I.

Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für den Ausbau der Fahrbahn der Lindauer Allee in Berlin-Reinickendorf. Sie waren bis zum Juni 1965 Miteigentümer des Grundstücks Alt-Reinickendorf 56/57, das auch an die Lindauer Allee im Abschnitt zwischen Ragazer Straße und Aroser Allee grenzt. Nachdem der jetzige Fahrbahnausbau in diesem Teilabschnitt im Jahre 1963 abgeschlossen war, zog das Bezirksamt Reinickendorf von Berlin im Wege der Kostenspaltung mit Bescheid vom 10. Februar 1965 die inzwischen verstorbene Miteigentümerin Gertrud Martini zur Zahlung eines Erschließungsbeitrages in Höhe von 8.770,54 DM heran. Der Bescheid enthielt u.a. folgenden Zusatz: "Dieser Bescheid ergeht zugleich mit Wirkung gegen die Miteigentümer".

Gegen den Heranziehungsbescheid legte Herr Kurt Schreer als Bevollmächtigter der Lestmann'schen Erben am 9. März 1965 Widerspruch ein, den das Bezirksamt mit Bescheid vom 12. Dezember 1972 zurückwies.

Die Kläger haben daraufhin Klage erhoben, ihre Beitragspflicht in Abrede gestellt und u.a. vorgetragen, die Lindauer Allee sei ein Teil der Bundesstraße B 96 und verkehrsrechtlich auch als solche beschildert, so daß schon deshalb ein Beitrag nicht erhoben werden dürfe.

Der Beklagte ist diesem Vorbringen entgegengetreten und hat ausgeführt, die Lindauer Allee sei kein Bestandteil der Bundesstraße B 96.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Auf die Berufung der Kläger hat das Berufungsgericht die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als der Beklagte einen über 4.385 DM hinausgehenden Erschließungsbeitrag gefordert hat; im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt: Die Beitragspflicht für die Fahrbahn des hier maßgeblichen Abschnitts der Lindauer Allee sei mit ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung im Jahre 1963 und dem im Juli 1964 gefaßten Entschluß der Beklagten, die Fahrbahn im Wege der Kostenspaltung abzurechnen, an sich entstanden. Der Beklagte sei aber nicht berechtigt, den Erschließungsbeitrag in voller Höhe gegen die Kläger geltend zu machen. Er sei vielmehr gehalten, zur Vermeidung unbilliger Härten von der Erhebung des Erschließungsbeitrages zur Hälfte abzusehen, da die Lindauer Allee in dem fraglichen Teilabschnitt neben ihrer Erschließungsfunktion auch Aufgaben übernehme, die der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße entsprächen. Nach § 128 Abs. 3 Nr. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - umfasse der Erschließungsaufwand nicht die Kosten für die Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen. Nach § 2 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - erhalte eine Straße die Eigenschaft einer Bundesfernstraße durch Widmung. Nach § 2 Abs. 3 a FStrG sei eine öffentliche Straße, welche die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG erfülle, d.h. in der geschlossenen Ortslage zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendig sei, zur Bundesstraße aufzustufen. Eine Widmung oder Aufstufung sei hier durch das beklagte Land nicht erfolgt. Ob der Beklagte nach § 2 Abs. 3 a FStrG verpflichtet sei, die Lindauer Allee zur Bundesstraße aufzustufen, könne ebenso offenbleiben wie die Frage, ob mit der Aufstufung der Lindauer Allee zur Bundesstraße und der Herabstufung der - nach dem Ausbau der Lindauer Allee in ihrer Verkehrsbedeutung geminderten - Straße Alt-Reinickendorf so lange zu warten sei, bis nach entsprechendem Ausbau der Bundesautobahn (Stadtring Berlin) ein Anschluß der Bundesstraßen an den Stadtring möglich sei. Denn auch ohne förmliche Widmung oder Aufstufung zur Bundesstraße weise die Lindauer Allee gegenüber gewöhnlichen Erschließungsanlagen eine atypische Gestaltung mit besonderen Funktionen auf. Sie sei zweispurig (gemeint ist: mit zwei je mehrspurigen Richtungsfahrbahnen) angelegt und diene vorrangig oder zumindest auch der Aufnahme des Durchgangsverkehrs; sie sei wie eine Bundesstraße beschildert, um die verkehrsrechtliche Eigenschaft einer Vorfahrtsstraße zu erlangen. Durch ihre Einordnung in den Straßenzug von Frohnau über Hermsdorf und Reinickendorf in Richtung Süden nehme sie neben dem Anliegerverkehr zu einem erheblichen Teil überörtlichen Verkehr auf, der den Anliegern nicht zugute komme. Da die Lindauer Allee mithin nach ihrer Ausgestaltung und Zweckbestimmung der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße jedenfalls vergleichbar sei und da der starke Durchgangsverkehr die Anlieger mit Geräusch- und Geruchsimmissionen belaste, seien die Voraussetzungen des § 135 Abs. 5 BBauG gegeben. Der Beklagte sei gehalten, von der Erhebung des Erschließungsbeitrages teilweise abzusehen, soweit dies zur Vermeidung einer unbilligen Härte geboten sei. Da die Belastungen des Durchgangsverkehrs die Anliegervorteile eines zusätzlichen Zugangs zum Grundstück zu einem nicht unerheblichen Teil aufwögen, erscheine eine Halbierung des geltend gemachten Erschließungsbeitrages zur Wahrung der Rechte beider Parteien sachgerecht. Hierfür spreche auch, daß nach den Angaben des Beklagten in Aussicht genommen sei, die Lindauer Allee ohne zusätzliche Straßenbauarbeiten in näherer oder fernerer Zukunft zur Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße aufzustufen.

Mit seiner Revision rügt das beklagte Land die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts.

Die Kläger halten das angefochtene Urteil im Ergebnis für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt äußert zwar rechtsdogmatische Bedenken gegen das Berufungsurteil; er weist jedoch gleichzeitig darauf hin, daß der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zumindest dem vom Berufungsgericht gefundenen Ergebnis beipflichte.

II.

Die Revision des Beklagten hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil, verletzt Bundesrecht. Da die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts dem Senat eine abschließende Entscheidung nicht ermöglichen, bedarf es der Zurückverweisung der Sache, damit des Berufungsgericht weitere Sach- und Rechtsfragen klären kann. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, soweit es in Anwendung des § 135 Abs. 5 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341), nunmehr unverändert in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG - die Beitragsforderung um 50 v.H. aus der Erwägung ermäßigt hat, die Lindauer Allee erfülle die Funktion einer Bundesstraße, sie nehme überörtlichen Verkehr auf und der Verkehr verursache starke Immissionen, die zu einer Belastung der Anlieger führten.

Zutreffend hat das Berufungsgericht allerdings erkannt, daß es nicht zur Anwendung des § 128 Abs. 3 Nr. 2 BBauG führt, wenn eine straßenrechtlich nicht zur Bundesstraße aufgestufte Erschließungsanlage die Funktion der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße erfüllt: Diese Vorschrift, nach der der Erschließungsaufwand nicht die Kosten für die Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen ... umfaßt, soweit die Fahrbahnen dieser Straßen keine größere Breite als ihre anschließenden freien Strecken erfordern, ist nach Wortlaut und Zweck ausschließlich auf die straßenrechtlich klassifizierten Bundesstraßen anzuwenden. Die Eigenschaft einer Bundesfernstraße erhält eine Straße nach § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741), nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2414), - FStrG - durch Widmung, zu der gemäß § 2 Abs. 6 FStrG das Einverständnis des Bundesministers für Verkehr erforderlich ist. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war die Lindauer Allee jedoch im Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts nicht in diesem Sinne als Bundesstraße gewidmet.

Eine entsprechende Anwendung des § 128 Abs. 3 Nr. 2 BBauG auf eine Straße, die zwar keine Ortsdurchfahrt einer Bundesfernstraße ist, aber dennoch - etwa infolge einer entsprechenden Beschilderung - eine gleichartige Funktion erfüllt und die deswegen einer Aufstufung zur Bundesstraße zugänglich oder deren Aufstufung sogar gemäß § 2 Abs. 3 a FStrG geboten ist, verbietet sich: Im Abgabenrecht bedarf es eindeutiger Abgrenzungen. Ist eine Straße als örtliche Erschließungsstraße ausgebaut und steht sie sowohl dem Anliegerals auch - wie üblich - dem innerörtlichen Verkehr zur Verfügung, so ist der entstandene Aufwand nach Maßgabe der §§ 127 ff. BBauG auf die erschlossenen Grundstücke umzulegen, ohne daß die für die Beitragserhebung zuständige Behörde nachzuprüfen hat, wie die Straßenverkehrsbehörde die Straße ausgeschildert und aus welchen Gründen etwa die zuständige Straßenbehörde eine Aufstufung der Straße zur Bundesstraße bislang unterlassen hat. Das entspricht der bisherigen Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 17. Juli 1970 - BVerwG IV B 7.70 - Hess. Gemeindezeitung 1970, 306 sowie vom 1. April 1971 - BVerwG IV B 152.70 - betreffend einen Autobahnzubringer). Dieser Auslegung steht auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. November 1972 - 1 BvL 15/68 u.a. - (BVerfGE 34, 139 [148]) nicht entgegen.

Daß § 128 Abs. 3 Nr. 2 BBauG auf Straßen, die keine Ortsdurchfahrten einer Bundesstraße sind, aber infolge der Aufnahme überörtlichen Durchgangsverkehrs vergleichbare Funktionen erfüllen, nicht entsprechend anzuwenden ist, führt auch nicht zu unangemessenen Ergebnissen. Denn wenn eine Erschließungsstraße neben dem Anlieger- und dem üblichen innerörtlichen Verkehr auch erheblichen überörtlichen Verkehr aufnimmt, so kann sich das zugunsten der Anlieger beitragsmindernd über § 129 Abs. 1 BBauG auswirken, wie noch näher darzulegen ist.

Unrichtig ist dagegen die Auffassung des Berufungsgerichts, die Bewältigung "überörtlichen" Verkehrs durch die eine bundesstraßenähnliche Funktion erfüllende Lindauer Allee sowie die Belastung der Anlieger durch Verkehrsimmissionen nötigten zur Gewährung eines Billigkeitserlasses: Nach § 135 Abs. 5 BBauG kann die Gemeinde im Einzelfall von der Erhebung des Erschließungsbeitrags ganz oder teilweise absehen, wenn dies im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten geboten ist. Diese Vorschrift ist, wie der Senat in seinem Urteil vom 18. November 1977 - BVerwG IV C 104.74 - (Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 10 S. 7 [9]) ausgeführt hat, vor dem Hintergrund der gesetzlichen Pflicht der Gemeinde zu sehen, den durch die Herstellung von Erschließungsanlagen entstandenen und anderweitig nicht gedeckten Aufwand durch Erschließungsbeiträge nach Maßgabe der §§ 127 bis 135 BBauG in Verbindung mit der gemeindlichen Erschließungsbeitragssatzung zu decken. Nach § 127 Abs. 1 BBauG ist nämlich diese Beitragserhebung nicht nur ein Recht, sondern eine Pflicht der Gemeinde (Urteil des Senats vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 7.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 23 S. 11 [15]), und zwar im Interesse nicht nur der öffentlichen Haushalte, sondern auch der Beitragsgerechtigkeit. Während die §§ 127 ff. BBauG in Verbindung mit dem einschlägigen Ortsrecht für die (typischen) Regelfälle bestimmen, ob und in welcher Höhe ein Beitrag zu erheben ist, gibt § 135 Abs. 5 BBauG die Möglichkeit, auch in "atypischen" Fällen zu Ergebnissen zu gelangen, die der Beitragsgerechtigkeit angemessen sind. Die Vorschrift gestattet also gegenüber der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung individuelle Ausnahmeregelungen für solche Fälle, die im Verhältnis zu den vom Gesetz erfaßten Regelfällen als Sonderfälle erscheinen.

Der Senat hat in dem zitierten Urteil vom 18. November 1977 weiter klargestellt, daß insoweit, als schon die generellen Beitragsvorschriften eine Beitragserhebung nicht gestatten, voraussetzungsgemäß ein Beitragserlaß nach § 135 Abs. 5 BBauG nicht mehr in Betracht komme und daß das nicht nur hinsichtlich des Grundes, sondern auch hinsichtlich der Höhe des Beitragsanspruches gelte: So dürfe beispielsweise auf die erschlossenen Grundstücke nicht der Teil des Aufwandes umgelegt werden, der auf Anlagenteile entfalle, die für die Erschließung der Grundstücke nicht gemäß § 129 Abs. 1 BBauG "erforderlich" seien.

Die Art des Ausbaues der Lindauer Allee wirft in der Tat die Frage auf, ob die Erschließungsanlage in dieser Breite "erforderlich" ist, um die Bauflächen entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen, Bei der Beurteilung dessen, was die Gemeinde im konkreten Fall für "erforderlich" im Sinne des § 129 Abs. 1 BBauG hält, steht ihr ein Ermessen zu (Urteile vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - BVerwGE 40, 177 [181] und vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15 S. 23 mit weit. Hinw.). Die Gemeinde darf bei der Entscheidung, mit welcher Breite eine Erschließungsanlage hergestellt werden soll, auch das Bedürfnis nach Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen (Urteil vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 5.68 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 6 S. 3 [5]). Das macht jedoch eine Entscheidung, ob die Grenze des Ermessens und folglich auch das Maß des "Erforderlichen" überschritten ist, nicht entbehrlich. Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 8. August 1975 - BVerwG IV C 74.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 22 S. 6 [10] ausgeführt, daß jede Erschließungsanlage nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit diene; sie stehe damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet werde, daß sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen könne, so werfe dies im Hinblick auf den Begriff der "Erforderlichkeit" in der Regel keine Probleme auf. Die Bewältigung des innerörtlichen Verkehrs gehöre grundsätzlich zur Erschließungsfunktion einer Straße. Das treffe jedoch für überörtlichen Durchgangsverkehr nicht zu; erreiche dieser eine gewisse Stärke, so könne das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung, z.B. hinsichtlich der Anzahl der Fahrspuren, zur Erschließung der Bauflächen "erforderlich" sei. Diese Auffassung hat der Senat in seinem eingangs näher zitierten und sich mit dem Verhältnis von §§ 135 Abs. 5 und 129 Abs. 1 BBauG befassenden Urteil vom 18. November 1977 ausdrücklich bestätigt.

Hiernach kann sich die Frage nach der "Erforderlichkeit" im Sinne des § 129 Abs. 1 BBauG dann stellen, wenn eine Straße - wie hier möglicherweise die Lindauer Allee - die Funktion einer Bundesstraße erfüllt und deswegen zur Aufnahme eines erheblichen Durchgangsverkehrs in einem räumlichen Umfange ausgebaut worden ist, der das für die Erschließung "Erforderliche" übersteigt. (Das kann in Berlin möglicherweise wegen der besonderen Lage der Stadt auch ein "innerörtlicher", jedoch verschiedene Stadtbezirke verbindender Verkehr sein.)

Das hat das Berufungsgericht verkannt; es hat nämlich das, was im Hinblick auf § 129 Abs. 1 BBauG unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit zur Beitragshöhe zu prüfen war, zu Unrecht unter dem Gesichtspunkt eines Billigkeitserlasses im Sinne des § 135 Abs. 5 BBauG geprüft.

Unzutreffend ist ferner die Ansicht des Berufungsgerichts, ein Billigkeitserlaß nach § 135 Abs. 5 BBauG sei wegen der Verkehrsimmissionen geboten: Abgesehen davon, daß das Berufungsurteil insoweit keine konkreten tatsächlichen Feststellungen enthält, ist die Zunahme von Verkehrsimmissionen nach erfolgtem Straßenausbau nicht "atypisch", so daß schon deswegen nicht von einer in der Sache liegenden unbilligen Härte gesprochen werden kann. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 18. November 1977 - BVerwG IV C 104.74 - a.a.O. ausdrücklich betont; daran ist festzuhalten: Was an Immissionen hingenommen und was erfolgreich abgewehrt werden kann, wird nach Maßgabe anderer Gesetze (z.B. des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder der Straßengesetze) entschieden, hat aber keine Bedeutung für das Erschließungsbeitragsrecht.

Daß das Berufungsgericht darüber hinaus, wie der Beklagte meint, durch die Ermäßigung des Beitrags um 50 v.H. zu Unrecht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde gesetzt hat, bedarf hiernach keiner Erörterung mehr.

Die Rechtsverstöße führen zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht, weil die im Berufungsurteil enthaltenen tatsächlichen Feststellungen dem Senat eine abschließende Sachentscheidung nicht ermöglichen: Dem Berufungsurteil ist nämlich insbesondere nicht zu entnehmen, ob tatsächlich der Aufwand für die vollen Fahrbahnbreiten (einschließlich oder ausschließlich eines Mittelstreifens) der Heranziehung der Anlieger zugrunde gelegt worden ist. Der Beklagte hat insoweit in der Revisionsinstanz unter Hinweis auf das Berliner Erschließungsbeitragsgesetz ausgeführt, daß nur eine Breite der gesamten Erschließungsanlage von 16 m und dementsprechend eine Breite der Fahrbahn von nur 10 m zu Lasten der Anlieger berücksichtigt worden sei. Wäre das der Fall, so wäre - im Wege der Kostenspaltung - nur etwa die Hälfte der Kosten für die Fahrbahnherstellung auf die Anlieger umgelegt worden. Das wiederum könnte sich auch auf die Frage nach der "Erforderlichkeit" im Sinne des § 129 Abs. 1 BBauG auswirken: Bei der Festlegung von Höchstbreiten, welche den tatsächlichen Herstellungsaufwand auf einen geringeren beitragsfähigen Aufwand reduzieren, steht den Gemeinden nach der Rechtsprechung des Senats ein weites (orts-)gesetzgeberisches Ermessen zu (Urteile vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 51.69 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 10 S. 11 [S. 13] und vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15 S. 23 [27]). Eine ortsrechtliche obere Begrenzung der beitragsfähigen Straßenbreite macht allerdings nicht die Prüfung entbehrlich, ob im konkreten Fall die Erschließungsanlage in ihrem - so begrenzten - Umfang gleichwohl noch über das Maß des "Erforderlichen" im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG hinausgeht. Jedoch wird ein überschreiten des "Erforderlichen" um so unwahrscheinlicher, je geringer die ohnehin nur berücksichtigte Straßenbreite ist. Das Berufungsgericht wird deswegen den Ausbauzustand, die Art der Abrechnung und gegebenenfalls das Maß des über die Erschließungsfunktion hinausgehenden Durchgangsverkehrs aufklären und es wird danach prüfen müssen, ob die bei der Abrechnung berücksichtigte Straßenbreite in dem erläuterten Sinne "erforderlich" ist. Es mag ferner prüfen, ob etwa nach der Kostenspaltung der Fahrbahn, aber vor der endgültigen (Gesamt-)Herstellung der Lindauer Allee eine Widmung als Bundesstraße erfolgt ist uno - falls das der Fall sein sollte - welche rechtlichen Konsequenzen sich hieraus ergeben. Falls jedoch auch heute noch nicht abzusehen ist, ob und wann die Straße zur Bundesstraße aufgestuft wird, so vermag sich ein übermäßiger Durchgangsverkehr nur im Hinblick auf § 129 Abs. 1 BBauG auszuwirken.