I.

Während der Jahre 1966 bis 1969 ließ die Rechtsvorgängerin der beklagten Stadt Hannover, die damalige Gemeinde Bemerode, den im Nordteil ihres Gemeindegebiets liegenden Hedwigsweg ausbauen. Nach endgültiger Herstellung und Widmung der Straße zog die Gemeinde den Kläger mit Bescheid vom 13. Oktober 1969 zu einem Erschließungsbeitrag von 9.476,14 DM heran, auf den eine Vorausleistung von 4.000 DM angerechnet wurde. Der Kläger erhob Widerspruch, soweit er zu einem höheren Beitrag als 6.500 DM herangezogen worden war. Mit Widerspruchsbescheid vom 8. April 1970 ermäßigte die Gemeinde den Beitrag nach einer Neuberechnung der Umlagefläche auf 9.261,36 DM und wies im übrigen den Widerspruch zurück. Später ermäßigte sie den Beitrag auf 8.475,66 DM.

Der Kläger hat Anfechtungsklage erhoben und sich zur Begründung zunächst auf die Ungültigkeit des Bebauungsplans und der Erschließungsbeitragssatzung berufen; später hat er auch die Höhe des umlagefähigen Aufwands beanstandet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Es hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet:

Im Streit stehe nur noch die Frage, ob die von der Gemeinde für angekauftes Straßenland tatsächlich gezahlten Grunderwerbskosten vollen Umfangs zum beitragsfähigen Aufwand gehörten. Das sei nicht der Fall. Die Gemeinde habe die in den Jahren 1965 bis 1968 gezahlten Kaufpreise von durchschnittlich 50 DM/qm nicht in vollem Umfang als beitragsfähig ansehen dürfen. § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG unterwerfe nämlich grundsätzlich auch die Höhe der Kosten, die für eine notwendige Erschließungsanlage aufzuwenden seien, einer Prüfung unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit. Daß § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG eine Aussage über die Erforderlichkeit der Erschließungsanlage außer nach Art und Umfang auch nach ihrem finanziellen Volumen enthalte, werde mittelbar durch das in den Erschließungsbeitragssatzungen vorzusehende Ausbauprogramm bestätigt. Den Gemeinden stehe zwar bei der Prüfung dessen, was sie im konkreten Fall für erforderlich halten dürften, ein Ermessen zu. Das mache jedoch Feststellungen dazu, ob die Grenzen des Ermessens verkannt worden seien, nicht entbehrlich. Überschritten sei die Ermessensgrenze, wenn der Grunderwerb zu höheren als den angemessenen Grundstückspreisen durchgeführt werde. Angemessen sei die Höhe der Grunderwerbskosten, wenn der Kaufpreis der Höhe nach einer Enteignungsentschädigung entspreche, die für die Grundfläche zu zahlen wäre. Die Enteignungsentschädigung bemesse sich nach dem Verkehrswert eines Grundstücks (§ 95 Abs. 1 Satz 1 BBauG). Dieser werde durch den Preis bestimmt, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr zu zahlen sei. Maßgeblicher Berechnungsstichtag sei der Zeitpunkt, an dem die Enteignungsbehörde über den Entschädigungsantrag entscheide. An dessen Stelle müsse im Falle des freihändigen Erwerbs der Tag des ersten Geländeankaufs durch die Gemeinde treten.

Aus den eingeholten Gutachten folge, daß der Verkehrswert zum Teil 35 DM/qm betrage und zum Teil noch darunter liege. Infolgedessen entfalle auf das Grundstück des Klägers nur ein Beitrag von 6.383.85 DM. Da der Kläger anerkenne, einen Erschließungsbeitrag von 6.500 DM zahlen zu müssen, sei die Berufung, mit der die Beklagte den weitergehenden Beitragsbescheid verteidige, zurückzuweisen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, die die Verletzung des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG rügt.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision; er hält die Auslegung des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG durch das Berufungsgericht für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und trägt vor: Dem Berufungsgericht sei darin zuzustimmen, daß geprüft werden müsse, ob die Kosten auch der Höhe nach erforderlich gewesen seien. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob dies in § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG zum Ausdruck komme oder ob es aus allgemeinen Rechtsgedanken (wirtschaftliche Haushaltsführung,) abzuleiten sei. In jedem Fall müsse man jedoch der Gemeinde das Recht einräumen, in den beitragsfähigen Aufwand die Kosten einzubeziehen, die sie nach Lage der Dinge für erforderlich halten durfte.

Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet (§ 101 Abs. 2 VwGO).

II.

Die Revision der Beklagten hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat an die "Erforderlichkeit" des von der Beklagten zugrunde gelegten Aufwandes Anforderungen gestellt, die sich aus den einschlägigen Vorschriften nicht rechtfertigen lassen:

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht - jedenfalls im Ergebnis - darin, daß auch bei den Kosten, die für den Grunderwerb aufzuwenden sind, die Überschreitung des "Erforderlichen" zu einer Aufwandsbegrenzung führen kann. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: § 129 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) in der Neufassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - BBauG - begrenzt den unter § 128 Abs. 1 BBauG fallenden Aufwand dergestalt, daß bestimmt wird, in welchem Umfang der Aufwand beitragsfähig ist. Zum Aufwand im Sinne des § 128 Abs. 1 BBauG gehören auch die Kosten für den Erwerb der Flächen für die Erschließungsanlagen. Mit diesen Kosten sind die tatsächlich gezahlten Grunderwerbskosten gemeint (vgl. dazu auch die Urteile des Senats vom 14. November 1969 - BVerwG IV C 88.68 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 6, vom 3. März 1972 - BVerwG IV C 49.70 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 11 und vom 22. Februar 1974 - BVerwG IV C 18.73 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 14). Nach § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG dürfen Beiträge jedoch nur insoweit erhoben werden, als die Erschließungsanlagen erforderlich sind, um die Bauflächen und die gewerblich zu nutzenden Flächen entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen. Die Meinung des Berufungsgerichts, überhöhte Kaufpreise für Straßenflächen (oder auch überhöhte Rechnungen für die Straßenherstellung) seien nicht im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG "erforderlich", ist mit dem Wortlaut und dem unmittelbaren Zweck dieser Vorschrift nicht zu vereinbaren. Diese stellt nämlich nicht auf die Erforderlichkeit (oder Angemessenheit) der Kosten ab, sondern allein darauf, ob die Anlagen erforderlich sind, damit die angrenzenden Grundstücke ordnungsgemäß genutzt werden können. Demgemäß hat der Senat den Begriff der "Erforderlichkeit" auch stets dahin verstanden, daß die Gemeinde zu prüfen hat, ob die Anlage überhaupt und ob sie nach Umfang und Art erforderlich ist. Die Vorschrift bezieht sich also auf das "Ob" und "Wie" der Herstellung einer Erschließungsanlage (vgl. dazu die Urteile des Senats vom 6. Mai 1966 - BVerwG IV C 136.65 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 8; vom 21. Mai 1969 - BVerwG IV C 93.67 - Buchholz 406.11 § 129 BBauG Nr. 2; vom 11. Dezember 1970 - BVerwG IV C 24.69 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 11; vom 13. August 1976 - BVerwG IV C 23.74 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21; vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 4.75 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 29 und vom 24. November 1978 - BVerwG 4 C 18.76 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 11).

Im Sinne der zitierten Rechtsprechung ist eine Erschließungsanlage ihrem Umfang nach z.B. dann nicht erforderlich, wenn sie zusätzliche Fahrspuren aufweist, die nicht der Erschließung der angrenzenden Grundstücke, sondern nur dem überörtlichen Verkehr dienen. Nach der Art der Herstellung wäre eine Erschließungsanlage etwa dann nicht erforderlich, wenn eine zu aufwendige Befestigungsart gewählt ist, wenn also beispielsweise eine einfache Asphaltdecke zur Erschließung der angrenzenden Grundstücke ausgereicht, aber mit Rücksicht auf ein Baudenkmal ein kostspieliges Mosaikpflaster aufgebracht ist oder wenn bei Wohnstraßen mit geringer Verkehrsbelastung ein Unterbau hergestellt ist, der allenfalls für Straßen mit starkem Lastwagenverkehr gerechtfertigt wäre.

Von Sachverhalten der geschilderten Art unterscheidet sich der vorliegende Fall deswegen, weil außer Zweifel steht, daß der Grunderwerb überhaupt und - flächenmäßig - auch in dem durchgeführten Umfang zur Straßenherstellung und damit zur Erschließung der angrenzenden Grundstücke "erforderlich" war. Nicht die Erforderlichkeit der Anlage, sondern die Angemessenheit und in diesem Sinne die Erforderlichkeit der angefallenen Kosten steht in Frage. Sachverhalte dieser Art fallen, wie gezeigt, nicht unmittelbar unter § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG. Diese Vorschrift muß jedoch insoweit entsprechend angewendet werden: § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG ist als Ausprägung des allgemeinen beitragsrechtlichen Gebotes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung bei solchen öffentlichen Ausgaben anzusehen, die der Beitragspflicht unterliegen. Die Vorschrift trägt - ebenso wie das bezeichnete allgemeine Gebot - über ihren dem Gemeininteresse dienenden Zweck hinaus den Individualinteressen der beitragspflichtigen Eigentümer und Erbbauberechtigten der von einer Anlage erschlossenen Grundstücke Rechnung. Diesen Betroffenen kommt es in erster Linie zugute, wenn das Gesetz und insbesondere § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG dafür Sorge tragen, daß sich der beitragsfähige Erschließungsaufwand in den Grenzen des nach Lage der Dinge Angemessenen hält. Die darin liegende Begrenzung entspricht auch der Interessenlage; denn die Gemeinden werden bei der erstmaligen Herstellung von Erschließungsanlagen - wirtschaftlich gesehen - vorwiegend für fremde Rechnung tätig. Auch das legt nahe, den beachtlichen Aufwand in Art des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG zugunsten der Betroffenen auch auf das kostenmäßig Erforderliche zu beschränken. Der darin zum Ausdruck kommende Schutzzweck des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG rechtfertigt es, diese Vorschrift entsprechend anzuwenden, wenn es um die Frage geht, ob aufgewendete Kosten vollen Umfangs, insbesondere auch in voller Höhe, "erforderlich" waren; denn aus der Sicht der betroffenen Bürger macht es keinen nennenswerten Unterschied, ob bei einer Straße beispielsweise der Unterbau zu aufwendig und damit "zu teuer" oder ob der Grunderwerb "zu teuer" ist.

Bei der demnach gebotenen entsprechenden Anwendung des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG auf die "Erforderlichkeit" der gezahlten Kaufpreise ist es freilich geboten, der Gemeinde einen ebenso weiten Entscheidungsspielraum zuzubilligen, wie er ihr nach der Rechtsprechung des Senats in unmittelbarer Anwendung des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG z.B. bei der Beurteilung der Frage zusteht, ob eine Straße überhaupt und ob sie nach Umfang und Art erforderlich ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 5.68 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 6, vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 51.69 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 10 und vom 8. August 1975 - BVerwG IV C 74.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 22). Dieser weite Entscheidungsspielraum bedeutet im Hinblick auf den Grunderwerb: Die Entscheidung der Gemeinde, einen bestimmten Kaufpreis zu zahlen, darf sich an den nach Lage der Dinge zu berücksichtigenden wirtschaftlichen und verwaltungsmäßigen Faktoren orientieren. Aus sachlich vertretbaren Gründen darf die Gemeinde dabei dem einen oder anderen in der konkreten Situation zu berücksichtigenden Gesichtspunkt gegenüber anderen Gesichtspunkten den Vorzug geben. Deswegen ist die Gemeinde auch nicht auf die Zahlung eines Kaufpreises festgelegt, der dem Verkehrswert des Straßenlandes entspricht. Beschleunigung des Grunderwerbs, Vermeidung von erfahrungsgemäß langwierigen Enteignungsverfahren oder andere sachliche ähnliche Gründe können ein Überschreiten des Verkehrswertes - unter Umständen auch ein beträchtliches Überschreiten - rechtfertigen. Freilich müssen die Rechtfertigungsgründe umso gewichtiger sein, je beträchtlicher die Überschreitung des Verkehrswertes ist. Dementsprechend wird durch den hier maßgebenden Begriff der "Erforderlichkeit", ebenso wie für die "Erforderlichkeit" im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG, lediglich eine äußerste Grenze markiert, die die Gemeinde nicht überschreiten darf. Überschritten wird diese Grenze in Fällen der vorliegenden Art, wenn der für das Straßenland vereinbarte Kaufpreis in für die Gemeinde erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreicht, das heißt sachlich schlechthin unvertretbar ist.

Von einer solchen Unangemessenheit kann hier keine Rede sein. Das belegt schon das Gutachten des Gutachterausschusses vom 17. Oktober 1968 (VG-Akte Bl. 39 a ff), das von Richtwerten für die Baugrundstücke in jenem Bereich von 65 DM ausgegangen ist und als Wert des Straßenlandes zwei Drittel angenommen hat. Nicht entscheidend ist dabei, ob dieses Gutachten zutreffend ist oder ob erst die im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens später erstatteten Gutachten den Verkehrswert richtig ermittelt haben. Die Gemeinde durfte sich jedenfalls von ähnlichen Überlegungen leiten lassen, wie sie dem ersten Gutachten des Gutachterausschusses zugrunde lagen. Wenn sie einen Kaufpreis für die Straßenflächen vereinbart hat, der im wesentlichen auch der späteren Schätzung des Gutachterausschusses (43 DM/qm Straßenland) entsprach, fehlt ein Anhalt dafür, daß dieser Preis in einer für die Beklagte erkennbaren Weise "grob" unangemessen war. Vielmehr spricht alles dafür, daß die Gemeinde seinerzeit davon ausgegangen ist, daß der vereinbarte, spürbar unter dem Preis für Baugrundstücke liegende Quadratmeterpreis für das abzutretende Straßenland angemessen sei. Die Gemeinde hat damit den ihr zustehenden - weiten - Spielraum bei der Beurteilung der Erforderlichkeit des Kaufpreises nicht überschritten.

Das führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Berufungsgericht wird nunmehr klären müssen, ob sonstige Gründe der Heranziehung dem Grunde oder der Höhe nach entgegenstehen.