Nach dem Begehren des Klägers im Sinne der § 82 Abs. 1 Satz 1, § 88 VwGO ist Gegenstand des Rechtsstreits nicht nur die Ablehnung des beantragten Fahrkostenzuschusses für die Heimaturlaubsreise der Tochter in Höhe von 4655,37 DM, sondern auch die Rückforderung der in dieser Höhe bereits erbrachten Abschlagszahlung. Das behördliche Schreiben vom 18. August 1993 enthält beide Entscheidungen, wie sich insbesondere dem Inhalt des Widerspruchsbescheides entnehmen läßt und der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat. Soweit der Kläger unter Aufhebung der Ablehnungsentscheidung die Festsetzung weiterer erstattungsfähiger Kosten und damit den Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsaktes begehrt, erhebt er form- und fristgerecht Verpflichtungsklage. Sein Aufhebungsantrag stellt sich zugleich aber auch als Antrag auf Aufhebung der Rückforderungsentscheidung - eines belastenden Verwaltungsaktes - und damit als Anfechtungsklage dar.

Bei dem Rückforderungsverlangen handelt es sich nicht (nur) um eine schlichte Zahlungsaufforderung der Behörde. Ob eine behördliche Äußerung begrifflich als Zahlungsaufforderung oder als Leistungsbescheid in Gestalt eines anfechtbaren Verwaltungsaktes zu qualifizieren ist, richtet sich nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt (BVerwGE 57, 26 (29) [BVerwG 26.10.1978 - 5 C 52/77];  41, 305 (306) [BVerwG 12.01.1973 - VII C 9/70];  29, 310 (312) [BVerwG 26.04.1968 - VI C 24/67]). Das Schreiben vom 18. August 1993 ist zwar selbst nicht als Bescheid bezeichnet und ohne Rechtsmittelbelehrung ergangen. Die Auslegung seines Inhalts in Verbindung mit dem Wortlaut des Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ergibt aber, daß eine öffentlich-rechtliche Forderung hoheitlich durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden soll. Hierfür spricht bereits die auf eine hoheitliche Maßnahme hinweisende Formulierung in dem Festsetzungsbescheid, daß der Betrag von 4655,37 DM "wieder einzuziehen" sei. Mit der Aufforderung an den Kläger, den sofort fälligen Differenzbetrag bar einzuzahlen, hat die Behörde demgemäß weder ausdrücklich noch in Gestalt eines internen Aktenvermerks die Ankündigung verbunden, im Weigerungsfall gegen den Kläger Zahlungsklage erheben zu wollen. Dies weist darauf hin, daß die Behörde bereits mit den genannten Anordnungen und Bescheiden die Verpflichtung des Klägers verbindlich festlegen und die Voraussetzungen für eine etwaige Vollstreckung schaffen wollte. Darüber hinaus zeigt auch der Umstand, daß die Behörde auf den Widerspruch des Klägers einen Widerspruchsbescheid mit Rechtsbehelfsbelehrung erließ, daß sie selbst ihre vorangegangene Zahlungsaufforderung als Verwaltungsakt aufgefaßt hat (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1993 - BVerwG 10 A 1.91 - Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65 - zu einem vergleichbaren Fall).

Die zulässig erhobene und im Sinne des § 44 VwGO verbundene Verpflichtungs- und Anfechtungsklage hat nur zum Teil Erfolg.

1. Die Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer erstattungsfähiger Fahrkosten in Höhe von 4655,37 DM.

Rechtsgrundlage des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs ist § 4 Abs. 1 der Verordnung über den Erholungs- und Heimaturlaub der in das Ausland entsandten Beamten des Auswärtigen Dienstes (Heimaturlaubsverordnung - HUrlV -) vom 18. Januar 1991 (BGBl. I S. 144), zuletzt geändert durch Verordnung vom 5. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2006). Die Heimaturlaubsverordnung gilt gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über den Erholungsurlaub der Bundesbeamten und Richter im Bundesdienst (Erholungsurlaubsverordnung - EUrlV -) in der Fassung vom 23. Oktober 1992 (BGBl. I S. 1803) für die im Ausland tätigen Beamten, die - wie der Kläger - nicht dem Auswärtigen Dienst angehören, entsprechend. Nach § 4 Abs. 1 HUrlV wird zu den Fahrkosten von Heimaturlaubsreisen des Beamten und seiner Angehörigen in das Inland in jedem Jahr des dienstlichen Aufenthalts auf Antrag ein Zuschuß gemäß § 4 Abs. 2 HUrlV gewährt, "sofern der Aufenthalt im Inland mindestens zwei Wochen dauert". Angehörige im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 HUrlV sind u. a. der Ehepartner und die Kinder, für die dem Beamten Kinderzuschlag nach § 56 Abs. 1 Nr. 1 BBesG gewährt wird. Ein Ermessens- oder sonstiger Entscheidungsspielraum für die Zuschußgewährung ist der Verwaltung nicht eingeräumt.

Die Beklagte hat dem Kläger den beantragten weiteren Fahrkostenzuschuß zu Recht versagt, denn seine Tochter hielt sich im Jahre 1993 nicht in dem vom Verordnungsgeber vorgegebenen zeitlichen Mindestumfang im Inland auf.

Aus dem eindeutigen Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 HUrlV ("sofern der Aufenthalt im Inland mindestens zwei Wochen dauert") und der Tatsache, daß für Urlaub im Inland (Heimaturlaub) gemäß § 3 HUrlV zusätzlich Reisetage als Urlaub gewährt werden, folgt, daß bei der Zwei-Wochen-Regelung auf die tatsächlich in der Bundesrepublik Deutschland verbrachte Zeit, d. h. ohne Reisezeit, abgestellt wird. Die Tochter des Klägers ist am Montag, dem 21. Juni 1993 um 6.45 Uhr mit dem Flugzeug in der Bundesrepublik Deutschland angekommen und am Sonntag, dem 4. Juli 1993 um 21.50 Uhr wieder abgeflogen. Sie hat sich damit nach der gemäß § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB vorzunehmenden Fristenberechnung weniger als zwei Wochen im Inland aufgehalten. In Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung (vgl. BVerwGE 29, 282 (283) [BVerwG 10.04.1968 - IV C 227/65];  44, 45 (47) [BVerwG 13.08.1973 - VI C 26/70]) sind für die Berechnung von Fristen und die Bestimmung von Terminen die §§ 187 bis 193 BGB als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze auch im Verwaltungsrecht anzuwenden, soweit keine Sonderregeln oder besonderen verwaltungsrechtlichen Interessenlagen dem entgegenstehen; Entsprechendes gilt gemäß § 31 Abs. 1 VwVfG (vgl. Kopp, VwVfG, 5. Aufl., § 31 Rn. 2). In Anwendung der Regeln der § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB endete die Zwei-Wochen-Frist mit Ablauf des Tages der zweiten Woche, welcher durch seine Benennung dem Tage entsprach, an dem das Inland erreicht wurde, d. h. Fristablauf war Montag, der 5. Juli 1993, 24 Uhr. Die Tochter des Klägers hätte also, um einen Anspruch auf Fahrkostenzuschuß zu wahren, erst am Dienstag, dem 6. Juli 1993, aus der Bundesrepublik Deutschland abreisen dürfen.

Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt die von § 4 Abs. 1 HUrlV vorgenommene Gleichbehandlung von Kindern in Schul- und Berufsausbildungsverhältnissen bezüglich der Einhaltung eines zweiwöchigen Inlandsmindestaufenthalts, d. h. das Fehlen von Ausnahmevorschriften für Kinder in Berufsausbildungsverhältnissen, die über keinen für den Mindestaufenthalt zuzüglich Reisezeit erforderlichen Urlaub verfügen, nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet es, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders zu behandeln, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen. Aber auch eine für alle Betroffenen gleiche Regelung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie für eine Personengruppe Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht zur Folge hat, daß ihr gegenüber die gleichartige Behandlung nicht mehr zu rechtfertigen ist. Dabei ist jeweils zu untersuchen, ob die tatsächlichen Ungleichheiten der zur Beurteilung stehenden Sachverhalte in dem in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, daß sie bei der Regelung unbedingt hätten beachtet werden müssen (vgl. BVerfGE 55, 261 (269 f.) [BVerfG 03.12.1980 - 1 BvR 409/80];  72, 141 (150) [BVerfG 18.06.1986 - 1 BvR 857/85]).

Bei der Gewährung von Zuschüssen zu den Fahrkosten bei Heimaturlaubsreisen gemäß § 4 HUrlV handelt es sich um eine rechtsgewährende Regelung, wobei sich der Beamte und seine Angehörigen durch eigenes Verhalten (z. B. Urlaubsplanung, Verhandlungen mit Ausbildungsleitern über unbezahlte Urlaubstage) auf die Mindestaufenthaltsdauer weitgehend einstellen können. Dem Verordnungsgeber steht deshalb im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung eine weite Gestaltungsfreiheit zu (vgl. BVerfGE 49, 280 (283) [BVerfG 10.10.1978 - 2 BvL 3/78];  88, 5 (12) [BVerfG 02.12.1992 - 1 BvR 296/88]), deren Grenzen hier beachtet worden sind.

Die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers werden vor allem vom Zweck der Regelung, der in § 18 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst (GAD) vom 30. August 1990 (BGBl. I S. 1842) zum Ausdruck kommt, bestimmt. Danach können die ins Ausland entsandten Beamten und ihre Angehörigen jährlich einen Zuschuß zu einer Reise in die Bundesrepublik Deutschland in Anspruch nehmen, "um die notwendigen Verbindungen zum Inland aufrechtzuerhalten". Der Sinn der Gewährung von Heimaturlaub besteht vor allem darin, einer allzu großen Entfremdung des Beamten und seiner im Ausland lebenden Angehörigen vorzubeugen und die Beziehungen mit dem Heimatland zu festigen und zu beleben, um so eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung für die Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu gewährleisten (vgl. BVerwGE 43, 320 (321 f.) [BVerwG 23.02.1972 - I WB 11/71]; Beschluß vom 8. November 1990 - BVerwG 1 WB 63.90 - DokBer B 1991, 100; amtliche Begründung zu § 18 des Gesetzentwurfs der Bundesregierung für ein Gesetz über den Auswärtigen Dienst, BTDrucks 11/6547 vom 1. März 1990, S. 19). Ausgehend von diesem Gesetzeszweck liegt es im Ermessen des Verordnungsgebers, wenn er die vom Gesetzgeber eingeräumte Zuschußregelung an eine Mindestaufenthaltsdauer im Inland knüpft. Dem liegt die Erwägung zugrunde, daß die z. T. erheblichen finanziellen Mittel für Fahrkostenzuschüsse - im vorliegenden Fall über 4500 DM - nur eingesetzt werden sollen, wenn gewährleistet ist, daß der Heimaturlaub dazu beiträgt, die Verbindungen zum Inland aufrechtzuerhalten, was eine gewisse Aufenthaltsdauer voraussetzt. Mit zwei Wochen ist diese Frist nicht unverhältnismäßig lang bemessen. Eine weitere zeitliche Differenzierung, z. B. nach bestimmten Personengruppen von Angehörigen des Beamten, ist schon wegen der gebotenen generalisierenden Betrachtungsweise bei der Normsetzung (BVerfGE 11, 245 (254) [BVerfG 28.06.1960 - 2 BvL 19/59]) verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Die Einführung einer bestimmten zeitlichen Voraussetzung bringt zwar wie jede typisierende Regelung gewisse Härten mit sich. Sie müssen aber hingenommen werden, insbesondere dann, wenn die Fristenregelung - wie hier - notwendig und sachlich vertretbar ist (vgl. BVerfGE 29, 283 (299);  75, 78 (106)zur Stichtagsregelung).

2. Die Anfechtungsklage ist begründet, denn die angefochtenen Bescheide sind, soweit sie die Rückforderung der Abschlagszahlung in Höhe von 4655,37 DM zum Gegenstand haben, rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Rückforderung überzahlter Dienst- und Versorgungsbezüge ist § 87 Abs. 2 BBG. Zu den Dienstbezügen in diesem Sinne gehören in entsprechender Anwendung der Vorschrift z. B. nicht nur Trennungsgelder (BVerwGE 13, 107 (108) [BVerwG 10.10.1961 - VI C 25/60]) und Reise- sowie Umzugskostenvergütungen (Urteil vom 15. Dezember 1993 a.a.O. m. w. N.; Fürst, GKÖD, Bd. I Teil 2 b, Stand: 1995, § 87 BBG Rn. 5), sondern auch Fahrkostenzuschüsse bei Heimaturlaubsreisen. Denn letztere haben zum Teil Ersatzfunktion für Umzugskosten und Trennungsgeld (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 und Abs. 6 HUrlV). § 12 Abs. 2 BBesG steht dem nicht entgegen, denn die Vorschrift erstreckt sich als lex specialis nur auf die Rückforderung solcher Bezüge, die als "Dienstbezüge" oder "sonstige Bezüge" in § 1 Abs. 2 und Abs. 3 BBesG im einzelnen definiert und ausdrücklich dem Geltungsbereich des Bundesbesoldungsgesetzes unterstellt sind. Zu den Bezügen dieser Art gehören Fahrkostenzuschüsse bei Heimaturlaubsreisen nicht. Ihre Rückforderung richtet sich daher nach der allgemeinen Regelung in § 87 Abs. 2 BBG (vgl. dazu auch Urteil vom 15. Dezember 1993 a.a.O.).

§ 87 Abs. 2 BBG ist auch anzuwenden, wenn - wie hier - Abschlagszahlungen auf Dienstbezüge oder auf ihnen gleichstehende Leistungen - hier Fahrkostenzuschuß - zurückgefordert werden (vgl. BVerwGE 11, 283 (284) [BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57] und Urteil vom 15. Dezember 1993 a.a.O.). Für die Entstehung des Rückforderungsanspruchs nach § 87 Abs. 2 BBG ist insoweit nicht Voraussetzung, daß zuvor ein die Rechtslage konkretisierender Verwaltungsakt mit rückwirkender Kraft zurückgenommen worden ist. Ein derartiger konkretisierender Festsetzungsbescheid fehlt bei Überzahlungen von Abschlägen insbesondere dann, wenn sie - wie im vorliegenden Fall - aufgrund verwaltungsinterner Zahlungsanweisungen gemäß § 5 Satz 2 HUrlV vorgenommen worden sind. Im übrigen werden bei Abschlagszahlungen, wie sich aus ihrem Begriff und ihrem Wesen ergibt, die Dienstbezüge oder die ihnen gleichstehenden Leistungen - auch für zurückliegende Zeiträume - erst zu einem späteren Zeitpunkt endgültig festgesetzt (vgl. § 5 Satz 3 HUrlV). Eine dann möglicherweise erforderliche niedrigere Festsetzung ist ohne Rücksicht auf einschränkende Widerrufsgründe rückwirkend zulässig und löst zwangsläufig unmittelbar den Rückforderungsanspruch aus (Urteil vom 15. Dezember 1993 a.a.O. m. w. N.).

Demzufolge regelt sich gemäß § 87 Abs. 2 Satz 1 BBG die Rückforderung zuviel gezahlter Abschlagszahlungen auf einen Fahrkostenzuschuß bei Heimaturlaubsreisen nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchsüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Eine Überzahlung im Sinne des § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB liegt vor, wenn auf die Leistung dem Grunde nach oder in der gezahlten Höhe kein Anspruch besteht und der Beamte die Leistung deshalb ganz oder teilweise ohne Rechtsgrund erhalten hat. Dies ist hier in Höhe der streitigen 4655,37 DM der Fall. Wie bereits näher dargelegt worden ist, hat der Kläger keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer erstattungsfähiger Fahrkosten in dieser Höhe. Hinsichtlich des überzahlten Betrags besteht für ihn auch kein Rechtsgrund zum Behaltendürfen im Sinne des § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB, insbesondere nicht in Gestalt eines rechtsbegründenden wirksamen Festsetzungsbescheids, weil der Abschlag nur aufgrund einer internen Anordnung ausgezahlt worden war, die nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.

Auf Vertrauensschutz kann sich der Kläger nicht berufen, weil ein Empfänger von Abschlagszahlungen im Hinblick auf die endgültige Festsetzung mit einer Änderung der zustehenden Leistung rechnen muß und sich auf die Notwendigkeit einer Rückzahlung einrichten kann (BVerwGE 11, 283 (285) [BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57]; Urteil vom 24. August 1964 - BVerwG 6 C 190.62 -). Einen Wegfall der Bereicherung kann der Kläger ebenfalls nicht geltend machen, weil die streitige Zahlung ausdrücklich als Abschlagszahlung auf einen Fahrkostenzuschuß beantragt und als solche auch ausgezahlt und entgegengenommen worden ist. In diesem Fall haftet der Beamte in der durch § 87 Abs. 2 Satz 1 BBG vorgeschriebenen sinngemäßen Anwendung der § 820 Abs. 1, § 818 Abs. 4 BGB grundsätzlich verschärft für die Rückzahlung des erhaltenen Betrags (BVerwGE 11, 283 (287 f.) [BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57]; Urteil vom 24. August 1964 a.a.O.; Urteil vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 33.87 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 7-).

Gleichwohl sind die angefochtenen Bescheide, soweit sie die Rückforderung der 4655,37 DM betreffen, aufzuheben. Denn die Beklagte hat den notwendigen Inhalt eines Rückforderungsbescheids nach § 87 Abs. 2 BBG insoweit verkannt, als sie es unterlassen hat, die dort vorgeschriebenen Billigkeitserwägungen anzustellen.

Nach § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG kann von der Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge oder ihnen gleichgestellter Leistungen aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde ganz oder teilweise abgesehen werden. Zweck dieser Ermessensentscheidung ist es, die besonderen Gegebenheiten des Einzelfalls gegenüber der notwendig generalisierenden gesetzlichen Rückforderungsbestimmung zur Geltung zu bringen, und zwar nach der Sachlage im Zeitpunkt der Rückabwicklung (BVerwGE 95, 94 (96 f.) [BVerwG 27.01.1994 - 2 C 19/92] m. w. N.). Eine Billigkeitsentscheidung, die stets ausdrücklich zu treffen ist, darf nicht deshalb unterbleiben, weil z. B. Ratenzahlung, Stundung oder Erlaß noch in einem späteren Verfahrensstadium nach haushaltsrechtlichen Vorschriften gewährt werden können. Da die Ermessensentscheidung nicht lediglich die Vollziehung und Vollstreckung des Rückforderungsbescheides, sondern den materiellen Bestand des Rückforderungsanspruchs betrifft, ist sie zwingend vor der Rückforderung zu treffen (Urteil vom 15. Dezember 1993 a.a.O.) und gemäß § 40 i. V. m. § 39 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 VwVfG zu begründen. Eine fehlende oder unzureichende Begründung kann gleichfalls nur bis zum Abschluß des Vorverfahrens nachgeholt oder vervollständigt werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 3. Aufl. 1994, Rn. 563).

Eine solche Billigkeitsentscheidung in bezug auf die Rückforderung hat die Behörde hier weder im Erstbescheid noch im Widerspruchsbescheid - die dort angestellten Erwägungen zu Härtegesichtspunkten beziehen sich nur auf die Geltung der Zwei-Wochen-Frist - getroffen, obwohl der Kläger in seiner Widerspruchsbegründung Billigkeitsaspekte ausdrücklich geltend gemacht hat. Ihm ist nicht einmal Ratenzahlung eingeräumt worden, wie dem Schriftsatz der Beklagten vom 26. August 1994 im Rahmen der Klageerwiderung zu entnehmen ist, in dem lediglich auf Antrag Ratenzahlung in Aussicht gestellt wird. Das bloße Inaussichtstellen von Ratenzahlungen genügt den Erfordernissen einer Billigkeitsentscheidung nicht (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 27. Juni 1990 - NVwZ 1991, 94 (95) [VGH Hessen 27.06.1990 - 1 UE 1378/87]). Unabhängig davon ist die im Schriftsatz vom 26. August 1994 nachgeholte (ablehnende) Ermessensentscheidung auch verspätet; eine Heilung des Verfahrensfehlers kommt zu diesem Zeitpunkt nicht mehr in Betracht. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall, in welchem der Kläger mit der Anfechtungsklage gegen einen Rückforderungsbescheid vorgeht, von den Fällen, in denen die Behörde im Wege der Leistungsklage vom Beamten Rückzahlung verlangt oder der Beamte sich mit einer Leistungsklage gegen eine durch Aufrechnung geltend gemachte Rückforderung wehrt. Im Rahmen einer solchen Leistungsklage ist anerkannt, daß die Billigkeitsentscheidung noch bis zur letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz erfolgen kann (BVerwGE 18, 72 (77) [BVerwG 21.02.1964 - VI C 8/61];  28, 68 (79) [BVerwG 11.10.1967 - V C 47/67];  30, 296 (301) [BVerwG 23.10.1968 - VI C 28/66]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.