I.

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstückes Dü.straße ... in L.. Auf dem angrenzenden Grundstück Dü.straße ..., das ebenfalls mit einem Wohnhaus bebaut ist und der Beigeladenen zu 1 b) gehört, betreibt der Beigeladene zu 1 a) einen Groß- und Einzelhandel mit Rundfunk- und Fernsehgeräten, Elektroartikeln und Autozubehör. Im Rahmen dieses Betriebes werden auch Reparaturarbeiten ausgeführt, über deren Umfang die Beteiligten streiten. Die Grundstücke des Klägers und der Beigeladenen zu 1 b) liegen in einem von der D.straße. H.straße, V. Straße, B.straße gebildeten Geviert, für das kein Bebauungsplan bestellt. In diesem Geviert liegen, von den Büros eines Steuerbevollmächtigten, eines Bauingenieurs und eines Statikers abgesehen, ausschließlich Wohnbauten. Außerhalb des Gevierts, teilweise an den begrenzenden Straßen liegen im Umkreis von 100 bis 150 m ein chemischer Großbetrieb, eine Kleiderfabrik, eine Spedition, ein Zementwerk und andere Betriebe.

Nachdem die Beklagte einen Antrag der Beigeladenen zu 1 b) auf Genehmigung eines Anbaues an der Rückfront ihres Hauses für den Betrieb des Beigeladenen zu 1 a) unter Hinweis auf den Charakter des Gebietes als Wohngebiet abgelehnt hatte, erteilte sie mit Bauschein vom 24. August 1965 die Baugenehmigung für den Anbau als Doppelgarage. Im April 1966 beschwerte sich der Kläger über angeblich umfangreiche Kfz.-Reparaturen auf dem Grundstück der Beigeladenen zu 1 b). Nachdem die Beigeladenen im Sommer 1966 mit dem Bau der Garage begonnen hatten, wurde der Kläger erneut vorstellig und führte aus, es handele sich offensichtlich um die Errichtung eines gewerblichen Gebäudes, weil bereits eine Montagegrube ausgehoben worden sei. Die Beklagte sah die Eingaben des Klägers als Widerspruch gegen die Baugenehmigung an und wies diesen mit der Begründung zurück, die Baugenehmigung für die Garagen verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Nachdem der Kläger in weiteren Eingaben im November und Dezember 1966 ein Einschreiten gegen die vom Nachbargrundstück ausgehenden Störungen verlangt hatte, hat er am 5. Januar 1967 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, die Garagen seien getarnte Werkstatträume für den Elektro- und Kraftfahrzeugreparaturbetrieb des Beigeladenen zu 1 a). Ein solcher Betrieb sei in einem reinen Wohngebiet unzulässig. Die Beklagte habe auch bereits andere Betriebe in der Nähe aus diesem Grunde verboten.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat entgegnet, die Klage sei unzulässig, weil es an einem Verwaltungsakt fehle, gegen den sich der Kläger wenden könne. Die auf dem Grundstück der Beigeladenen durchgeführten Reparaturarbeiten störten die Nachbarschaft nicht.

Die Beigeladenen haben beantragt.

Sie haben sich dem Vorbringen der Beklagten angeschlossen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14. November 1967 der Klage stattgegeben, weil ein Gewerbebetrieb wie der des Bei geladenen zu 1 a) in einem reinen Wohngebiet nach § 34 BBauG in Verbindung mit § 3 BauNVO unzulässig sei. Da die Gebietseinteilung nachbarschützenden Charakter habe, habe der Kläger auch einen Anspruch darauf, daß die Beklagte die baurechtswidrige Nutzung des Nachbargrundstückes unterbinde.

Gegen dieses Urteil haben die Beigeladenen Berufung eingelegt und geltend gemacht, die Grundstücke der Beteiligten lägen nicht in einem reinen Wonngebiet. In etwa 120 m Entfernung von den Grundstücken liege eine chemische Fabrik, eine Kleiderfabrik, ein Fuhrunternehmen und ein Zementwerk, von denen beträchtliche Emissionen ausgingen. Demgegenüber sei die Werkstatt des Beigeladenen zu 1 a) so isoliert, daß keine Geräusche in die Nachbarschaft drängen. Die im Betrieb hauptsächlich anfallenden Radio- und Fernsehreparaturen gingen völlig geräuschlos vor sich.

Die Beigeladenen haben beantragt,

Der Kläger hat beantragt,

Er hat im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Urteils Bezug genommen.

Die Beklagte hat vorgetragen, die Klage sei unzulässig, da die Voraussetzungen des § 75 VwGO für eine Untätigkeitsklage nicht vorgelegen hätten. Einen eigenen Antrag hat die Beklagte nicht gestellt.

Das Oberverwaltungsgericht hat nach einer Ortsbesichtigung die Berufung mit Urteil vom 17. Oktober 1968 zurückgewiesen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat es ausgeführt: Die Klage sei auch ohne Vorverfahren nach § 75 VwGO zulässig, da der Kläger spätestens mit seinen Eingaben vom November/Dezember 1966 den Anspruch auf Einschreiten geltend gemacht habe. Der Betrieb des Beigeladenen zu 1 a) sei im reinen Wohngebiet unzulässig. Innerhalb des hier vorliegenden unbeplanten im Zusammenhang bebauten Ortsteiles komme der vorhandenen Bebauung der gleiche Normcharakter zu, wie den entsprechenden Festsetzungen eines Bebauungsplanes. Die vorhandene Bebauung sei als reines Wohngebiet im Sinne von § 3 BauNVO zu charakterisieren. Bei der Bestimmung des Baugebietes nach der tatsächlichen Eigenart der näheren Umgebung (§ 24 Abs. 2 Satz 2 BauNVO alter Fassung) sei nicht allein auf die in unmittelbarer Nähe befindlichen Gebäude abzustellen. Unter der "näheren Umgebung" sei vielmehr der "annähernd einheitliche städtebauliche Merkmale aufweisende Ortsbereich" zu verstehen, in dem sich das Vorhaben befinde oder ausgeführt werden solle und das noch einer bestimmten Gebietsausweisung zugänglich sei. Hier werde das annähernd einheitliche städtebauliche Merkmale aufweisende Gebiet von der Dü.straße, H.straße, V. Straße und B.straße begrenzt. Dieses Geviert werde von Wohnbauten geprägt. Die von dem Beigeladenen erwähnten Betriebe lägen außerhalb dieses Gebietes und müßten für die Beurteilung nach § 34 BBauG außer Betracht bleiben. Aus § 3 BauNVO a.F. ergäbe sich, daß der Betrieb des Beigeladenen zu 1 a) im reinen Wohngebiet auch im Wege einer Ausnahme nicht zugelassen werden könne. Die Voraussetzungen einer Befreiung lägen nicht vor, weil der Schutzzweck des § 34, der hier in der Wahrung des Charakters eines reinen Wohngebietes liege, durch die gewerbliche Nutzung eines Grundstücks beeinträchtigt werde. Der Kläger habe schließlich einen Anspruch darauf, daß die Beklagte gegen den baurechtswidrigen Zustand einschreite. Zwar sei der Behörde im allgemeinen ein Ermessen eingeräumt, ob sie gegen einen baurechtswidrigen Zustand vorgehe, wenn aber durch den rechtswidrigen Zustand Rechte beeinträchtigt würden, müsse die Behörde grundsätzlich einschreiten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beigeladenen, mit der sie die Verletzung materiellen Rechts rügen.

Kläger und Beklagte haben sich nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und führt aus, das Berufungsgericht habe nicht geprüft, ob eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung gemäß § 29 BBauG vorliege und ob der Kläger durch sie schwer und unerträglich in seinem Eigentum betroffen würde.

II.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht hat die Verurteilung der Beklagten, gegen den "baurechtswidrigen Zustand" vorzugehen, auf § 93 der Landesbauordnung für Rheinland-Pfalz (LBO) vom 15. November 1961 (GVBl. S. 229), geändert durch Gesetz vom 28. April 1964 (GVBl. S. 75), also eine Vorschrift des irrevisiblen Landesrechts gestützt. Es hat als Voraussetzung dafür angesehen, daß der baurechtswidrige Zustand auch nachbarschützende Vorschriften verletzt. Insoweit hat das Berufungsgericht § 34 BBauG, also Bundesrecht, herangezogen. § 93 LBO verweist nicht auf Bundesrecht mit der Wirkung, daß das Bundesrecht kraft des Gesetzesbefehls des Landesgesetzgebers gilt und irrevisibel ist (BVerwG, Beschluß vorn 29. Dezember 1964 - BVerwG I C 97.63 - in DVBl. 1965, 203 [204]: Urteil vom 25. Oktober 1961 - BVerwG V C 134.60 - [Buchholz 310, § 137 VwGO Nr. 11]). Vielmehr knüpft die Vorschrift die Beseitigungsbefugnis an die baurechtliche Illegalität, die nach der Auslegung des § 93 LBO durch das Berufungsgericht auch durch einen Verstoß gegen Bundesrecht begründet werden kann. § 34 BBauG findet nach § 29 BBauG nur auf Vorhaben Anwendung, "die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben und die einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedürfen" § 29 BBauG stellt damit auf genehmigungspflichtige bauliche Anlagen ab und bezieht in Satz 3 bestimmte Aufschüttungen, Abgrabungen und Ausschachtungen mit ein. Eine andere als derart bestimmte bauliche Nutzung ist im unbeplanten Innenbereich, anders als im beplanten Gebiet (Urteil vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 36.65 - in BVerwGE 25, 243 [248 ff.]; Urteil vom 16. Februar 1968 - BVerwG IV C 190.65 - [DVBl. 1968, 507]) planungsrechtlich unerheblich. Der Gewerbebetrieb des Beigeladenen zu 1 a), dessen Untersagung der Kläger mit seiner Klage begehrt, ist als solcher demnach kein Vorhaben im Sinne des § 29 BBauG und kann deshalb auch nicht an § 34 BBauG gemessen werden. Dennoch ist mit dem Berufungsgericht jedenfalls im Ergebnis von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auszugehen. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, daß der von der Beklagten als Doppelgarage genehmigte Anbau in Wirklichkeit als Verkaufsraum und Lager und daß zwei Kellerräume im Wohnhaus der Beigeladenen zu 1 b) als Werkstatt und Verkaufsraum genutzt werden. Insoweit liegt eine Nutzungsänderung baulicher Anlagen vor, so daß eine Auslegung des Klageantrages dahin gerechtfertigt ist, daß die Beklagte verpflichtet werden soll, gegen diese Nutzungsänderung einzuschreiten. Ob diese Nutzungsänderung auch einer bauaufsichtlichen Genehmigung bedarf, bestimmt sich nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht (BVerwG, Beschluß vom 29. November 1965 - BVerwG IV B 48.65 - [BRS 16, 49]). Da das Berufungsgericht auf die Genehmigungsbedürftigkeit der Nutzungsänderung nicht eingegangen ist, andererseits § 34 BBauG, den das Berufungsgericht herangezogen hat, nur über § 29 BBauG anwendbar ist, steht einer Anwendung von Landesrecht durch das Revisionsgericht nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 565 Abs. 4 ZPO nichts im Wege (BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1964 - BVerwG V C 128.63 - in BVerwGE 19, 204 [211 f.]).

Nach § 72 Abs. 1 Satz 1 LBO dürfen bauliche Anlagen nur auf Genehmigung errichtet, geändert und abgebrochen werden, soweit in den §§ 73 und 74 LBO nichts anderes bestimmt ist. Als Änderung gilt nach § 72 Abs. 1 Satz 2 LBO auch eine Änderung der Benutzung, wenn für die beabsichtigte neue Benutzung andere baurechtliche Vorschriften gelten. Für Werkstatt und Verkaufsräume gelten weitergehende bauordnungsrechtliche Vorschriften als für Garagen und Kellerräume, weil sie Aufenthaltsräume sind.

Nach § 2 Nr. 5 LBO sind Aufenthaltsräume solche Räume, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. Zu ihnen gehören auch Verkaufs- und Arbeitsräume, an welche die §§ 48 ff. LBO besondere Anforderungen stellen. Daraus folgt, daß die von den Beigeladenen durchgeführten Nutzungsänderungen in Verkaufs- und Werkstätten genehmigungspflichtig sind, während die Einrichtung von Lagerräumen in Keller und Garagen keiner Genehmigung bedarf, weil weitergehende Anforderungen an Lagerräume nicht gestellt werden. Die Änderung der Garagen- und Kellerräume in Verkaufs- und Werkstatträume stellt daher ein Vorhaben im Sinne des § 29 Satz 1 BBauG dar, das an § 34 BBauG zu messen ist.

Nach § 34 BBauG ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten unbeplanten Ortsteile ein Vorhaben zulässig, wenn es nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich ist. Dazu hat der Senat im Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - (BVerwGE 32, 31 [32]) ausgeführt: "Die in § 34 BBauG enthaltene Verbindung zwischen den Merkmalen der vorhandenen Bebauung und der Unbedenklichkeit hat einen negativen Gehalt. § 34 BBauG verlangt nicht, daß neue Vorhaben mit der bereits vorhandenen Bebauung übereinstimmen und eine in ihr etwa zum Ausdruck kommende Konzeption fortsetzen. Selbst die Formulierung, daß sich ein Vorhaben der vorhandenen Bebauung 'anpassen', sich ihr 'einfügen' müsse, könnte mißverstanden werden. Es genügt, wenn das Vorhaben mit der vorhandenen Bebauung in dem Sinne vereinbar ist, daß seine Ausführung keinen bodenrechtlich relevanten Widerspruch hervorruft. Insofern gilt - zumal vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG -, daß ein Vorhaben der vorhandenen Bebauung nicht (positiv) zu entsprechen braucht, sondern für seine Zulässigkeit ausreicht, daß es ihr nicht widerspricht. Ein solcher Widerspruch wird insbesondere dann vorliegen, wenn der hinzutretende Bau die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert." Maßstab der Unbedenklichkeit ist danach allein der in der Umgebung des Baugrundstücks tatsächlich vorhandene Baubestand. Dabei reicht der Umfang der beachtlichen Umgebung so weit, wie sich die Ausführung des jeweiligen Vorhabens auf die Umgebung auswirken kann (Urteil vom 22. September 1967 - BVerwG IV C 109.65 - in BVerwGE 27, 341 [344]; Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 18.67 - in DVBl. 1970, 62 [63]) bzw. umgekehrt die Umgebung die Lage des Baugrundstücks prägt oder darauf doch von Einfluß ist (Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.68 - [BRS 22, 78]; Urteil vom 30. Januar 1970 - BVerwG IV C 143.65 - [DVBl. 70, 832]). Die tatsächliche Eigenart dieser Umgebung ist dabei ohne Bindung an den Gebietskatalog der Baunutzungsverordnung zu bestimmen (Urteil vom 23. April 1969 - BVerwGE 32, 31 [33]). Zwar muß die Betrachtung dabei auf das Wesentliche zurückgeführt werden und alles, was die Bebauung nicht prägt oder gar als Fremdkörper erscheint, außer acht gelassen werden, aber es darf doch nicht nur diejenige Bebauung als erheblich angesehen werden, die gerade in der unmittelbaren Nachbarschaft des Baugrandstücks überwiegt.

Diesen Grundsätzen wird das Berufungsurteil nicht gerecht, weil es bei der Abgrenzung und Einordnung der vorhandenen Bebauung die Baunutzungsverordnung anwendet. Die Begrenzung der maßgeblichen vorhandenen Bebauung auf einen Ortsbereich, der annähernd einheitliche städtebauliche Merkmale aufweist und räumlich noch einer bestimmten Gebietsausweisung zugänglich ist, geht an der Vielfalt der in der Regel ohne planerische Konzeption gewachsenen unbeplanten Gebiete vorbei. Sie führt auch zu einer Verkleinerung des örtlichen Bereichs, dessen Bebauung Maßstab für die Unbedenklichkeit ist: Ein in sich einheitliches Gebiet, wie es das Berufungsgericht hier für das Geviert zwischen D.straße, H.straße, B.straße und V.-Straße festgestellt hat, kann auch durch die daran anschließende andersartige Bebauung mitgeprägt werden. So läßt sich ohne nähere tatsächliche Feststellungen nicht von der Hand weisen, daß insbesondere der chemische Großbetrieb, die Kleiderfabrik, das Transportunternehmen und die Zementfabrik den Charakter des Gebietes an der D.straße beeinflussen. Die unrichtige Begrenzung der vorhandenen Bebauung durch das Berufungsgericht wirkt sich auch auf die Einordnung des Gebietes als reines Wohngebiet aus. Da offen ist, ob die andersartige Bebauung um das Geviert von D.-straße, H.straße, B.straße und V.-Straße den Gebietscharakter dieses Gevierts mitprägt, läßt sich auch, die Bestimmung der vorhandenen Bebauung als reines Wohngebiet nicht nachvollziehen. Zwar ist das vom Berufungsgericht allein in die Betrachtung einbezogene Gebiet nach seinen tatsächlichen Feststellungen durch eine reine Wohnbebauung gekennzeichnet, aber es spricht manches dafür, daß die erwähnten gewerblichen Betriebe durch die mit ihnen verbundenen Immissionen die städtebauliche Situation an der D.straße mitgestalten. Die Unmöglichkeit, diese Situation in das Schema des Gebietskatalogs der BauNVO zu zwängen, schließt es auch aus, allein auf die möglicherweise überwiegende eine Wohnbebauung abzustellen.

Das Berufungsgericht hat schließlich aus § 3 BauNVO gefolgert, daß der Betrieb des Beigeladenen zu 1 a) - richtig muß es heißen: die Nutzungsänderung seiner baulichen Anlagen - in dem von ihm festgestellten reinen Wohngebiet unzulässig sei. Auch dieser Teil der Gründe verletzt Bundesrecht. Wie der Senat im Urteil vom 23. April 1969 (BVerwGE 32, 31 [33 ff.]) ausgeführt hat, war § 24 Abs. 2 BauNVO a.F. durch die Ermächtigung in § 2 Abs. 10 BBauG nicht gedeckt und daher ungültig, so daß sich die Zulässigkeit eines Vorhabens im unbeplanten Innenbereich nicht nach den §§ 2 ff. BauNVO richtet. Ob das Vorhaben der Beigeladenen nach der vorhandenen Bebauung unbedenklich ist, läßt sich nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts noch nicht beurteilen. Nur wenn die großen Betriebe in der Nähe sich nicht auf den Charakter der Wohnbebauung an der D.straße auswirken, könnte durch die Nutzungsänderung die städtebauliche Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert werden. Die Erwägungen des Berufungsgerichts, ob der Betrieb des Beigeladenen zu 1 a) im Wege einer Ausnahme oder Befreiung zugelassen werden könne, beruhen ebenfalls auf der - unzulässigen - Anwendung der Baunutzungsverordnung. Für Ausnahmen und Befreiungen ist im Rahmen des § 34 BBauG kein Raum, weil die Unbedenklichkeit von vornherein nicht nur das umfaßt, was nach der Baunutzungsverordnung ggfs. generell zulässig ist, sondern auch Ausnahmen und Befreiungen (BVerwG, Urteil vom 23. April 1969 - BVerwGE 32, 31 [36 f.]).

Das Berufungsgericht hat § 34 BBauG als nachbarschützende Vorschrift angesehen, soweit sich § 34 BBauG im konkreten Fall auf die Art der zulässigen Nutzung auswirkt. Diese Ansicht stimmt mit der Rechtsprechung des Senats nicht überein (Urteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - [BVerwGE 32, 173]; Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 18.67 - [DVBl. 1970, 62]). Allerdings hat der Senat in ständiger Rechtsprechung (Urteil vom 14. Juni 1968 - BVerwG IV C 13.66 - [DVBl. 1969, 213]; Urteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - [BVerwGE 32, 173]) anerkannt, daß - unabhängig von der nachbarschützenden Funktion bestimmter Vorschriften - ein Nachbarschutz aus Art. 14 GG folgt,

"wenn eine objektiv rechtswidrige Baugenehmigung oder ihre Ausnutzung die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändert und dadurch den Nachbarn schwer und unerträglich trifft".

Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich nicht abschließend beurteilen, ob diese Voraussetzungen vorliegen.

Dem Berufungsgericht ist Gelegenheit zu geben, die erforderlichen Feststellungen noch zu treffen. Hierzu war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, das auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.