Die Klägerin betreibt in der Gemeinde K. seit 1951 auf Grund einer bereits im Jahre 1938 erteilten Genehmigung eine Nebenzweigstelle. Ihr am 1. Dezember 1953 gestellter Antrag auf Umwandlung der Nebenzweigstelle in eine Hauptzweigstelle ist von der Regierung von Oberfranken abgelehnt worden, weil das damals für die Bankenaufsicht zuständige Bayerische Staatsministerium der Finanzen seine Zustimmung mangels eines gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisses verweigert hatte.

Die Beschwerde der Klägerin wurde von dem Bayerischen Staatsministerium des Innern im Einvernehmen mit dem inzwischen für die Bankenaufsicht zuständig gewordenen Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr durch Entschließung vom 17. Dezember 1954 zurückgewiesen, weil für die noch nicht 2.000 Einwohner zählende Gemeinde K. der dort vorhandene Spar- und Darlehnskassenverein ausreiche, weil der Bevölkerung außerdem in der nahegelegenen Stadt Hof acht weitere Kreditinstitute zur Verfügung ständen und weil schon die Nebenzweigstelle der Klägerin nicht ausgelastet sei.

Die Klägerin erstrebt mit der Klage die Erlaubniserteilung.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat der Klage stattgegeben. Er bejaht seine Zuständigkeit auf Grund der §§ 50, 48 Abs. 2 des bayerischen Verwaltungsgerichtsgesetzes in Verbindung mit Art. 6 a Abs. 1 Satz 2 der Ausführungsverordnung zu diesem Gesetz, weil er in der Beschwerdeentschließung des Staatsministeriums des Innern eine förmliche Beschwerdeentscheidung im Sinne des Art. 13 Abs. 4 des bayerischen Gesetzes über die öffentlichen Sparkassen vom 4. Mai 1942 sieht. Gegenstand der Klage sind nach seiner Auffassung neben dieser Beschwerdeentschließung und der ablehnenden Entscheidung der Regierung von Oberfranken auch die die Zustimmung zu der Erlaubniserteilung verweigernden Entschließungen der Bayerischen Staatsministerien der Finanzen und für Wirtschaft, weil § 49 Abs. 1 des Gesetzes über das Kreditwesen die Erlaubniserteilung nach diesem Gesetz durch die kommunale Aufsichtsbehörde an das Einvernehmen der Bankaufsichtsbehörde bindet. In sachlich-rechtlicher Hinsicht bejaht der Verwaltungsgerichtshof die Zulässigkeit der Bedürfnisprüfung im Kreditgewerbe, weil die Beschränkung des Kreditapparats auf das dem jeweiligen Umfang und den jeweiligen Bedürfnissen der Wirtschaft angemessene Maß keine willkürliche, sondern eine sachgerechte Regelung sei. Die Erteilung der Erlaubnis zur Umwandlung der Nebenzweigstelle der Klägerin in eine Hauptzweigstelle widerspreche aber weder den örtlichen noch den gesamtwirtschaftlichen Bedürfnissen. Konradsreuth habe sich von einer ländlichen zu einer Industriegemeinde gewandelt, in der ein Bedürfnis für ausreichende Einrichtungen zum Giroverkehr und für eine betriebsnahe Bearbeitung von Kreditanträgen bestehe, denen die vorhandene ländliche Darlehnskasse und eine Sparkassen-Nebenzweigstelle nicht genügen könnten; der Bevölkerung könne auch nicht zugemutet werden, zur Erledigung ihrer Geld- und Kreditgeschäfte jeweils nach Hof zu fahren. Die Ausweitung des Zweigstellennetzes könne die Währung nicht gefährden. Ob sich bei einer Ausbreitung des Zweigstellennetzes die Gewinnspannen mindern und der Kreditapparat dadurch krisenempfindlicher werden würde, sei unerheblich, da die beabsichtigte Umwandlung der Nebenzweigstelle ihren Grund in einem Konjunkturwandel der Gemeinde K. habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten. Nach seiner Ansicht können sich juristische Personen nicht auf Art. 12 des Grundgesetzes berufen, auf keinen Fall aber solche des öffentlichen Rechts. Im übrigen hält er die Bedürfnisprüfung im Kreditgewerbe im Interesse der Aufrechterhaltung der Währung als eines für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgutes für unentbehrlich, weil einerseits die Neuerrichtung von Kreditinstituten zu einer Erhöhung der Geldumlaufsgeschwindigkeit und der Ausweitung des Kreditvolumens, andererseits infolge des verschärften Wettbewerbs zu unvorsichtiger Kreditpolitik und zum Zusammenbruch von Kreditinstituten führen könne. Bei der Bedürfnisprüfung handle es sich um eine wirtschaftspolitische Entscheidung, die der rechtlichen Nachprüfung nicht zugänglich sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe in übrigen das Vorliegen und die Stärke des örtlichen Bedürfnisses nicht geprüft, sondern nur die wirtschaftliche Struktur des Gebiets und seine Versorgung mit Kreditinstituten zum Ende des Krieges und zu einen späteren Zeitpunkt verglichen. Er habe aber weder festgestellt, ob die Versorgung mit Kreditinstituten zu Beginn des Vergleichszeitraums dem örtlichen Bedürfnis entsprochen habe, noch geprüft, ob das Bedürfnis nicht etwa durch eine Vergrößerung und Verbesserung der Organisation der bestehenden Kreditinstitute hätte befriedigt werden können.

Die Klägerin hat Zurückweisung der Revision beantragt. Sie vertritt die Auffassung, daß die Bedürfnisprüfung grundgesetzwidrig sei, weil sie nicht dem Schutz lebensnotwendiger Rechtsgüter der Allgemeinheit diene. Unter den heutigen staatsrechtlichen Verhältnissen könne sie auch nicht als geeignetes Mittel zum Schütze der Währung angesehen werden, weil keine einheitliche Bankenaufsicht mehr bestehe; die für die Bankenaufsicht zuständigen Landesbehörden hätten keinen Einfluß auf die Währung und die Geldpolitik und keinen Zugang zu Währungsproblemen. Im übrigen sehe die Revision nur die inflatorischen Folgen der Buchgeldschöpfung, nicht auch den deflatorischen Charakter der Spareinlagen. Die Behinderung der Einlagenbildung verstärke nur die preistreibende Nachfrage nach Gütern. Das Kreditpotential hänge vom Liquiditätsstatus der Institute und ihren Kreditlinien bei der Notenbank, nicht von wettbewerbsbehindernden Zulassungsbeschränkungen ab. Auswüchse des Konkurrenzkampfes könnten durch die Bankaufsichtsbehörde verhindert werden. Dabei sei zu beachten, daß die Sparkassen zusätzlich noch der Kommunalaufsicht unterworfen seien. Unrichtig sei auch die Ansicht der Revision, daß es sich bei der Bedürfnisprüfung um eine Ermessensfrage handle. Der Rechtsstaat räume im Zweifel Rechtsansprüche ein. Hier ergebe sich der Anspruch auf Zulassung schon aus der Fassung des Kreditwesengesetzes. Im übrigen habe der Verwaltungsgerichtshof die Bedürfnisfrage richtig gewürdigt.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Revision konnte im wesentlichen keinen Erfolg haben.

Die Klägerin erstrebt mit der Klage die Erlaubnis zur Umwandlung einer Nebenzweigstelle in eine Hauptzweigstelle. Die gesetzliche Grundlage für die Genehmigungspflicht bietet Art. 1 Buchst. c der Ersten Verordnung zur Durchführung und Ergänzung des Gesetzes über das Kreditwesen vom 9. Februar 1935 (RGBl. I S. 205) in Verbindung mit § 3 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 25. September 1939 (RGBl. I S. 1955) in der Fassung der Verordnungen des Ministerrats für die Reichsverteidigung vom 23. Juli 1940 (RGBl. I S. 1047) und vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) - KWG -. Diese Bestimmungen sehen vor, daß die Erweiterung der sachlichen Zuständigkeit der Zweigstelle eines Kreditinstituts der Erlaubnis durch die Aufsichtsbehörde bedarf. Der Erlaß des Reichs- und Preußischen Wirtschaftsministers vom 26. November 1936 (MBlWi. S. 265) hebt unter II e besonders hervor, daß als Erweiterung der sachlichen Zuständigkeit einer Zweigstelle auch die Umwandlung einer Nebenzweigstelle in eine Hauptzweigstelle anzusehen ist. Dieser Auffassung tritt der Senat bei.

Für die Erteilung der Genehmigung nach § 3 KWG ist, sofern sie, wie das hier zutrifft, einer öffentlichen Sparkasse erteilt werden soll, in Bayern die Kommunalaufsichtsbehörde zuständig (vgl. § 49 Abs. 1 KWG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 des bayerischen Gesetzes über die öffentlichen Sparkassen vom 4. Mai 1942 [GVBl. S. 139], das jetzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1956 [GVBl. S. 187; BayBS I S. 574] gilt); sie darf die Erlaubnis nur mit Zustimmung der Bankaufsichtsbehörde erteilen (§ 49 Abs. 1 Satz 2 KWG).

Der erkennende Senat vermag hier nicht der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs beizupflichten, daß die Verweigerung der Zustimmung durch die Bankaufsichtsbehörden und die allein darauf beruhenden ablehnenden Entscheidungen der Kommunalaufsichtsbehörden gemeinsam als der die Klägerin belastende Verwaltungsakt einzusehen seien. Bindet das Gesetz eine Behörde bei dem Erlaß eines Vewaltungsakts an die Zustimmung einer anderen Behörde und hat dieses Mitwirkungsrecht derart seit ständige Bedeutung, daß der Behörde, der das Widerspruchsrecht eingeräumt ist, die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte übertragen ist, so mag sich auch die Entschließung der mitwirkungsberechtigten Behörde als selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt darstellen. Diese Frage bedarf hier aber keiner Entscheidung. Die Regelung des § 49 KWG hat keine Aufteilung der Aufgaben bei der Entscheidung über die Erlaubniserteilung zwischen der Bankaufsichts- und der Kommunalaufsichtsbehörde zum Ziel. Die Bindung der Kommunalaufsichtsbehörde will nur sicherstellen, daß die besonderen Erfahrungen der Bankaufsichtsbehörde, insbesondere ihr Überblick über den gesamten Kreditapparat, bei der Erlaubniserteilung zur Geltung kommen; sie will aber nicht die Prüfungsbefugnisse der Konmunalaufsichtsbehörde bei Erlaubniserteilungen beseitigen oder einschränken. Dies zeigt schon die Regelung des § 49 KWG selbst, der lediglich Genehmigungen, nicht auch die Ablehnung von Anträgen auf Erlaubniserteilung der Zustimmung der Bankaufsichtsbehörde unterwirft. Die Sparkassenaufsicht war seit je eine umfassende staatliche Aufsicht. Den Kommunalbehörden als Sparkassenaufsichtsbehörden oblag im Rahmen dieser Aufsicht auch schon vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über das Kreditwesen die Verpflichtung zur Prüfung, ob der Eröffnung neuer Sparkassen öffentliche Interessen irgendwelcher Art entgegenstanden. Wenngleich das Gesetz über das Kreditwesen im Zulassungsverfahren den kredit- und bankpolitischen Interessen den absoluten Vorrang gegenüber kommunalpolitischen Gesichtspunkten eingeräumt und deshalb in § 49 die Erlaubniserteilung an die Zustimmung der Bankaufsichtsbehörde gebunden hat, so ist damit doch der Sparkassenaufsichtsbehörde nicht die Verpflichtung abgenommen worden, die Frage, ob Versagungsgründe vorliegen, in vollem Umfang selbst zu prüfen und gegebenenfalls die Erlaubnis auch aus Gründen zu versagen, deren Geltendmachung in erster Linie durch die Bankaufsichtsbehörde zu erfolgen hat. Insoweit hat die Mitwirkung der Bankaufsichtsbehörde den Sinn, die Kommunalaufsichtsbehörde bei ihrer Entscheidung durch den Hinweis auf bestimmte kredit- und bankpolitische Gesichtspunkte zu unterstützen. Nach außen soll nur die Sparkassenaufsichtsbehörde in Erscheinung treten. Es handelt sich also bei der Verweigerung der Zustimmung durch die Bankaufsichtsbehörde um einen behördeninternen Vorgang. Der Verwaltungsgerichtshof hält es insoweit für bedenklich, daß das Gericht die Kommunalaufsichtsbehörde in einem Fall, in dem die Bankaufsichtsbehörde einer Zulassung widersprochen hat, zur Vornahme einer Handlung verpflichtet, die ihr ohne das Vorliegen der Zustimmung ausdrücklich verboten ist. Auch dieser Ansicht vermag der Senat nicht zu folgen. In der gerichtlichen Entscheidung, daß der Antragsteller die Erlaubniserteilung beanspruchen kann, liegt der Ausspruch, daß keine rechtlichen Bedenken gegen die Erteilung der Genehmigung bestehen. Die Gerichte müssen zwar prüfen, ob die Bankaufsichtsbehörde bei der Entscheidung beteiligt worden ist und ob die von ihr erhobenen Einwendungen gerechtfertigt sind. Fehlt es an der Beteiligung, so ist der Rechtsstreit nicht entscheidungsreif, und das Gericht kann keine Verpflichtungserklärung aussprechen. Im übrigen ist aber das Erfordernis der Zustimmung nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse einer einheitlichen Handhabung des Gesetzes geschaffen worden (Reichardt, Gesetz über das Kreditwesen, Anm. 2 zu § 49 KWG). Kann das Gericht die Stellungnahme der Bankaufsichtsbehörde im Rahmen des gegen die Kommunalaufsichtsbehörde angestrengten Rechtsstreits prüfen, so bedarf es in dem Verfahren keiner formellen Beteiligung der Bankaufsichtsbehörde, da es für die Entscheidung über den Zulassungsanspruch nach dem Sinn der Regelung des § 49 KWG nur auf die materielle Rechtslage ankommen kann. Das angefochtene Urteil konnte daher insoweit nicht aufrechterhalten werden, als es das Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr verpflichtet hat, sein Einvernehmen zu der Umwandlung der Nebenzweigstelle der Klägerin in eine Hauptzweigstelle zu erteilen.

Der Senat folgt im übrigen den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs, mit denen er seine Zuständigkeit bejaht hat. Die förmliche Beschwerde des Art. 13 Abs. 4 des bayerischen Sparkassengesetzes ist nicht durch die Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 1 KWG ersetzt worden; die letztgenannte Vorschrift hat lediglich gegen ablehnende Entscheidungen des Reichsaufsichtsamtes für des Kreditwesen aus § 4 a.a.O., nicht auch der nach § 49 KWG zuständigen Sonderaufsichtsbehörde die förmliche Beschwerde an den Reichswirtschaftsminister eingeführt (vgl. hierzu Pröhl, Reichsgesetz über das Kreditwesen, 2. Aufl. S. 876 f.; a.A. Reichardt, Gesetz über das Kreditwesen, Ann. 6 zu § 49 KWG). Die Aufhebung des § 41 a.a.O. durch § 10 der Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) hat daher auch die nach dem bayerischen Sparkassenrecht gegebene förmliche Beschwerde nicht beseitigt.

Nach § 4 KWG darf die nach § 3 a.a.O. erforderliche Erlaubnis nur dann versagt werden, wenn die Erlaubnis unter Berücksichtigung der örtlichen und gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisse nicht gerechtfertigt erscheint.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist darin beizupflichten, daß das Kreditwesengesetz dem einzelnen Antragsteller einen Anspruch auf Erlaubniserteilung für den Fall eingeräumt hat, daß keine Versagungsgründe vorliegen. Hierfür spricht neben der Fassung des § 4 KWG die Tatsache, daß das Gesetz ein förmliches Beschwerderecht gegen die Versagung der Brlaubnis kannte. Wenn dieses Beschwerderecht im Jahre 1944 beseitigt wurde, so geschah dies nicht, um die Rechtsstellung der Antragsteller zu beeinträchtigen, sondern nur deshalb, weil die Entscheidungsbefugnis über Zulassungsanträge damals im Zuge kriegswirtschaftlicher Vereinfachungsmaßnahmen auf die bisherige Beschwerdeinstanz, den Reichswirtschaftsminister, übertragen wurde.

Die Tatsache, daß das Kreditwesengesetz einen Rechtsanspruch auf Erlaubniserteilung bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen gewahrt, macht aber in den Fällen, in denen das Vorliegen eines Bedürfnisses verneint wird, nicht die Klärung der Frage entbehrlich, ob sich, wenn die Bedürfnisprüfung als grundgesetzwidrig angesehen wird, auch juristische Personen auf das in Art. 12 GG gewährleistete Recht der freien Berufswahl berufen können. Für diese Frage ist nicht entscheidend, daß das Kroditwesengesetz, wenn das Vorliegen eines Bedürfnisses im Einzelfall bejaht wird, den juristischen Personen, und zwar sowohl den juristischen Personen des Privatrechts als auch denjenigen des öffentlichen Rechts, einen Anspruch auf Erlaubniserteilung in gleicher Weise wie den natürlichen Personen einräumt; denn die Frage, ob sich auch juristische Personen auf Art. 12 GG berufen können, beantwortet nicht das Kreditwesengesetz, sondern das Grundgesetz.

Insoweit bestimmt Art. 19 Abs. 3 GG, daß die Grundrechte auch für inländische juristische Personen reiten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Art. 12 GG will die Freiheit der beruflichen und gewerblichen Betätigung gewährleisten. Dem Gehalt dieses Grundrechts widerspricht die Einbeziehung juristischer Personen wesensmäßig nicht (Urteile des erkennenden Senats vom 24. Mai 1956 [BVerwGE 3, 304 [306]] und 21. Januar 1958 - BVerwGE 6, 145 [147]).

Da die Rechtsordnung die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand nicht verbietet und Art. 19 GG keinen Unterschied zwischen juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts macht, können sich auch letztere auf Art. 12 GG berufen. Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Erörterung, ob der Gesetzgeber juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen des Art. 12 GG stärkeren Beschränkungen in bezug auf ihre gewerbliche Betätigung unterwerfen kann als Einzelpersonen und juristische Personen des Privatrechts, da das Kreditwesengesetz eine unterschiedliche Behandlung der Bewerber insoweit nicht vorgesehen, sondern in allen Fällen nur auf das Vorliegen eines örtlichen und gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisses, also darauf abgestellt hat, ob an dem in Aussicht genommenen Niederlassungsort unter Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Gesichtspunkte eine ausreichende Zahl von Kreditinstituten vorhanden ist. Im übrigen würde der Gesetzgeber, falls er ernstliche Gefährdungen für die Ordnung des gesamten Kreditapparats durch eine einseitige Kräfteverschiebung zugunsten der öffentlich-rechtlichen Institute befürchten sollte, zu prüfen haben, ob dem nicht im Wege ausgleichender Regelungen zugunsten der übrigen Institute begegnet werden könnte, ohne, daß es dazu der Einführung von Zulassungsbeschränkungen bedarf.

Der Senat hat in seinen Urteil vom 22. November 1956 (BVerwGE 4, 167 [172]) darauf hinwiesen, daß Art. 19 Abs. 2 GG auch den Gesetzgeber bindet; er hat daraus die Folgerung gezogen, daß die Gerichte in jedem Fall die Frage prüfen müssen, ob eine gesetzliche Regelung nach Art und Umfang den Wesensgehalt des Grundrechts des Art. 12 GG antastet. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7,377 [409 f.]) ebenfalls ausgesprochen, daß die Gerichte die Einhaltung der Grenzen, die sich aus der Auslegung eines Grundrechts für den Gesetzgeber ergeben, zu überwachen haben.

Die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, daß Bedürfnisprüfungen mit dem Grundgesetz allgemein vereinbar und lediglich dann unzulässig seien, wenn sie sich als Willkür darstellten, entspricht nicht der ständigen Rechtsprechung des Senats und auch nicht der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, wie sie ihren Niederschlag in dem vorgenannten Urteil gefunden hat. Die nicht näher begründete Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs gibt dem Senat keinen Anlaß, von der bisherigen Rechtsprechung abzugehen. Danach darf der Gesetzgeber die für eine gewerbliche Betätigung erforderliche Genehmigung von dem Nachweis eines Bedürfnisses nur dann abhängig machen, wenn dies zum Schutz eines besonders wichtigen Rechtsgutes zwingend geboten ist.

Nach Ansicht des Senats steht die Bedürfnisprüfung bei der Ausweitung des Zweigstellennetzes der Sparkassenorganisation mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Einklang, weil sie nur dem Schutz anderer Kreditinstitute vor der Konkurrenz dient, ohne durch lebenswichtige Interessen der Allgemeinheit zwingend geboten zu sein.

Die volkswirtschaftliche Aufgabe des Kreditapparats besteht in erster Linie in der Einlagensammlung und der Kreditversorgung der Wirtschaft. Es bedarf keiner Begründung, daß diese Aufgabe ordnungsgemäß nur von einem leistungsfähigen und möglichst krisenfesten Apparat erfüllt werden kann. Der Senat vermag sich aber nicht davon zu überzeugen, daß durch eine Behinderung der Ausweitung des Zweigstellennetzes der Kreditinstitute die Gesunderhaltung des Kreditapparats gesichert werden kann. Derartige Eingriffe in das Grundrecht der freien Berufswahl ließen sich nur rechtfertigen, wenn sie geeignet wären, die Rentabilität des Kreditapparats entscheidend bedrohende Gefahren abzuwehren, und wenn solchen Gefahren nicht mit weniger einschneidenden Maßnahmen wirksam begegnet werden könnte. Eier kann zunächst davon ausgegangen werden, daß ein Bankier ein Unternehmen nur dann neu gründen und ein Kreditinstitut sein Filialnetz nur dann ausweiten wird, wenn die Rentabilität gesichert erscheint.

Bedenklich wäre es allerdings, wenn die Zulassung neuer Institute oder die Ausdehnung der wirtschaftlichen Betätigung bestehender unternehmen durch einen ungesunden Wettbewerb zu einer allgemeinen Schwächung der Ertragsfähigkeit des Kreditapparats oder gar in größerem Umfang zu Zusammenbrüchen von Kreditinstituten führen würde. Solchen Entwicklungen kann, indessen weitgehend mit anderen Mitteln, die die Möglichkeit zur gewerblichen Betätigung weniger stark beeinträchtigen, begegnet werden.

Sollte etwa ein durch das Auftreten eines neuen Instituts verschärfter Wettbewerb zu gegenseitigem Unterbieten der Konditionen, insbesondere zur Gewährung überhöhter Habenzinsen oder zu einer unvertretbaren Ermäßigung der Sollzinssätze führen, so kann einer ungesunden Entwicklung bei der Gestaltung der Konditionen erforderlichenfalls durch die Festsetzung von Höchstsätzen für Habenzinsen und von Mindestsätzen für Sollzinsen oder durch andere den Wettbewerb in gesunde Bahnen lenkende Maßnahmen und durch eine entsprechend scharfe Überwachung der Bankaufsichtsbehörden entgegengewirkt werden, ohne daß es zur Verhinderung eines ruinösen Wettbewerbs der Beschränkung der Freiheit des einzelnen bei der Aufnahme oder Ausweitung seiner beruflichen Betätigung bedarf.

Weiter hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, die Gefahr des Zusammenbruchs von Kreditinstituten dadurch zu mindern, daß er den Kreditinstituten allgemein den laufenden Nachweis des Vorhandenseins eines angemessenen Eigenkapitals auferlegt und die Bankaufsichtsbehörden ermächtigt, erforderlichenfalls die rechtzeitige Liquidation bestehender Kreditinstitute, die nicht mehr lebensfähig sind, oder neu gegründeter Institute, die die Rentabilität nach einer angemessenen Anlaufzeit nicht erreichen, zu erzwingen. Auf diesem Wege kann eine Auslese unter den Instituten stattfinden, die die lebensunfähigen Betriebe zum Schütze der Gesantwirtschaft beseitigt, tüchtigen Unternehmen aber den Zugang zum Geschäft oder seine Ausweitung nicht verschließt.

Wenn sich auch durch solche Regelungen nicht gänzlich verhindern läßt, daß einzelne Kreditinstitute infolge des Auftretens neuer Konkurrenten zahlungsunfähig werden, so vermag der Senat jedoch diese Möglichkeit nicht schwerer zu werten als die euch bei sorgfältiger Dankenüberwachung nicht auszuschließende Gefahr des Zusammenbruchs bestehender Kreditinstitute, die infolge fehlerhafter Geschäftspolitik oder auch infolge unvorherschbarer, der Geschäftsleitung nicht zur Last zu legender Ereignisse in Schwierigkeiten geraten. In Zeiten einer gesunden Verfassung der Wirtschaft führt das Ausscheiden einzelner Institute, die nicht mehr lebensfähig sind, zu einer Bereinigung des Kreditgewerbes und zu einer Stärkung der Leistungsfähigkeit der verbleibenden Institute, soweit sie den Kundenkreis der ausscheidenden Institute übernehmen. In solchen Zeiten führt der Zusammenbruch einzelner Kreditinstitute auch zu keiner allgemeinen Erschütterung des Vertrauens in die Sicherheit des Kreditapparats, sondern allenfalls in einem beschränkten Umfang zu einem vorübergehenden Abzug von Einlagen bei einzelnen Instituten oder zur Verlagerung von Einlagen von kleineren Instituten zu finanzstärkeren Unternehmen.

Wenn die Konjunktur allerdings vor einem Umschlag steht, so kann der Zusammenbruch jedes größeren Wirtschaftsunternehmens die Wirtschaftskrise auslösen. Er wird im allgemeinen auch Kreditinstitute in Mitleidenschaft ziehen, weil Verluste bei Kunden entstehen, der allgemeine Geschäftsrückgang die Rentabilität beeinträchtigt und Zahlungsstockungen bei den Schuldnern und Rückzahlungsansprüche der Gläubiger die Liquidität bedrohen. Eine sich ausbreitende Zahlungsunfähigkeit von Kreditinstituten wird, insbesondere wenn sie zu einem allgemeinen Abzug von Einlagen durch die Bevölkerung führt, zu einer erheblichen Verschärfung der Krise beitragen. Sicherlich mögen gesetzliche Regelungen, die eine Verbesserung der Liquidität, eine angemessene Kapitalausstattung und eine Risikostreuung zum Ziel haben, in Verbindung mit einer straffen Bankenaufsicht die Kreditinstitute weniger krisenanfällig machen. Auch die Gefahr eines "Runs" wird der Gesetzgeber durch Einführung einer Einlagenversicherung, wie sie in den Vereinigten Staaten von Amerika besteht, weitgehend verringern können. Die Beschränkung der Zulassung neuer Kreditinstitute und der Ausweitung des Zweigstellenntzes erscheint aber nicht geeignet, der Entstehung von Krisen entgegenzuwirken. Geht die Entwicklung der Wirtschaft zurück, so wird sich der Kreditapparat immer als übersetzt erweisen, da in der Zeit des Aufschwungs stets ein größerer Apparat benötigt wird oder sich wenigstens trägt als während eines wirtschaftlichen Rückschlags. Aber selbst wenn der Kreditapparat künstlich klein gehalten würde, vermöchte dies nicht zu verhindern, daß Kunden der zugelassenen Kreditinstitute im Zuge der rückläufigen Wirtschaftsentwicklung in größerem Umfange zahlungsunfähig werden und damit den Kreditapparat in die Krise hineinziehen. Abgesehen davon, daß die zahlenmäßige Beschränkung keine Gewähr für eine den jeweiligen konjunkturellen Erfordernissen entsprechende Geschäftspolitik der zugelassenen Institute bietet, läßt sich die Zahl der dauernd benötigten Institute schon deshalb nicht ermitteln, weil die künftige wirtschaftliche Entwicklung und das Ausmaß möglicher wirtschaftlicher Rückschläge nicht voraussehbar sind. Eine Bedürfnisprüfung, die das Ziel hat, dem Entstehen krisenhafter Gefährdungen des Kreditapparats entgegenzuwirken, kann daher nicht sachgemäß gehandhabt werden. Eine solche mehr oder minder willkürliche Maßnahme ist nicht geeignet, die Sicherheit und Ordnung im Kreditwesen zu gewährleisten. Es mag sein, daß die Krisenempfindlichkeit des Kreditapparats geringer wäre, wenn nur einige wenige große Kreditinstituts vorhanden wären, weil eine zusammengeballte Kapitalkraft Verluste leichter zu tragen vermag und weil die in Krisenzeiten besonders bedeutsame Zahlungsbereitschaft bei großen Instituten mit einem umfangreichen Kundenkreis auch belastungsfähiger ist. Doch bedarf es keines Eingehens auf diese Frage, da der Gesetzgeber nicht eine Zusammenfassung der Kreditinstitute zu größeren, besonders kapitalkräftigen Einheiten vorgesehen, sondern sich darauf beschränkt hat, mit Hilfe der Bedürfnisprüfung einzelne Neubewerber, auch wenn sie die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfüllen, in ihrer Betätigung im Kreditgewerbe zu beschränken. Solange neue Institute überhaupt noch zugelassen werden, läßt sich die Verweigerung der Erlaubnis zur Ausweitung des Zweigestellennetzes eines bestehenden Instituts mit dem Hinweis, daß der Kreditapparat andernfalls krisenanfälliger würde, jedenfalls nicht rechtfertigen. Insoweit ist im übrigen auch der Hinweis der Klägerin nicht unberechtigt, daß zur Zeit die Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Bedürfnisprüfung nach gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht gegeben sind, weil die Zulassungspolitik nicht zentral zusammengefaßt ist.

Neben der gesamtwirtschaftlichen Notwendigkeit der Erhaltung eines gesunden Kreditapparats und der Sicherung der Wirtschaft vor Krisen ist auch die Sicherung der Währung als schutzwürdiges Geimeinschaftsgut anzusehen. Die Stabilität der Währung kann durch eine unverhältnismäßige Ausweitung des Kreditvolumens dir Geldinstitute zweifellos beeinträchtigt werden. Die Kreditausweitung wird aber nicht durch die Anzahl der Kreditinstitute, sondern durch die Gesamtpotenz des Kreditappparats zur Kreditgewährung einerseits und durch die konjunkturellen Erwartungen der Wirtschaft und die Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung durch die Kreditinstitute andererseits bestimmt. Das Gesamtkreditpotential wird durch eine Vergrößerung der Zahl der Institute oder durch die Ausweitung des Zweigstellennetzes grundsätzlich nicht erhöht, weil hierdurch im allgemeinen nur Verschiebungen im Kundenkreis herbeigeführt werden. Aber auch die nicht auf einer Abwerbung von Kunden beruhende Neugewinnung von Einlegern, die allerdings eine echte Stärkung des Kreditpotentials zur Folge hat, ist wähungspolitisch unbedenklich, weil damit zusätzlich Geld der Bevölkerung unter die kreditpolitische Kontrolle kommt. Sollten sich die Kreditinstitute bereit finden, das Kreditvolumen in einem mit der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung in Widerspruch stehenden Umfang auszuweiten, so kann hieraus drohenden inflationären Entwicklungen nur mit den kreditpolitischen Mitteln des Notenbanksystems oder mit Kaufkraft stillegenden staatlichen Maßnahmen entgegengewirkt werden. Während Diskont-, Mindestreserven- und Offenmarktpolitik unabhängig von der Zahl der Kreditinstitute betrieben werden können, mag es sein, daß besondere Restriktionsmaßnahmen der Notenbank leichter zu handhaben wären, wenn nur einige wenige Kreditinstitute vorhanden wären. Bloße Erschwernisse bei der Durchführung staatlicher Aufgaben vermögen aber grundsätzlich den Eingriff in die Berufsfreiheit nicht zu rechtfertigen.

Keinen Anlaß gibt der Sachverhalt zur Erörterung, ob die Sicherung der Kreditversorgung bestimmter Bevölkerungskreise, die üblicherweise auf bestimmte örtliche Kreditinstitute angewiesen sind, als ein besonders schutzbedürftiges Gemeinschaftsgut angesehen worden kann und ob sich die Erhaltung der Existenzfähigkeit solcher Institute durch Versagung der Zustimmung zur Erweiterung des Zweigstellennetzes anderer Kreditinstitute im Rahmen des Art. 12 GG hält.

Da die Ablehnung des Antrages der Klägerin allein auf mangelndes Bedürfnis gestützt ist, der Geltendmachung dieses Ablehnungsgrundes aber das Grundrecht der freien Berufswahl entgegensteht, mußte die Revision zurückgewiesen werden, soweit das angefochtene Urteil den Beklagten verpflichtet hat, der Klägerin die Erlaubnis zur Umwandlung ihrer Nebenzweigstelle in eine Hauptzweigstelle zu erteilen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].