Bedenken beständen. Die von der Klägerin behaupteten allgemeinen Erklärungen des Bürgermeisters, in der Gemeinde C. würden überhaupt keine Erschließungsbeiträge erhoben, ständen einer Heranziehung nicht entgegen, weil sie so eindeutig dem Gesetz widersprächen, daß sie unbeachtlich bleiben müßten. Die Gemeinden seien zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichtet, in ihrer Entscheidung liege lediglich, ob sie den gesetzlichen Mindestanteil für die Kostenbeteiligung der Gemeinden überschreiten wollten. Dies könne jedoch ausschließlich durch die Erschließungsbeitragssatzung geschehen. Die von der Beklagten erteilten Anliegerbescheinigungen beschränkten sich in ihrem Erklärungswert auf den Zeitpunkt ihrer Erteilung und enthielten keine vom Gesetz abweichende Regelung des Beitragsverhältnisses. Es sei unerheblich, ob die Beklagte bei anderen Straßen zu Unrecht von der Beitragserhebung abgesehen habe. Eine Selbstbindung der Verwaltung komme nur bei Ermessensentscheidungen oder innerhalb eines vom Gesetz zugelassenen Rahmens in Betracht. Die Beitragsforderung sei auch nicht verjährt. Die Ostlandstraße sei im Jahre 1964 noch nicht endgültig hergestellt worden. Dies folge aus der bereits damals üblichen Anlegung von Gehwegen mit einem Platten-, Pflaster- oder Asphaltbelag, ferner aus der vorgenommenen Anlegung eines Hochbordes sowie aus einem Aktenvermerk vom 14. Mai 1964, wonach für die O.straße eine Fußwegbefestigung durch Platten oder durch eine Schwarzdecke diskutiert worden sei.

Da die O.straße im Zeitpunkt der Heranziehung der Klägerin noch nicht endgültig hergestellt gewesen sei, habe die erst nach Abschluß der Teilmaßnahme beschlossene Beitrags Satzung angewandt werden können, ohne daß sie rückwirkend hätte in Kraft gesetzt werden müssen. Dem stehe auch § 10 der Beitragssatzung nicht entgegen, wonach für eine Einzelmaßnahme eine gesonderte Erhebung des Beitrages zulässig sein solle, sobald die Maßnahme, deren Aufwand durch Teilbeträge gedeckt werden solle, abgeschlossen sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob die Beklagte sich durch diese Vorschrift habe dahin gehend binden wollen, grundsätzlich eine Kostenspaltung in einem bestimmten zeitlichen Zusammenhang mit dem Abschluß der Teilmaßnahmen durchzuführen. Für den vorliegenden Fall scheide eine derartige Bindung jedenfalls deswegen aus, weil die Beklagte erstmals mit dem Inkrafttreten der Erschließungsbeitragssatzung von 1967 die Möglichkeit einer Kostenspaltung gehabt habe.

Die Herstellung der O.straße habe auch nicht mangels eines Bebauungsplanes der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde bedurft. Aus der Erklärung des Regierungspräsidenten in Stade vom 31. März 1971 ergebe sich, daß bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesbaugesetzes wegen der weitgehend vorhandenen Bebauung bei der O.straße von einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil habe gesprochen werden können. Sei aber bei Inangriffnahme der Ausbauarbeiten im Jahre 1964 die Bebauung schon so weit vorangeschritten, daß die Straßenführung keiner gesonderten Planung bedurft habe, so habe es auch keiner Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde bedurft.

Die Aufrechnung der Klägerin mit einer Forderung wegen Überlassung einer Grundstücksfläche für die Straßenherstellung sei in diesem Verfahren unzulässig, weil die Anrechnung einer derartigen Abtretung davon abhänge, daß sie bei der Ermittlung des Erschließungsaufwandes berücksichtigt worden sei. Die Beklagte habe jedoch die Kosten für den Grunderwerb noch nicht in die Beitragsberechnung eingesetzt. Die von der Klägerin aufgeworfene Entschädigungsfrage müsse daher dem späteren Heranziehungsverfahren überlassen bleiben.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt mit dem Begehren, den angefochtenen Beitragsbescheid aufzuheben. Die Beklagte beantragt

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für richtig.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg, weil das angefochtene Urteil Bundesrecht nicht verletzt.

Nach § 133 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - entsteht die Erschließungsbeitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen, für Teilbeträge, sobald die Maßnahmen, deren Aufwand durch die Teilbeträge gedeckt werden soll, abgeschlossen sind. Dabei bestimmen sich die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage nach der gemäß § 132 BBauG zu erlassenden Satzung. Wenn die Beklagte sowie der Oberbundesanwalt davon ausgehen, daß eine Beitragspflicht dem Grunde nach auch dann mit der Herstellung der Anlage entsteht, wenn zu diesem Zeitpunkt eine Beitrags Satzung der Gemeinde noch nicht vorliegt, so vermag sich der erkennende Senat dieser Ansicht nicht anzuschließen. Er hat bereits ausgesprochen, daß der Gesetzgeber in § 133 Abs. 2 BBauG davon ausgegangen ist, die übrigen notwendigen Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht müßten bereits erfüllt sein, damit die Beitragspflicht mit der Herstellung entstehen könne. Aus dem Gesetz ergibt sich das zunächst nach § 133 Abs. 1 BBauG für die Voraussetzung der Bebaubarkeit. Nach Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 68.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 31) entsteht die Beitragspflicht noch nicht mit der Herstellung der Anlage, wenn die Bebaubarkeit erst später eintritt. Auch im Falle der bei Herstellung der Anlage noch fehlenden Widmung läßt nach dem Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34) erst die nachfolgende Widmung die Beitragspflicht entstehen, weil nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG Beiträge nur für öffentliche Straßen, Wege und Plätze erhoben werden dürfen. In diesem Sinne ist das Vorhandensein einer Beitrags Satzung ebenfalls eine Voraussetzung für die Entstehung der Beitragspflicht. Abgesehen davon, daß es praktisch sinnlos wäre, hätte der Gesetzgeber eine Beitragspflicht dem Grunde nach unabhängig vom Vorhandensein einer Satzung entstehen lassen wollen, da es zur Bestimmung der Höhe des Beitrages auf jeden Fall der vom Gesetz verlangten Satzung bedarf, kann letztlich auch nur an Hand der Satzung festgestellt werden, ob eine Anlage - sei es als gesamte Anlage oder als Teilanlage - (rechtlich) endgültig hergestellt ist. Zwar stellt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats § 132 Nr. 1 und 4 BBauG an die erforderliche Regelung von Umfang und Herstellungsmerkmalen der Anlagen nur geringe inhaltliche Anforderungen. Indessen kann das, was nach dieser Rechtsprechung der Regelung durch die Beitrags Satzung bedarf, unter der Fragestellung des § 133 Abs. 2 BBauG nicht geprüft werden, solange es an einer Satzung fehlt. Ebenfalls kann nur nach der Satzung festgestellt werden, ob etwa über den nach § 132 BBauG notwendigen Inhalt der Satzung hinaus Anforderungen an die Erschließungsanlage gestellt werden.

Die der tatsächlichen Herstellung nachfolgende Satzung braucht sich keine rückwirkende Kraft beizulegen, um den Zeitpunkt des Abschlusses der tatsächlichen Herstellung oder gar die gesamte Zeit der Bauausführung zu umfassen. Aus dem Bundesbaugesetz ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß die in satzungsloser Zeit ausgeführten Herstellungsarbeiten, mag es sich dabei um einen Teil dessen oder um alles das handeln, was die nachfolgende Satzung als endgültige Herstellung verlangt, Erschließungsbeiträge nicht rechtfertigen könnten, wenn diese nur mit einem auf der rechtmäßigen Satzung beruhenden Bescheid angefordert werden. Insoweit bedarf der Bürger auch keines Vertrauensschutzes. Seit Erlaß des Bundesbaugesetzes mußte allgemein damit gerechnet werden, daß die Kosten für Bauarbeiten an Erschließungsanlagen nach Maßgabe dieses Gesetzes umgelegt würden. Der Vertrauensschutz des Bürgers erstreckt sich mithin allein darauf, daß eine Inanspruchnahme erst nach Erlaß einer Beitragssatzung erfolgt, an Hand deren er die Herstellung der Anlage und die Berechnung des Beitrages überprüfen kann. Mit dem vom Berufungsgericht angeführten Urteil vom 22. September 1967 - BVerwG IV C 116.65 - (BVerwGE 27, 345) war dies zwar nicht ausgesprochen worden, da es dort nur um die zu einer bereits bestehenden Beitragssatzung nachträglich eingeführte Kostenspaltung ging, für die der erkennende Senat eine Rückwirkungsnorm nicht für erforderlich hielt. Ebenso wie in jenem Verfahren fehlt es aber auch hier an einem nachträglich ändernden Eingriff in bereits abgewickelte Tatbestände, weil nach Inkrafttreten der erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften des Bundesbaugesetzes die "endgültige Herstellung" einer Erschließungsanlage ohne den Erlaß einer deren Merkmale bestimmenden Satzung ausgeschlossen ist.

Die Herstellung der im Jahre 1964 eingerichteten Fahrbahn konnte somit unter der Frage ihrer Endgültigkeit erst nach dem Erlaß der Beitrags Satzung von 1967 überprüft werden. Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsverletzung festgestellt, daß auf der Grundlage dieser Betrachtungsweise die Fahrbahn 1964 als Teilanlage hergestellt war, die Baumaßnahmen mithin insoweit im Sinne von § 133 Abs. 2 BBauG abgeschlossen waren, die Straße insgesamt aber noch nicht endgültig hergestellt war, so daß einer Kostenspaltung nichts im Wege stand. Ob die Gemeinde oder bestimmte Gemeindeorgane bereits 1964 der Meinung war bzw. waren, daß die Straße ihren endgültigen Ausbauzustand erreicht habe, ist unerheblich. Die Ansicht der Gemeinde über Merkmale des Ausbaus kann allenfalls dann (ergänzend) von Bedeutung sein, wenn jedenfalls eine Satzung mit demjenigen notwendigen Inhalt vorliegt, auf Grund dessen nach den vorangegangenen Ausführungen in eine Überprüfung der Merkmale der endgültigen Herstellung eingetreten werden kann. Der Frage, welche Rolle in diesem Zusammenhang die Satzung von 1966 spielen könnte, braucht nicht nachgegangen zu werden, weil keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß nach ihren Vorschriften die Straße insgesamt als hergestellt hätte angesehen werden können.

Der erkennende Senat verkennt nicht, daß nach seiner Ansicht auch eine Straße, die in satzungsloser Zeit nach Ansicht der Gemeinde endgültig hergestellt wird, auf Grund einer späteren Satzung weiteren Ausbaumaßnahmen unterworfen werden kann, da ihre endgültige Herstellung nur nach dieser Satzung zu beurteilen ist. Aus dieser Möglichkeit lassen sich jedoch keine gegen die vom Senat vertretene Auffassung durchgreifenden Argumente herleiten. Erstens kann als Regelfall unbedenklich angenommen werden, daß eine Gemeinde, wenn sie eine Anlage für ausreichend hergestellt hält, alsbald eine entsprechende Satzung erläßt, um ihre Kosten abzurechnen. Zweitens ist zu berücksichtigen, daß auch in den vergleichbaren Fällen des Baurechts - so etwa dort, wo die Gemeinde ein Vorhaben für kraft Gesetzes zulässig oder unzulässig hält, tatsächlich jedoch erst ein bestimmtes Tätigwerden der Gemeinde (Bauleitplan, Veränderungssperre u.ä.m.) diese Rechtslage herbeiführen könnte - die (irrige) Ansicht der Gemeinde kein Gewicht hat. Drittens endlich darf nicht übersehen werden, daß dort, wo die Gemeinde auf Grund ihrer (irrigen) Ansicht ausdrückliche Erklärungen abgibt, der Grundsatz von Treu und Glauben eingreifen und sich aus ihm ergeben kann, daß ein Bürger, der mit Rücksicht auf solche Erklärungen der Gemeinde von der Fertigstellung der Anlage ausgegangen ist, zu weiteren Ausbaukosten auch dann nicht herangezogen werden kann, wenn sich die Anlage nach einer späteren Satzung nicht als endgültig hergestellt ausweisen sollte. Dies würde vor allem in Fällen gelten, in denen die Gemeinde ausdrücklich durch Ratsbeschluß auf die endgültige Herstellung einer Anlage hingewiesen hat.

Die Klägerin kann auch nicht einwenden, die Kostenspaltung sei rechtswidrig, weil sie nicht in zeitlichem Zusammenhang mit der Herstellung der Teilanlage erfolgt sei. Ein solcher zeitlicher Zusammenhang wird vom Gesetz nicht verlangt, auch nicht dadurch, daß die Beitragspflicht für Teilanlagen nach § 133 Abs. 2 BBauG entsteht, sobald die entsprechenden Maßnahmen abgeschlossen sind. Im Gegensatz zur Vorausleistung nach § 133 Abs. 3 BBauG bedarf es insoweit keines Vertrauensschutzes für den Bürger, da bei einer Kostenspaltung die Kosten für bereits ausgeführte Arbeiten abgerechnet werden, während der Bürger mit einer Vorausleistung in der Regel einen Vorschuß für künftige Bauarbeiten zahlt. Dieser Zusammenhang mit künftigen Bauarbeiten ist es, der bei der Vorausleistung einen Schutz dahin gebietet, daß der nach § 133 Abs. 3 BBauG Leistungspflichtige nicht allzulange vor Ausführung des Straßenausbaues belastet wird, da mit seinem vorausgeleisteten Beitrag der ihm erst durch die Herstellung der Anlage entstehende Vorteil ausgeglichen wird. Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verjährung.

Im Urteil vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 43.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 33) ist ausgesprochen worden, daß die Beitragspflicht für eine Teilanlage nur dann mit deren tatsächlicher Herstellung entsteht, wenn die Kostenspaltung in der Satzung zwingend vorgeschrieben ist und es deshalb eines besonderen Ausspruchs nicht bedarf. In allen anderen Fällen entsteht die Beitragspflicht erst mit dem Ausspruch der Kostenspaltung. Damit regelt sich zugleich die Verjährung. Solange eine Beitragspflicht nicht entstanden ist (oder gar wegen fehlender Beitragssatzung noch nicht einmal die Grundvoraussetzungen ihres Entstehens erfüllt sind), kann die Verjährung nicht beginnen.

Wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, entfällt die Beitragspflicht der Klägerin auch nicht deswegen, weil ihr Beitragsfreiheit zugesichert worden sei. Wie der Senat im Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.67 - (Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 4) ausgesprochen hat, ist die Gemeinde im Falle einer Erschließungstätigkeit nach § 127 Abs. 1 BBauG verpflichtet, Erschließungsbeiträge zu erheben. Entgegenstehende Erklärungen der Verwaltung oder des Rates der Gemeinde haben jedenfalls nicht die Wirkung, die Gemeinde von dieser Verpflichtung zu befreien. Ebensowenig kann sich die Klägerin gegenüber ihrer Inanspruchnahme mit Erfolg darauf berufen, daß andere Bürger beitragsfrei geblieben seien. Ob und in welchem Umfang eine Gemeinde Erschließungsbeiträge zu erheben hat, ergibt sich - von der satzungsmäßig zu regelnden eigenen Beteiligung (vgl. § 129 Abs. 1 Satz 3 BBauG) abgesehen - in Verbindung mit dem Grundsatz des § 127 Abs. 1 BBauG aus § 135 Abs. 2 bis 5 BBauG. Die Gemeinde kann daher nur unter bestimmten Voraussetzungen von der Erhebung des Beitrages absehen (§ 135. Abs. 5 BBauG). Allein in den Grenzen dieses Tatbestandes wären auch vorher gegebene Zusagen oder die Sachbehandlung in vergleichbaren Fällen von rechtlicher Bedeutung. Indessen läßt sich dem festgestellten Sachverhalt nichts dafür entnehmen, daß die Voraussetzungen für einen Erlaß im Sinne von § 135 Abs. 5 BBauG hier gegeben oder hierzu auch nur weitere Erörterungen erforderlich wären.

Die Beitragspflicht entfällt auch nicht mangels eines Bebauungsplanes. Zwar geht der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung, u.a. im Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34 S. 9), davon aus, daß der in § 125 BBauG für die Herstellung von Erschließungsanlagen geforderte Bebauungsplan gleichzeitig Voraussetzung dafür ist, daß für die Anlage Beiträge erhoben werden können. Indessen bedarf es nach § 125 Abs. 2 BBauG eines Bebauungsplanes dann nicht, wenn es sich um eine Anlage handelt, die innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles liegt, und für sie ein Bebauungsplan nicht erforderlich ist. Nicht erforderlich in diesem Sinne ist nach dem genannten Urteil der Plan dann, wenn der Verlauf der Straße bereits durch die vorhandene Bebauung vorbestimmt ist. Daß diese Voraussetzungen erfüllt sind, hat das Berufungsgericht ohne Rechtsverletzung festgestellt. Weitere Erörterungen bedarf es hierzu schon deswegen nicht, weil die Klägerin die in diesem Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils nicht angegriffen hat. In rechtlicher Hinsicht kommt es für die Frage, ob ein Bebauungsplan erforderlich ist, nicht auf den Willen der Gemeinde an, wie die Klägerin meint. Es ist daher unerheblich, ob die Beklagte zu irgendeiner Zeit die Aufstellung eines Planes beabsichtigt hatte. Maßgeblich sind vielmehr nur die tatsächlichen Verhältnisse, aus denen - insbesondere wegen der bereits vorhandenen Bebauung - auf den notwendigen Verlauf einer Straße geschlossen werden kann.

Schließlich hat das Berufungsgericht auch die Angriffe der Klägerin gegen die Höhe des Beitrages mit Recht zurückgewiesen. Insbesondere konnte die Frage, ob die Klägerin für abgetretenes Land noch eine Entschädigung verlangen kann, offenbleiben. Nach dem Gesetz ist die Beklagte nicht verpflichtet, eine unentgeltliche Übereignung nachträglich zu entschädigen. Soweit sie in § 8 Abs. 2 ihrer Satzung eine nachträgliche Entschädigung vorgesehen hat, ist der Anspruch jedenfalls noch nicht fällig. Nach der Satzung wird eine Entschädigung nämlich nur dann gewährt, wenn der entsprechende Betrag in den Erschließungsaufwand einbezogen worden ist. Daran fehlt es, weil sich der angefochtene Bescheid auf die Kosten des Grunderwerbes nicht erstreckt.

Da dementsprechend der Anspruch der Klägerin jedenfalls nicht fällig ist, scheidet die Möglichkeit der Aufrechnung aus.

Nach alledem war die Revision mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO für die Klägerin ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.