Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.04.1968, Az.: BVerwG VI C 24.67

I.

Der Kläger ist Oberstudiendirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Dienst des beklagten Landes. Bis zum 30. September 1951 leitete er die Staatliche Freiherr-vom-Stein-Schule in Frankfurt (Main).

Zum 1. Oktober 1951 wurde er an die Staatliche Goetheschule in Neu-Isenburg versetzt. Nachdem er dagegen zunächst Einspruch eingelegt hatte, weil die Art und Weise seiner Versetzung den Eindruck einer Diskriminierung erweckt habe, beugte er sich schließlich dieser Maßnahme und führte am 7. November 1952 den Umzug nach Neu-Isenburg durch.

Mit Wirkung vom 1. September 1956 wurde er an die Goetheschule in Dieburg versetzt und nahm nach vorübergehender Dienstunfähigkeit am 2. November 1956 seine Dienstgeschäfte in Dieburg auf. Seine zuvor in einer Eingabe vom 1. August 1956 gegen die erneute Versetzung zum Ausdruck gebrachten Bedenken wandelte er in einem Schreiben vom 11. Januar 1957 in einen förmlichen Einspruch um, den der Hessische Minister für Erziehung und Volksbildung durch Erlaß vom 11. Februar 1957 zurückwies.

Mit Schreiben vom 28. Oktober 1957 bat der Kläger um "völlige Rehabilitierung" seiner Person und seiner Verhältnisse und um eine nochmalige Überprüfung der Gründe, die zu seiner Versetzung aus Frankfurt (Main) geführt hatten.

Am 20. Dezember 1957 fand im Hessischen Ministerium für Erziehung und Volksbildung zwischen dem Leiter der Schulabteilung, Ministerialrat Dr. F. und dem Kläger eine Dienstbesprechung über seine Eingaben statt. Über Inhalt und Ergebnis dieses Gesprächs fertigte Ministerialrat Dr. F. am nächsten Tage einen Aktenvermerk, der im wesentlichen zum Inhalt hatte, es sei dem Ministerium darum gegangen, unter die Fülle der Eingaben, Beschwerden und Richtigstellungen des Klägers einen Schlußstrich zu ziehen. Dabei sei der Begriff der Rehabilitierung des Klägers in den Vordergrund gerückt worden, der Kläger habe den Begriff aber nicht im Sinne der Wiederherstellung des alten Rufes, sondern als "Wiedergutmachung" gedeutet wissen wollen und dementsprechend eine auch nach außen hin sichtbare .... Hebung seiner Stelle von A 14 nach A 15 erwartet. Weder er, Dr. F., noch die Herren Dr. M. und Dr. L. die im Laufe des Gespräches hinzugezogen worden seien, hätten in dieser Hinsicht Versprechungen machen können und wollen. Das habe den Kläger bewogen, gegen Ende der Unterredung wieder auf seinen alten Beschwerdestandpunkt zurückzukehren und die oberste Schulbehörde mangelnder Schutz- und Fürsorgepflicht anzuklagen. So sei die Sitzung nach 3 Stunden und 50 Minuten ergebnislos abgebrochen worden. - Der Aktenvermerk wurde von dem Oberregierungsrat Dr. Minssen mitgezeichnet.

Am 11. August 1960 berichtete Dr. F. aus anderem Anlaß nochmals über die dienstliche Unterredung mit dem Kläger vom 20. Dezember 1957 in demselben Sinn.

Mit Schreiben vom 29. März 1958 beantragte der Kläger im Anschluß an vorangegangene Eingaben, die Versetzungserlasse vom 20. August 1951 und 18. August 1956 aufzuheben und alle ihm daraus entstandenen Belastungen und Nachteile wiedergutzumachen.

Durch Bescheid vom 8. Juli 1958 wies der Hessische Minister für Erziehung und Volksbildung den Widerspruch gegen die Versetzungen zurück. Gleichzeitig lehnte der Minister in seinem Begleiterlaß vom selben Tage unter Hinweis auf die Dienstbesprechung vom 20. Dezember 1957 eine Rehabilitierung des Klägers ab, da dieser dienstlich in keiner Weise benachteiligt worden sei. Er brachte zum Ausdruck, daß er die Beschwerdeangelegenheit des Klägers nunmehr als abgeschlossen ansehe.

Gegen die Versetzungserlasse vom 20. August 1951 und 18. August 1956 sowie gegen andere Amtshandlungen des Beklagten aus den Jahren 1950 bis 1959 erhob der Kläger im Einklang mit der Rechtsmittelbelehrung im Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 1958 am 12. August 1958 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden Klage. Trotz wiederholter Hinweise des Gerichts, daß das Verwaltungsgericht Darmstadt örtlich zuständig und die Verweisung des Rechtsstreits dorthin zu beantragen sei, stellte der Kläger keinen Verweisungsantrag. Darauf wies das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Klage wegen örtlicher Unzuständigkeit durch Vorbescheid vom 16. September 1958 als unzulässig ab. Einen später gestellten Verweisungsantrag des Klägers wies das Verwaltungsgericht Wiesbaden durch Beschluß vom 25. Oktober 1958 im Hinblick auf die Rechtskraft des Vorbescheides als unzulässig zurück.

In der Zwischenzeit hatte der Kläger von dem Tage seines Dienstantritts in Dieburg an auf seinen Antrag für die Fahrt von Neu-Isenburg nach Dieburg Fahrkostenersatz und einen arbeitstäglichen Zuschuß von 2 DM erhalten.

Auf den Antrag des Klägers vom 31. Oktober 1957 auf Weiterbewilligung dieser Zahlungen erklärte sich der Hessische Minister für Erziehung und Volksbildung durch Erlaß vom 20. Januar 1958 ausnahmsweise mit der Zahlung von Fahrkosten und arbeitstäglichem Zuschuß bis zum 31. Oktober 1958 einverstanden und wies darauf hin, die Zahlungen müßten eingestellt werden, wenn der Kläger nicht den Nachweis führe, daß er sich ernsthaft und nachhaltig um die Erlangung einer Wohnung am Dienstort bemüht habe.

Auf der Grundlage dieses Erlasses bewilligte der Regierungspräsident in Darmstadt dem Kläger durch die Verfügungen vom 31. Januar und 14. Mai 1958 die beantragten Zahlungen bis zum 31. Oktober 1958. Die im Erlaß des Ministers vom 20. Januar 1958 enthaltene Belehrung gab er dem Kläger bekannt.

Den Antrag des Klägers vom 30. Oktober 1958, ihm über den 31. Oktober 1958 hinaus Fahrkostenersatz und arbeitstäglichen Zuschuß zu bewilligen, lehnte der Regierungspräsident in Darmstadt auf Grund einer Entscheidung des Ministers vom 3. Januar 1959 mit Bescheid vom 14. Januar 1959 ab.

Nach vergeblichen Einwendungen und erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht, mit der er beantragte,

Die Klage blieb in zwei Rechtszügen ohne Erfolg. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seines Urteils vom 11. Dezember 1962 im wesentlichen ausgeführt:

Rechtsgrundlage für die vom Kläger erhobenen Ansprüche sei die hessische Verordnung über Änderungen des. Umzugskostenrechts (DVzUKG) vom 15. August 1953 (GVBl, S. 139). Demgegenüber könne sich der Kläger nicht auf § 14 Abs. 3 HBesGberufen, der lediglich für die Höhe des Ortszuschlages von Bedeutung sei.

Die Versetzung eines Beamten zu einer Dienststelle in einem anderen Ort habe grundsätzlich zur Folge, daß der Sitz der neuen Dienststelle sein dienstlicher Wohnsitz werde. Das habe der Kläger seit seinem ersten Antrag auf Trennungsentschädigung bis zum Antrag vom 31. Oktober 1957 auch selbst anerkannt und sich zur Begründung seiner Anträge auf den Mangel an einer geeigneten Wohnung am neuen Dienstort berufen. In seinen Anträgen habe der Kläger stets die Belehrung unterschrieben, daß es seine Pflicht sei, sich um eine Wohnung am neuen Dienstort ernstlich und fortgesetzt zu bemühen, wie es Nr. 25 Ziff. 15 DVzUKG vorschreibe.

Der Umstand, daß sich der Kläger nicht fortgesetzt ernstlich um eine Familienwohnung am neuen Dienstort bemüht habe, rechtfertige die Einstellung der Zahlung eines Fahrkostenersatzes und arbeitstäglichen Zuschusses. Die Zahlungseinstellung sei um so mehr berechtigt, als der Kläger diese Leistungen mehrere Jahre lang bezogen und die Weitergewährung beantragt habe, nachdem er durch Erlaß des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung vom 20. Januar 1958 über seine vorbehaltlose Versetzung belehrt und zur sofortigen Bemühung um eine Wohnung am Dienstort mit der Androhung angehalten worden sei, daß andernfalls die ausnahmsweise bis zum 31. Oktober 1958 bewilligte Zahlung der "Trennungsentschädigung" eingestellt werde. Daraus habe der Kläger auch erkennen müssen, der Minister wolle an der Versetzung nach Dieburg festhalten und messe der Dienstbesprechung vom 20. Dezember 1957 keine rechtliche Bedeutung bei. Das stimme auch mit dem von Dr. F. am 21. Dezember 1957 über die Dienstbesprechung gefertigten Aktenvermerk überein. Darin sei vor allem keine Zusicherung aktenkundig gemacht worden, wie es im Hinblick auf die Formstrenge des Beamtenrechts erforderlich gewesen wäre. Bereits im Antrag vom 2. Mai 1958 habe der Kläger zu erkennen gegeben, daß er sich weigere, nach Dieburg umzuziehen. Auch aus den Angaben des Klägers im Antrag vom 30. Oktober 1958 sei dieser Schluß zu ziehen. Der Kläger irre, wenn er meine, der Minister habe nach dem Antrag vom 2. Mai 1958 auf Grund der Besprechung vom 20. Dezember 1957 die "Trennungsentschädigung" weiter bewilligt. Der Antrag vom 2. Mai 1958 habe ausweislich der Akten dem Minister gar nicht vorgelegen, und der Regierungspräsident habe lediglich auf Grund des Ministerialerlasses vom 20. Januar 1958 gehandelt.

Auf die angebliche Fehlerhaftigkeit der Versetzungsverfügungen könne der Kläger sich nicht mehr berufen, da diese rechtskräftig geworden seien. Alles, was der Kläger aus der Dienstbesprechung vom 20. Dezember 1957 herleiten zu können glaube, sei durch den unanfechtbar gewordenen ministeriellen Bescheid vom 8. Juli 1958 überholt. Trotz der Bemühungen um seine Rückversetzung habe der Kläger die Suche nach einer geeigneten Wohnung in Dieburg nicht aufgeben dürfen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt.

Er hat beantragt,

hilfsweise,

Mit der Revision ist Verletzung formellen und materiellen Rechts gerügt.

Der Beklagte hat beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Revisionsrügen entgegen.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der vom Kläger geltend gemachte Erfüllungsanspruch stützt sich auf Nr. 25 Ziff. 8 in Verbindung mit Ziff. 2 der Durchführungsverordnung zum Gesetz über Umzugskostenvergütung der Beamten vom 7. Mai 1935 (RBB S. 40) in der Fassung der hessischen Verordnung über Änderungen des Umzugskostenrechts vom 15. August 1953 (GVBl. S. 139) - DVzUKG -. Ob Nr. 25 DVzUKG als Rechts Vorschrift gültig ist, bedarf hier ebensowenig der Entscheidung wie in den Urteilen vom 15. Dezember 1967 - BVerwG VI C 30.67 - und vom 31. Januar 1968 - BVerwG VI C 49.67 -. Denn auch bei fehlender Ermächtigungsgrundlage wäre die Orientierung der Verwaltungspraxis an der Bestimmung der Nr. 25 DVzUKG als einer für die Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geeigneten Selbstbindung der Verwaltung rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerwGE 18, 120 [BVerwG 28.02.1964 - BVerwG VII C 12.62] [122 f.]).

Gemäß Nr. 25 Ziff. 15 DVzUKG war die Zahlung der "Trennungsentschädigung" einzustellen, wenn feststand, daß der Beamte nicht die ernstliche Absicht hatte, nach dem neuen Dienstort umzuziehen, oder den Umzug aus anderen Gründen schuldhaft verzögerte.

Sinn und Zweck dieser Regelung war es, den versetzten Beamten zu veranlassen, sich baldmöglichst eine Familienwohnung am neuen Dienstort zu beschaffen und dadurch zur Abkürzung der Bezugsdauer der Trennungsentschädigung - oder der nach Nr. 25 Ziff. 8 DVzUKG an ihre Stelle tretenden Leistungen - beizutragen. Die fehlende Umzugsbereitschaft des Beamten hat in der Regel die Versagung oder Einstellung der Zahlung solcher Leistungen zwingend zur Folge (BVerwGE 6, 111; Urteile vom 30. August 1960 - BVerwG II C 140.58 - und vom 15. Dezember 1967 - BVerwG VI C 30.67 -). Mangelnde Bemühungen des Beamten um eine Familienwohnung am neuen Dienstort stehen der (Fort-)Bewilligung einer Entschädigung nach Nr. 25 DVzUKG aber nur dann entgegen, wenn sie dem Beamten nach Treu und Glauben zum Vorwurf gemacht werden können (BVerwGE 6, 111 [114]).

Im vorliegenden Fall waren nach den Feststellungen des Berufungsgerichts besondere Umstände, die für den Kläger den Umzug von Neu-Isenburg nach Dieburg unzumutbar gemacht haben könnten, so daß die mangelnde Umzugsbereitschaft dem Kläger nicht zum Vorwurf gereichen könnte, nicht gegeben. Wenn das Berufungsurteil dahin zu verstehen wäre, dem Kläger sei in der Besprechung vom 20. Dezember 1957 im Ministerium - nicht nur keine aktenkundig gemachte, sondern überhaupt - keine Zusage über eine Weiter- oder Rückversetzung von Dieburg gemacht worden, so würden die gegen eine etwa so weit gehende Feststellung gerichteten Verfahrensrügen nicht durchgreifen. Diese Rügen gehen dahin, dem Kläger sei im Verwaltungsverfahren kein rechtliches Gehör zum Inhalt des der Feststellung zugrunde liegenden Aktenvermerks des Dr. F. vom 21. Dezember 1957 gewährt worden, und das Berufungsgericht hätte in Anbetracht der verschiedenen Aussagen des Klägers und des Beklagten über den Inhalt der Besprechung vom 20. Dezember 1957 die Teilnehmer dieser Besprechung und einer Vorbesprechung vom 16. Dezember 1957 als Zeugen hören müssen. Bei der ersten Rüge handelt es sich nur insofern um eine das Verfahren des Berufungsgerichts betreffende Rüge, als dieses den - nach Auffassung des Klägers rechtswidrig zustande gekommenen - Aktenvermerk zur Grundlage seiner Feststellung, dem Kläger sei keine verbindliche Zusage erteilt worden, gemacht hat. Abgesehen davon, daß der Aktenvermerk nicht rechtswidrig zustande gekommen ist, weil er keine "Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art, die ihm (dem Beamten) nachteilig werden können" (§ 31 Abs. 1 HBG F. 1954), enthält, kam es auf diese Feststellung nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht an. Denn im Berufungsurteil ist ausgeführt, durch den - dem Kläger in seinen wesentlichen Teilen bekanntgegebenen - Erlaß des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung vom 20. Januar 1958 habe der Kläger erkennen müssen, daß der Minister an der Versetzung nach Dieburg festgehalten und der Dienstbesprechung vom 20. Dezember 1957 keinerlei rechtliche Bedeutung beigemessen habe; der Regierungspräsident in Darmstadt habe - für den Kläger erkennbar - die "Trennungsentschädigung" bis zum 31. Oktober 1958 bewilligt. Schließlich hat das Berufungsgericht ausgeführt, alles, was der Kläger aus der Besprechung vom 20. Dezember 1957 glaube herleiten zu können, sei durch den den Widerspruch gegen die Versetzung zurückweisenden Bescheid vom 8. Juli 1958 überholt. In alledem kommt die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zum Ausdruck, eine etwaige in der Besprechung vom 20. Dezember 1957 dem Kläger gemachte Zusage sei durch die späteren Erlasse des Ministers jedenfalls für die Fortzahlung der "Trennungsentschädigung" überholt. Demnach kam es dem Berufungsgericht auf den Inhalt der Besprechung vom 20. Dezember 1957 nicht an, so daß auch die Aufklärungsrüge der Revision unbegründet ist. Denn das Revisionsgericht hat bei der Prüfung, ob das Berufungsgericht verfahrensrechtlich gehalten war, weitere Ermittlungen anzustellen, von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auszugehen, und zwar in diesem Zusammenhang ungeachtet dessen, ob es diese für rechtlich einwandfrei hält oder nicht (ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. Beschluß vom 11. März 1965 - BVerwG VI C 92.62 - und Urteile vom 30. Juni 1966 - BVerwG II C 55.64 - und vom 6. Dezember 1966 - BVerwG II C 4.65 - [Buchholz BVerwG 232, § 125 BBG Nr. 18]). Ähnliches gilt für das Vorbringen des Klägers, aus der Tatsache, daß ihm zunächst der Ortszuschlag nach dem dienstlichen Wohnsitz Neu-Isenburg gemäß § 14 Abs. 3 des Hessischen Besoldungsgesetzes - HBesG - vom 21. Dezember 1957 (GVBl. S. 177) über den 31. Oktober 1958 hinaus weitergezahlt und erst später rückwirkend auch für die Höhe des Ortszuschlages von Dieburg als dienstlichem Wohnsitz ausgegangen worden sei, folge, der Regierungspräsident in Darmstadt habe das Ergebnis der Unterredung vom 20. Dezember 1957 ebenso aufgefaßt wie er. Daß der Kläger zunächst noch den Ortszuschlag nach Neu-Isenburg erhalten hatte, konnte verschiedene Ursachen haben, denen das Berufungsgericht um so weniger nachzugehen brauchte, als die Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 HBesG für die Gewährung des Ortszuschlages bereits nach dem Tatbestand der Vorschrift andere sind als die vier Zuerkennung einer Trennungsentschädigung. Daher bedurfte es nicht einer Beiziehung der Akten des Verwaltungsgerichts Darmstadt I 62.61. Aus den gleichen Gründen konnte der Kläger damals aus der Weiterzahlung des Ortszuschlages für Neu-Isenburg im Hinblick auf die Trennungsentschädigung keine Schlüsse ziehen.

Auch aus einer etwaigen Verletzung der Fürsorgepflicht im Zusammenhang mit der Besprechung vom 20. Dezember 1957 kann der Kläger nichts für eine Pflicht zur Fortzahlung der "Trennungsentschädigung" herleiten, weil eine etwaige Zusicherung der Weiter- oder Rückversetzung von Dieburg nach der dargelegten, rechtlich nicht zu beanstandenden Auffassung des Berufungsgerichts durch die weiteren Erlasse des Ministeriums überholt war, so daß dem Kläger jedenfalls seit dem Frühjahr 1958 zuzumuten war, sich um eine Wohnung in Dieburg zu bemühen.

Soweit die Fortzahlung von Fahrkostenersatz und arbeitstäglichem Zuschuß als Schadensersatzanspruch wegen Verletzung der Fürsorgepflicht des Beklagten bei den Versetzungen nach Neu-Isenburg und Dieburg begehrt wird, steht dem der hier entsprechend anzuwendende Rechtsgedanke des § 839 Abs. 3 BGB entgegen. Der Rechtsgedanke, daß eine Ersatzpflicht nicht eintritt, wenn der Verletzte vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden, fordert nämlich auch im Verwaltungsrecht zumindest dann Geltung, wenn - wie im vorliegenden Fall - für den Nichtgebrauch des Rechtsmittels ein hinreichender Grund nicht bestand (vgl. Urteile vom 24. November 1965 - BVerwG VI C 36.63 - und vom 29. Februar 1968 - BVerwG II C 105.64 -). Auf Grund des im Berufungsurteil festgestellten, übrigens unstreitigen Verlaufs der Anfechtung der Versetzung von Neu-Isenburg nach Dieburg ist ein hinreichender Grund dafür, daß der Kläger die sie anordnende und die späteren bestätigenden Verfügungen hat unanfechtbar werden lassen, nicht zu erkennen. Der Kläger hatte diese Verfügungen vor einem unzuständigen Verwaltungsgericht angefochten und hat trotz wiederholter Hinweise dieses Gerichts auf das zuständige Verwaltungsgericht und die Möglichkeit, die Verweisung an jenes zu beantragen, die Verweisung an ein drittes Gericht, und zwar erst dann beantragt, als die Klage von dem unzuständigen Gericht bereits durch Vorbescheid rechtskräftig abgewiesen worden war.

Die Revision war nach alledem zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.