I.

Der im Jahre 1895 geborene Kläger stand ab Mai 1930 zunächst als Angestellter und ab 1. Dezember 1932 als Beamter im Berliner öffentlichen Dienst. Bei Kriegsende hatte er die Rechtsstellung eines Bibliotheksinspektors in Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Anschließend wurde er zunächst als Angestellter weiterbeschäftigt. Mit Verfügung vom 4. März 1953 teilte das Bezirksamt Charlottenburg von Berlin dem Kläger mit, daß er gemäß § 62 Abs. 3 G 131 als Beamter auf Lebenszeit mit der Amtsbezeichnung Bibliotheksinspektor in den Dienst des Landes Berlin übernommen werde. Im Jahre 1953 wurde der Kläger zum Bibliothekar der Besoldungsgruppe A 3 b ernannt. Nach Inkrafttreten des Landesbesoldungsgesetzes vom 2. April 1958 erhielt er die Amtsbezeichnung "Bibliotheksamtmann". Mit Ablauf des 31. August 1960 trat er wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand.

Die Planstelle des Klägers war im Haushaltsjahr 1960 mit Wirkung zum 1. April 1960 in eine Bibliotheksratstelle der Besoldungsgruppe A 13 umgewandelt worden. Daraufhin beantragte das Bezirksamt Charlottenburg mit Schreiben vom 20. April 1960 beim Landespersonalausschuß - LPA -, eine Ausnahme von der Bestimmung des § 9 Abs. 4 Nr. 3 des Laufbahngesetzes vom 3. Dezember 1958 (GVBl. S. 1126) - LfbG - zu genehmigen, weil sich der Kläger seit dem 1. April 1951 als Leiter des Amtes Büchereiwesen in dieser Planstelle bewährt habe. Mit Beschluß Nr. 1143 vom 13. Mai 1960 lehnte der LPA den Antrag mit der Begründung ab, die beabsichtigte Beförderung des Klägers zum Bibliotheksrat würde gegen § 39 Abs. 1 Nr. 4, § 96 LfbG verstoßen. Mit Schreiben vom 1. Juli 1960 bat das Bezirksamt Charlottenburg unter Hinweis auf die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung gemäß §§ 119, 121 LfbG um Überprüfung dieses Beschlusses. Dieser Antrag wurde mit Beschluß Nr. 1174 des LPA vom 15. Juli 1960 dahin beschieden, daß der Beschluß vom 13. Mai 1960 aufrechterhalten bleibe; der Kläger sei nicht "Bewerber" im Sinne des § 119 LfbG.

Mit Verfügung vom 19. Juli 1960 setzte das Bezirksamt Charlottenburg den Kläger von dem Beschluß des LPA vom 15. Juli 1960 in Kenntnis. Hierauf wandte sich der Kläger wegen seiner Beförderung zum Bibliotheksrat mit Schreiben vom 6. August 1960 an den Senator für Inneres. Mit Bescheid vom 22. August 1960 teilte der Senator für Inneres dem Kläger mit, die Entscheidung über die Beförderung eines Beamten kurz vor Erreichen der Altersgrenze liege beim LPA, dessen Beschluß die Verwaltung binde. Die Verwaltung habe nach ihrem Ermessen nur darüber zu befinden, ob ein Antrag nach § 121 Abs. 1 LfbG an den LPA gestellt werde, was hier geschehen sei. Auf Grund der Beschlüsse des LPA bestehe keine Möglichkeit, ihn zum Bibliotheksrat zu befördern.

Am 8. Februar 1961 erhob der Kläger Klage gegen den Landespersonalausschuß Berlin und gegen das Land Berlin mit dem Antrag,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht wies die Klage gegen den LPA als unzulässig ab. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, der LPA habe keine Entscheidung mit unmittelbarer Wirkung nach außen getroffen und sei daher nicht passivlegitimiert. Der Umstand, daß die Dienstbehörde an bestimmte Entscheidungen des LPA gebunden sei, ändere nichts daran, daß allein die Dienstbehörde die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung und damit auch die Rechtmäßigkeit der ihrer Entscheidung zugrunde liegenden LPA-Beschlüsse gegenüber dem Beamten zu verantworten und zu vertreten habe.

Die Klage gegen das Land Berlin sei zulässig. Ein Rechtsschutzbedürfnis sei jedoch nur hinsichtlich des Hilfsantrages gegeben, weil sich der Streit um die Beförderung durch den Eintritt des Klägers in den Ruhestand auf andere Weise erledigt habe. Für den Hilfsantrag sei ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegeben. Die Klage sei jedoch unbegründet. Die Beförderung des Klägers zum Bibliotheksrat sei gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG unzulässig gewesen; eine Ausnahme von dieser Vorschrift sei, anders als bei der hier nicht anwendbaren Bestimmung des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG, nicht möglich gewesen. Auch bei Anwendung des § 119 LfbG hätte der Kläger nicht mehr befördert werden können. Als Angestelltendienstzeit im Sinne dieser Vorschrift könnte nur die Zeit von 1930 bis November 1932 in Betracht kommen; die Altersgrenze hätte daher beim Kläger allenfalls auf 60 1/2 Jahre heraufgesetzt werden können. Diese Altersgrenze habe der Kläger im maßgeblichen Zeitpunkt längst überschritten gehabt.

Die vom Kläger hiergegen eingelegte Berufung, mit der er beantragte, festzustellen, daß

1. 1.

   die Beschlüsse des LPA vom 13. Mai 1960 und vom 15. Juli 1960,

2. 2.

   der mündliche Bescheid des Bezirksamts Charlottenburg über die Mitteilung des Beschlusses des LPA vom 13. Mai 1960, der Bescheid des Bezirksamts Charlottenburg vom 19. Juli 1960 über den Beschluß des LPA vom 15. Juli 1960 und der Bescheid des Senators für Inneres vom 22. August 1960

rechtswidrig seien, hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 28. März 1963 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Voraussetzungen für den Antrag noch § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO seien insofern gegeben, als das Klagebegehren auf Nachprüfung von Entscheidungen gerichtet sei, die die nicht zustande gekommene Beförderung des Klägers zum Bibliotheksrat beträfen, welche nunmehr wegen Eintritts des Klägers in den Ruhestand rechtlich nicht mehr möglich sei. Dieser Antrag sei auch dann zulässig, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt vor Klageerhebung erledigt habe. Aber auch beim Übergang von dem Antrag auf Aufhebung zu dem auf Feststeilung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bleibe die Klage eine Anfechtungsklage mit der Folge, daß die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO gegeben sein müßten. Die gegen beide Beklagte gerichteten Klagen erfüllten diese Voraussetzungen nicht.

Hinsichtlich der Klage gegen den LPA liege zwar entgegen der Auffassung des Erstgerichts ein anfechtbarer Verwaltungsakt vor; es fehle aber an dem schlüssigen Vortrag einer Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klage gegen das Land Berlin sei unzulässig, weil ein anfechtbarer Verwaltungsakt von vornherein nicht vorgelegen habe. Darüber hinaus sei das berechtigte Interesse an der Durchführung der Anfechtungsklage mit dem Antrag aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht gegeben.

Streitgegenstand der Klage gegen den LPA sei die Versagung einer vom Bezirksamt Charlottenburg nach § 9 Abs. 4 Nr. 3 in Verbindung mit § 121 LfbG beantragten Ausnahmegenehmigung zur Beförderung. Die Versagung einer solchen Ausnahmegenehmigung hindere die Dienstbehörde, eine etwa beabsichtigte Beförderung des Betroffenen durchzuführen (§ 95 Abs. 2 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 26. April 1958 [GVBl. S. 421]- LBG [F. 1958] - und in der Fassung vom 1. August 1960 [GVBl. S. 716] - LBG [F. 1960] -). Ein Verwaltungsakt könne auch dann unmittelbar rechtliche Wirkungen auslösen, wenn er nicht unmittelbar gegenüber dem Betroffenen ergehe. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits in dem Urteil vom 10. Juli 1958 - BVerwG I C 195.56 - (NJW 1959 S. 590 = DÖV 1959 S. 61) ausgeführt, daß die Entscheidungen mitwirkender Behörden selbständige Bedeutung hätten, wenn diesen die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte gesetzlich übertragen worden sei. Nach § 90 LBG (F. 1958 und F. 1960) habe der LPA u.a. über Ausnahmen von den Vorschriften über die Einstellung, Anstellung, Vorbildung und Laufbahnen der Beamten zu entscheiden. Nach § 87 LBG (F. 1958 und F. 1960) übe er seine Tätigkeit innerhalb der Gesetze unabhängig und in eigener Verantwortung aus. Angesichts der bereits erwähnten Bindung der Dienstbehörde sei damit eine selbständige Entscheidungsbefugnis des LPA im Rahmen seines Zuständigkeitsbereiches gegeben. Die Entscheidungen des LPA hätten also unabhängig von der Adresse, an die sie gerichtet seien, unmittelbare rechtliche Wirkungen für den Betroffenen; sie seien deshalb auch keine verwaltungsinternen Vorgänge (Hinweis auf BVerwGE 12, 20;  14, 84) [BVerwG 15.03.1962 - III C 264/60]. Von Bedeutung sei dabei auch, daß es bei der Mitteilung eines ablehnenden Bescheides einer mit selbständiger Entscheidungsbefugnis ausgestatteten Behörde durch eine andere Behörde auf den Willen der mitteilenden Behörde überhaupt nicht mehr ankomme (vgl. Ule in ZBR 1958 S. 209). Zwar meine Baring (ZBR 1957 S. 4), die Vorstellung, daß die oberste Dienstbehörde die Entscheidungen des Bundespersonalausschusses nur weiterreiche und daß ihr damit die Holle eines "Briefträgers" zugewiesen werde, stehe mit der Wirklichkeit so sehr in Widerspruch, daß diese Auffassung nicht richtig sein könne. Wenn aber die Rechtswirkungen letztlich bereits mit den Erlaß der Entscheidung des Bundespersonalausschusses oder LPA eingetreten seien und der Dienstbehörde daraufhin jeder Wille ermangle, einen eigenen Verwaltungsakt zu erlassen, könne die Mitteilung nicht in einen Verwaltungsakt umgedeutet werden. Da sich im vorliegenden Fall die Mitwirkung des Bezirksamts Charlottenburg auf die formlose Mitteilung der Entscheidung des LPA beschränkt und das beklagte Land dem Kläger nur eine Rechtsbelehrung über die bindende Wirkung der Entscheidung des LPA erteilt habe, sei der Senat davon ausgegangen, daß es sich im vorliegenden Fall um einen selbständigen Verwaltungsakt des LPA handle. Wie die Rechtslage im Falle einer positiven Entscheidung des LPA zu beurteilen sei, könne dahingestellt bleiben.

Die Klage gegen den LPA sei aber deshalb unzulässig, weil der Kläger eine Rechtsverletzung nicht schlüssig dargetan habe; d.h. sein eigener Sachvortrag lasse nicht erkennen, daß ihm das in Anspruch genommene Recht (als subjektives öffentliches Recht) tatsächlich zustehe und daß er tatsächlich in diesem Recht verletzt sei.

Ginge man mit der vom Kläger offenbar in erster Linie vertretenen Rechtsauffassung aus, in seinem Fall sei eine Ausnahmegenehmigung nicht erforderlich gewesen, weil das Bezirksamt Charlottenburg seine Höchstaltersgrenze gemäß § 119 LfbG hätte heraufsetzen können, wäre die Klage von vornherein unzulässig. Denn in diesem Fall wäre der Kläger durch die Entscheidung des LPA überhaupt nicht beschwert, da der LPA seine Mitwirkung in jedem Fall hätte ablehnen müssen. Die vom Kläger behauptete Rechtswidrigkeit der Entscheidung des LPA liege nur in einer fehlerhaften Begründung des ablehnenden Bescheides, könne also nicht unmittelbar kausal für die Unterlassung seiner Beförderung durch das Bezirksamt sein. Es wäre vielmehr dessen Rechtsirrtum über seine ausschließliche Zuständigkeit und nicht die Auffassung über seine Bindung an die möglicherweise überflüssige und fehlerhafte Entscheidung des LPA kausal gewesen. Diese Wirkung vermöge aber nicht die fehlende Rechtsverletzung durch den in Ergebnis den Kläger nicht beschwerenden Bescheid (des LPA) zu ersetzen.

Es könne jedoch dahingestellt bleiben, ob die vom Bezirksamt im Interesse des Klägers beantragte Ausnahmegenehmigung überhaupt erforderlich gewesen sei. Denn selbst wenn sie es gewesen wäre, müßte der Kläger, um eine Rechtsverletzung aus der angeblich unrichtigen Ablehnung herleiten zu können, einen Rechtsanspruch auf eine Ausnahmegenehmigung zu seiner Beförderung schlüssig dartun. Gebe es aber keinen Rechtsanspruch eines Beamten auf Beförderung schlechthin oder auch nur im Falle der Höherbewertung des bisher bekleideten Dienstpostens, so gebe es auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung hierzu. Denn eine Ausnahmegenehmigung solle für einen Einzelfall "ein repressives Verbot des objektiven Rechts" aufheben (vgl. Wolff, Verwaltungsrecht I, 4. Aufl., § 48 II b), hier also die einer Beförderung entgegenstehende Vorschrift der Altersgrenze. Könne jemand einen Rechtsanspruch auf eine bestimmte Rechtsfolge aus der Rechtsordnung nicht herleiten, entfalle damit auch jeder Rechtsanspruch auf einen Verwaltungsakt, der ausschließlich der Verwirklichung der angestrebten Rechtslage zu dienen bestimmt sei. Der Kläger könne einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung oder einer fehlerfrei begründeten Entscheidung auch nicht daraus herleiten, daß die Verwaltungsbehörde ein ihr gegebenes Ermessen stets frei von Ermessensfehlern handhaben müsse, weil der Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens den fehlenden materiellen Rechtsanspruch nicht zu ersetzen vermöge.

Die Klage gegen das Land Berlin sei unzulässig, weil ein anfechtbarer Verwaltungsakt nicht vorgelegen habe, dessen Rechtswidrigkeit festgestellt werden könnte. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könnten die Beschlüsse des LPA und deren Mitteilung durch das Bezirksamt sowie das Schreiben des Senators für Inneres vom 22. August 1960 nicht als Einheit betrachtet werden, weil es an dem Willen des Bezirksamts und des Senators für Inneres gefehlt habe, durch die Mitteilung der Entscheidung des LPA in das bestehende Rechtsverhältnis des Klägers einzugreifen oder seinen Rechtsstatus verbindlich festzustellen. Diese Mitteilungen seien nur Äußerungen eines Wissens von dem Ausgang des von Amts wegen und nicht etwa auf Antrag des Klägers eingeleiteten Verfahrens beim LPA und ließen jegliche Erklärung eines eigenen Willens vermissen. Einerseits sei für den Inhalt eines Verwaltungsaktes zwar der erklärte Wille maßgebend, d.h. das, "was als Wille für denjenigen erkennbar ist, für den die Erklärung bestimmt ist" (BVerwGE 12, 87 [BVerwG 28.02.1961 - BVerwG I C 54/57] [91]), andererseits müsse sich aber der angefochtene Akt nicht nur nach der Auffassung des Klägers, sondern auch bei objektiver Würdigung als Verwaltungsakt erweisen.

Die Klage gegen das Land Berlin könnte auch nicht als zulässig angesehen werden, wenn man sie in eine Klage auf Verurteilung zum Erlaß eines unterlassenen Verwaltungsaktes im Sinne des § 42 VwGO (Verpflichtungsklage) umdeutete. Auch bei einer solchen Klage halte zwar der Senat in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortführung des Verfahrens mit dem Antrag für zulässig, daß die Ablehnung oder Unterlassung des beantragten Verwaltungsaktes rechtswidrig gewesen sei. Eine auf Beförderung gerichtete Verpflichtungsklage würde aber ebenfalls daran scheitern, daß der Kläger einen Rechtsanspruch auf Beförderung schlüssig nicht behaupten könne. § 42 Abs. 2 VwGO bestimme auch für die Verpflichtungsklage, daß die Klage nur zulässig sei, wenn der Kläger geltend mache, durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein.

Der Vorwurf der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes sei ebenfalls nicht schlüssig vorgetragen.

Der Kläger habe außerdem gegenüber beiden Beklagten ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung nicht ausreichend dargetan. Der Kläger habe zwar die Absicht vorgetragen, eine Schadensersatzklage wegen Amtspflichtverletzung zu erheben. Das sei jedoch kein ausreichender Grund für das berechtigte Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die Ankündigung einer Schadensersatzklage ausreiche, das berechtigte Interesse darzutun. Denn auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ein berechtigtes Interesse nur anzunehmen, wenn der Kläger substantiiert die Voraussetzungen der Amtshaftungsklage behaupte und diese nicht offensichtlich aussichtslos sei.

Der Kläger habe zwar rechtsirrige Anwendung der materiellrechtlichen Laufbahnvorschriften und sogar Amtsanmaßung behauptet, nicht aber schlüssig vorgetragen, daß eines der beteiligten Mitglieder des LPA oder des Bezirksamts Charlottenburg eine ihm gegenüber obliegende Amtspflicht schuldhaft verletzt habe. In der Nichtbeförderung eines Beamten als solcher liege keine Verletzung der dem Beamten gegenüber obliegenden Amtspflicht; insbesondere bedeute die Nichtbeförderung als solche auch keine Verletzung der Fürsorgepflicht. Das Bundesverwaltungsgericht gestehe dem Beamten allerdings einen möglichen Anspruch auf Schadensersatz zu, wenn sich die Nichtbeförderung als adäquate Folge irgendeiner schuldhaften Verletzung der Fürsorgepflicht darstelle. Die bloße Behauptung rechtsirrtümlicher Auslegung einer Bestimmung der Laufbahnvorschriften genüge dafür jedoch nicht. Da Verschulden ein objektiv pflichtwidriges und subjektiv vorwerfbares Verhalten bedeute, könne in der auf Rechtsirrtum beruhenden Nichtanwendung einer nicht eindeutigen Gesetzesvorschrift für sich allein kein Verschulden erblickt werden. Nur eine "offenbar" unrichtige Gesetzesauslegung sei schuldhaft. Das Bezirksamt hätte zwar den Kläger befördert, wenn es nicht - ob zu Recht oder zu Unrecht, könne dahingestellt bleiben - davon ausgegangen wäre, daß seiner Beförderung zwingende Vorschriften des Laufbahngesetzes entgegenstünden. Daß es aber möglicherweise irrtümlich davon ausgegangen sei, hierzu einer Ausnahmegenehmigung des LPA zu bedürfen, könne dem Kläger keine bessere Rechtsposition geben, als er sie gehabt hätte, wenn das Bezirksamt überhaupt untätig geblieben wäre. Der Kläger könne nicht schlüssig behaupten, das Bezirksamt habe § 119 LfbG schuldhaft zu seinen Ungunsten ausgelegt. Die Frage, ob er "Bewerber" im Sinne dieser Vorschrift gewesen und erst im Jahre 1953 in das Beamtenverhältnis berufen worden sei, sei angesichts des Wortlauts nicht von vornherein zugunsten des Klägers zu entscheiden gewesen. Vielmehr lasse die Ergänzung des § 119 durch Art. 3 § 1 Nr. 39 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtenrechts vom 13. Juli 1962 (GVBl. S.727) darauf schließen, daß Absatz 1, der keine Änderung erfahren habe, auch vor der Einfügung des Absatzes 4 nicht ohne weiteres im Sinne des Klägers auszulegen gewesen sei. Absatz 4 sehe zwar die Anrechnung der fraglichen Zeit seit 1945 als Dienstzeit vor, nicht aber eine Heraufsetzung der Höchstaltersgrenzen um diese Zeit. Die Bestimmung des § 9 Abs. 4 Nr. 4 des Laufbahngesetzes in der Fassung vom 1. August 1962 (GVBl. S. 953) - LfbG (F. 1962) -, die die Beförderung innerhalb von zwei Jahren vor Erreichen der Altersgrenze für zulässig erkläre, wenn es sich um die Verleihung eines Amtes handle, das durch Hebung im Stellenplan aus dem bisher bekleideten Amt hervorgegangen sei, sei erst durch die Neufassung des Laufbahngesetzes durch das Gesetz vom 13. Juli 1962 geschaffen worden.

Der Kläger könne auch dem LPA kein Verschulden vorwerfen, insbesondere nicht "Amtsanmaßung". Denn bevor der LPA in eine erneute Prüfung der Angelegenheit eingetreten sei, habe er sogar prüfen müssen, ob seiner Zuständigkeit § 119 LfbG entgegenstehe.

Gegen das am 13. Juni 1963 zugestellte Urteil hat der Kläger am 29. Juni 1963 die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er verfolgt sein Klagebegehren mit dem im Berufungsverfahren gestellten Feststellungsantrag weiter. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor:

Das Berufungsgericht sei davon ausgegangen, die Beschlüsse des LPA seien Verwaltungsakte. Obwohl dies zweifelhaft sei, gehe auch die Revision hiervon aus. Rechtsirrig sei die Auffassung des Berufungsgerichts, die Klage gegen den LPA sei unzulässig, weil es an einem schlüssigen Vortrag einer Verletzung der Rechte des Klägers fehle.

Der LPA habe sich insbesondere in seinen Beschluß vom 15. Juli 1960 eingehend mit der Anwendung des § 119 LfbG auseinandergesetzt und die Vorschrift für nicht anwendbar angesehen. Der LPA habe damit seinen Bescheiden nicht nur eine falsche Begründung gegeben, sondern sich auch für berechtigt gehalten, den Fall des Klägers im Rahmen seiner Zuständigkeit auch im Hinblick auf § 119 LfbG zu überprüfen. Diese Entscheidungsbefugnis stehe dem LPA aber nicht zu. Durch diese Anmaßung einer nicht zustehenden Kompetenz sei der Kläger in seinen Rechten verletzt.

Von der Unanwendbarkeit des § 119 Abs. 1 LfbG ausgehend, sei der LPA der Auffassung gewesen, eine Ausnahmegenehmigung komme nicht in Betracht, weil zwar von dem Alterserfordernis des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG Befreiung erteilt werden könne, nicht aber von dem des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG. Dieser auf einer irrigen Rechtsauffassung beruhende Nichtgebrauch eines an sich vorhandenen Ermessens sei ein Ermessensfehlgebrauch (§ 114 VwGO) und begründe die behauptete Rechtsverletzung ohne Rücksicht darauf, ob ein Rechtsanspruch auf die Ausnahmegenehmigung bestehe.

Das Berufungsgericht habe auch die Zulässigkeit der Klage gegen das Land Berlin zu Unrecht verneint. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die Mitteilung des Inhalts der Beschlüsse des LPA als solche bereits einen Verwaltungsakt darstelle. Jedenfalls habe sich das Bezirksamt an die Entscheidung des LPA auch hinsichtlich der Anwendung des § 119 LfbG gebunden gefühlt und deshalb implizite ebenfalls die sich aus dieser Vorschrift ergebende Rechtsfolge für den Kläger bei der beabsichtigten Beförderung verneint. Gerade in dieser negativen Äußerung liege eine konkrete Gestaltung des Beamtenverhältnisses des Klägers und damit ein Verwaltungsakt. Damit sei zugleich die behauptete Rechtsverletzung gegeben, weil das beklagte Land nicht selbst § 119 LfbG angewendet habe. Die im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Klage stehenden Ausführungen des Berufungsgerichts über das Nichtbestehen eines Rechtsanspruchs auf Beförderung seien schon deshalb unrichtig, weil das beklagte Land den Kläger ja habe befördern wollen.

Für die gegen beide Beklagte gerichteten Klagen sei auch das Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Das Verschulden sei ausschließlich im Amtshaftungsprozeß zu prüfen. Das Rechtsschutzbedürfnis für einen Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sei deshalb schon dann gegeben, wenn die behauptete Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes dargetan sei. Abgesehen davon sei hier ein Verschulden gegeben. Der Beamte habe dann einen möglichen Anspruch auf Schadensersatz, wenn sich die Nichtbeförderung als adäquate Folge irgendeiner schuldhaften Verletzung der Fürsorgepflicht darstelle. Der LPA habe die Fürsorgepflicht verletzt, indem er sich die Entscheidungsbefugnis über die Anwendbarkeit des § 119 LfbG zugelegt habe. Nur durch die negative Entscheidung des LPA über § 119 LfbG habe sich das beklagte Land gebunden gefühlt. In der Zuständigkeitsüberschreitung seitens des LPA liege schuldhafte Amtspflichtverletzung, denn er habe sich bei seinen Beschlüssen nicht ausreichend über seine Entscheidungsbefugnis informiert.

Auch das beklagte Land habe schuldhaft gehandelt, denn es hätte selbst prüfen müssen, ob die Voraussetzungen des § 119 LfbG vorlagen, und sich nicht an die Entscheidung des LPA gebunden fühlen dürfen.

Das Klagebegehren sei auch begründet. § 119 LfbG sei auf den Kläger anwendbar. Die nach den Krieg bis zum Inkrafttreten des § 62 Abs. 3 Satz 2 G 131 im Angestelltenverhältnis verbrachte Dienstzeit des Klägers sei eine Dienstzeit im Sinne des § 119 LfbG. Im übrigen sei durch das Laufbahngesetz in der Fassung vom 1. August 1962 eindeutig klargestellt, daß der Kläger, hätte der Gesetzgeber die Klarstellung bereits in der ursprünglichen Fassung vorgenommen, in den Genuß der Beförderung gekommen wäre. § 9 Abs. 4 Nr. 4 LfbG (F. 1962) sehe nunmehr vor, daß die Altersgrenze für Beförderungen dann nicht gelte, wenn dem Beamten ein Amt verliehen werden solle, das durch Hebung im Stellenplan aus dem von ihm bekleideten Amt hervorgegangen sei. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sei nunmehr auch in § 119 Abs. 4 Nr. 1 LfbG (F. 1962) klargestellt, daß auf die Höchstaltersgrenze gemäß § 119 Abs. 1 LfbG auch die Dienstzeit vom 8. Mai 1945 bis zum 30. September 1951 anzurechnen sei.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten. Er trägt vor, das Land Berlin werde in beamtenrechtlichen Streitigkeiten nicht durch den LPA vertreten, sondern gemäß § 180 Abs. 1 LBG durch die oberste Dienstbehörde, hier also gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 LBG durch den Senator für Inneres. Deshalb sei das Rubrum des Berufungsurteils nicht einwandfrei klar und die Revision, die sich gegen zwei Revisionsbeklagte richte, müsse gegen den LPA schon aus verfahrensrechtlichen Gründen zurückgewiesen werden.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts seien Entscheidungen des LPA gemäß § 90 Abs. 2 Nr. 2 LBG keine selbständig anfechtbaren Verwaltungsakte. Der LPA übe seine Tätigkeit nur in Innenverhältnis gegenüber der jeweiligen Dienstbehörde aus, nicht mit Wirkung nach außen. Im übrigen verteidigt der Beklagte im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt und insbesondere ausgeführt: Die Klage gegen den LPA sei unzulässig. Nach herrschender Auffassung seien die Beschlüsse des LPA keine Verwaltungsakte, sondern lediglich Voraussetzungen der von der Dienstbehörde zu erlassenden Verwaltungsakte und "daher der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen". Die gegenteilige Ansicht werde auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes (BVerwGE 16, 301 [BVerwG 03.09.1963 - BVerwG I C 151.59]) nicht gerechtfertigt. Die Grundsätze dieser Entscheidung ließen sich allenfalls auf solche Rechtsverhältnisse anwenden, die - anders als das Beamtenverhältnis in bezug auf Ernennungen und die hierfür erforderlichen Ausnahmegenehmigungen des LPA - durch einen grundsätzlichen Anspruch des Bürgers auf ein bestimmtes Verhalten der Behörde gekennzeichnet seien.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen. Der Begründung dieser Entscheidung vermag der erkennende Senat jedoch nur teilweise zu folgen.

Das Rubrum der Streitsache (§ 117 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) war von Amts wegen dahin zu berichtigen, daß nur das Land Berlin, vertreten durch den Senator für Inneres, Beklagter ist. Das gilt auch, soweit der Kläger die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse des Landespersonalausschusses - LPA - gerichtlich überprüft wissen will, der selbst wiederum als Behörde oder jedenfalls als behördenähnliche Einrichtung des beklagten Landes tätig geworden ist. Die Anführung des LPA im Kopf des angefochtenen Urteils neben dem Land Berlin als zweiten Beklagten war unvereinbar mit § 61 VwGO und wurde dem Rechtsgedanken des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht gerecht; sie gebot sich auch nicht etwa unter dem Gesichtspunkt der Rechtsschutzgewährung. Der gegenteiligen Auffassung des Berufungsgerichts, hinsichtlich der strittigen Ablehnungsbeschlüsse könne Klage gegen den LPA erhoben werden und gegen ihn ein Urteil ergehen, kann nicht gefolgt werden. Das Berufungsgericht geht dabei zu Unrecht davon aus, der LPA habe mit diesen Beschlüssen gemäß § 42 VwGO selbständig anfechtbare und gegebenenfalls aufhebbare Verwaltungsakte gesetzt mit der Folge, daß gegen diese Stelle unter den Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch ein Feststellungsurteil zur Frage der Rechtmäßigkeit dieser Verwaltungsakte ergehen könne.

Es ist zwar nicht ausgeschlossen, daß auch' Mitwirkungsakte den Charakter selbständig anfechtbarer Verwaltungsakte haben können, und zwar auch dann, wenn die Entschließung der Mitwirkungsbehörde erst im Rahmen der Entscheidung einer anderen Behörde dem Betroffenen übermittelt wird. In dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1958 - BVerwG I C 195.56 - (NJW 1959 S. 590 = DÖV 1959 S. 61) war als potentielles Kriterium für eine solche Selbständigkeit von Mitwirkungsakten das Bestehen einer gesetzlichen Regelung genannt worden, nach der der Mitwirkungsbehörde die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte zustehe. Ob hinsichtlich der Entscheidungen des LPA über Ausnahmen vom Laufbahnrecht wenigstens diese Voraussetzung vorliegt, ist aber bereits durchaus fraglich. Denn ob es nach den Grundsätzen einer sachgerechten und möglichst einheitlichen Prinzipien folgenden Personalwirtschaft vertretbar ist, abweichend von einer Grundentscheidung des Laufbahnrechts von einer zugelassenen Ausnahmeregelung Gebrauch zu machen und eine Ernennung auszusprechen, hat zunächst die Ernennungsbehörde selbst zu erwägen; und sie ist in erster Linie kompetent, insoweit eine negative Entscheidung zu treffen (vgl. dazu auch das Urteil von 27. Oktober 1966 - BVerwG II C 124.64 -). lehnt sie ab, will sie es also bei der laufbahnrechtlichen Grundsatzregelung belassen, sei es, daß es nach ihrer Auffassung an den gesetzlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung mangelt, sei es, daß sie nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen von einer Ernennung absehen will, so ist diese Entscheidung (vorbehaltlich gerichtlicher Überprüfung) endgültig. Erst wenn die Ernennungsbehörde ihrerseits einen Ausnahmefall zu bejahen gewillt ist, kann auf Antrag der obersten Dienstbehörde, im Zuständigkeitsbereich der Bezirksverwaltungen auf Antrag des Bezirksamts - und nur auf deren Antrag (§ 117 Abs. 1 LfbG) - die Entscheidung des LPA eingeholt werden. Im übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht in der angeführten Entscheidung vom 10. Juli 1958 nur ausgesprochen, daß beim Vorliegen des genannten Kriteriums die Mitwirkungshandlung der nach außen nicht in Erscheinung tretenden Behörde ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt sein "mag". Maßgebend bleiben in jedem Falle die gesetzliche Ausgestaltung im einzelnen und der dahinterstehende Sinn. So hat die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierauf abstellend in verschiedenen Rechtsbereichen Mitwirkungsakten, die dem Betroffenen gegenüber nicht unmittelbar mit der Inanspruchnahme von Regelungswirkung verlautbart worden waren, den Charakter anfechtbarer Verwaltungsakte sogar dann abgesprochen, wenn die Mitwirkungsbehörde einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft zugehörte als die nach außen hin zum Handeln berufene Behörde; den Betroffenen verweist diese Rechtsprechung in der Regel (zum Teil ausdrücklich, zum Teil dem Sinne nach) auf die Möglichkeit einer Klage gegen die letztgenannte Behörde bzw. die von ihr repräsentierte Körperschaft, wobei im Rahmen dieser Klage dann allerdings durch die Gerichtsentscheidung auch die Frage der Rechtmäßigkeit der verweigerten Zustimmung usw. klargestellt wird (vgl. das schon wiederholt erwähnte Urteil vom 10. Juli 1958; BVerwGE 16, 116;  18, 333[BVerwG 29.05.1964 - VII C 6/63];  19, 238 [BVerwG 31.08.1964 - VIII C 350/63];  21, 354 [BVerwG 16.07.1965 - IV C 30/65];  ferner das erkennbar von der gleichen rechtlichen Konzeption geprägte Urteil BVerwGE 22, 342; schließlich das Urteil des erkennenden Senats vom 24. Juni 1966 - BVerwG VI C 72.63 - [DVBl. 1966 S. 857]). Hinter dieser Rechtsprechung steht ersichtlich u.a. folgende Überlegung: Unbeschadet der mannigfaltigen Zielsetzungen, die hinter dem Entschluß des Gesetzgebers zur Einführung einer "Mitwirkungsverwaltung" stehen können, ist für die Form des Rechtsschutzes von wesentlicher Bedeutung die gesetzliche Ausgestaltung dieser Verwaltungsform in technischer Hinsicht. Schreibt der Gesetzgeber z.B. vor, daß Anträge des Bürgers bei einer bestimmten Behörde anzubringen sind, die nach außen hin auch allein berufen ist, den Antragsteller zu bescheiden, so erscheint es nur konsequent und dient zugleich der Verwirklichung eines effektiven und möglichst unkomplizierten Rechtsschutzes im Geiste des Art. 19 Abs. 4 GG, daß der dort etwa abgewiesene, sich aber eines Anspruchs auf positive Bescheidung berühmende Bürger auch bei Anrufung des Gerichts (nur) diese Behörde bzw. gemäß §§ 61, 78 VwGO die von ihr repräsentierte Körperschaft zu verklagen hat und daß in diesem Prozeß einheitlich über den "Anspruch" des Bürgers zu befinden ist, wer auch immer im vorangegangenen Verwaltungsverfahren von der nach außen hin handelnden Behörde vor ihrer Entscheidung zu beteiligen war.

Es ist kein durchgreifendes Argument gegen diese Rechtsprechung, daß sie womöglich das bereits angeführte Kriterium für potentiellen Verwaltungsaktcharakter von Mitwirkungsmaßnahmen in dem "vielbeachteten Ausgangsentscheid" vom 10. Juli 1958 sich nicht auswirken lasse (so die kritische Bemerkung von Schuegraf zu BVerwGE 22, 342 in NJW 1966 S. 900); hat doch das erstgenannte Urteil sich einer abschließenden Stellungnahme zur Tragweite des fraglichen Kriteriums ausdrücklich enthalten. Gewichtiger mag die Kritik sein, die daran anknüpft, daß nach der angeführten Rechtsprechung einerseits zwar die nach außen hin zum Handeln berufene Behörde einem Antrage des Bürgers ohne positive Entscheidung der zur Mitwirkung berufenen Behörde gar nicht entsprechen darf (auch wenn sie die negative Entscheidung der letztgenannten für fehlerhaft hält, vgl. dazu besonders BVerwGE 22, 342), andererseits ungeachtet der Weigerung der Mitwirkungsbehörde vom Gericht verurteilt wird, wenn dieses den Antrag des Bürgers für berechtigt hält; das ist im Schrifttum verschiedentlich als rechtsdogmatisch unhaltbar und unlogisch gescholten worden (so etwa von Fickert in DÖV 1964 S. 661; weitere Nachweise bei Schuegraf a.a.O.). Nun könnte es in der Tat immerhin bedenklich erscheinen, wenn im Streitfalle dem Gericht eine Aufgabe zufiele, die originär und von der Sache her eine Verwaltungsaufgabe ist, und zwar ohne daß der für sie zuständige Rechtsträger selbst Prozeßpartei wird (er wird allerdings als Beigeladener beteiligt, und dies jedenfalls notwendigerweise; vgl. Urteil vom 22. April 1966 - BVerwG IV C 17.65 - [NJW 1966 S. 1530]). Aber eines vertiefenden Eingehens hierauf bedarf es in der vorliegenden Sache nicht; denn ihre Besonderheit ist, daß Ernennungsbehörde und LPA Stellen ein und derselben Körperschaft sind, nämlich des Landes Berlin. Unterschiede bestehen nur in der Art der Eingliederung in diese Körperschaft dergestalt, daß die Ernennungsbehörde in die hierarchische Behördenorganisation einbezogen, der LPA jedoch (ohne daß nach den in BVerfGE 9, 268 [BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58] [282] entwickelten Grundsätzen insoweit durchgreifende Bedenken hiergegen erhoben werden könnten) unabhängig und eigenverantwortlich eingerichtet ist (§ 87 LBG). Das ändert aber nichts daran, daß dem Kläger als Streitgegner oder überhaupt Streitbeteiligter nur eine Rechtspersönlichkeit gegenüberstehen kann, nämlich das Land Berlin, das ihm seinerseits (nur) durch die Ernennungsbehörde entgegentritt.

Als erste Konsequenz aus dieser Rechtslage ergab sich die eingangs erläuterte Änderung des Rubrums der Streitsache. Die zweite Konsequenz aber ist, daß es hier noch weniger als in den Rechtsbereichen der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Betracht zu ziehen ist, dem Beschluß der nach außen hin nicht zum Handeln berufenen und auch nicht in Erscheinung getretenen Stelle den Charakter eines anfechtbaren Verwaltungsaktes zuzusprechen; es ist also (nur) im Rahmen der gegen das Land Berlin anhängigen Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Beförderung des Klägers auch darüber zu entscheiden, ob die Beschlüsse des LPA Rechtens waren, sofern im übrigen die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für eine Sachentscheidung über den Feststellungsantrag des Klägers gegeben sind. Dabei kann es keine Rolle spielen, daß es sich bei der Entschließung des LPA über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung um eine Ermessensentscheidung handelt. Es ist in der geltenden Rechtsordnung keineswegs ohne Beispiel, daß eine Staatskörperschaft, vertreten durch ihren Minister bzw. Senator, u.U. für Ermessensentscheidungen einzustehen hat, die von weisungsungebundenen Stellen innerhalb des ministeriellen Aufgabenbereichs "ministerialfrei" getroffen werden.

Zu Unrecht glaubt das Berufungsgericht, für eine unmittelbare klageweise Inanspruchnahme des LPA Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anführen zu können. Es wurde bereits betont, daß eine sich Allgemeingültigkeit zumessende Beurteilung der Mitwirkungsverwaltung in den verschiedenen Rechtsbereichen nicht möglich ist, da der Gesetzgeber insoweit auch vergleichbare Interessenlagen durchaus unterschiedlich regeln kann. So geht insbesondere fehl die Berufung des Oberverwaltungsgerichts auf das Urteil des II. Senats (BVerwGE 12, 20) betreffend Anfechtbarkeit von Beschlüssen des Personalgutachterausschusses. Das Charakteristikum des dort entschiedenen Falles war es, daß bestimmte Beamte "automatisch" kraft unmittelbar wirkender gesetzlicher Regelung in das Berufssoldatenverhältnis übertraten, diese von Gesetzes wegen eintretende Folge aber durch fristgebundenen Widerspruch des Personalgutachterausschusses verhindert werden konnte. Für die Auffassung des II. Senats, daß der Widerspruch jenes Ausschusses unmittelbare Rechtswirkung äußere und selbst eine Regelung in Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs darstelle, lassen sich bei dieser Sach- und Rechtslage gute Gründe anführen; in jener Sache - unter der Herrschaft der MRVO Nr. 165 - war es insbesondere auch noch ohne weiteres Rechtens, daß der Ausschuß selbst als Beklagter fungierte, nicht die dahinterstehende Bundesrepublik Deutschland. Der Fall von BVerwGE 12, 20 lag also in wesentlichen Punkten anders als der hier zu entscheidende. Das gilt auch von dem Fall des Urteils BVerwGE 16, 301 [BVerwG 03.09.1963 - BVerwG I C 151.59], in dem der I. Senat für den Bereich des Bundesfernstraßengesetzes die Ablehnung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 dieses Gesetzes durch die Landesstraßenbaubehörde als anfechtbar erachtet und dabei darauf abgestellt hat, daß eine solche Ausnahme (im Gegensatz zur Zustimmung zur Baugenehmigung nach § 9 Abs. 2 des Gesetzes [BVerwGS 16, 116]) von einem gesetzlichen Verbot befreie (kritisch hierzu Bachof in JZ 1966 S. 561 [565]). Trotz insoweit bestehender Ähnlichkeit mit dem in der vorliegenden Sache zur Entscheidung stehenden Rechtsbereich ist eine entsprechende Beurteilung (ganz abgesehen wiederum von der Einheit der dem Kläger hier gegenüberstehenden Rechtspersönlichkeit) jedenfalls deshalb nicht gerechtfertigt, weil die Ernennung zum Beamten auch beim Vorliegen aller gesetzlichen Voraussetzungen grundsätzlich eine Ermessensentscheidung bleibt; die Ausnahmegenehmigung des LPA verändert deshalb im Gegensatz zu der in BVerwGE 16, 301 behandelten kein gesetzlich statuiertes Anspruchsverhältnis. In diesem für den unmittelbaren Regelungseffekt und damit für den Verwaltungsaktcharakter wesentlichen Punkt ist also der Fall der letztgenannten Entscheidung eher dem des gerade zuvor erörterten Urteils BVerwGE 12, 20 verwandt als der vorliegenden Sache.

Auch aus dem Gesichtspunkt der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) ist nichts für die Auffassung des Berufungsgerichts zu gewinnen. Zwar hat der Oberbundesanwalt unter Berufung auf eine angeblich herrschende Meinung vorgetragen, aus der Verneinung des Verwaltungsaktcharakters der Entscheidungen des LPA folge, daß sie der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen seien. Gerade das aber ist aus den bereits angeführten und noch zu vertiefenden Gründen unzutreffend.

Das gewichtigste Gegenargument gegen die hier vertretene Auffassung von der Unselbständigkeit der LPA-Beschlüsse dürfte die insbesondere auf Ule (Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Aufl., § 42 Anm. IV 1 g; ZBR 1958 S. 209) gestützte These des Berufungsgerichts sein, die negative Entscheidung des LPA lasse für eine positive Entscheidung (Ernennung) der Ernennungsbehörde keinen Raun mehr; die eigentliche Entscheidung falle beim LPA. Wenn es zuträfe, daß die Ernennungsbehörde nur noch als "Briefträger" fungierte, wäre es in der Tat mit den Rechtsschutzsystem des Verwaltungsprozeßrechts schwer vereinbar, wollte man ihre Maßnahme, nicht aber die Entscheidung des LPA als anfechtbaren Verwaltungsakt ansehen. Aber diese "Briefträgertheorie" setzt sich mit der Wirklichkeit so sehr in Widerspruch, daß sie nicht Rechtens sein kann. Das hat besonders Baring (ZBR 1957 S. 4 [7]) grundlegend dargetan. Hierbei gewinnt wiederum der schon oben hervorgehobene Umstand Bedeutung, daß weder der Bewerber noch ein sonst Betroffener das Verfahren vor dem LPA selbst einleiten kann; hierzu ist ausschließlich die oberste Dienstbehörde bzw. das Bezirksamt befugt. Wenn sie von vornherein einer Ernennung nicht näherzutreten gedenken, kann der LPA überhaupt nicht zum Zuge kommen. Ist er allerdings ersucht worden, hinsichtlich einer die Ernennung sonst hindernden Vorschrift eine Ausnahme zuzulassen und lehnt er dies ab, so ist es der Ernennungsbehörde unmöglich gemacht, die von ihr ins Auge gefaßte Ernennung auszusprechen (vgl. § 95 Abs. 2 LBG); eine positive Entscheidung des LPA ist in solchen Fallen also nichtwegdenkbare Bedingung (conditio sine qua non) der Ernennung. Aber daß ein Vorgang nichtwegdenkbare Bedingung eines bestimmten Erfolges ist, schließt keineswegs aus, daß der Geschehensablauf seine prägende Bedeutung durch einen ganz anderen Vorgang erhält (vgl. die hieran anknüpfende Lehre von der wesentlichen Verursachung, dazu BVerwGE 10, 258). So bleibt denn auch in Fällen der vorliegenden Art prägend, daß die Dienstbehörde es ist, die eine Ernennung in die Wege zu leiten berufen und allein legitimiert ist, dazu erforderlichenfalls auch den LPA einzuschalten (u.U. ohne daß der Ernennungskandidat überhaupt davon erfährt); weiter, daß die Dienstbehörde auch nach einer positiven Entscheidung des LPA ohne weiteres von der ursprünglich ins Auge gefaßten Ernennung Abstand nehmen kann; schließlich, daß die Dienstbehörde selbst nach einer negativen Entscheidung des LPA dem dann allerdings (wenn auch nicht einmal immer endgültig) unvermeidlichen Abstandnehmen von der Ernennung noch immer einen für den weiteren Gang der Dinge u.U. sogar ausschlaggebenden Akzent zu setzen berufen ist - so etwa, wenn sie inzwischen aus anderen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ohnehin nicht mehr gewillt oder in der Lage ist, die ursprünglich geplante Ernennung auszusprechen, und sich dem Bewerber gegenüber zunächst einmal auf diese "hauseigenen" (und vielleicht gerade deshalb besonders durchschlagenden) Gründe stützt. Geht aber dem ablehnenden LPA-Beschluß nach alledem generell der Verwaltungsaktcharakter ab, so gewinnt er ihn auch nicht etwa im Einzelfall dadurch, daß die Ernennungsbehörde sich den Bewerber gegenüber ausdrücklich und ausschließlich auf diesen Beschluß beruft. - Im Schrifttum wird übrigens sogar die Auffassung vertreten, daß es schlechthin ungenügend sei, die Bindungswirkung zum Kriterium dafür zu machen, ob der Akt einer Mitwirkungsbehörde ein Verwaltungsakt sei (vgl. Haug in JuS 1965 S. 134 [BVerwG 28.05.1963 - BVerwG I C 247.58] in kritischer Auseinandersetzung mit früherer in diese Richtung gehender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; der Autor sieht es allerdings zu Unrecht als entscheidend an, ob die zur Mitwirkung berufene Behörde einen Ermessensspielraum hat). Doch braucht hier nicht der Versuch einer allgemeingültigen Lösung dieses Problems unternommen zu werden. Daß jedenfalls ein Beschluß eines Personalausschusses (der hier in Frage stehenden Art) trotz seiner Bindungswirkung kein anfechtbarer Verwaltungsakt ist, kann als herrschende Auffassung gelten (vgl. die Nachweise bei Baring a.a.O. und - unter Erfassung weiterer, auch neuerer Veröffentlichungen - bei Ambrosius-Schütz-Ulland, LBG NW, 3. Aufl., § 110 RdNr. 5).

Für Beschlüsse des LPA Berlin kann nicht etwa deshalb etwas anderes gelten, weil nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG (F. 1958) bzw. § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG (F. 1960) Ernennungen, die ohne die nach § 90 Abs. 2 LBG erforderliche Genehmigung des LPA ausgesprochen werden, nichtig sind. Diese gesetzliche Sanktion soll die Einhaltung der Vorschriften über die Mitwirkung des LPA bei bestimmten Ernennungen durch die Dienstbehörde wirksam sicherstellen; sie hat aber keinen Einfluß auf die Rechtsnatur der Beschlüsse des LPA. Dahingestellt bleiben kann hier, ob die Bestätigung einer nichtigen Ernennung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 LBG (F. 1958) bzw. § 14 Abs. 1 Satz 2 LBG (F. 1960) anders zu beurteilen ist.

Daß ebensowenig, wie die Beschlüsse des LPA als selbständig anfechtbare Verwaltungsakte gelten können, der LPA eine Stelle ist, die mit dem Ziel einer Überprüfung dieser Beschlüsse selbständig verklagt werden und im Prozeß passivlegitimiert sein könnte, wurde bereits einleitend klargestellt; als Beklagter kann allein das Land Berlin fungieren, in dessen - wie noch darzulegen sein wird - durch das Bezirksamt getroffene Entscheidung der Beschluß des LPA gleichsam eingegangen ist. Die bei der Berichtigung des Rubrums zur entsprechenden Anwendung herangezogene Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO ist zwar an sich auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen abgestimmt, jedoch hat ihr Rechtsgedanke Gültigkeit jedenfalls auch für "Fortsetzungsfeststellungsklagen" im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Kümmerformen jener Klagearten zu beanspruchen. Es wäre Sache des Berufungsgerichts gewesen, auf dieser Grundlage und unter richtiger Würdigung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) zu ermitteln, gegen wen sich die Klage richten mußte, nämlich gegen das Land Berlin als den Rechtsträger sowohl der Bezirks- und Senatsverwaltung als auch des LPA; daß dies in der Tatsacheninstanz unterblieben ist, konnte hier noch im Revisionsverfahren geheilt werden. Da das Land Berlin von vornherein ohnehin im Rechtsstreit als Beklagter beteiligt war und das gegen das Land Berlin gerichtete Klagebegehren bereits zur Klärung der Streitfrage nötigte, für die der LPA als Gegner benannt war, lag auch nicht etwa ein Fall der mangelnden Vertretung eines Beteiligten vor. - Selbstverständliche Voraussetzung dieser Art der Sachbehandlung ist allerdings, wie in dem gerade Gesagten bereits zum Ausdruck kommt, daß nicht etwa mit dem Formalakt der Änderung des Rubrums ein Teil des materiellen, dem Gericht zur Entscheidung unterbreiteten, Streitstoffes gleichsam aus dem Prozeß entfernt wird. Das ist auch nicht der Fall.

Bei der soeben vorgenommenen Qualifizierung des Klagebegehrens als Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch bereits vorausgesetzt worden, daß die Bescheide der Bezirks- oder zumindest der der Senatsverwaltung entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts anfechtbare Verwaltungsakte waren. Aus dem Charakter der Beschlüsse des LPA als innerbehördlicher Vorgänge (im Gegensatz zum selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt) und der Bindung der Dienstbehörde hieran ergibt sich zwangsläufig, daß die "Mitteilung" eines solchen Beschlusses an den betroffenen Beamten nicht nur eine bloße Wissenserklärung, sondern vielmehr ihrem Wesen nach die Entscheidung der Dienstbehörde über die Ernennung oder Beförderung des betroffenen Beamten darstellt, und zwar selbst dann, wenn die Dienstbehörde die Ablehnung der Ernennung oder Beförderung ausschließlich auf die Entscheidung des LPA stützt, die sie sich kraft ihrer Bindungswirkung zu eigen machen muß und die daher gleichsam in die Entscheidung der Dienstbehörde eingeht. Im vorliegenden Fall hat die Dienstbehörde (das Bezirksamt) dem Kläger gegenüber eine solche Entscheidung getroffen. Ebenso ist das gemäß § 126 Abs. 3 BRRG, §§ 68 ff. VwGO erforderliche Vorverfahren durchgeführt. Dabei ist das Schreiben des Klägers an den Senator für Inneres vom 6. August 1960 als Widerspruch und der Bescheid dieser Behörde vom 22. August 1966 als Widerspruchsbescheid anzusehen. Im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung dieser ablehnenden Entscheidungen ist die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse des LPA mit zu überprüfen, sofern im übrigen die Voraussetzungen für eine Sachentscheidung gegeben sind.

Die Zulässigkeit der Klage kann entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht daran scheitern, daß der Kläger eine Rechtsverletzung nicht schlüssig dargetan habe. Das Berufungsgericht hat dies zu Unrecht daraus gefolgert, daß ein Rechtsanspruch auf Beförderung und auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch den LPA nicht gegeben ist. Es ist zwar der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts richtig, daß der Beamte keinen Rechtsanspruch auf Beförderung oder auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch den LPA hat. Das hat aber keinen Einfluß darauf, daß die Dienstbehörde ihre Entscheidung nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften treffen und ihr Ermessen fehlerfrei betätigen muß. Lehnt die Dienstbehörde eine Beförderung ab, weil sie irrtümlich glaubt, ihr stehe ein gesetzliches Hindernis entgegen, oder beruht die Ablehnung auf einem Ermessensfehlgebrauch, sei es des Dienstherrn selbst oder des LPA im Rahmen seiner Entscheidung über eine erforderliche Ausnahmegenehmigung, so ist die Entscheidung fehlerhaft, und der Betroffene kann dadurch in seinen Rechten, insbesondere in seinen Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung, verletzt sein. Der Kläger hat eine solche Rechtsverletzung vorgetragen. Die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 42 Abs. 2 VwGO, der auch für Fortsetzungsfeststellungsklagen im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gilt, ist damit gegeben.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß sich der ablehnende Bescheid des Beklagten durch den Eintritt des Klägers in den Ruhestand erledigt hat. Die Voraussetzungen für den Feststellungsantrag des Klägers gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sind deshalb insoweit gegeben. Bei dem gegen die Ablehnung seiner Beförderung gerichteten Begehren des Klägers handelt es sich seinem Wesen nach um eine Verpflichtungsklage, bei der nach Erledigung der Feststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig ist (vgl. Urteile vom 6. September 1962 - BVerwG VIII C 78.60 - [DÖV 1963 S. 384 = NJW 1963 S. 553], vom 2. Juli 1963 - BVerwG II C 157.60 - und vom 24. Juni 1966 - BVerwG VI C 163.62 -). Die Zulässigkeit des Feststellungsantrages kann auch nicht daran scheitern, daß die Erledigung bereits vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. BVerwGE 12, 87 [BVerwG 28.02.1961 - BVerwG I C 54/57] [90]).

Das Berufungsgericht hat jedoch rechtsfehlerfrei festgestellt, daß der Kläger kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung hat, weil die beabsichtigte Amtshaftungsklage offensichtlich aussichtslos ist.

Dem Beamten kann zwar trotz Fehlens eines Rechtsanspruchs auf Beförderung ein Schadensersatzanspruch zustehen, wenn sich die Nichtbeförderung als adäquate Folge einer schuldhaften Verletzung der dem Dienstherrn dem Beamten gegenüber obliegenden Fürsorge- oder Amtspflicht darstellt (BVerwGE 15, 3). Ein solcher Schadensersatzanspruch aus verletzter Amts- oder Fürsorgepflicht ist hier aber offensichtlich nicht gegeben, so daß deshalb ein Feststellungsinteresse des Klägers zu verneinen ist (BVerwGE 9, 196; ständige Rechtsprechung). Bei der beabsichtigten Beförderung des Klägers zum Bibliotheksrat handelte es sich um eine sogenannte Aufstiegsbeförderung (vgl. § 94 Abs. 2 LfbG). Gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG ist eine solche Beförderung nur zulässig, wenn der Beamte das 58. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Die Möglichkeit, eine Ausnahme von dieser Höchstaltersgrenze zuzulassen, sieht das Gesetz nicht vor. Die Zulässigkeit einer Ausnahme von der allgemeinen Vorschrift des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG gemäß § 121 Abs. 1 LfbG kann hier nicht zum Tragen kommen, weil § 39 LfbG als Sondervorschrift (lex specialis) dieser Bestimmung vorgeht. Eine Amts- oder Fürsorgepflichtverletzung konnte demnach allenfalls darin begründet sein, daß die Ermessensvorschrift des § 119 LfbG nicht zugunsten des Klägers angewendet worden ist. In Betracht gekommen wäre hier die Heraufsetzung der in § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG für Beförderungen allgemein und in § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG für den Aufstieg in den höheren Dienst festgelegten Höchstaltersgrenzen vor allem um die vom Kläger nach dem 8. Mai 1945 abgeleistete Angestelltendienstzeit. Doch dürfte bereits der Wortlaut des § 119 LfbG dagegen sprechen, daß diese Bestimmung im Rahmen des § 9 Abs. 4 Nr. 3 und des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG anwendbar ist. Dies scheint auch durch die Neufassung des § 119 LfbG durch das Sechste Landesbeamtenrechtsänderungsgesetz vom 13. Juli 1962 (GVBl. S. 727) bestätigt zu werden; insbesondere wird die Neufassung des Absatzes 1 Halbsatz 1 als gesetzliche Klarstellung der bereits bis dahin geltenden Rechtslage hinsichtlich der Frage anzusehen sein, welche Altersgrenzen um die in den - bis auf die Einbeziehung der Zeit eines Gewahrsams nach § 9 des Häftlingshilfegesetzes - unverändert gebliebenen Nrn. 1 und 2 genannten Zeiten heraufgesetzt werden dürfen. Einer abschließenden Entscheidung dieser Frage bedarf es jedoch nicht; jedenfalls ist es bei der zumindest zweifelhaften und keineswegs eindeutig zugunsten des Klägers zu beantwortenden Frage der Anwendbarkeit des § 119 LfbG im Rahmen der genannten Vorschriften offensichtlich nicht als schuldhaft anzusehen, daß die beabsichtigte Beförderung des Klägers unterblieben ist.

Die Dienstbehörde des Klägers war der Ansicht, die Altersgrenze des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG könne um die Angestelltendienstzeit des Klägers heraufgesetzt werden, nicht jedoch - und insoweit offensichtlich in Übereinstimmung mit der Auffassung des LPA - die Altersgrenze des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG. Verneinte aber die Dienstbehörde des Klägers die Anwendbarkeit des § 119 LfbG im Rahmen des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG, was bei der Zweifelhaftigkeit der Rechtslage offensichtlich als nicht schuldhaft anzusehen ist, so ist sie an sich folgerichtig und daher auch insoweit offensichtlich ohne Verschulden davon ausgegangen, daß sie die beabsichtigte Beförderung des Klägers nur nach Erteilung einer Ausnahmegenehmigung des LPA gemäß § 121 Abs. 1 LfbG aussprechen dürfe und bei Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigung gemäß § 95 Abs. 2 LBG hieran gebunden sei. Ebenso ist es wegen der zweifelhaften Rechtslage als offensichtlich nicht schuldhaft anzusehen - wobei sich die Dienstbehörde als die den anfechtbaren Verwaltungsakt (Ablehnung der Beförderung) gegenüber dem Beamten erlassende Behörde ein Verschulden des LPA zurechnen lassen müßte -, daß der LPA sich an der Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 Abs. 4 Nr. 3, § 121 Abs. 1 LfbG gehindert sah, weil er, insoweit abweichend von der Dienstbehörde, § 119 LfbG als auf die Altersgrenze des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG nicht anwendbar erachtete und hiervon ausgehend - an sich folgerichtig - wegen des Vorranges des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG, von dem Ausnahmen zuzulassen das Gesetz nicht vorsieht, keine Möglichkeit für eine Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 4 Nr. 3, § 121 Abs. 1 LfbG gegeben sah. Der Revision ist zwar zuzugeben, daß über die Heraufsetzung von Altersgrenzen nach § 119 LfbG die Dienstbehörde nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden hat, falls die gesetzlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind. Andererseits hing jedoch, worauf das Berufungsgericht zutreffend hingewiesen hat, die Möglichkeit und die Zuständigkeit des DPA zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 Abs. 4 Nr. 3, § 121 Abs. 1 LfbG davon ab, ob § 119 LfbG überhaupt in Rahmen des § 39 Abs. 1 Nr. 4 LfbG anwendbar war. Es dürfte zwar nicht zweifelhaft sein, daß der LPA eine von der zuständigen Dienstbehörde gemäß § 119 LfbG getroffene Ermessensentscheidung hinzunehmen hat. Zweifelhaft ist es jedoch, ob der LPA auch an die Rechtsentscheidung der Dienstbehörde gebunden ist, § 119 LfbG sei auf eine bestimmte gesetzliche Altersgrenze anwendbar, jedenfalls wenn davon - wie hier - gleichzeitig die Zuständigkeit des LPA zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung abhängt. - Diese Frage kann hier aber offenbleiben. Denn bei der Zweifelhaftigkeit der Rechtsfrage und der Abhängigkeit der Zuständigkeit des LPA von deren Beantwortung konnte es jedenfalls dem LPA nicht verwehrt sein, auf den auf eine Äußerung des Senators für Inneres gestützten Vortrag des Bezirksamts in dem Schreiben vom 1. Juli 1960, "nach dem Wortlaut der §§ 119 und 121 (1) LfbG sind wir nach wie vor der Auffassung, daß eine Ausnahme möglich sein müßte", in dem Beschluß vom 15. Juli 1960 seine Auffassung dazu zu äußern. Bei dieser Sachlage ist es auch als offensichtlich nicht schuldhaft anzusehen, wenn es die Dienstbehörde nach dem Beschluß des LPA vom 15. Juli 1960 dabei beließ, hinsichtlich der Beförderung des Klägers also bei der laufbahnrechtlichen Grundsatzregelung. Liegt sonach offensichtlich keine schuldhafte Amts- oder Fürsorgepflichtverletzung vor, so ist auch das Feststellungsinteresse des Klägers im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu verneinen (vgl. auch Urteil vom 13. März 1962 - BVerwG II C 76.59 -). Ein sonstiges Feststellungsinteresse im Sinne der genannten Vorschrift ist weder vom Kläger dargetan noch ersichtlich.

Soweit sich schließlich die Revision auf die Änderung des § 9 Abs. 4 Nr. 3 LfbG durch das Sechste Landesbeamtenrechtsänderungsgesetz beruft, ist dazu lediglich festzustellen, daß es sich hierbei nicht um eine Klarstellung, sondern eindeutig um eine Rechtsänderung handelt und dieser Umstand daher hier außer Betracht zu bleiben hat.

Nach alledem war die Revision des Klägers mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.