I.

Die Klägerin betreibt Interzonenhandelsgeschäfte. Der persönlich haftende Gesellschafter der Klägerin ist Mitglied des Ausschusses zur Förderung des deutschen Handels. Die Klägerin kaufte von einer sowjetzonalen Dienststelle 77.800 kg Pappenlumpen im Werte von 42.012 DM. Sie verkaufte im. Rahmen eines Gegenseitigkeitsgeschäfts Altweiß-Kattun an eine Stelle in der sowjetischen Zone. Der Beklagte lehnte die Ausstellung eines Warenbegleitscheines unter Hinweis darauf ab, daß der Beigeladene seine Zustimmung versagt habe. Der Widerspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen. Im Widerspruchsbescheid wurde ausgeführt, der Warenbegleitschein könne unter Berücksichtigung der Zweckbestimmung des Devisenbewirtschaftungsgesetzes nicht erteilt werden. Der Ausschuß zur Förderung des deutschen Handels, dem ein Gesellschafter der Klägerin als Mitglied angehöre, verfolge vorwiegend politische Ziele. Die Mitglieder dieses Ausschusses würden bei der Vergabe von Aufträgen von den sowjetzonalen Dienststellen bevorzugt. Dadurch werde die Chancengleichheit im Wettbewerb im Interzonenhandel aus offensichtlich sachfremden Erwägungen beeinträchtigt. Diese Politisierung des Interzonenhandels widerspreche der im Grundgesetz verankerten Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung. Die Abwehr derartiger wettbewerbsverfälschender und politischer Einflüsse auf den Interzonenhandel gehöre zu den durch die Devisenbewirtschaftungsgesetze geschützten Zwecken.

Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, infolge der Ablehnung des Warenbegleitscheines habe sie die Lieferfristen nicht einhalten können. Daher hätten ihre Vertragspartner in der Sowjetzone die Verträge gekündigt. Sie beabsichtige, den dadurch erlittenen Schaden im Rechtsstreit vor den Zivilgerichten einzuklagen. Die Ablehnung des Warenbegleitscheines sei rechtswidrig gewesen, denn es treffe nicht zu, daß die Mitglieder des Ausschusses zur Förderung des deutschen Handels von den sowjetzonalen Handelsorganisationen bevorzugt würden.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung der Berufung hat die Klägerin insbesondere geltend gemacht, daß die Zustimmung des Beigeladenen kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt sei.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

Sie haben gleichfalls die Auffassung vertreten, daß die Zustimmung, welche der Beigeladene zu erteilen habe, kein anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Ferner haben sie darauf hingewiesen, daß die Vorschrift, wonach die Zustimmung auf dem Warenbegleitschein bestätigt werden müsse, lediglich sicherstellen solle, daß die Zollverwaltung die betreffenden Waren unter keinen Umständen abfertige, selbst wenn, versehentlich ein Warenbegleitschein erteilt worden sei.

Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. In den Gründen des Urteils ist folgendes ausgeführt:

Das Rechtsschutzbedürfnis für die gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhobene Feststellungsklage sei gegeben. Jedoch sei die Klage nicht begründet. Wie auch das. Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281) entschieden habe, sei das Militärregierungsgesetz Nr. 53 auch über den 5. Mai 1955 hinaus wirksam geblieben. Dasselbe gelte für die auf diesem Gesetz beruhende Regelung des Interzonenhandels. Die nach diesen Vorschriften erforderliche Zustimmung des Beigeladenen zur Erteilung des Warenbegleitscheines sei fein selbständiger Verwaltungsakt. Die Klägerin müsse daher diese Zustimmung in einem gegen den Beigeladenen gerichteten Rechtsstreit zu erlangen suchen. Für die Beurteilung der Frage, ob die Zustimmung des Beigeladenen ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt sei, müsse als maßgebend angesehen werden, daß diesem ein Mitwirkungsrecht eingeräumt worden sei. Dies ergebe sich daraus, daß auf dem Warenbegleitschein das Dienstsiegel des Beigeladenen mit Datum und Unterschrift angebracht werden müsse. Ein gegenüber der Genehmigungsbehörde ergangenes Verpflichtungsurteil würde wirkungslos sein, wenn nicht auch die zuständige Behörde verpflichtet werden könne, die notwendige Zustimmung zu erteilen. Würde die Klage gegen beide Behörden gerichtet, so seien diese als Streitgenossen anzusehen. Von Amts wegen könne die Zustimmungsbehörde jedoch nicht als Streitgenosse herangezogen werden. Mit Rücksicht auf die fehlende Zustimmung des Beigeladenen sei der Beklagte an der Erteilung eines rechtsgültigen Warenbegleitscheins gehindert gewesen. Sein Bescheid sei daher nicht rechtswidrig. Die Rechtsmittelbelehrung im Widerspruchsbescheid des Beklagten sei zutreffend und im übrigen auch für die Frage, wer die Prozeßkosten zu tragen habe, rechtlich ohne Bedeutung.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin, daß das Berufungsgericht die Versagung der Zustimmung durch den Beigeladenen zu Unrecht als einen anfechtbaren Verwaltungsakt angesehen habe. Die Klägerin ist der Ansicht, daß lediglich der Beklagte ihr gegenüber tätig geworden sei. Weiterhin meint sie, daß § 138 Ziff. 6 VwGO dadurch verletzt worden sei, daß das Berufungsgericht in seinen Entscheidungsgründen auf ein in einer Parallelsache ergangenes Urteil verwiesen habe, und daß auch dieArt. 2, 3, 9, 12 und 14 GG verletzt seien. Sie werde durch die Ablehnung des Warenbegleitscheins in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit beeinträchtigt. Die Entscheidung sei auch als willkürlich anzusehen. Im Widerspruch zu Art. 9 GG werde die Zugehörigkeit zu dem Ausschuß zur Förderung des deutschen Handels unter Strafe gestellt sowie in ihren Gewerbebetrieb eingegriffen. Schließlich verstoße die Kostenentscheidung mit Rücksicht auf die Rechtsmittelbelehrung im Widerspruchsbescheid gegen § 155 Abs. 5 VwGO. Der Beklagte müsse für seine Rechtsmittelbelehrung, in der ausgeführt sei, daß die Klage ihm gegenüber erhoben werden müsse, einstehen.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

Sie sind der Ansicht, daß das Rechtsschutzinteresse für die Feststellungsklage fehle. Das Berufungsurteil sei daher im Ergebnis zutreffend, wenn auch der Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Stellungnahmen des Beigeladenen zu den Anträgen auf Erteilung von Warenbegleitscheinen Verwaltungsakte seien, nicht zuzustimmen sei.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führen.

1)

Bei der rechtlichen Beurteilung ist von der Wirksamkeit des Militärregierungsgesetzes Nr. 53, der auf diesem Gesetz in Verbindung mit der 1. DVO zu diesem Gesetz beruhenden Verordnung über den Warenverkehr mit den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) vom 18. Juli 1951 (BGBl. I S. 463) - Interzonenhandelsverordnung = IZHVO - sowie der Durchführungsverordnungen auszugehen, die der Bundesminister für Wirtschaft auf Grund der ihm in der Interzonenhandelsverordnung erteilten Ermächtigung erlassen hat. Wie der Senat in seinem Urteil vom gleichen Tage - BVerwG VII C 8.63 - ausgeführt hat, müssen bei der Beurteilung der Frage, ob das Militärregierungsgesetz Nr. 53 weiterhin gültig ist, die unterschiedlichen Verhältnisse im Außenhandel und im Interzonenhandel berücksichtigt werden. Die Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281) entwickelt hat, betreffen lediglich die Geltung des Militärregierungsgesetzes Nr. 53 für den Zeitraum nach Inkrafttreten des Überleitungsvertrages am 5. Mai 1955 im Bereich des Außenhandels. Auf den Interzonenhandel lassen sich diese Grundsätze nicht übertragen. Wie der Senat in dem bereits erwähnten Urteil weiterhin ausgeführt hat, genügt auch die in § 4 IZHVO dem Bundesminister für Wirtschaft erteilte Ermächtigung bei sinngemäßer und verfassungskonformer Auslegung den rechtsstaatlichen Erfordernissen.

2)

Für die Entscheidung des vorliegenden Falles kommt der vom Bundesminister für Wirtschaft auf Grund der in § 7 Abs. 2. IZHVO bestehenden Ermächtigung getroffenen Regelung maßgebliche. Bedeutung zu. Der Bundesminister für Wirtschaft hat auf Grund dieser Ermächtigung bestimmten obersten Landesbehörden die Befugnisübertragen, "nach den Bestimmungen der Interzonenhandelsverordnung und den auf Grund der Interzonenhandelsverordnung erlassenen Vorschriften ... Warenbegleitscheine zu erteilen" (§ 7 Abs. 1 Satz 1 der 1. DVO IZHVO in der Fassung vom 22. August 1958 [Bundesanzeiger Nr. 175, Beilage]). Zu diesen obersten Landesbehörden gehört die beklagte Landesbehörde. Weiterhin ist in § 7 Abs. 2 der 1. DVO IZHVO bestimmt, daß dem beigeladenen Bundesamt übertragen wird "die Mitwirkung bei der Erteilung von Warenbegleitscheinen". Diese Mitwirkung ist in dem Interzonenhandels-Erlaß Nr. 24 vom 15. Dezember 1958 (Bundesanzeiger Nr. 244) im einzelnen geregelt. Stimmt die Bundesbehörde in den Fällen, in denen ihre Mitwirkung vorbehalten ist, nicht zu, so sendet sie die Unterlagen mit einem Vermerk über die Versagungsgründe der Landesbehörde zurück. Diese lehnt den Antrag sodann ab (vgl. Art. 5 des Erlasses Nr. 24). Bei derÜbertragung der Befugnis zum Erteilen von Warenbegleitscheinen handelt es sich um eine Delegation. Die Landesbehörde entscheidet über den Antrag in eigener Zuständigkeit. Der der Bundesbehörde eingeräumten Mitwirkung in bestimmten Fällen kommt die Bedeutung eines Kontrollrechts zu. Dadurch wird die Delegation in ihrem Wesen nicht entscheidend berührt (vgl. Triepel, Delegation und Mandat, S. 53). Allerdings ergibt sich aus diesem Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörde das Bedenken, ob eine derartige "Mischverwaltung" mit demGrundgesetz im Hinblick auf die in den Artikeln 83 ff. GG getroffene Regelung vereinbar ist (vgl. dazu Köttgen, DÖV 1955, 485; Hamann, 2. Aufl., Art. 83 GG Anm. B 7 mit Nachweisen). Diese Frage braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden, weil es sich bei der hier maßgeblichen Durchführungsverordnung um eineÜbergangsvorschrift handelt, die auf Grund des Überleitungsvertrages in Kraft geblieben ist und erst im Zuge einer Neugestaltung des gesamten Interzonenhandelsrechts an das Grundgesetz voll angepaßt werden muß. Da die Landesbehörden auf Grund der Delegation in eigener Zuständigkeit tätig werden, sind die von ihnen getroffenen Entscheidungen ihnen auch zuzurechnen (vgl. Triepel a.a.O. S. 42). Es handelt sich also um Verwaltungsakte der Landesbehörden. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich verschiedentlich mit den einzelnen Formen der Mitwirkung von Behörden befaßt. Mitunter ist die Mitwirkung einer Behörde lediglich auf ein Anhörungsrecht beschränkt (vgl. BVerwGE 5, 18[BVerwG 31.01.1957 - II C 226/56]; 9, 69). In manchen Fällen bedarf es aber auch des Einvernehmens zweier verschiedener Verwaltungen, (vgl. BVerwGE 11, 195[BVerwG 04.11.1960 - VI C 163/58]), oder es ist die Zustimmung einer zweiten Behörde erforderlich, die bestimmte Aufgaben wahrzunehmen hat und der die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte übertragen ist (vgl. das Urteil des I. Senats vom 10. Juli 1958 - BVerwG I C 195.56 - [NJW 1959, 590 = DÖV 1959, 61]). Der I. Senat hat in diesem Urteil besonderes Gewicht darauf gelegt, daß es sich bei der Mitwirkung der Bankenaufsichtsbehörde nur um einen verwaltungsinternen Vorgang gehandelt hat. Ebenso hat auch der erkennende Senat in seinem Urteil vom 18. November 1960 - BVerwG VII C 184.57 - (NJW 1961, 332 = DÖV 1961, 182) maßgebliche Bedeutung dem Umstand beigemessen, daß der Vollstreckungsanordnung, dem Vollstreckungsauftrag sowie dem Ersuchen zur Vornahme von Vollstreckungshandlungen keine Außenwirkung zukam. Das Fehlen einer Außenwirkung der Versagung der Zustimmung hat der I. Senat weiterhin auch in seinem Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - (BVerwGE 16, 116) als besonders wesentlich hervorgehoben. Ein Vergleich mit dem hier vorliegenden Fall zeigt, daß es auf die jeweilige Ausgestaltung des Mitwirkungsrechts ankommt, um die Frage entscheiden zu können, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt in der Versagung der Zustimmung zu erblicken ist. Bei einer Delegation, wie sie hier vorliegt, tritt lediglich die genehmigende Behörde dem Staatsbürger gegenüber in Erscheinung. Dagegen kann der Zustimmung oder Versagung der Zustimmung, die lediglich eine Kontrollmaßnahme darstellt, keine Außenwirkung beigemessen werden (vgl. auch das Urteil des Senats vom gleichen Tage - BVerwG VII C 7.63 -).

Eine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich auch nicht daraus, daß nach § 6 Abs. 1 Ziff. 2 der 3. DVO IZHVO in der Fassung vom 22. August 1958 (Bundesanzeiger Nr. 175, Beilage) der Warenbegleitschein nur "gültig" ist, wenn er - abgesehen von einigen Ausnahmen, die hier nicht interessieren - "mit dem Siegel des Bundesamts für gewerbliche Wirtschaft ..., der Unterschrift eines zeichnungsberechtigten Angehörigen dieser Behörde sowie der Kenn-Nummer und dem Datum der Zustimmung versehen ist". Wie sich aus dem Zweck dieser Vorschrift ergibt und das beigeladene Bundesamt auch selbst vorgetragen hat, hat diese Regelung lediglich die Bedeutung, eine exakte Kontrolle zu ermöglichen und insbesondere sicherzustellen, daß solche Waren, die keinesfalls im Interzonenhandel geliefert werden dürfen, nicht doch durch die Zollverwaltung abgefertigt werden. Dieser Vermerk hat somit mehr formelle, feststellende Bedeutung. Er setzt voraus, daß die Zustimmung erteilt ist.

In dem gegen die Landesbehörde gerichteten Rechtsstreit ist die Frage, ob die Bundesbehörde mit Recht ihre Zustimmung versagt hat, von den Verwaltungsgerichten mit zu prüfen. Wird die Landesbehörde verurteilt, so hat die Bundesbehörde den Vermerk zu erteilen. Sie ist im Falle der Beiladung daran gebunden, wenn die Landesbehörde in dem Rechtsstreit unterlegen ist.

3)

Das Revisionsgericht ist nicht in der Lage, in der Sache selbst zu entscheiden, weil der Sachverhalt noch nicht hinreichend aufgeklärt ist. Der Rechtsstreit mußte daher an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Dieses wird nunmehr zu prüfen haben, ob ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung des Warenbegleitscheines bestanden hat. Bei der Entscheidung dieser Frage wird besondere Bedeutung dem Gesichtspunkt zukommen, daß die deutschen Behörden an den Gleichheitssatz gebunden sind (vgl. das Urteil des Senats vom 8. November 1957, BVerwGE 5, 334[BVerwG 08.11.1957 - VII C 9/57]). Die beteiligten Behörden würden sich nicht in ihrem Ermessensbereich halten, wenn sie aus anderen als berechtigten wirtschaftspolitischen Gründen ihre Mitwirkung bei der Erteilung des Warenbegleitscheines verweigern würden. Über die wirtschaftspolitischen Tendenzen und Möglichkeiten lassen sich wesentliche Gesichtspunkte aus der Regelung entnehmen, die der Gesetzgeber für das Außenhandelsrecht im Außenwirtschaftsgesetz vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) - AWG - getroffen hat. Wenn der Interzonenhandel auch nicht als Außenhandel anzusehen ist, weil er lediglich den Handel im innerdeutschen Bereich betrifft, so ergeben sich doch aus der im Außenwirtschaftsgesetz getroffenen Regelung über Einfuhrbeschränkungen Hinweise darauf, welche Maßnahmen im Interesse der Wirtschaft oder einzelner Wirtschaftszweige im Gebiet der Bundesrepublik rechtsstaatlichen Erfordernissen entsprechen. Mit der Abwehr schädigender Einwirkungen aus fremden Wirtschaftsgebieten befaßt sich§ 6 AWG. Insbesondere wird durch diese Vorschrift die Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs durch Maßnahmen in fremden Wirtschaftsgebieten erfaßt (§ 6 Abs. 1 Ziff. 1 AWG). Von Bedeutung könnte auch die in § 6 Abs. 2 AWG getroffene Regelung sein, wonach Beschränkungen zulässig sind, um Auswirkungen von in fremden Wirtschaftsgebieten herrschenden, mit der freiheitlichen Ordnung der Bundesrepublik nicht übereinstimmenden Verhältnissen auf das Wirtschaftsgebiet vorzubeugen oder entgegenzuwirken. Diese verschiedenen Regelungen stellen letzten Endes eine Konkretisierung des Gleichheitssatzes dar, weil sie die Wettbewerbsfreiheit gewährleisten wollen. Insoweit bildet die Regelung imAußenwirtschaftsgesetz, obwohl sie nur den Außenhandel und nicht den Interzonenhandel betrifft, einen Anhalt auch für die Beurteilung der Frage, ob die beteiligten Behörden im vorliegenden Falle im Rahmen ihres Ermessens gehandelt haben. Sollte lediglich im Hinblick auf eine bestimmte politische Einstellung eine nicht in der Sache begründete Bevorzugung der Klägerin beim Abschluß von Verträgen mit Stellen in der Sowjetzone vorliegen, so könnte diesem Gesichtspunkt für die Entscheidung des Rechtsstreits entscheidende Bedeutung zukommen.