Die Coronapandemie stellt Deutschland und die Welt vor bisher nicht gekannte Herausforderungen. Noch vor kürzester Zeit unvorstellbare behördliche Maßnahmen, wie etwa die flächendeckende Schließung von Einzelhandelsbetrieben, sind mittlerweile Realität geworden. Die Coronapandemie wird die Justiz in den nächsten Monaten und Jahren, wenn ein ordnungsgemäßer Betrieb wieder sichergestellt ist, wohl in vielfacher Weise beschäftigen.
Derzeit sind zahlreiche Geschäfte, Restaurants und sonstige Dienstleistungsbetriebe wie Frisörläden und Fitnessstudios, Clubs, Wellness- und Saunabetriebe, Schaustellerbetriebe etc. geschlossen, und zwar auf staatliche Anordnung hin. Die Bundesregierung hat in der Corona-Krise umfassende Hilfen insbesondere für Selbständige und den Mittelstand beschlossen, insbesondere in Gestalt von Krediten, die aber nicht nur zurückzuführen sondern für die auch Zinsen zu zahlen sind. Damit aber haben nahezu sämtliche Betriebe über viele Jahre eine zusätzliche finanzielle Belastung zu tragen, wobei schon völlig unklar ist, ob die Betroffenen in überschaubarem Zeitraum zu alter Stärke zurückfinden und diese Belastungen überhaupt schultern können, zumal in den meisten Branchen nicht wieder einzuholen ist, was jetzt verloren geht. Den meisten Branchen hilft nur Geld, das nicht zurückzuzahlen ist.
Diese Situation wirft daher die Frage auf, inwieweit betroffenen Betrieben neben den gewährten Zuschüssen und Krediten ein Anspruch auf Entschädigung zusteht.
(1) Zwar sieht das Infektionsschutzgesetz in §§ 56 und 65 IfSG zwei Entschädigungsregelungen vor, aufgrund deren sich gegenüber der öffentlichen Hand grundsätzlich ein Entschädigungsanspruch ergeben könnte.
a) § 65 Abs. 1 Satz 1 IfSG enthält eine sehr allgemein formulierte Entschädigungsregelung. Danach ist eine Entschädigung in Geld zu leisten, soweit "auf Grund einer Maßnahme nach den §§ 16 und 17 . ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird". Allerdings greift § 16 IfSG nur in der Phase der Verhütung übertragbarer Krankheiten. Ist die Krankheit - wie im Fall einer Pandemie - schon ausgebrochen und demnach die Phase der Bekämpfung erreicht, wovon hier auszugehen ist, ist für eine Entschädigung nach § 65 Abs. 1 Satz 1 IfSG schon nach seinem Wortlaut kein Raum mehr. In der aktuellen Situation dürfte § 65 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher nicht als Anspruchsgrundlage heranzuziehen sein.
b) Eine in der Phase der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten anwendbare Entschädigungsvorschrift enthält § 56 IfSG. Im Ausgangspunkt erhält danach eine Entschädigung in Geld, wer auf Grund des Infektionsschutzgesetzes "als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Verdienstausfall erleidet". § 56 Abs. 4 Satz 2 IfSG regelt ferner, dass "Selbständige, deren Betrieb oder Praxis während der Dauer einer Maßnahme nach Absatz 1 ruht, . neben der Entschädigung auf Antrag von der zuständigen Behörde Ersatz der in dieser Zeit weiterlaufenden nicht gedeckten Betriebsausgaben in angemessenem Umfang" erhalten. Voraussetzung hierfür ist also, dass die betroffene Person zu dem in § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannten Personenkreis zählt, also selbst Ausscheider, Ansteckungs- oder Krankheitsverdächtiger ist und in dieser Eigenschaft (also als Krankheitsverdächtiger etc.) Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird. Eine Entschädigung nach dieser Vorschrift kommt also nur dann in Betracht, wenn die Gesundheitsbehörden gegenüber betroffenen Personen im Einzelfall ein Tätigkeitsverbot aussprechen.
Die ganz überwiegende Zahl der derzeitigen Betriebsschließungen wird von dieser Vorschrift aber nicht erfasst - schon deshalb, weil die behördlichen Maßnahmen sich keineswegs an konkrete Träger von Krankheitserregern richten, die zu den oben genannten Gruppen gehören. Außerdem sind die Maßnahmen im Kern auf die Unterbindung von Kontaktmöglichkeiten gerichtet und nicht als Verbot einer (bestimmten) gefährlichen Erwerbstätigkeit gestaltet. Dementsprechend könnte § 56 IfSG nur in besonders gelagerten Einzelfällen Ansprüche vermitteln.
(2) Das deutsche Verwaltungsrecht kennt nur äußerst rudimentäre Entschädigungsansprüche für derartige staatliche Handlungen - etwa den Anspruch aus enteignendem Eingriff und den sog. Aufopferungsanspruch, aber auch und vor allem den Amtshaftungsanspruch.
a) In Erwägung zu ziehen sind zum einen Ersatzansprüche auf allgemeiner, insbesondere verfassungsrechtlicher Grundlage. Sofern eine Entschädigung verfassungsrechtlich geboten ist, kann diese nicht durch die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes ausgeschlossen werden. Zu denken ist hierbei vor allem an Ansprüche aus dem allgemeinen Aufopferungsanspruch bzw. aus enteignendem Eingriff. Im Hinblick auf diese Haftungsinstitute stell sich z.B. die Frage, ob solche Ansprüche durch das Infektionsschutzgesetz ausgeschlossen werden können. Voraussetzung hierfür ist aber das Vorliegen eines sog. Sonderopfers. Für die Maßnahmen zur Eindämmung der Coronapandemie bedeutet dies, dass den in typischer Weise betroffenen Betrieben und Personen keine Aufopferungsansprüche bzw. Ansprüche aus enteignendem Eingriff zustehen, weil bspw. eben alle Restaurantbetreiber oder alle Frisöre oder alle Fitness-Studios in gleicher Weise betroffen sind. Denn Aufopferungsansprüche sind von vornherein auf die Entschädigung der "Ausreißer" angelegt, für flächendeckende Entschädigungen bieten sie in der aktuellen Situation also keine Handhabe.
b) Daneben aber gibt es noch den Amtshaftunganspruch (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 Satz 1 GG), der allerdings ein rechtswidriges Handeln des Staates bzw. seiner Amtsträger voraussetzt. Auch wenn die Landesregierungen und Behörden bislang davon ausgehen, dass die zur Eindämmung der Coronapandemie getroffenen Maßnahmen überwiegend rechtmäßig sind, ist diese Betrachtungsweise jedoch zumindest zweifelhaft, wenn nicht verfehlt - auch wenn man das Vorgehen der Landesregierungen angesichts der Bedrohung derzeit wohl kaum als grob unverhältnismäßig wird einstufen können.
Schon beim Wort "Landesregierung" befindet man sich bereits in einer juristischen Grauzone. Es ist nämlich die Art und Weise, wie die Maßnahmen zur Bekämpfung zustande gekommen sind. Zum einen verlangt unsere Verfassung, dass bei Grundrechtseingriffen immer das mildest mögliche Mittel gewählt wird; ansonsten fehlt es an der Verhältnismäßigkeit und eine Maßnahme ist dann u.U. verfassungswidrig. Zum anderen wurden die Maßnahmen per Allgemeinverfügung bzw. entsprechenden Verordnungen der jeweiligen Landesregierung, also der Exekutive, getroffen und eben nicht per Gesetz durch die Landesparlamente. Die jetzt erlassenen Rechtsverordnungen und Allgemeinverfügungen schränken massiv so ziemlich jedes Grundrecht ein, das wir Bürger haben. Solche Schritte können möglich sein, aber für diese gilt stets der so genannte Gesetzesvorbehalt, d.h. dem Gesetzgeber wurde in der Verfassung ausdrücklich die Befugnis erteilt, ein Grundrecht unmittelbar durch Gesetz einzuschränken oder die Verwaltung gesetzlich zur Einschränkung zu ermächtigen. Derart bedeutsame und für viele Betroffene fraglos existenzielle Fragen müssen danach vom demokratisch legitimierten Parlament geregelt werden und gerade nicht von einer Landesregierung als Exekutive. Das nennt man Gewaltenteilung, und eigentlich ist so etwas schon Thema im Sozialkundeunterricht an jeder Schule. Namhafte Staats- und Verfassungsrechtler haben sich dieserhalb schon Gedanken gemacht und wegen dieses mehr als ungewöhnlichen Procederes erhebliche Bedenken angemeldet und fragen, weshalb man das Parlament einfach außen vorgelassen hat. Mit fehlender Handlungsfähigkeit der Landtage kann dies wohl kaum begründet werden, zumal die Finanzhilfen von den Parlamenten (Bund wie Ländern) ja auch völlig problemlos auf den Weg gebracht wurden.
(3) Insoweit spricht durchaus Vieles dafür, dass die Praxis, alles mit Verordnungen und Allgemeinverfügungen zu regeln, den Verantwortlichen ggf. noch erhebliche Probleme bereiten wird. So hat bspw. auch das Oberverwaltungsgericht Münster in einer Pressemittteilung jüngst davon gesprochen, dass zu prüfen sei, ob es für die Anordnung von Schließungen und Kontaktverboten überhaupt eine Rechtsgrundlage gibt.
Für die Prüfung und Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen stehen wir allen Betroffenen zunächst unverbindlich zur Verfügung und beraten Sie gern.
Klaus Hünlein, Fachanwalt für Verwaltungsrecht
hünlein rechtsanwälte
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