I.

Die klagende Gemeinde wendet sich als Rechtsnachfolgerin der früheren Gemeinde B. gegen eine im Wege der Gemeindeaufsicht ergangene Beanstandungsverfügung des Landratsamts Karlsruhe.

In den Jahren 1966/1968 ließ die damalige Gemeinde B. die S.straße, den B.weg und die H.straße - diese im Abschnitt der Hausnummern 179 a bis 199 - ausbauen. Für den Straßenausbau benötigte die Gemeinde im Eigentum der Anlieger stehende Grundflächen. Aus diesem Anlaß beschloß der Gemeinderat, die Erschließungsbeiträge im voraus teilweise zu erlassen. Die einschlägigen Beschlüsse des Gemeinderats lauten wie folgt:

Beschluß vom 31. Oktober 1963
Für den Straßenerwerb in der S.straße von Lgb. Nr. 4521, 4524, 4526, 4529, 4532, 4534 und 4535 werden DM 10,- pro qm Verrechnungspreis festgelegt. Die Erschließungskosten werden mit diesem Betrag verrechnet, die übersteigenden Straßenherstellungskosten werden von der Gemeinde erlassen und die anfallenden Gehwegkosten werden von den Anliegern laut Satzung übernommen.

Beschluß vom 24. November 1964
Der B.weg ist im vorgelegten Bebauungsplanentwurf "Im kalten Grund" mit 4 m geplant. Da der Weg als Durchgangs Straße zur E. Straße und zum Bahnhof benutzt wird, wenn das Gebiet "Im kalten Grund" bebaut ist, muß unbedingt ein Gehweg von 1 m Breite angelegt werden. Gemeinderat M. erhält daher den Auftrag, mit folgendem vorschlag ... mit den Eigentümern zu verhandeln: Die Herstellung der Straße erfolgt auf Kosten der Gemeinde ohne Rückerhebung und außerdem wird das Gelände mit 15,- DM vergütet. Die Gehwegkosten sollen zu Lasten der Anlieger gehen. Diese Regelung betrifft aber nur die Altanlieger.

Beschluß vom 19. Januar 1965
Die Vereinbarungen, die mit den Anliegern des B.wegs getroffen wurden, brachte Gemeinderat K. M. dem Gemeinderat zum Vortrag und der Gemeinderat erteilte einstimmig seine Übereinstimmung mit den Vereinbarungen.

Beschluß vom 19. Dezember 1968
Der Gemeinderat ... beschließt ..., daß die getroffene Regelung von der S.straße auch für die Anlieger der H.straße von Nr. 179 a bis 199 Anwendung findet.

Auf den Gemeinderatsbeschluß vom 31. Oktober 1963 hin unterschrieben die Eigentümer der Grundstücke S.straße Nr. 2 bis 12 eine entsprechende Erklärung vom 12. November 1963. Die weiteren Anlieger der S.straße, deren Grundstücke aus einem Umlegungsverfahren hervorgegangen sind und von denen daher keine Straßenflächen benötigt wurden, wurden voll zu Erschließungsbeiträgen veranlagt.

Die in Ausführung des Gemeinderatsbeschlusses vom 24. November 1964 mit Anliegern des B.wegs getroffenen Abmachungen haben folgenden Inhalt:

a)
Vereinbarung vom 9. Dezember 1964 zwischen der Klägerin und den Grundstückseigentümern W. K. (für das Grundstück B.weg Nr. 4), A. L. und Bürgermeister H.:

1.
Die Unterzeichneten treten einen Teil ihres Grundstücks, den die Gemeinde zur Herstellung einer 5 m breiten Straße benötigt, an die Gemeinde ab.

2.
Die Gemeinde vergütet pro qm 15,- DM.

3.
Vermessungs- und Vertragskosten trägt die Gemeinde.

4.
Die Gemeinde verpflichtet sich, für Grunderwerb und Straßenherstellung, ausgenommen die Gehwege, keine Anliegerkosten zu erheben.

b)
Vereinbarung vom 18. Dezember 1964 zwischen der Klägerin und den Grundstückseigentümern W. K. (für das Grundstück B.weg Nr. 3) und J. K..

1.
Die Unterzeichneten treten den Teil ihres Grundstücks, den die Gemeinde zur Anlegung einer 5 m breiten Straße benötigt, an die Gemeinde ab.

2.
Der Verkaufspreis beträgt 15,- DM pro qm und wird mit den Straßenanliegerkosten für Grunderwerb verrechnet.

c)
Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Grundstückseigentümern E. N. und H. E..

1.
Die Unterzeichneten treten den Teil ihres Grundstücks, den die Gemeinde zur Anlegung einer 5 m breiten Straße (4 m Fahrbahn und 1 m Gehweg) benötigt, an die Gemeinde ab.

2.
Anstelle einer Vergütung verpflichtet sich die Gemeinde, für Straßenerwerb und Fahrbahnausbau, keine Anliegerkosten zu erheben.

3.
Vermessungs- und Vertragskosten trägt die Gemeinde.

Im Zusammenhang mit dem Widerspruchsverfahren eines von der Gemeinde B. zu einem Erschließungsbeitrag veranlagten Anliegers einer anderen Straße wurden dem Landratsamt K. in der ersten Hälfte des Jahres 1968 die bis dahin von der Gemeinde B. beschlossenen und vereinbarten Sonderregelungen über die Erhebung der Erschließungsbeiträge bekannt. Auf das an das Bürgermeisteramt der Gemeinde B. gerichtete Ersuchen des Landratsamtes vom 23. August 1968 um Äußerung, weshalb für den Ausbau des B.wegs und der S.straße keine Erschließungsbeiträge erhoben worden seien, beschloß der Gemeinderat am 19. Dezember 1968, an seinen Beschlüssen vom 31. Oktober 1963 und vom 19. Januar 1965 festzuhalten und ordnete gleichzeitig - wie schon dargestellt - an, diese Regelung auch für die Anlieger der H.straße von Hausnummern 179 a bis 199 gelten zu lassen.

Daraufhin beanstandete das Landratsamt mit Verfügung vom 6. März 1969 die Beschlüsse des Gemeinderats vom 31. Oktober 1963, 19. Januar 1965 und 19. Dezember 1968 und wies den Gemeinderat an, diese Beschlüsse bis spätestens 10. April 1969 aufzuheben und das Heranziehungsverfahren den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend durchzuführen. Den dagegen gerichteten Widerspruch der Gemeinde B. wies das Regierungspräsidium N. mit Bescheid vom 26. Februar 1971 zurück.

Die Gemeinde B. hat daraufhin Klage mit dem Antrag erhoben, die Beanstandungsverfügung des Landratsamts K. und den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Zur Begründung hat sie im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen ausgeführt: Anlaß zum Straßenausbau sei unter anderem die Erschließung und Bebauung des Neubaugebiets "Im kalten Grund" gewesen. Der Bahnweg solle als Durchgangsstraße zu diesem Baugebiet dienen. Der Ausbau habe nicht den Anliegern, sondern der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse dienen sollen. Für die Eigentümer der Grundstücke habe sich der Straßenausbau nur nachteilig ausgewirkt. Mit der Verbreiterung der Verkehrsfläche sei der öffentliche Verkehr mit seiner, durch Lärm und Abgaze verursachten Beeinträchtigungen wesentlich näher an die Wohnhäuser herangerückt. Außerdem seien die Grundstücke durch die Abtretung des Straßenlandes verkleinert worden; auch das habe zu Nachteilen geführt. Der Verzicht auf Beitragserhebung habe den notwendigen Grunderwerb erleichtert und beschleunigt. Er sei im öffentlichen Interesse und zur Vermeidung unbilliger Härten geboten gewesen.

Der Beklagte ist diesem Vorbringen entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen; der Verwaltungsgerichtshof hat mit dem angefochtenen Urteil die Berufung der Gemeinde zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Die vom Landratsamt beanstandeten Beschlüsse seien rechtswidrig, weil die Gemeinde damit entgegen den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften auf die Erhebung einer öffentlichen Abgabe verzichtet habe. Zwar könne nach § 135 Abs. 5 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - "im Einzelfall" von der Erhebung des Beitrags abgesehen werden, wenn dies "im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten" geboten sei. Die Beschlüsse des Gemeinderats gingen aber nicht vom Einzelfall aus, sondern sähen die Befreiung der Anlieger (bzw. Altanlieger) vor, von denen Grundflächen benötigt worden seien. Die einzelnen Vereinbarungen dienten nicht dem Ausgleich unbilliger Härten; ebensowenig sei der Verzicht durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt. Die Vereinfachung des Grunderwerbs oder die Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten könnten ein öffentliches Interesse im Sinne des § 135 Abs. 5 BBauG nicht begründen. Die Gemeinde könne sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, daß die Höhe der Entschädigungen für die abgetretenen Flächen die Höhe der etwaigen Erschließungsbeiträge überstiegen haben würde und daß deshalb von einem Verzicht nicht gesprochen werden könne: Dieser Einwand verkenne, daß die Grunderwerbskosten zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörten und daher zusehen mit den weiteren Kosten der Straßenherstellung von den beitragspflichtigen Anliegern getragen werden müßten.

Die Gemeinde sei auch heute noch befugt, die beanstandeten Beschlüsse aufzuheben: Die in den Beschlüssen enthaltene Verzichtserklärung des Gemeinderates sei wegen eines Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig. Die klagende Gemeinde sei durch die Beanstandungsverfügung auch zu Recht aufgefordert worden, das Heranziehungsverfahren nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften durchzuführen. Abgesehen davon, daß nach Anordnung der sofortigen Vollziehung und Erlaß der Beitragsbescheide eine Verjährung nicht in Betracht komme und die Erschließungsbeiträge ohnehin nur den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend erhoben werden könnten, daß ferner die Gemeinde nicht gehindert sei, nunmehr bei der Festsetzung der Beiträge den Grunderwerb angemessen zu vergüten, sei hier nicht darüber zu befinden, auf welche Weise etwaige aus der Nichtigkeit der zwischen der Klägerin und den Altanliegern getroffenen Vereinbarungen erwachsene Rechtsverhältnisse abzuwickeln seien.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts.

Das beklagte Land verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt meint, die beanstandeten Beschlüsse könnten - vorbehaltlich einer weiteren Sachaufklärung durch das Berufungsgericht, an das die Sache zurückzuverweisen sei - die Voraussetzungen des § 135 Abs. 5 BBauG erfüllen: Auch für Personengruppen könne ein Verzicht ausgesprochen werden, ohne daß das den Maßnahmen ihren Charakter als Einzelfallregelung nehme. Als öffentliches Interesse komme hier das Interesse der Gemeinde an der Übereignung von Grundstücksflächen der Anlieger zum Zwecke des Straßenbaues und an der vertraglichen Ausgestaltung dieser Übereignung zwecks Vermeidung einer förmlichen Enteignung in Frage. Die öffentliche Hand sei gehalten, von einer förmlichen Enteignung abzusehen, wenn sie Grund und Boden auf andere zumutbare Weise erhalten könne. Die - teilweise - Freistellung von der Zahlung eines Erschließungsbeitrages stelle sich nicht als eine bloße einseitige Gewährung eines Vorteils, sondern als Gegenleistung für die zur Straßenherswellung erforderliche Übereignung dar. Als weiteres öffentliches Interesse, das durch die Freistellung gefördert werde, komme noch das Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in Betracht: Erfolge der Ausbau ausschließlich zum Zwecke der Verbesserung des Verkehrs aus und zu anderen Baugebieten, so könne dies ein den Verzicht rechtfertigendes öffentliches Interesse sein.

Während des Revisionsverfahrens ist die "Vereinbarung über die Neubildung der Gemeinde St.", durch die sich vier Gemeinden - unter ihnen die Gemeinde B. - zur neuen Gemeinde St. zusammengeschlossen haben, wirksam geworden. Die Gemeinde St. führt als Rechtsnachfolgerin der früheren Gemeinde B. den Rechtsstreit fort. Das beklagte Land erhebt dagegen keine Einwendungen.

II.

Die Revision der Klägerin bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Vorausgeschickt sei folgende verfahrensrechtliche Überlegung: Das Berufungsgericht hat die Anlieger, denen gegenüber die Gemeinde - teilweise - auf die Beitragserhebung verzichtet hat, nicht zum Verfahren beigeladen, obwohl sich die Beanstandungsverfügung des Landratsamtes dahin auswirken kann, daß gegen sie ein Heranziehungsverfahren eingeleitet wird. Darin läge ein von Amts wegen zu beachtender Verfahrensmangel, wenn die Beiladung dieser Anlieger im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendig wäre.

Das ist nicht der Fall: Die Notwendigkeit einer Beiladung hängt nach § 65 Abs. 2 VwGO unter anderem davon ab, daß der beizuladende Dritte "an dem streitigen Rechtsverhältnis ... beteiligt ist" (siehe dazu insbesondere die Urteile vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 9 S. 36 [43], vom 23. August 1974 - BVerwG IV C 29.73 - Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 8 S. 8 [9], vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 1 [16] und vom 11. Februar 1977 - BVerwG IV C 9.75 - DVBl. 1977, 770). Daran fehlt es hier: Das streitige Rechtsverhältnis ergibt sich hier aus dem von der klagenden Gemeinde gegenüber der Beanstandungsverfügung des Landratsamts geltend gemachten Aufhebungsanspruch. An diesem, zwischen der Kommunalaufsichtsbehörde und der Gemeinde streitigen Rechtsverhältnis sind die Anlieger nicht beteiligt, und zwar auch nicht deshalb, weil sich der Ausgang des Anfechtungsprozesses letztlich mittelbar zu ihren Gunsten oder Ungunsten auswirken kann.

Das angefochtene Urteil beruht auch nicht auf einem der mit der Revision geltend gemachten Verfahrensmängel:

Erfolglos bleibt die Rüge der Revision, das Verfahren des Berufungsgerichtes verstoße bezüglich der Frage des "überörtlichen Verkehrs" gegen § 86 Abs. 1 und Abs. 3 in Verbindung mit § 104 Abs. 1 VwGO. Der Vorsitzende des Berufungsgerichts hatte keinen Anlaß, die Klägerin darauf hinzuweisen, daß der bisherige Sachvortrag nicht ausreiche, um die "Überörtlichkeit" des B. darzutun. Ausweislich des verwaltungsgerichtlichen Urteils hat die Klägerin bereits im ersten Rechtszug geltend gemacht, daß der B. ein neues Baugebiet erschließen solle. Zumindest seit dem erstinstanzlichen Urteil war dies für Gericht und Parteien als möglicherweise entscheidungserheblich erkennbar. Drängte sich bei dieser Sachlage der Klägerin die Notwendigkeit der Ergänzung ihres Sachvortrags nicht auf, so brauchte sich auch dem Berufungsgericht insoweit eine weitere Erforschung des Sachverhalts nicht aufzudrängen; dann bestand auch für den Vorsitzenden des Berufungsgerichts kein Anlaß, auf eine Ergänzung des Sachvortrags hinzuwirken.

Auch soweit die Revision die Rüge mangelnder Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) bezüglich der tatsächlichen Voraussetzungen eines Beitragsverzichts erhebt und dazu vorträgt, Zeugen hätten bekunden können, daß "in Einzelfällen" zur Vermeidung unbilliger Härten und wegen des öffentlichen Interesses auf den Erschließungsbeitrag verzichtet worden sei, muß sie scheitern; denn sie legt nicht in der gebotenen Weise dar, welche Tatsachen diese Zeugen, deren Vernehmung die Klägerin im zweiten Rechtszug auf entsprechenden Hinweis angeblich angeboten haben würde, bekundet hätten und wieso sich dadurch das Ergebnis des Berufungsverfahrens hätte ändern können.

In der Sache selbst hat das Berufungsurteil die Beanstandungsverfügung als rechtmäßig angesehen. Seine dem zugrundeliegende Auffassung, der in den beanstandeten Beschlüssen vorgesehene (teilweise) Erschließungsbeitragsversicht sei von § 135 Abs. 5 BBauG nicht gedeckt, ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden:

Nach § 135 Abs. 5 BBauG kann die Gemeinde im Einzelfall von der Erhebung des Erschließungsbeitrags ganz oder teilweise absehen, wenn dies im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten geboten ist. Diese Vorschrift ist, wie auch das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, vor dem Hintergrund der gesetzlichen Pflicht der Gemeinde zu sehen, den durch die Herstellung von Erschließungsanlagen entstandenen und anderweitig nicht gedeckten Aufwand durch Erschließungsbeiträge nach Maßgabe der §§ 127 bis 135 BBauG in Verbindung mit der gemeindlichen Erschließungsbeitragssatzung zu decken. Nach § 127 Abs. 1 BBauG ist nämlich diese Beitragserhebung nicht nur ein Recht, sondern eine Pflicht der Gemeinde (Urteil des Senats vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 7.73 - Buchholz 406.11 § 127 Nr. 23 S. 11 [15]), und zwar im Interesse nicht nur der öffentlichen Haushalte, sondern auch der Beitragsgerechtigkeit. Während die §§ 127 ff. BBauG in Verbindung mit den Vorschriften der Erschließungsbeitragssatzung für die (typischen) Regelfälle bestimmen, ob und in welcher Höhe ein Beitrag zu erheben ist, gibt § 135 Abs. 5 BBauG die Möglichkeit, auch in atypischen Fällen zu Ergebnissen zu gelangen, die der Beitragsgerechtigkeit angemessen sind. Dieser Gesetzeszweck kennzeichnet hier den Rechtsbegriff "im Einzelfall": Ähnlich wie gemäß § 31 Abs. 2 BBauG von den verbindlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans im Einzelfall eine Befreiung gewährt werden kann, wenn die Durchführung des Plans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde oder wenn Gründe des Wohles der Allgemeinheit eine Befreiung erfordern, kann auch im Erschließungsbeitragsrecht bei einem aus der Regel fallenden Sachverhalt gemäß § 135 Abs. 5 BBauG die Härte der Anwendung der generellen Beitragsvorschriften gemildert werden. Gemeinsam ist beiden Vorschriften, daß sie gegenüber der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung individuelle Ausnahmeregelungen für solche Fälle gestatten, die im Verhältnis zu den vom Gesetz erfaßten Regelfällen als Sonderfälle erscheinen (vgl. zu § 31 Abs. 2 BBauG: Urteil des Senats vom 20. Juni 1975 - BVerwG IV C 5.75 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 11 [S. 7] mit weiteren Nachweisen; zu § 135 Abs. 5 BBauG: Urteil des Senats vom 6. Juni 1975 - BVerwG IV C 27.73 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 7 [S. 3]). So verstanden spricht der Gesetzesbegriff "im Einzelfall" nicht dagegen, gleichzeitig gegenüber mehreren Anliegern auf die Beitragserhebung zu verzichten (so schon Urteil vom 6. Juni 1975 a.a.O. mit Hinweis auf das Urteil vom 31. Januar 1969 - BVerwG IV C 47.67 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 6), sofern es sich bei allen diesen Anliegern um atypische Fälle handelt. Ohne Rechtsfehler hat aber hier das Berufungsgericht erkannt, daß sich die durch die beanstandeten Beschlüsse begünstigten Anlieger nicht in einer solchen atypischen Lage befinden.

Die Bemerkung des Berufungsgerichts (UA S. 13), es habe sich auch nicht um rechtlich zweifelhafte Fälle gehandelt, die ein derart pauschales Entgegenkommen der Klägerin den Anliegern gegenüber hätte rechtfertigen können, gibt dem Senat Anlaß zu folgender Klarstellung: Da § 135 Abs. 5 BBauG auf atypische Fälle abstellt, ist diese Vorschrift nicht schon deshalb anwendbar, weil im Einzelfall die Rechtslage unklar oder zweifelhaft sein mag. In solchen Fällen ist zunächst die Rechtslage zu klären. Wenn sich dann ergibt, daß schon die generellen Vorschriften die Beitragserhebung nicht gestatten, so kommt voraussetzungsgemäß ein Beitragserlaß nach § 135 Abs. 5 BBauG nicht mehr in Betracht. Das gilt nicht nur bezüglich des Grundes, sondern auch bezüglich der Höhe des Beitragsanspruchs. So darf z.B. auf die erschlossenen Grundstücke nicht der Teil des Aufwandes umgelegt werden, der auf Anlageteile entfällt, die für die Erschließung der Grundstücke nicht gemäß § 129 Abs. 1 BBauG "erforderlich" sind. Es entspricht nicht der Zielsetzung des § 135 Abs. 5 BBauG, Aufwand und damit Beitragshöhe erst mit Hilfe eines Teilverzichts auf das "Erforderliche" zu begrenzen. Daß diese Vorschrift nicht zur Regelung rechtlich oder tatsächlich unklarer Fälle bestimmt ist, schließt allerdings nicht die Regelung solcher Fälle durch einen öffentlich-rechtlichen Vergleichsvertrag aus; die Zulässigkeit eines solchen setzt voraus, daß eine "bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewißheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird, ... wenn die Behörde den Abschluß des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewißheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält" (vgl. jetzt § 55 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 - BGBl. I S. 1253 -). Im vorliegenden Fall geben die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils nichts dafür her, daß die vom Landratsamt beanstandeten Ratsbeschlüsse der Vorbereitung eines Vergleichsvertrages gedient hätten. Abgesehen davon, daß sich die Gemeinde niemals darauf berufen hat, die auf der Grundlage der Ratsbeschlüsse abgeschlossenen Verträge seien ihrer Natur nach Vergleichsverträge gewesen, fehlt es auch an Anhaltspunkten dafür, daß hier eine bei verständiger Würdigung der Rechtslage bestehende Ungewißheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden sollte: Weder konnte bei der wegen des Begriffs "verständige Würdigung" maßgeblichen objektivierten Betrachtungsweise von einer unklaren Rechtslage die Rede sein, noch gibt es Hinweise auf ein "gegenseitiges Nachgeben", durch das eine rechtliche Ungewißheit hätte beseitigt werden sollen. Den Feststellungen des Berufungsurteils läßt sich nicht einmal entnehmen, daß es überhaupt vor der jeweiligen Beschlußfassung im Gemeinderat zu Meinungsverschiedenheiten zwischen der Gemeinde und den Anliegern gekommen ist.

Bei der hiernach allein angezeigten Überprüfung der beanstandeten Beschlüsse am Maßstab des § 135 Abs. 5 BBauG ergibt sich folgendes:

Alles, was die klagende Gemeinde zur Stützung ihres Beitragsverzichts gegen die Rechtmäßigkeit der uneingeschränkten Heranziehung der Anlieger vorbringt - die Straßen seien nicht zur Erschließung der angrenzenden Grundstücke, sondern zur Erschließung eines neuen Baugebietes, zumindest aber nur im Interesse der allgemeinen Verkehrsverbesserung ausgebaut worden -, vermag aus den bereits dargelegten Gründen nicht die Anwendung des § 135 Abs. 5 BBauG zu rechtfertigen. Erwägenswert bleibt nur der Vortrag der Gemeinde, - erstens - die Anlieger würden durch die Verkehrsimmissionen und ferner durch die infolge der Abtretung des Straßenlandes eingetretene Grundstücksverkleinerung beeinträchtigt und - zweitens - der Beitragsverzicht habe der Erleichterung und Beschleunigung des Grunderwerbs gedient.

Die Beeinträchtigung der Anlieger durch Lärm und Abgase kann einen der Vermeidung einer unbilligen Härte dienenden Verzicht nicht rechtfertigen: Unschädlich wäre dabei freilich, daß nach dem Inhalt der beanstandeten Beschlüsse nicht ein einzelner Anlieger, sondern eine Mehrheit von Anliegern befreit werden soll, wenn sie alle sich in einer atypischen Lage befänden. Die Anwendung des § 135 Abs. 5 BBauG scheitert aber daran, daß es hier einen "aus der Regel fallenden" und damit atypischen Einzelfall nicht gibt: Die Verkehrsimmissionen mögen unangenehm sein; sie sind aber nicht atypisch und bedeuten deswegen auch keine in der Sache liegende unbillige Härte im Sinne des § 135 Abs. 5 BBauG. Den Feststellungen des Berufungsurteils läßt sich nicht entnehmen, daß alle der Befreiung unterliegenden Grundstücke in einer wie auch immer gearteten atypischen Weise von Lärm oder Abgasen betroffen werden. Die mit einer endgültigen Straßenherstellung verbundene allgemeine Verkehrszunahme entspricht durchaus dem Regelfall. Da Erschließungsanlagen nicht nur der baulichen oder gewerblichen Nutzung der erschlossenen Grundstücke, sondern auch dem Wohl der Allgemeinheit dienen, ist es in diesem Zusammenhang auch unerheblich, in welchem Maße eine Straße über den Anliegerverkehr hinaus dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dient (vgl. dazu das Urteil vom 8. August 1975 - BVerwG IV C 74.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 22).

Nicht anders verhält es sich mit der Verkleinerung der Anliegergrundstücke infolge der Abtretung von Straßenland: Was an Wertminderungen durch die Abtretung von Straßenland verursacht wird, ist durch den Kaufpreis auszugleichen. Für eine darüber hinausgehende atypische Entwertung der Grundstücke geben die berufungsgerichtlichen Feststellungen wiederum nichts her. Läge in der Beeinträchtigung durch Verkehrsimmissionen oder in der Verkleinerung der Anliegergrundstücke infolge der Abtretung von Straßenland allgemein eine "unbillige Karte", so würde der Beitragsverzicht nicht die Ausnahme, sondern die Regel bilden müssen; gerade das aber entspricht nicht dem Sinn des § 135 Abs. 5 BBauG.

Der Beitragsverzicht ist auch nicht im öffentlichen Interesse geboten. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse und damit auf die Erhöhung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs abhebt, übersieht sie zweierlei: Zum ersten ist auch insoweit keine atypische Situation gegeben; denn dem Straßenbau ist neben der Erschließung der Grundstücke für eine bauliche oder gewerbliche Nutzung auch die Förderung von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs als Ziel vorgegeben. Zum zweiten muß das öffentliche Interesse, soll es einen Beitragsverzicht rechtfertigen, gerade an diesem Verzicht bestehen (Urteil des Senats vom 6. Juni 1975 - BVerwG IV C 27.73 - a.a.O. [S. 2/3] m.w.Nachw.), so z.B., wenn die Errichtung eines im öffentlichen Interesse erforderlichen Krankenhauses, eines Kindergartens oder einer Bildungsstätte gerade erst durch einen Verzicht oder eine Ermäßigung des Erschließungsbeitrags herbeigeführt oder doch gefördert werden kann. Im vorliegenden Fall werden aber Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch den Beitragsverzicht nicht unmittelbar gefördert.

Der Beitragsverzicht ist auch dann nicht von § 135 Abs. 5 BBauG gedeckt, wenn er der Erleichterung und Beschleunigung des Grunderwerbs gedient haben sollte. Der Klägerin ist zwar einzuräumen, daß die Bereitwilligkeit von Grundstückseigentümern, das erforderliche Straßenland abzutreten, unter Umständen dadurch gefördert werden kann, daß ihnen über den Kaufpreis hinaus noch ein Beitragsverzicht gewährt wird. Aber auch eine solche Förderung des freihändigen Grunderwerbs anstelle des sonst gegebenenfalls erforderlichen förmlichen Enteignungsverfahrens rechtfertigt nicht einen Beitragsverzicht nach § 135 Abs. 5 BBauG: Das Berufungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, daß das Bundesbaugesetz davon ausgeht, daß die Grunderwerbskosten in den Erschließungsaufwand eingehen (vgl. §§ 127 Abs. 3 und 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG). Das Gesetz unterscheidet dabei nicht zwischen dem freihändigen Erwerb und der förmlichen Enteignung. Scheitert ein freihändiger Erwerb und ist die Gemeinde gezwungen, sich die Straßenflächen im Wege der Enteignung zu verschaffen, so geht auch die zu zahlende Enteignungsentschädigung als Bestandteil der "Kosten für den Grunderwerb" in den Erschließungsaufwand ein. Erfaßt aber § 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG die Kosten des Grunderwerbs ohne Rücksicht daraus ob diese durch einen freihändigen Erwerb oder durch eine Enteignung entstanden sind, so folgt schon daraus, daß nicht von einem aus der Regel fallenden und deswegen der Korrektur durch § 125 Abs. 5 BBauG bedürftigen Einzelfall gesprochen werden kann, wenn ein Anlieger nicht ohne weiteres zum Verkauf des Straßenlandes bereit ist. Daß der freihändige Erwerb einfacher als die förmliche Enteignung durchzuführen ist und daß der förmlichen Enteignung stets der Versuch, ein Grundstück freihändig zu erwerben, vorauszugehen hat, rechtfertigt es nicht, den Grundeigentümern von vornherein über den Kaufpreis oder die Anrechnung des Wertes des abgetretenen Straßenlandes bei der Beitragserhebung hinaus einen Beitragsverzicht anzubieten, um damit eine sonst etwa notwendige förmliche Enteignung zu umgehen. Denn § 135 Abs. 5 BBauG ist angesichts seines Zweckes, in einem aus der Regel fallenden Einzelfall mit Hilfe eines Beitragsverzichts ein bestimmtes öffentliches Interesse (im Sinne der oben erwähnten Beispiele) zu fördern, nicht dazu bestimmt, etwaige Unzulänglichkeiten oder Schwierigkeiten des Enteignungsrechts auszugleichen. Was an Rechtsproblemen bei der Anwendung des Bundesbaugesetzes oder anderer Gesetze von der Gemeinde im Zusammenhang mit dem Straßenbau nur schwer zu überwinden ist, mag bei Vorliegen ernsthafter rechtlicher Zweifel zum Abschluß eines Vergleichsvertrages berechtigen, erfüllt aber nach Sinn und Zweck des § 135 Abs. 5 BBauG nicht die Voraussetzungen für einen Beitragsverzicht. Aus alledem folgt, daß die den Verzicht Betreffenden Beschlüsse des Gemeinderats vom Landratsamt zu Recht beanstandet worden sind.

Sonstige Bedenken gegen das Berufungsurteil sind aus der Sicht des Bundesrechts nicht begründet: Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die klagende Gemeinde sei auch heute noch befugt, die beanstandeten Beschlüsse aufzuheben. Die Frage, ob und inwieweit der Gemeinderat in Befolgung einer Beanstandungsverfügung Beschlüsse aufheben darf und ob diese Aufhebung deklaratorischer oder konstitutiver Natur ist, entscheidet sich nach irrevisiblem Landes-(und ggf. Orts-)Recht (§§ 137, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO).

Auch soweit das Berufungsgericht den Teil der Beanstandungsverfügung als rechtmäßig angesehen hat, durch den die Gemeinde aufgefordert worden ist, das Heranziehungsverfahren den gesetzlichen Vorschriften entsprechend durchzuführen, begegnen dem Urteil keine bundesrechtlich begründeten Bedenken: Die mit der Beanstandung verbundene Aufforderung, das Heranziehungsverfahren "den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend" durchzuführen, verpflichtet die Gemeinde, nunmehr - ohne Anwendung des § 135 Abs. 5 BBauG aus den bisher erörterten Gründen - zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Anlieger nach den bundes- und landesgesetzlichen Vorschriften noch herangezogen werden können, sowie nach dem Ergebnis dieser Prüfung zu verfahren. Dieses Verständnis der Beanstandungsverfügung liegt auch dem angefochtenen Urteil zugrunde, das ausdrücklich betont, es sei im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu befinden, "auf welche Weise etwaige aus der Nichtigkeit der zwischen der Klägerin und den Anliegern getroffenen Vereinbarungen erwachsene Rechtsverhältnisse abzuwickeln seien". Dem ist beizupflichten. Der Senat hat deswegen keinen Anlaß, auf Inhalt und Auswirkungen der einzelnen Verträge oder auf die Frage einzugehen, ob die Heranziehung an der - landesrechtlich geregelten - Verjährung scheitert.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.