Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.12.1964, Az.: BVerwG I C 97.63

Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, durch die ihr untersagt wurde, ein 0,73 qm großes Reklameschild für ein Motorenöl an der Giebelwand eines Scheunengebäudes anzubringen, das innerhalb einer ländlichen Siedlung hinter einem gepflegten Fachwerkbau steht. In dem Berufungsurteil wird festgestellt, die geplante Werbeanlage sei gemäß § 15 Abs. 4 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GV NW S. 373) - BauO NW - unzulässig. Nach dieser Vorschrift sind in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig.

Die Klägerin begehrt das Armenrecht für das Revisionsverfahren.

Dem Antrag auf Bewilligung des Armenrechts kann nicht entsprochen werden, da die Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 Abs. 1 VwGO, § 114 ZPO).

1.

Die Verfahrensrüge ist unbegründet.

Die Klägerin rügt, daß das Berufungsgericht nicht festgestellt habe, ob sie die Genehmigung besitze, an dem Gebäude eine wechselnde Reklame mit Schildern zu betreiben. Sie sieht diese Genehmigung darin, daß etwa im Jahre 1936 Beauftragte des Werberates der deutschen Wirtschaft mit dem seinerzeit angebrachten Schild einverstanden gewesen seien. Indessen brauchte das Berufungsgericht über den von der Klägerin behaupteten Sachverhalt keinen Beweis zu erheben, weil es auf ihn nicht ankam. Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung revisiblen Rechts festgestellt, daß der Werberat der deutschen Wirtschaft nicht über die Zulässigkeit der Werbeanlagen der Klägerin an den einzelnen Standorten zu entscheiden hatte, da die Rechtmäßigkeit der einzelnen Anlage auch während der Geltung des Gesetzes über Wirtschaftswerbung vom 12. September 1933 (RGBl. I S. 625) und der Neunten Bekanntmachung des Werberates der deutschen Wirtschaft vom 1. Juni 1934 (RAnz. Nr. 125) von den einschlägigen baurechtlichen Vorschriften abhing. Nach § 4 Abs. 1 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über Wirtschaftswerbung vom 27. Oktober 1933 (RGBl. I S. 791) gab der Werberat bekannt, welchen Personen und Gesellschaften er die Genehmigung zur Wirtschaftswerbung allgemein erteilt und welche Arten der Wirtschaftswerbung er allgemein genehmigt. Nach § 4 Abs. 3 a.a.O. gab er ferner die allgemeinen Richtlinien bekannt, nach denen die Wirtschaftswerbung einheitlich gestaltet werden sollte. Nach § 6 Abs. 1 a.a.O. konnte er bestimmen, in welchen Gebieten und an welchen Stellen Außenreklame nicht ausgeführt werden durfte. Daraus folgt jedoch nicht, daß überall dort, wo der Werberat Außenreklame nicht verboten hatte, mit Schildern geworben werden durfte.

Die Klägerin hat nach den von ihr nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts eine sonstige Genehmigung, an der Wand des Scheunengebäudes eine wechselnde Werbung mit Schildern zu betreiben, nicht erhalten; sie hat vielmehr stets die Genehmigung für bestimmte Schilder, nicht für die Wandfläche als Träger beliebiger Schilder, beantragt. Das Berufungsgericht durfte deshalb davon ausgehen, daß die Vorschriften der Bauordnung auf die geplante Werbeanlage anzuwenden sind und die Klägerin nicht schon auf Grund einer früher erteilten Genehmigung an der Giebelwand Reklameschilder anbringen darf.

2.

Die erstmals im Revisionsverfahren erhobene Klage auf Feststellung der Nichtigkeit der Untersagungsverfügung vom 16. Februar 1961 bietet keine Erfolgsaussicht. Da der Verwaltungsakt nicht erledigt ist, kann dieser Klageantrag nicht als Antrag im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ausgelegt werden. Ob eine gemäß § 142 VwGO unzulässige Klageänderung vorliegt, wie der Beklagte meint, kann im Armenrechtsverfahren dahingestellt bleiben. Denn die Verfügung vom 16. Februar 1961 ist ersichtlich nicht in einem solchen Maße fehlerhaft, daß sie als nichtig anzusehen wäre. Wäre der Revisionsantrag - trotz der sich aus der Rücknahme des Hilfsantrages ergebenden Bedenken hiergegen - dahin zu verstehen, daß die Klägerin im Revisionsverfahren die Aufhebung der Verfügung vom 16. Februar 1961 begehrt, stünde diesem Antrag das Bedenken entgegen, daß die Klägerin schon in der Berufungsverhandlung ihre Klage gegen die Verfügung vom 16. Februar 1961 (Ablehnung der von ihr beantragten Genehmigung) hatte fallenlassen und statt dessen die Verfügung vom 19. März 1963 (Untersagung der anzeigepflichtigen Werbeanlage) angefochten hat. Sie kann mithin im Revisionsverfahren nicht wieder ihren ursprünglichen Antrag stellen.

3.

Falls die Revision nicht schon aus verfahrensrechtlichen Gründen erfolglos bliebe, wäre in sachlicher Hinsicht kein Erfolg zu erwarten.

a)

Das Berufungsurteil beruht auf der Anwendung irrevisiblen Rechts. Nach dem angefochtenen Urteil darf der Beklagte gemäß § 89 Abs. 2 BauO NW der Klägerin die von ihr beabsichtigte Anbringung eines Werbeschildes verbieten, weil die Werbeanlage gemäß § 15 Abs. 4 BauO NW unzulässig ist. Gemäß § 15 Abs. 4 BauO NW sind in reinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Hinweisschilder an der Stätte der Leistung zulässig. In Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten sind nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig. Die Bauordnung bestimmt zwar nicht selbst, welche Bauflächen reine und allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete und Kleinsiedlungsgebiete sind. Dies ergibt sich jedoch ebenfalls aus irrevisiblem Recht, nämlich aus den Festsetzungen des Bebauungsplanes. Was die Bauordnung unter den von ihr genannten Baugebieten versteht, ist den §§ 2 bis 5 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) vom 26. Juni 1962 (BGBl. I S. 429) - Bau NVO - zu entnehmen, ohne daß durch die Verwendung dieser bundesrechtlichen Rechtsbegriffe § 15 Abs. 4 BauO NW revisibles Recht geworden ist(Urteile vom 13. Juni 1963 - BVerwG I C 128.60 - undvom 28. Oktober 1963 - BVerwG 1 C 40.60 -). Soweit die Gemeinde die besondere Art der baulichen Nutzung planerisch nicht festgesetzt hat, hängt die Zulässigkeit der Werbeanlage nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts (OVGE Münster 18, 198) von der tatsächlichen Eigenart ihrer näheren Umgebung ab. Das Berufungsgericht hat damit bei der Auslegung des § 15 Abs. 4 BauO NW den Rechtsgedanken des § 24 Abs. 2 Bau NVO verwertet. Auch insofern ist der von ihm festgestellte Inhalt des § 15 Abs. 4 BauO NW Landesrecht.

Gemäß § 173 VwGO, § 562 ZPO ist das Revisionsgericht an die Entscheidung des Berufungsgerichts über den Inhalt des § 15 Abs. 4 BauO NW sowie daran gebunden, daß § 15 Abs. 6 BauO NW auf das geplante Werbeschild der Klägerin nicht anwendbar ist. Gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ist das Bundesverwaltungsgericht ferner an die Feststellung des Berufungsurteils gebunden, daß die Klägerin das umstrittene Schild nicht an einer Fläche anbringen will, die für diesen Zweck - d.h. als Träger von Werbemitteln (wie z.B. eine Litfaßsäule oder eine Werbetafel für den Bogenanschlag) - genehmigt worden ist.

b)

Wenn das Revisionsgericht an den vom Berufungsgericht festgestellten Inhalt des Landesrechts gebunden ist, so hat es dennoch zu prüfen, ob der Inhalt der irrevisiblen Vorschrift mit dem Bundesrecht im Einklang steht (BVerwGE 17, 322). Aber auch diese Prüfung ergibt nicht, daß die Rechtsverfolgung der Klägerin Aussicht auf Erfolg hat.

aa)

Das Eigentum gewährt keine unbeschränkte Herrschaftsbefugnis (BVerfGE 8, 71 [BVerfG 10.07.1958 - 1 BvF 1/58] [80]). Inhalt und Schranken des Eigentums werden gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt.

Die Bauordnung regelt die Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Weise bebaute oder unbebaute Grundstücke zum Zwecke der Werbung genutzt werden dürfen. Sie bestimmt daher - wie das Baugestaltungsrecht überhaupt - den Inhalt des Eigentums.

Die dem Gesetzgeber überlassene Bestimmung des Eigentumsinhalts muß auf sachgerechten Erwägungen und auf einer angemessenen Abwägung der Belange des einzelnen und der Allgemeinheit beruhen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das baupflegerische Ziel, eine Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten Charakters eines Baugebietes zu verhindern, ein begründetes öffentliches Anliegen (BVerwGE 2, 172 [174, 179] [BVerwG 28.06.1955 - BVerwG I C 146.53]; Urteil vom 29. August 1961 [DVBl. 1962 S. 178 = BBauBl. 1962 S. 239]). Hiermit müssen die berechtigten Belange der an der Außenwerbung interessierten Wirtschaft in Einklang gebracht werden. Eine Bauordnung, die in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich die Außenwerbung generell verbietet, würde daher die Nutzung des Eigentums zu weitgehend einschränken. Dagegen ist es eine sachgerechte Regelung, wenn die Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt und die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebietes abhängig gemacht wird. Denn eine Werbeanlage, die in einem Gewerbe- oder Industriegebiet als angemessen empfunden wird und deshalb dort nicht generell untersagt zu werden braucht, kann in einem reinen Wohngebiet empfindlich stören. Die etwaige Beeinträchtigung des Orts- und Straßenbildes durch eine Werbeanlage hängt also entscheidend von der Funktion des Gebietes ab, in dem geworben wird. Ein Wohngebiet hat eine andere Funktion als ein Gewerbegebiet. Dieser Gliederung der Bauflächen in verschiedenartige Baugebiete muß bei der Bebauung durch Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplanes oder Anpassung an die vorhandene Bebauung sowie durch die Gestaltung der baulichen Anlagen Rechnung getragen werden. Die städtebauliche Regelung, nach der in dem betreffenden Baugebiet funktionsfremde bauliche Anlagen unzulässig sind, wird durch die baugestalterische Regelung ergänzt, die funktionsfremde Werbeanlagen verbietet.

Die planungsrechtliche oder die tatsächliche Gliederung der Bauflächen in verschiedenartige Baugebiete und Funktionsbereiche, der die Werbeanlagen sich anpassen und unterordnen müssen, gilt mithin nicht nur für die bauliche Nutzung der Grundstücke, sondern auch für ihre Nutzung zu Werbezwecken. Die bauliche Ordnung des Gemeindegebietes darf weder ein Grundstückseigentümer durch funktionsfremde Verwertung seines Grundstücks zu Werbezwecken noch ein Werbeunternehmen durch die Nutzung fremden Eigentums stören. Die Werbebetriebe dürfen daher ihre Anlagen nur auf den Grundstücken anbringen, auf denen Werbung überhaupt oder die beabsichtigte Art der Werbung zulässig ist. Die Klägerin beruft sich demgegenüber zu Unrecht auf Art. 12 GG; jedoch enthält ihr unbestrittenes Recht, für Dritte Werbung zu treiben, nicht die Befugnis, sich über die dem Eigentum innewohnenden Schranken hinwegzusetzen.

Der Landesgesetzgeber hätte in Anlehnung an die Baugestaltungsverordnung bestimmen können, daß bei jeder einzelnen Anlage der Außenwerbung konkret zu prüfen sei, ob sie das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild störe. Mit Art. 14 Abs. 1 GG ist aber auch die in § 15 Abs. 4 BauO NW getroffene Regelung vereinbar, die durch Rechtssatz generell bestimmt, in welchen Gebieten gewisse Arten von Werbeanlagen zulässig oder verboten sind. Diese gesetzestechnische Lösung mag aus rechtsstaatlichen Gründen sogar einen Vorzug gegenüber der anderen Regelung haben, weil sie die im Einzelfall fragwürdige ästhetische Beurteilung, von der die rechtliche Zulässigkeit der Werbeanlage abhängt, durch eine allgemeine Bestimmung ersetzt. Die maßgebliche Rechtslage läßt sich daher ohne weiteres dem gesetzlichen Tatbestand entnehmen. Die Entscheidung darüber, ob die einzelne Werbeanlage sich einwandfrei in ihre Umgebung einfügt, bedarf deshalb nicht mehr der Feststellung durch die Verwaltung und die Verwaltungsgerichte, sondern wird durch das Gesetz getroffen. Der dabei verwendete Maßstab (Art des Baugebietes und Art der Werbeanlage) ist nicht willkürlich, sondern sachgerecht. Er entspricht der Erfahrung, daß in der Regel in den reinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Hinweisschilder an der Stätte der Leistung und in den Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung die öffentlichen Belange nicht beeinträchtigen. Sofern die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist, kann gemäß § 86 Abs. 2 BauO NW Befreiung erteilt werden. Die Vorschrift des § 15 Abs. 4 BauO NW ist daher eine zulässige Bestimmung des Eigentumsinhalts.

bb)

Diese Regelung verletzt auch nicht Art. 3 GG. Der Gesetzgeber durfte von der Erfahrungstatsache ausgehen, daß Zettel- und Bogenanschläge an hierfür bestimmten Anlagen (Litfaßsäulen und [genehmigten] Tafeln und Flächen) das Orts- oder Straßenbild anders als sonstige Anlagen der Außenwerbung (Schilder, Beschriftungen und Bemalungen) beeinflussen. Die für Zettel- und Bogenanschläge bestimmten Werbeanlagen sind zwar in den genannten Gebieten grundsätzlich zulässig, müssen jedoch im Einzelfall den materiellen Vorschriften des § 15 Abs. 2 BauO NW. entsprechen. Eine wesentliche Einschränkung dieser Art von Werbung ergibt sich aus § 15 Abs. 2 Satz 3 BauO NW, nach dem eine störende Häufung von Werbeanlagen unzulässig ist. Aus alledem ergibt sich, daß in den reinen und allgemeinen Wohngebieten, Dorfgebieten und Kleinsiedlungsgebieten die Art und Zahl von Werbeanlagen zulässig ist, die das Informationsbedürfnis der Bewohner dieser Gebiete befriedigt und damit der besonderen Funktion dieser vorwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete entspricht (vgl. Schmidt-Tophoff, DÖV 1963 S. 9 [10 f.]). Der Gleichheitssatz wird auch nicht durch die Bestimmung verletzt, nach der Hinweisschilder und Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig sind. Zwar ist es für das Orts- und Straßenbild im allgemeinen belanglos, ob ein Werbeschild an der Stätte der Leistung oder ein gleiches Schild an anderer Stelle angebracht wird. Der Regelung liegt jedoch der Gedanke zugrunde, daß die mit Werbeanlagen verbundene Störung der baulichen Ordnung eines Dorfgebietes, Kleinsiedlungsgebiet es und reinen Wohngebietes in Kauf genommen werden muß, wenn die Werbeanlage an der Stätte der Leistung angebracht ist. Diese Auffassung läßt sich schon deshalb vertreten, weil nach allgemeiner Anschauung zu einer Stätte der Leistung entsprechende Werbeanlagen gehören und in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur solche Stätten der Leistung zulässig sind, die mit der baulichen Ordnung des betreffenden Gebietes übereinstimmen.

c)

Das Land Nordrhein-Westfalen hat sich beim Erlaß der maßgeblichen Rechtsvorschrift im Rahmen seiner Gesetzgebungs. befugnis gehalten.

Die Vorschriften über Anlagen der Außenwerbung gehören zum Baugestaltungsrecht, das einen Teil des den Ländern vorbehaltenen Bauordnungsrechts ("Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne", BVerfGE 3, 407 [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52] [430 ff.]) bildet. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ist gemäß Art. 74 Nr. 18 GG auf Festsetzungen bodenrechtlicher Natur beschränkt. Die Vorschrift des § 9 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - gilt daher, abgesehen von der hauptsächlich zum Städtebaurecht gehörenden Regelung der Art und des Maßes der baulichen Nutzung und der Bauweise, nicht für die äußere Gestaltung baulicher Anlagen und für Anlagen der Außenwerbung, die keine baulichen Anlagen sind. Vielmehr überläßt § 9 Abs. 2 BBauG es den Landesregierungen, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß auch Festsetzungen über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen in den Bebauungsplan aufgenommen werden.

Der Bund hat in der Baunutzungsverordnung die bauliche Nutzung durch die in den §§ 2 bis 13 genannten Anlagen und die Nutzung des Baugebiets durch sonstige Anlagen im Sinne des § 14 Abs. 1 Bau NVO näher geregelt. Gemäß § 14 Abs. 1 Bau NVO sind außer den in §§ 2 bis 13 genannten Anlagen auch untergeordnete Nebenanlagen und Einrichtungen zulässig, die dem Nutzungszweck der in dem Baugebiet gelegenen Grundstücke oder des Baugebietes selbst dienen und die seiner Eigenart nicht widersprechen. Nach § 15 Abs. 1 Bau NVO sind diese Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebietes widersprechen. Sie sind insbesondere unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die für die Umgebung nach der Eigenart des Gebietes unzumutbar sind. Indessen dürfen dabei gemäß § 15 Abs. 3 Bau NVO "nur städtebauliche Gesichtspunkte" berücksichtigt werden. Ob die Werbeanlagen, die bauliche Anlagen sind, unter die Nebenanlagen des § 14 Abs. 1 Bau NVO fallen, braucht im vorliegenden Rechtsstreit nicht entschieden zu werden. Dehn das Schild, das die Klägerin an der Hauswand befestigen will, ist keine bauliche Anlage. Für Werbeanlagen, die keine baulichen Anlagen sind, gilt § 14 Abs. 1 Bau NVO nicht, weil bei der Anwendung dieser Vorschrift nur städtebauliche Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürfen. Dies bestimmt § 15 Abs. 3 Bau NVO ausdrücklich für die allgemeinen Voraussetzungen für die Zulässigkeit baulicher und sonstiger Anlagen. Das gleiche muß - auch aus verfassungsrechtlichen Gründen - für die in § 14 Abs. 1 Bau NVO genannten besonderen Voraussetzungen für die Zulässigkeit untergeordneter Nebenanlagen gelten.

Da somit § 14 Abs. 1 Bau NVO verfassungsrechtlich einwandfrei nur für die bodenrechtlich relevanten Anlagen gilt, können die vom Städtebaurecht nicht erfaßten Werbeanlagen landesrechtlich geregelt werden. Eine Werbeanlage, die keine bauliche Anlage ist, berührt die städtebauliche Planung und die Ordnung der Bodennutzung ebensowenig wie etwa die Farbe einer baulichen Anlage. Ob eine derartige Werbeanlage - in ästhetischer Hinsicht - öffentliche Belange beeinträchtigt, ist der Sache nach eine Frage des Baugestaltungsrechts. Anders als die Werbung längs der Bundesfernstraßen (vgl. BVerwGE 16, 301 [BVerwG 03.09.1963 - BVerwG I C 151.59] [304]) ist die Regelung der Außenwerbung in Baugebieten nach dem herkömmlichen Recht kein Annex einer zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehörenden Materie.

d)

Die Vorschrift des § 15 Abs. 4 BauO NW steht auch nicht im Widerspruch mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 2, 172. Diesem Urteil lag eine Kreisbauordnung zugrunde, die Anlagen der Außenwerbung nur an der Stätte der eigenen Leistung gestattete. Diese Bestimmung ging über die Grenze einer zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums hinaus, weil sie Werbevorrichtungen aller Art außerhalb der Stätte der Leistung ohne Rücksicht darauf verbot, ob sie die ordnungsgemäße Baugestaltung oder den Schutz des Orts- oder Landschaftsbildes beeinträchtigen. § 15 Abs. 4 BauO NW hat dagegen einen anderen Inhalt. Er verbietet nicht schlechthin alle Anlagen der Außenwerbung außer den Werbeanlagen an der Stätte der Leistung, sondern knüpft - anders als die Kreisbauordnung in dem vom Bundesverwaltungsgericht a.a.O. entschiedenen Fall - an den besonderen Charakter der überwiegend zum Wohnen bestimmten Baugebiete an.