Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.02.1976, Az.: BVerwG IV C 44.74

I.

Die Klägerin zu 2) war 1962 Eigentümerin einer etwa 3.000 qm großen unbebauten Fläche, die im Gebiet der vormaligen Gemeinde I. im Anschluß an eine vorhandene Wohnsiedlung ... im Außenbereich lag. Sie beabsichtigte, die Anfang 1962 aus dieser Fläche gebildeten vier selbständigen Flurstücke mit Wohnhäusern zu bebauen. Um die Erschließung der Häuser zu ermöglichen, waren bei der Anfang 1962 erfolgten Teilung zwei selbständige Wegeparzellen gebildet worden. Um die für ihr Vorhaben erforderlichen Baugenehmigungen zu erlangen, schlössen die Klägerin zu 2) und der - als Bauherr auftretende - Kläger zu 1) mit der vormaligen Gemeinde L. einen schriftlichen Vertrag, in dem die Gemeinde ihre "Zustimmung" zu den Bauvorhaben in Aussicht stellte, während sich die Kläger zur Vornahme bestimmter Erschließungsmaßnahmen verpflichteten. In der Folgezeit errichteten die Kläger auf jedem der vier Flurstücke ein Wohnhaus; drei dieser Häuser stehen westlich der verlängerten Siedlerstraße (jetzt: An der S. 2, 2 a und 2 b), eine steht an der östlichen Seite dieser Straße (jetzt: An der S. 1). Später veräußerten die Kläger die Grundstück. An der S. 2, 2 a und 2 b an den jetzigen Eigentümer (Z.), der eines der Häuser selbst bezog und die anderen Häuser an Dritte vermietete. Das Haus An der S. 1 bezogen die Kläger selbst.

1964 nahmen die Kläger einige Erschließungsmaßnahmen vor und stellten sich dann auf den Standpunkt, damit ihren vertraglich übernommenen Pflichten genügt zu haben. Demgegenüber vertrat die Gemeinde L. die Ansicht, daß mit diesen Maßnahmen der Vertrag nur zum Teil erfüllt sei. Sie forderte - veranlaßt auch durch zahlreiche Beschwerden der Bewohner der Häuser An der S. 2, 2 a und 2 b - die Kläger mehrfach auf, an der Straße und der Kanalisation weitere Arbeiten vorzunehmen. Diesen Aufforderungen kamen die Kläger nicht nach.

Mit dem Ablauf des Jahres 1971 wurde die Gemeinde L. in die Stadt A. eingegliedert. Deren Oberstadtdirektor, der Beklagte, erließ unter dem 17. Februar 1972 einen an die "Eheleute Alfons H." gerichteten, nach der Zustellungsurkunde den Eheleuten H. als "dem Empfänger" zugestellten Bescheid, der die Aufforderung enthält, "den Zufahrtsweg ... entsprechend dem Vertrag ... auszubauen und mit den erforderlichen Entwässerungseinrichtungen ... zu versehen". Weiter heißt es in dem Bescheid:

"Sollten Sie mit diesen Bauarbeiten nicht bis zum 15.3.1972 begonnen bzw. mir nicht bis zu diesem Zeitpunkt eine Auftragsbestätigung eines anerkannten Tiefbauunternehmers nachgewiesen haben, werde ich leider gezwungen sein, die notwendigen Maßnahmen auf Ihre Kosten im Wege der Ersatzvornahme durchführen zu lassen.

Die Kosten der Ersatzvornahme werden auf 20.000,- DM vorläufig veranschlagt (§§ 55, 59, 62 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NW vom 23.7.1957 - GV NW S. 216/SGV NW 20.10).

Rechtsmittelbelehrung

... Widerspruch ...".

Am 7. März 1972 ging beim Beklagten ein vom Kläger zu 1) unterzeichnetes Schreiben vom 2. März 1972 ein. Darin hieß es:

"Gegen den mir mit Schreiben vom 17.2.1972 erteilten Bescheid erhebe ich hiermit fristgerecht Widerspruch."

Darauf entgegnete der Beklagte unter dem 16. März 1972, er bitte den Kläger "mitzuteilen, ob dieser Widerspruch auch im Namen Ihrer Gattin eingelegt wurde." Gegebenenfalls werde um die Übersendung einer Vollmacht gebeten. Eine Stellungnahme des Klägers zu dieser Anfrage ist in den Verwaltungsunterlagen nicht enthalten. Durch den wiederum an die "Eheleute Alfons H." gerichteten und ausweislich der Zustellungsurkunde am 12. April 1972 wegen vermeintlicher Abwesenheit des Empfängers "dem zu seiner Familie gehörenden erwachsenen Hausgenossen, nämlich der Ehefrau" zugestellten Bescheid vom 11. April 1972 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück.

Der Kläger zu 1) hat am 12. Mai 1972 "namens und im Auftrag der Eigentümerin (meiner Ehefrau)" Klage mit dem Hinweis erhoben, daß er gegen den Bescheid vom 17. Februar 1972 "im Auftrag der Eigentümerin (meiner Ehefrau)" Widerspruch eingelegt habe. Auf die Rückfrage des Gerichts hat er unter dem 23. Mai 1972 bestätigt, daß er "auch in eigenem Namen Klage erhebe".

Die Kläger haben zur Begründung ihrer auf Aufhebung der ergangenen Bescheide gerichteten Klagen im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen geltend gemacht, daß sie ihren Verpflichtungen bereits nachgekommen seien. Soweit der Beklagte aus dem Vertrag noch weitere Ansprüche herzuleiten versuche, fehle dem Vertragstext die notwendige Bestimmtheit. Diese angeblich weitergehenden Ansprüche dürften auch keinesfalls - wie geschehen - durch den Erlaß eines Verwaltungsaktes durchgesetzt werden. Es handele sich nicht um einen öffentlich-rechtlichen Erschließungsvertrag. Zudem brauchten sie, die Kläger, etwa weitergehende Ansprüche so lange nicht zu erfüllen wie der Beklagte nicht für den durch fehlerhafte Kanalisationsarbeiten angerichteten Schaden Ersatz geleistet habe.

Der Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten. Er hat die Ansicht vertreten, daß der Vertrag vom 10. Dezember 1962 als ein öffentlich-rechtlicher Erschließungsvertrag im Sinne des § 123 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zu werten sei und die in diesem Vertrag von den Klägern übernommenen Pflichten mit Hilfe von Verwaltungsakten durchgesetzt werden dürften. Mit dem Abschluß des Vertrages habe sich die Gemeinde seinerzeit nicht ihrer hoheitlichen Befugnisse entäußern und mit den Klägern auf dieselbe Ebene stellen wollen.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 31. Januar 1973 die angefochtenen Bescheide antragsgemäß aufgehoben. Es hat seine Entscheidung ausschlaggebend auf die Annahme gestützt, daß eine Behörde ihre Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen nur im Wege der Klage, nicht aber durch den Erlaß eines Vollzugsaktes durchsetzen dürfe.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 6. März 1974 die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt: Der Zulässigkeit der von der Klägerin zu 2) erhobenen Klage stehe nicht entgegen, daß der Widerspruch mit der Eingabe vom 2. März 1972 nur im Namen des Klägers zu 1) eingelegt worden sei. Es könne sein, daß der Kläger zu 1) die nachfolgende Rückfrage des Beklagten im bejahenden Sinne beantwortet habe und dies nicht zu den Akten gelangt sei. Der Beklagte habe die spätere Behauptung des Klägers zu 1), Widerspruch auch im Namen der Klägerin zu 2) eingelegt zu haben nie bestritten. Ausschlaggebend sei jedoch, daß der Beklagte den Widerspruch als von beiden Klägern erhoben angesehen und behandelt habe. Die Zulässigkeit der Klage des Klägers zu 1) begegne ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Richtig sei allerdings, daß, wenn die Klageerhebung erst in der Erklärung vom 23. Mai 1972 gesehen würde, diese Klage verspätet sei. Das Berufungsgericht meine jedoch, daß der Wille des Klägers von Anfang an auf seine eigene Beteiligung am Rechtsstreit gerichtet gewesen und dies durch die Erklärung vom 23. Mai 1972 nur bestätigt worden sei. Das Verwaltungsgericht habe den demnach zulässigen Klagen mit Recht stattgegeben. Dem Bescheid vom 17. Februar 1972 fehle die erforderliche gesetzliche Grundlage. In diesem Bescheid liege keine bloße Aufforderung zur Erfüllung des Vertrages, sondern eine als Verwaltungsakt zu wertende Regelung Dieser Verwaltungsakt gründe sich ausschließlich auf den Vertrag vom 10. Dezember 1962. Das reiche nicht aus. Mit dem Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages begebe sich eine Behörde - mindestens der Form nach - auf die Ebene der Gleichordnung mit dem Bürger; sie könne aus dem Vertragsverhältnis heraus nicht mehr hoheitlich tätig werden, sondern müsse zur Durchsetzung ihrer vertraglich erworbenen Ansprüche ebenso wie gegebenenfalls der Vertragspartner den Weg der gerichtlichen Klage gehen. § 123 Abs. 3 BBauG biete keine gesetzliche Grundlage, den Vertragsinhalt im Wege des Verwaltungszwanges durchzusetzen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er eine Verletzung sowohl formellen als auch materiellen Rechts geltend macht und die Abweisung der Klagen beantragt.

Der Kläger zu 1) bittet um die Zurückweisung der Revision. Er verteidigt das angefochtene Urteil mit weiteren Rechtsausführungen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er unterstützt die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil entspricht der Rechtslage.

Der während der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens eingetretene Tod der Klägerin hat auf den Fortgang des Verfahrens keinen Einfluß. Die verstorbene Klägerin war durch den Kläger als ihren Prozeßbevollmächtigten vertreten; ein Antrag auf Aussetzung des Verfahrens ist nicht gestellt worden (vgl. § 173 VwGO in Verbindung mit § 246 Abs. 1 ZPO).

Das Berufungsgericht hat mit Recht angenommen, daß die Zulässigkeit der Klagen keinen durchgreifenden Bedenken unterliegt. Was zunächst die Klage der Klägerin anlangt, könnte allenfalls § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Zulässigkeit hindern. Die Klägerin hat - möglicherweise - nicht oder doch nicht rechtzeitig Widerspruch eingelegt. Darauf kommt es jedoch zumindest deshalb nicht an, weil es nach Lage der Dinge neben dem vom Kläger eingeleiteten Widerspruchsverfahren eines weiteren Widerspruchs auch der Klägerin nicht bedurfte. Das hat der erkennende Senat für einen insoweit vergleichbaren Sachverhalt bereits in seinem Urteil vom 7. Januar 1972 - BVerwG IV C 61.69 - (Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 6 S. 9 [10]) ausgesprochen. An dem dort Gesagten ist festzuhalten. Für die von der Klägerin erhobene Klage ein zusätzliches Widerspruchsverfahren zu fordern, liefe auf eine unvertretbare Förmelei hinaus. Die beiden Kläger sind (bzw. waren) Eheleute. Sie sind vom Beklagten aus einem und demselben Vertrag in einem auch inhaltlich vollauf übereinstimmenden Sinne in Anspruch genommen worden. Weder beim Erlaß des Bescheides vom 17. Februar 1972 noch beim Widerspruch des Klägers oder beim Erlaß des Widerspruchsbescheides hat irgend etwas eine Rolle gespielt, das auf Unterschiede in der für jeden der Eheleute gegebenen Rechtslage hätte hindeuten können. Angesichts dessen würde die Forderung eines selbständigen Widerspruchsverfahrens auch der Klägerin lediglich dazu führen, daß zwischen den der Sache nach schon am Widerspruchsverfahren des Klägers Beteiligten die dort gewechselten Erklärungen gleichsam in Durchschrift noch einmal zugunsten der Zulässigkeit auch der nachfolgenden Klage der Klägerin hätten gewechselt werden müssen. Eine solche offenkundig gegenstands- und sinnlose Anforderung läßt sich aus § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht ableiten.

Die vom Kläger erhobene Klage ist ebenfalls zulässig. § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO steht dem nicht entgegen. Der Kläger hat die Klagefrist nicht versäumt. Der Widerspruchsbescheid ist an die "Eheleute Alfons H." gerichtet und zugestellt worden, wie wenn es sich bei ihnen um eine juristische Einheit handelte. Diese Handhabung begegnet Bedenken (vgl. Urteil vom 8. Juli 1958 - BVerwG V C 51.56 - [DÖV 1958, 715]). Ob daraus unter den hier gegebenen Umständen folgt, daß es schlechthin an einer wirksamen Zustellung fehlt und infolgedessen die Klagefrist seinerzeit noch gar nicht angelaufen war, mag auf sich beruhen. Die Handhabung bei der Adressierung und Zustellung des Widerspruchsbescheides führt nämlich jedenfalls dazu, daß der Kläger die etwa angelaufene Klagefrist nicht versäumt hat. Die rechtzeitig am 12. Mai 1972 beim Gericht eingegangene Klageschrift ist ungeachtet ihres nur auf die Klägerin hindeutenden Wortlauts auch dem Kläger zuzurechnen. Das Berufungsgericht stützt seine damit übereinstimmende Würdigung vor allem darauf, daß der Kläger ebenso wie seine Ehefrau an dem Vertrag vom 10. Februar 1962 beteiligt sei, daß er den gesamten Schriftverkehr geführt habe und daß er gemeinsam mit seiner Ehefrau Adressat der ergangenen Bescheide sei. Dem ist unter besonderer Betonung des dritten Punktes beizupflichten: Mit der Klageschrift vom 10. Mai 1972 haben die Kläger auf den ergangenen Widerspruchsbescheid reagieren wollen. Dieser Zusammenhang führt dazu, daß die Klageschrift nicht nur "aus sich" ausgelegt werden darf, sondern die mit ihr abgegebenen Erklärungen zu dem vorangegangenen Widerspruchsbescheid in Beziehung gesetzt werden müssen. Geschieht dies, so kann nicht zweifelhaft sein, daß die mit der Klageerhebung am 12. Mai 1972 erfolgte Wahrung der Klagefrist auch dem Kläger zugute kommen muß. Da der Widerspruchsbescheid die beiden Kläger nicht je für sich angesprochen hatte und auch die Zustellung in einem die Kläger zusammenfassenden Akt erfolgt war, konnten die Kläger annehmen, daß auch sie bei der auf den Widerspruchsbescheid entgegnenden Erhebung der Klage eine Trennung nicht vorzunehmen brauchten. Ein solcher Schluß war nicht nur möglich, sondern lag für die Kläger als Laien nahe. Wird das hinreichend in Rechnung gestellt, so muß eine sachgerechte Auslegung der Klageschrift zu dem Ergebnis führen, daß von vornherein beide Kläger ihrer mit dem Widerspruchsbescheid aufrechterhaltenen Inanspruchnahme entgegentreten wollten.

Dem angefochtenen Urteil ist auch in der Sache selbst zuzustimmen: Der Bescheid vom 17. Februar 1972 verletzt Rechte der Kläger, weil er von ihnen die Vornahme bestimmter Bauarbeiten verlangt, ohne darin durch eine gesetzliche Grundlage gedeckt zu sein.

Verwaltungseingriffe in Freiheit und Eigentum bedürfen der gesetzlichen Grundlage. Das ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Verbindung mit den durch die Art. 2 ff. GG gewährleisteten Grundrechten (dazu BVerfG, Beschluß vom 6. Mai 1958 - 2 BvL 37/56 - in BVerfGE 8, 155 [166 f.]; vgl. auch Beschluß vom 28. Oktober 1975 - 2 BvR 883/73 u.a. - in NJW 1976, 34 [35]): Die den Klägern mit dem ergangenen Bescheid angesonnene Vornahme von Bauarbeiten berührt sowohl das Eigentum der Kläger als auch ihr Recht auf freie Persönlichkeitsentfaltung (Art. 2 und 14 GG). In diese Rechte darf nur auf Grund Gesetzes eingegriffen werden.

In dem an die Kläger gerichteten Bescheid liegt ein derartiger Eingriff. Der Bescheid beschränkt sich, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, nicht auf eine Leistungsaufforderung. Durch ihn sollte vielmehr die Leistungspflicht der Kläger einseitig mit dem Ergebnis geregelt werden, daß nunmehr ohne weiteres und insbesondere ohne Zwischenschaltung einer gerichtlichen Entscheidung in den Vollzug eingetreten werden dürfe.

An der demnach erforderlichen gesetzlichen Grundlage fehlt es. Der zwischen den Klägern und der vormaligen Gemeinde L. abgeschlossene Vertrag, auf den sich als vermeintliche "Ermächtigungsgrundlage" der Beklagte wiederholt berufen hat, scheidet insoweit von vornherein aus. Welchen Sinn es haben kann, diesen Vertrag als "Grundlage" zu bezeichnen, mag dahinstehen. Eine gesetzliche Grundlage stellt der Vertrag als solcher offensichtlich nicht dar. Ebensowenig ist die erforderliche gesetzliche Grundlage mit § 123 Abs. 3 BBauG gegeben. Ob der in Rede stehende Vertrag überhaupt unter diese Vorschrift fällt, unterliegt Zweifeln, Darauf braucht jedoch nicht weiter eingegangen zu werden. Denn § 123 Abs. 3 BBauG hat ohnedies nicht den Gehalt, einem einseitig regelnden Vorgehen der Behörde die gesetzliche Grundlage zu geben. Die in ihm getroffene Regelung erschöpft sich darin, den Gemeinden eine vertragliche Übertragung der Erschließung zu gestatten. Darüber, wie nach dem Abschluß eines Erschließungsvertrages bei der Abwicklung des Vertrages zu verfahren sei, ist § 123 Abs. 3 BBauG nichts zu entnehmen.

Das Vorgehen des Beklagten wird auch durch keine andere gesetzliche Vorschrift gedeckt. Die Ansprüche, die durch den angefochtenen Bescheid durchgesetzt werden sollen, beruhen im engsten Sinne des Wortes auf dem 1962 abgeschlossenen Vertrag. Es liegt mithin nicht so, daß bereits vorgegebene gesetzliche Pflichten vertraglich geregelt wurden und daß sich deshalb bei der Durchsetzung der "vertraglichen" Pflichten fragen kann, ob nicht trotz des Vertragsschlusses immer noch die mit der dem Vertrag vorgegebenen Pflicht zusammenhängende gesetzliche Regelung ausreicht, ein einseitig vollziehendes Vorgehen der Behörde zu gestatten (vgl. dazu namentlich Lerche in Staatsbürger und Staatsgewalt, Jubiläumsschrift Bd. 2 S. 84 f.). Es trifft, anders ausgedrückt, auf den vorliegenden Fall nicht zu, daß die Kläger einer in ihrem Ursprung gesetzlichen Pflicht - einer kraft Gesetzes gegebenen Erschließungspflicht - nachkommen sollen und mit Rücksicht darauf, daß die einseitige Durchsetzung dieser gesetzlichen Pflicht keinen Bedenken begegnete, zu überlegen wäre, ob der Vertrag etwa dieses einseitige Vorgehen ausschließt. Gekennzeichnet wird der vorliegende Fall vielmehr dadurch, daß es an einschlägigen gesetzlichen Pflichten fehlt und sich infolgedessen der Beklagte für die von ihm geltend gemachten Ansprüche ausschließlich auf den Vertrag berufen kann. Deshalb ist es auch irrig, wenn der Beklagte als den entscheidenden Punkt die Frage hinzustellen sucht, ob die Gemeinde L. seinerzeit beim Abschluß des Vertrages auf einen Teil der ihr zustehenden öffentlichen Gewalt oder doch auf den Einsatz dieser öffentlichen Gewalt habe verzichten wollen. Die Gemeinde ... hatte keine öffentliche Gewalt, die sie ohne gesetzliche Grundlage zur Durchsetzung der seinerzeit geschaffenen vertraglichen Ansprüche hätte einsetzen dürfen; dementsprechend ist die Frage, ob sie beim Abschluß des Vertrages auf irgend etwas "verzichten" wollte, gegenstandslos.

Die hier zu treffende Entscheidung verlangt nicht, im einzelnen der Frage nachzugehen, ob und gegebenenfalls in welchen Rechtsbereichen es Fallgruppen gibt, bei denen für die Zulässigkeit eines Eingriffes in Freiheit und Eigentum eine gesetzliche Grundlage ausnahmsweise entbehrlich ist und anstatt desssen eine gewohnheitsrechtliche oder gar nur aus allgemeinen Grundsätzen hergeleitete Rechtsgrundlage ausreicht. Für eine Rechtfertigung, die Durchsetzung vertraglicher Pflichten im Wege einer solchen Ausnahme vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage freizustellen, ist nichts ersichtlich. Im Gegenteil: Die aus der Sperrwirkung des Erfordernisses einer gesetzlichen Grundlage für die Behörde folgende Notwendigkeit, bei der Durchsetzung vertraglicher Ansprüche den Weg der gerichtlichen Klage zu gehen, führt vielmehr zu einer "Waffengleichheit", die als Ausdruck der spezifisch vertraglichen Gleichordnung der Beteiligten auch verwaltungsrechtlichen Verträgen ansteht. Diese Waffengleichheit wird, wie hinzuzufügen ist, eingehalten, wenn § 57 des Regierungsentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes (Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/910 - VwVfG -) zur Erleichterung der Durchsetzung vertraglicher Ansprüche den Vertragschließenden beider Seiten ermöglicht, sich der sofortigen Vollstreckung zu unterwerfen. Ob diese Möglichkeit auch schon nach geltendem Recht besteht und daher § 57 VwVfG den ohnedies geltenden Rechtszustand nur bestätigen würde, kann dahingestellt bleiben, weil die Kläger eine derartige Unterwerfungserklärung nicht abgegeben haben.

Die Annahme, daß nach alledem vertragliche Ansprüche jedenfalls unter den hier gegebenen Voraussetzungen nicht mit Hilfe des Erlasses von Verwaltungsakten durchgesetzt werden dürfen, entspricht der in der Rechtsprechung und im Schrifttum herrschenden Meinung (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 18. November 1968 - II OE 26/68 - VerwRspr. 20, 872 [874 f.], OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Februar 1965 - I OVG - A 203/62 - [S. 7], OVG Münster, Urteil vom 19. April 1967 - III A 1/67 - [DÖV 1967, 722 f.], Bachof in Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Auflage S. 354, Engelhardt, Kommentar zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz § 1 Rdnr. 15, Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht S. 219, Förster in Brügelmann/Grauvogel, Bundesbaugesetz § 123 Anm. III, 2 b aa [S. 11], Haueisen NJW 1956, 1458 Anm. 20, Klein, Gutachten und Urteil im Verwaltungsprozeß S. 98, Lerche a.a.O. S. 85, Obermayer, Grundzüge des Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozeßrechts, 2. Auflage S. 144, Redeker DÖV 1966, 545, Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes [EVwVerfG 1963], Begründung zu § 47, S. 204 sowie die Begründung des Regierungsentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes a.a.O. S. 83). Für die nur gelegentlich vertretene Gegenmeinung ist bisher eine Begründung nicht gegeben worden (vgl. Hbg.OVG, Urteil vom 6. August 1954 - Bf. II 296/53 - VerwRspr. 8, 228 [230], OVG Münster, Urteil vom 21. Juni 1960 - VII A 1138/58 - OVGE 16, 12 [18] und Eckert DVBl. 1962, 21). Auf die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts und die sich ihr anschließende Auffassung von W. Jellinek, Verwaltungsrecht 3. Auflage S. 253 kann diese Gegenmeinung nicht gestützt werden. Die dafür angeführte Rechtsprechung betrifft den Sonderfall der öffentlichen Unternehmerstraße preußischen Rechts (Urteile vom 7. März 1918 - OVGE 74, 72 [75 f.] und vom 8. September 1936 - OVGE 98, 37 [40]). Sie kann nicht auf verwaltungsrechtliche Verträge allgemein erweitert werden; im übrigen schloß sie auch gar keine Freistellung vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ein (vgl. dazu Schrödter, Bundesbaugesetz, 3. Auflage § 123 Rdnr. 16).