Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.08.1975, Az.: BVerwG IV C 74.73

I.

Die Klägerinnen wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für den teilweisen Ausbau der M.straße im Baugebiet St.-F.. Die Klägerinnen zu 1) und 2) sind Eigentümer des Grundstücks R.weg ... die Klägerin zu 3) ist Eigentümerin des Grundstücks N.weg .... Die M.straße verläuft in westöstlicher Richtung in einer Länge von ca. 1,4 km durch das Baugebiet F.. Nach dem Bebauungsplan ist die M.straße nicht zum Anbau bestimmt. Sie soll zwei zweispurige Fahrbahnen erhalten, die durch einen Grünstreifen getrennt werden, in dem Gleisanlagen der Straßenbahn verlegt sind.

Der Ausbau der südlichen Fahrbahn erfolgte nach Maßgabe des Bebauungsplans in den Jahren 1963/64. Durch die als vorläufig bezeichneten Beitragsbescheide vom 3. Oktober 1968 zog die Beklagte die Klägerinnen zu Erschließungsbeiträgen von 355,60 DM (Klägerinnen zu 1 und 2) und 683,52 DM (Klägerin zu 3) heran. Letzterer wurde durch Bescheid vom 4. Juli 1972 auf 478,66 DM ermäßigt. In den Bescheiden ist vermerkt, daß die M.straße als Sammelstraße von der H.straße bis zur Gemarkungsgrenze Z. im ersten Teilausbau hergestellt worden ist. Die Beklagte hat die Widersprüche der Klägerinnen mit Bescheiden vom 17. März 1969 als unbegründet zurückgewiesen. Die Klägerinnen haben zur Begründung ihrer Klagen im wesentlichen geltend gemacht, die M.straße sei zur Erschließung des Baugebietes nicht notwendig. Wenn die anderen Straßen nicht ausreichten, den Anlieger- und Durchgangsverkehr aufzunehmen, könne es sich bei der M.straße nicht ausschließlich um eine Sammelstraße handeln. Sie solle vielmehr den überörtlichen Verkehr aus dem Neckarvorraum aufnehmen. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Klagen durch sein Urteil vom 10. Oktober 1969 abgewiesen, weil die M.straße eine zur Erschließung des Wohngebiets Freiberg notwendige und in voller Breite erforderliche Sammelstraße sei.

Auf die Berufung der Klägerinnen hat der Verwaltungsgerichtshof durch sein Urteil vom 17. Oktober 1972 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet: Die M.straße sei keine Sammelstraße im Sinne des Gesetzes, da sie zur Erschließung des Baugebietes nicht notwendig sei. Das Baugebiet F.-S., in dem die Grundstücke der Klägerinnen gelegen seien, werde ausreichend erschlossen durch die A.-S.-Straße mit einer Reihe von Nebenstraßen (Verbindungswegen) und durch die (anbaufreie) W.steinstraße. Beide Straßen seien so ausgebaut, daß sie jeden Anliegerverkehr bewältigen könnten. Der ruhende Verkehr werde in erheblichem Umfange durch Garagenplätze und Abstellmöglichkeiten bei den Wohngrundstücken entlastet; die Fahrbahnbreiten von 7,50 bis 8,50 m (A.-S.-Straße) und von 7,50 m (W.straße) reichten für den fließenden und für den übrigen ruhenden Verkehr aus und gewährleisteten insbesondere normalerweise auch einen reibungslosen Ablauf des Verkehrs zur Versorgung und Entsorgung des Baugebietes. Die Möglichkeit, daß der Verkehr auf den bezeichneten Straßen etwa durch defekte Kraftfahrzeuge, insbesondere Lastwagen, oder auch in den Hauptverkehrszeiten vorübergehend behindert werde, rechtfertige keine andere Beurteilung. So wenig es anginge, für die Aufnahme des fließenden und des ruhenden Verkehrs - zumal in großstädtischen Verhältnissen - offenbar unzureichende Straßen zu bauen, so wenig wäre es statthaft, die Anlieger mit Aufwendungen zu belasten, die für einen Straßenbau entstanden seien, der allen erdenklichen Belästigungen und zukünftigen Engpässen im Straßenverkehr zu jeder Tages- oder Jahreszeit Rechnung trage. Im wesentlichen dasselbe gelte für die Erschließung des Baugebiets F.-N. durch die B.-N.-Straße und die Straße H., die dieses Baugebiet im Süden größtenteils begrenzten und selbst bereits als Wohnsammelstraßen den Anliegerverkehr aus mehreren Nebenstraßen aufnähmen. Hinzu komme, daß die M.straße im Abrechnungsabschnitt, d.h. auf eine Länge von 1,4 km, vom Baugebiet F.-N. nur an zwei, vom Baugebiet F.-S. nur an drei Stellen in Abständen von jeweils rd. 400 m angefahren werden könne. Diese weitgehend kreuzungs- und einmündungsfreie Planung der M.straße im Abrechnungsabschnitt rechtfertige den Schluß, daß sie als Durchgangsstraße von einem laufend einfließenden Anliegerverkehr freigehalten werden solle.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision beantragt die Beklagte,

Die Klägerinnen beantragen,

Der Oberbundesanwalt meint, ein überörtlicher oder ein großräumiger innerstädtischer Durchgangsverkehr, der überwiegend den Charakter der Straße bestimme, schließe auch dann ihre Behandlung als beitragspflichtige Sammelstraße aus, wenn keine förmliche Klassifizierung als Ortsdurchfahrt erfolgt sei. Die Revision müsse daher erfolglos bleiben, wenn die tatsächlichen Feststellungen ausreichten, um die M.straße als Durchgangsstraße anzusehen.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, weil die M.straße entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts eine Sammelstraße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - ist.

Nach dieser Vorschrift sind beitragspflichtige Sammelstraßen solche öffentlichen Straßen, die selbst nicht zum Anbau bestimmt, aber zur Erschließung der Baugebiete notwendig sind. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts verläuft die M.straße als anbaufreie Straße innerhalb des Baugebietes Freiberg. Gleichwohl hat das Berufungsgericht die M.straße nicht als eine Sammelstraße anerkannt mit der Begründung, daß diese Straße zur Erschließung des Baugebietes nicht "notwendig" sei. Damit hat es den Begriff der "Notwendigkeit" und zugleich den Begriff der Sammelstraße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG verkannt:

Aus dem Begriff Sammelstraße ergibt sich zunächst, ohne daß es insoweit einer weiteren Begriffsbestimmung bedurft hätte, daß diese Straße geeignet sein muß, Verkehr aus den zum Anbau bestimmten Erschließungsstraßen aufzunehmen und gesammelt weiterzuleiten sowie umgekehrt einen gesammelten Verkehr auf diese Straßen zu verteilen. Wenn das Berufungsgericht im vorliegenden Fall aus der Tatsache, daß in die M.straße andere Erschließungsstraßen nur in Abständen von ca. 400 Metern einmünden, den Schluß zieht, die M.straße habe von dem aus dem Baugebiet F. einfließenden Anliegerverkehr freigehalten werden sollen, so vermag dem der erkennende Senat nicht zu folgen. Denn die M.straße ist geeignet, an diesen Einmündungen den Anliegerverkehr aus anderen Straßen aufzunehmen. Entgegen der Ansicht des Oberbundesanwalts verliert die M.straße den Charakter einer Sammelstraße auch nicht dadurch, daß sie gleichzeitig - vielleicht sogar überwiegend - dem überörtlichen Durchgangsverkehr dient. Denn eine derartige - zusätzliche - Funktion nimmt einer Erschließungsanlage nicht ihre Erschließungsfunktion. Erfüllt eine Straße die Voraussetzungen des § 127 Abs. 2 BBauG, so ist sie eine "Sammelstraße", auch wenn sie weitere, dem allgemeinen Verkehr dienende Zwecke erfüllt. Das gilt für sie in gleicher Weise wie für die zum Anbau bestimmten Straßen im Sinne des § 127 Abs. 1 BBauG, die ebenfalls ihren Erschließungscharakter nicht dadurch einbüßen, daß sie einem - evtl. überörtlichen - Durchgangsverkehr dienen.

Wenn das Berufungsgericht die M.straße deswegen nicht als Sammelstraße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG angesehen hat, weil die Straße zur Erschließung des Baugebietes nicht "notwendig" sei, so steht das mit dem Urteil des erkennenden Senats vom 23. Mai 1972 - BVerwG IV C 19.72 - (Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15) nicht im Einklang. Dort hat der Senat in Anlehnung an § 127 Abs. 2 Nr. 3 BBauG ausgesprochen, daß eine Sammelstraße zur - mittelbaren - Erschließung des Baugebietes nicht unerläßlich und schlechthin unentbehrlich zu sein braucht. Vielmehr ist - wie bei Grünflächen - darauf abzustellen, ob die Sammelstraße nach städtebaulichen Grundsätzen geboten und unter diesem Gesichtspunkt notwendig ist. Obschon die Grundstücke des Baugebietes F. von anderen Straßen unmittelbar erschlossen werden und deswegen nicht gerade eine Sammelstraße für ihre Erschließung schlechthin unerläßlich sein mag, ist diese hier doch im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG "notwendig". Sammelstraßen dienen der mittelbaren Erschließung von Grundstücken, die unmittelbar schon anderweitig erschlossen sind, indem sie diese Grundstücke und ihre unmittelbaren Erschließungsstraßen mit dem allgemeinen örtlichen Verkehrsnetz verbinden. Bei der Prüfung, ob diese Straßen nach städtebaulichen Grundsätzen notwendig sind, sind insbesondere auch die durch sie bewirkte Erleichterung des Erschließungsverkehrs und Abschirmung der Anlieger von größerer Lärmbelästigung zu berücksichtigen. Da der unbestimmte Rechtsbegriff der "Notwendigkeit" der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung voll unterliegt, ist der erkennende Senat auf Grund der hierfür ausreichenden Feststellungen des Berufungsgerichts in Verbindung mit dem von den Beteiligten nicht umstrittenen Plan des Wohngebietes F. in der Lage, selbst zu entscheiden, daß die Einrichtung der M.straße als Sammelstraße "notwendig" ist, um das stark besiedelte Wohngebiet F. verkehrsgünstig zu erschließen.

Ist hiernach die M.straße entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts eine Sammelstraße nach § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG, so bestehen nach dem bisher festgestellten Sachverhalt keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Beitragspflicht der Klägerinnen. Insbesondere sind keine Anhaltspunkte dafür gegeben, daß der nach § 130 Abs. 2 BBauG abgerechnete Abschnitt willkürlich gebildet worden sei. Auch bestehen keine Bedenken gegen die Abrechnung der für eine Fahrtrichtung bestimmten Fahrbahnhälfte im Wege der Kostenspaltung, da diese Hälfte von der anderen Richtungsfahrbahn, die noch nicht ausgebaut ist, durch einen Grünstreifen getrennt ist oder werden soll. Zwar ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (u.a. Urteil vom 6. Dezember 1968 - BVerwG IV C 30.67 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 3 [S. 8]) die Abrechnung einer Teilanlage durch Kostenspaltung nur gestattet, wenn diese Teilanlage endgültig hergestellt ist. Zwei derart sichtbar voneinander getrennte Fahrbahnen sind aber als zwei selbständige Teilanlagen anzusehen.

Da das angefochtene Urteil zu Unrecht der M.straße den Charakter einer Sammelstraße abgesprochen und infolgedessen zu Unrecht eine Erschließungsbeitragspflicht der Klägerinnen verneint hat, mußte es aufgehoben werden.

Der Rechtsstreit muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden; denn eine abschließende Sachentscheidung zu treffen, ist dem Senat nicht möglich: Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen kann der Senat nicht entscheiden, in welcher Höhe eine Heranziehung der Klägerinnen Rechtens ist. Insoweit bedarf es nämlich der Klärung, ob die M.straße - wie vorgesehen - mit zwei Fahrspuren je Richtungsfahrbahn, also insgesamt vier Fahrspuren "erforderlich" im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG ist. Den Gemeinden steht zwar bei der Beurteilung dessen, was sie im konkreten Fall für "erforderlich" halten, ein Ermessen zu (Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - BVerwGE 40, 177 [181] und vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15 [S. 27] mit w. Hinw.). Bei der Entscheidung, mit welcher Breite eine Erschließungsanlage hergestellt werden soll, darf die Gemeinde auch den Gesichtspunkt der Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Überlegungen einbeziehen (Urteil vom 12. Juni 1960 - BVerwG IV C 5.68 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 6 [S. 5]). Das macht jedoch eine Entscheidung, ob die Grenzen des Ermessens verkannt sind und folglich das Maß des "Erforderlichen" überschritten ist, nicht entbehrlich. Anlaß, dieser Frage nachzugehen, besteht hier deshalb, weil nach dem Vortrag der Klägerinnen die Straße den überörtlichen Verkehr aus den Kreisen W., B. und L. aufnehmen soll, weil auch das Berufungsgericht die M.straße als eine "Durchgangsstraße" bezeichnet hat (BU S. 12) und weil deshalb die Möglichkeit nicht von der Hand zu weisen ist, daß die Straße das für ihre Erschließungsaufgabe "Erforderliche" überschreitet.

Bei der Entscheidung, ob eine vierspurige Fahrbahn "erforderlich" ist, ist folgendes zu beachten: Zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehören nach § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG die entstandenen Kosten nur insoweit, als die Erschließungsanlagen für die baurechtlich vorgesehene Nutzung der erschlossenen Grundstücke erforderlich sind. Jede Erschließungsanlage dient aber nicht nur dem Nutzen der von ihr erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit; sie steht damit nicht nur dem Anliegerverkehr, sondern auch dem üblichen Durchgangsverkehr zur Verfügung. Wenn eine Erschließungsanlage so gestaltet wird, daß sie auch den über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden innerörtlichen Verkehr aufnehmen kann, so wirft dies im Hinblick auf den Begriff der "Erforderlichkeit" in der Regel keine Probleme auf. Die Bewältigung des innerörtlichen Verkehrs gehört grundsätzlich zur Erschließungsfunktion einer Straße. Das trifft jedoch für überörtlichen Durchgangsverkehr nicht zu. Erreicht dieser überörtliche Durchgangsverkehr eine gewisse Stärke, so kann das in Frage stellen, ob die Straße in ihrer gegebenen Ausgestaltung zur Erschließung der Bauflächen "erforderlich" ist. Ob ein solcher Fall hier gegeben ist, wird das Berufungsgericht aufzuklären haben.

Diese Aufklärung ist nicht deshalb entbehrlich, weil die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten festlegt, daß der Aufwand für Sammelstraßen nur bis zu einer Breite von 24 m beitragsfähig ist. Das entspricht zwar § 132 Nr. 1 BBauG, wonach in der Satzung u.a. der "Umfang der Erschließungsanlagen im Sinne des § 129" BBauG festzulegen ist. Der Senat hält - jedenfalls bei Sammelstraßen - eine derartige, nach Metern bemessene obere Begrenzung der beitragsfähigen Straßenbreite für zulässig, ohne daß eine Relation zwischen der Breite der Erschließungsanlage und der Art und dem Maß der baulichen Nutzbarkeit des von der Sammelstraße - mittelbar - erschlossenen Baugebiets hergestellt werden muß, schon weil Sammelstraßen nicht selten durch nach Art und Maß der baulichen Nutzung höchst unterschiedliche Gebiete führen. Aber eine derartige satzungsmäßige "obere Begrenzung" der beitragsfähigen Breite macht nicht die Prüfung überflüssig, ob die Erschließungsanlage in ihrem Umfang über das Maß des "Erforderlichen" in dem oben gekennzeichneten Sinn hinausgeht. Zur Prüfung der Frage, ob sich aus § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG unter Berücksichtigung des überörtlichen Verkehrs Beschränkungen für die Beitragspflicht der Klägerinnen ergeben, war die Sache mithin nach Aufhebung des angefochtenen Urteils an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, der auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.